0954/11 - Supremo Tribunal Administrativo

Tem a natureza de taxa o tributo liquidado ao abrigo das normas contidas nos artigos 3.º e 16.º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital n.º 35/92, ainda que incida sobre o licenciamento de painéis publicitários instalados em propriedade privada.

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. “A……, Lda”, com os demais sinais dos autos, veio recorrer da decisão da Mmª juíza do Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou improcedente a oposição à execução fiscal nº 1106200301067150, contra si instaurada para cobrança da taxa da taxa devida a titulo de licença de publicidade, referente ao ano de 1999 no valor de € 2.242,12, apresentando, para o efeito, alegações nas quais conclui:

Iª) Foi proferida sentença pela 4ª Unidade Orgânica do Tribunal Tributário de Lisboa que a ora Recorrente se considerou notificada no dia 28 de Junho de 2011, que julgou improcedente a oposição contra a execução fiscal número 1106200301067150, instaurada pelos Serviços de Execuções Fiscais da Câmara Municipal de Lisboa para a cobrança coerciva da taxa devida a título de licença de publicidade, tributo referente ao ano de 1999 e no valor de 2.242,12 € (dois mil, duzentos e quarenta e dois euros e doze cêntimos);

IIª). A douta sentença qualificou a “taxa” de publicidade constante no Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa como uma verdadeira taxa;

IIIª). A taxa define-se pela prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares;

IVª). A taxa distingue-se do imposto por existir um sinalagma, que consiste no pagamento pelo particular de um montante com vista à obtenção de uma contrapartida;

Vª). Na “taxa” de publicidade presente nos artigos 3º e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa, é falso que tal sinalagma exista, pois não existe a prestação de serviço público, nem a utilização de um bem do domínio público ou a remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, não existindo qualquer contrapartida prestada pela Câmara Municipal de Lisboa;

VIª). A taxa de publicidade cobrada pela Câmara Municipal de Lisboa ao abrigo do seu Regulamento de Publicidade é um imposto;

VIIª). Por se tratar de um imposto, a criação da taxa de publicidade pela Câmara Municipal de Lisboa viola o disposto nos artigos 103, números 2 e 3, e 165º, alínea i), da Constituição da República Portuguesa;

VIIIª). A taxa de publicidade é inconstitucional;

IXª). A qualificação errónea como taxa presente, nomeadamente, nos artigos 3° e 16º do Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa já foi alvo de inúmera jurisprudência que pugnou pela inconstitucionalidade dos mesmos.

Nestes termos, e sempre com o suprimento de V. Exas., deve ser dado provimento ao presente recurso e, em consequência, ser revogado o acórdão de que ora se recorre, julgando procedente a oposição da Recorrente, pelos fundamentos invocados.

SÓ ASSIM SE DECIDINDO SERÁ CUMPRIDO O DIREITO E FEITA JUSTIÇA.

2. Contra-alegando veio a recorrida concluir:

1ª - O presente recurso foi interposto por “A……, Lda” e tem por objecto a douta sentença proferida em 22 de Junho de 2011, a qual julgou improcedente a oposição ao processo de execução fiscal n°1106200301067150, movida pela Câmara Municipal de Lisboa para cobrança coerciva da taxa de publicidade relativa ao ano de 1999, no valor global de € 2.702,30.

2ª - O recurso tem por fundamento o alegado erro de julgamento relativamente à natureza jurídica do tributo em apreço, porquanto a Recorrente considera que este consubstancia um imposto por falta de contrapartida do Município, dado que a publicidade se encontrava afixada em imóvel particular. Em consequência, os artigos 3° e 16°, do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, que sustentam a liquidação do tributo seriam inconstitucionais, por violação do disposto no nº. 2, do artigo 103° e na alínea i), do artigo 165°, da C.R.P

3ª - Ao invés, a Recorrida entende que a douta sentença de 22 de Junho de 2011 não merece censura, dado que o tributo sub judice reveste, efectivamente, a natureza jurídica de uma taxa e, como tal, a criação através de Regulamento municipal, no exercício do poder tributário e regulamentar constitucionalmente conferido às autarquias não padece de qualquer vício.

4ª - A liquidação da taxa devida por afixação de mensagens publicitárias obedeceu, à data a que se reportam os actos em apreço - ano de 1999- ao seguinte quadro legal:

a) Os artigos 238° e 241º, da C.R.P.;

b) Alínea h), do artigo 19°, da Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto;

c) Lei nº. 97/88, de 17 de Agosto, designadamente o disposto no nº. 2, do artigo 1, e o artigo 11°;

d) Alínea e), do nº. 2, do artigo 53°, da Lei nº. 169/99, de 18 de Setembro;

e) Regulamento da Publicidade, constante do Edital nº. 35/92, publicado no Boletim Municipal de 19 de Março, com as alterações introduzidas pelo Edital no. 53/95, publicado no Boletim Municipal de 30 de Maio - artigos 3° e 16°;

f) Normas de liquidação constantes da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais em vigor para o ano a que respeita o facto tributário.

5ª - O ponto fulcral da distinção entre a taxa e o imposto reside no carácter bilateral da primeira e no carácter unilateral dos impostos.

6ª - A afixação de mensagens publicitárias no exterior dos edifícios, independentemente do suporte utilizado, permite promover perante o público, com vista à respectiva comercialização, os produtos e serviços oferecidos pelo anunciante, enquadrando-se no conceito legal de publicidade (cfr. artigo 3°, nº. 1, do Código da Publicidade).

7ª - A mensagem publicitária transmite-se aos potenciais clientes pelo facto de estes circularem na via pública. Este constitui o meio através do qual o anunciante promove os serviços e produtos que oferece no exercício da respectiva actividade.

8ª - A transmissão da mensagem publicitária produz impacto no bem jurídico ambiente, porque existe maior intensidade de uso daquele bem jurídico por parte do anunciante.

9ª - Por força da possibilidade de um eventual impacto negativo no ambiente e face à necessidade de assegurar o respeito pelos restantes utilizadores do espaço público, impõe-se a sujeição a restrições ao exercício da actividade publicitária.

10ª - As normas reguladoras da afixação de publicidade visam salvaguardar o interesse público em aspectos relacionados, designadamente, com a estética ou ambiente dos lugares ou da paisagem, com danos que a afixação de publicidade possa provocar a terceiros, como a protecção do património histórico, cultural, arquitectónico ou paisagístico, a segurança das pessoas e bens que circulam na via pública, a visibilidade de placas toponímicas, semáforos e sinais de trânsito.

11ª - Estes valores merecem a protecção do legislador, desde que os suportes publicitários sejam visíveis da via pública, quer estejam instalados em bens do domínio público, quer em propriedade privada.

12ª - Entender o contrário, despojaria as normas de todo o efeito útil, pondo em causa a unidade do sistema jurídico e os valores que o legislador pretendeu salvaguardar ao regular a actividade de afixação de mensagens publicitárias.

13ª - A actividade administrativa desenvolvida pelos serviços da C.M.L., no exercício das suas competências de licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, não se restringe à afixação de publicidade em bens do domínio público, antes abrange, pelas mesmas razões, os imóveis pertencentes a particulares.

14ª - Impossibilitar os municípios de cobrar a taxa devida pelo licenciamento de afixação das mensagens publicitárias originaria uma obrigação de desenvolver gratuitamente uma competência que foi cometida por lei e à qual, nos termos da mesma lei, corresponde uma contraprestação do particular, consubstanciada no pagamento da taxa. Tal entendimento violaria o disposto no n°. 4, do artigo 238° e no artigo 240º, da C.R.P

15ª - As diversas contrapartidas consideradas pelo legislador como atributivas da natureza jurídica de taxa aos montantes exigidos ao sujeito passivo não pressupõem uma verificação cumulativa. Basta a existência de uma (1) prestação concreta de um serviço público, ou (2) utilização de um bem do domínio público ou (3) remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares para enquadrar a contrapartida no âmbito do nº. 2, do artigo 4°, da L.G.T

16ª - O douto Acórdão nº. 177/2010, do Tribunal Constitucional, alterou a posição anteriormente perfilhada relativamente à natureza jurídica da taxa em apreço, passando a considerar, em suma, que o licenciamento da afixação da mensagem publicitária, independentemente do suporte utilizado pelo particular, implica uma verdadeira remoção de um obstáculo jurídico, quer se trate da licença inicial, quer se trate da renovação da mesma licença, porque se trata de uma actividade relativamente proibida nos termos da lei, sendo que esta prestação da Administração se enquadra no âmbito do nº. 2, do artigo 4°, da L.G.T., legitimando a liquidação e cobrança de uma taxa:

17ª - Não existem obstáculos legais à criação da taxa sub judice pela Assembleia Municipal de Lisboa e, como tal, a sua exigência, nos termos do disposto nos artigos 3° e 16°, do Regulamento de Publicidade, atrás mencionados e na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais relativa ao ano a que reporta o acto de liquidação, não viola qualquer disposição constitucional, nomeadamente o disposto no nº. 3, do artigo 103° e na alínea i), do nº. 1, do artigo 165°, da C.R.P

18ª - O acto de liquidação subjacente à dívida exequenda resulta da aplicação da lei vigente à data da ocorrência do facto tributário, pelo que não se verifica o fundamento de oposição à execução previsto na alínea a), do nº. 1, do artigo 204°, do C.P.P.T

19ª - Bem decidiu a douta sentença recorrida ao julgar improcedente a presente oposição à execução, devendo, em consequência, manter-se na ordem jurídica, por inexistência de vícios.

3. O MP emitiu o parecer constante de fls. 217/220, no qual se pronuncia pela procedência do recurso.

4. Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

5. Com interesse para a decisão foram dados como provados em 1ª instância os seguintes factos:

A) A Oponente afixou publicidade num prédio de um seu cliente - factualidade admitida pelas partes processuais.

B) No âmbito do processo de execução fiscal n.º 1106200301067150, em que é executada a ora Oponente, encontra-se em dívida, conforme certidão n.º 1697525, o montante de €: 2.242,12, relativo a uma taxa de publicidade referente ao ano de 1999 – cfr. documento de fls. 47, 48 dos autos, cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido; factualidade admitida pelas partes processuais.

C) A Oponente tomou conhecimento da liquidação em causa por carta registada expedida em 16/10/2004 - cfr. documento de fls. 47 dos autos, cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido.

D) Foi elaborada a Informação n.º 251/DAJAF/DEF/04, segundo a qual: « (…) O Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa (RPCML,), publicado no Diário Municipal de 19.03., Edital nº 35/92, aprovado em execução da Lei nº 97/88, de 17.08, com a redacção do Edital nº 42/95, publicado em Boletim Municipal de 25.04., veio dispor no art. 3º (...) e no art. 16º (...) [que] é sempre necessário o licenciamento e a taxa é devida pela afixação das mencionadas mensagens em locais públicos e privados. As taxas a cobrar constam da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (ITORM), aprovada anualmente com o orçamento respectivo, pela Assembleia Municipal de acordo com o enunciado anteriormente.” (...) “Pelo exposto, a actividade pretendida pela Oponente carece de licenciamento pela CML, tendo em vista a salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental do Município. Dúvidas não restam, que tal actividade de afixação de publicidade por particulares, em propriedade pública ou privada, é relativamente proibida. Consistindo o sinalagma na actividade de verificação de condições indispensáveis à remoção do limite jurídico a essa actividade pelo Município, estamos perante uma taxa e não um imposto.” “Conclusão: Em conformidade com o exposto, conclui-se que as quantias liquidadas à Oponente pela CML têm natureza de uma verdadeira taxa, e não de um imposto, e, como tal, não está sujeita ao princípio de legalidade de reserva de lei formal constante dos artigos 106°, n° 2, e 168º, n.º 1, al. i). da CRP (…)” - cf. documento de fls. 16 a 22 dos autos, cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido.

E) Essa mesma informação mereceu, por parte do Chefe da Divisão de Execuções Fiscais, o despacho que segue: “Concordo. Remeta-se à Secretaria Central do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa para distribuição.” - cfr. documento de fls. 16 a 22 dos autos, cujo conteúdo se dá aqui por integralmente reproduzido.

6. A única questão a conhecer no presente recurso, é a de saber se a taxa de publicidade prevista no Regulamento de Publicidade da Câmara Municipal de Lisboa (RPCML,), publicado no Diário Municipal de 19.03., Edital nº 35/92, constitui verdadeira taxa em sentido técnico jurídico ou se, pelo contrário, se pode enquadrar no conceito de imposto.

No caso concreto dos autos, está em causa publicidade afixada em prédio particular.

Esta questão tem sido objecto de variada e prolongada querela jurisprudencial, estando hoje a mesma estabilizada em torno da classificação de tal tributo como taxa e da legalidade da sua cobrança, mesmo que a publicidade esteja colocada em prédios particulares.

Sobre esta querela e a mais recente posição jurisprudencial, é esclarecedor o Acórdão deste Supremo Tribunal, 06.04.2011, proferido no Processo nº 0119/11, no qual ficou escrito o seguinte:

“4.1. As normas que suportam a liquidação impugnada são os arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa (publicado no Edital nº 35/92, do Diário Municipal nº 16.336, de 19/3/92, com a redacção dos Editais nº 42/95, de 25/4 e 53/95, publicados, respectivamente, nos Boletins Municipais nº 16331, de 12/3/1992, 61, de 25/4/1995, e 66, de 30/5/1995), sendo que, no caso dos autos, as taxas aplicadas (de acordo com o disposto no art. 16° do referido Regulamento), foram liquidadas tendo por base os valores estabelecidos na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais (TTORM) em vigor para o ano de 2009, publicada no Boletim Municipal n° 777, de 8/1/2009.

E os referidos artigos 3º e 16º do citado Regulamento dispõem o seguinte:

«Artigo 3º (Licenciamento prévio)

1. A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias em bens ou espaços afectos ao domínio público, ou deles visíveis, fica sujeita a licenciamento prévio da Câmara Municipal.

2. Exceptuam-se do disposto no número anterior as marcas, objectos e quaisquer referências a bens ou produtos expostos no interior do estabelecimento.»

«Artigo 16º (Taxas)

1. São aplicáveis ao licenciamento e renovações previstos neste regulamento as taxas estabelecidas na Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais.

2. Salvo disposição em contrário, as entidades legalmente isentas do pagamento de taxas às Autarquias não estão isentas do licenciamento a que se refere este Regulamento».

4.2. É sabido que quer o imposto quer a taxa constituem receitas públicas coactivamente impostas: o que distingue estes tributos é a perspectiva teleológica de cada um deles, na medida em que enquanto o imposto «... é uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos» (cfr. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, Coimbra, 1977, 262) a taxa tem «carácter sinalagmático, não unilateral, o qual por seu turno deriva funcionalmente da natureza do facto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública ou na utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, Vol. I, Lisboa, 1981, pag. 42), ou seja, pressupõe uma contraprestação por parte do ente público que a exige, a verificar-se na respectiva génese, e que deve concretizar-se naquela prestação de serviço público, naquele acesso à utilização de bens do domínio público ou na remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular (cfr. Casalta Nabais, Contratos Fiscais, Coimbra 1994, 236).

Noutro local, este mesmo autor sublinha, aliás, que apenas constituirão verdadeiras taxas as que, «para além de se configurarem como tributos bilaterais, baseados portanto numa relação do tipo do ut des ou sinalagmática, tiverem por critério a ideia de proporcionalidade entre a prestação pública e a contraprestação em que se consubstancia a taxa, ou seja, se tiverem por base o princípio da equivalência (...) entre prestação e contraprestação. (...) Pois se isto se não verificar, então estaremos, se não em termos da ciência das finanças ou mesmo do direito financeiro, pelo menos em termos jurídico-constitucionais, perante verdadeiros impostos, com todas as consequências que daí derivam, seja em sede do princípio da legalidade fiscal, que impede os municípios de os instituir sem lei prévia, seja do princípio da igualdade fiscal, que implica que os mesmos sejam aferidos com base na capacidade contributiva e não com base no princípio da proporcionalidade, por que se afere a igualdade das taxas» (Por um Estado Fiscal Suportável - Estudos de Direito Fiscal; Almedina, 2005, pags. 583 e 584).

Na definição legal e doutrinal da taxa individualiza-se, pois, um aspecto estrutural da mesma (a sinalagmaticidade ou bilateralidade) e, em consequência, os respectivos pressupostos da sua cobrança.

E, como aponta Saldanha Sanches, sendo a bilateralidade um aspecto estruturante da natureza da taxa, ela «só poderá ter lugar quando se trate de um qualquer bem que seja divisível, ou seja, que possa ser prestado em unidades individualizadas. Não basta que a receita obtida por meio da taxa seja usada na cobertura de despesas respeitantes ao mesmo grupo de habitantes, à mesma comunidade local que a suporta. Terá de haver uma mais estreita correlação entre o destinatário do encargo financeiro e o beneficiário da despesa pública para que possamos estar perante uma taxa. E esta existência de um sinalagma, ainda que expresso sob variadas formas, constitui uma condição para que uma qualquer imposição administrativa possa ter a qualidade de taxa, com todas as consequências que lhe são inerentes, principalmente quanto ao seu modo de criação, pois as taxas estão excluídas da reserva de lei em sentido formal, a qual é uma condição orgânica para a criação de impostos.

É esta característica - a sinalagmaticidade - que lhe permite que, no Estado de Direito, as taxas não sejam criadas por lei em sentido formal. Com efeito, é precisamente o facto de à relação sinalagmática em que assentam permitir o controlo do valor da taxa, ao contrário do que se passa nos impostos, em que não há parâmetros de controlo imediatos quanto à sua medida, que justifica a não sujeição das taxas às apertadas vinculações (formais e materiais) do princípio da legalidade, que são uma garantia dos destinatários dos impostos. (...)

Não podemos esquecer que o cerne da definição de taxa se encontra, como vimos, no conceito de sinalagma: onde este falte, falta a taxa - mesmo que estejamos perante uma das circunstâncias pressuponentes elencadas. Como vimos, não basta que haja estrutura formalmente sinalagmática para que haja taxa. O conceito de sinalagma deve ser material e incluir um qualquer equilíbrio interno que há-de passar sempre pela necessidade de, a prestação pública envolver algum facere, um facere dispendioso que beneficie o sujeito passivo de forma individualizável e que deverá ser suportado por este e não pelos recursos gerais do ente público.

No caso da cobrança de prestações pecuniárias pela prestação de um qualquer serviço público, a total inexistência de sinalagma material é mais difícil de se verificar (...)

No caso de cobrança de taxas pela mera utilização do domínio público, sem qualquer actividade por parte do detentor desse mesmo domínio público, não há um custo a cobrir e as receitas serão, deste modo, afectas às necessidades gerais do sujeito activo - por um lado, falta o parâmetro de controlo do montante fixado e, por outro, verifica-se a afectação de receitas a necessidades gerais, característica do imposto.» (Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, 3ª ed. Coimbra Editora, 2007, pags. 31 e sgts.).

A propósito do conceito de remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares, este mesmo autor escreve, ainda, o seguinte (ob. cit., pags. 33 e sgts):

«A remoção de um limite jurídico é outra daquelas a que podemos chamar justificações tradicionais para a cobrança de taxas. Porém, desde há muito que se colocam algumas reservas a esta forma de legitimação das taxas. Como observava Teixeira Ribeiro, há que distinguir entre a remoção de limites jurídicos que "possibilita a utilização de um bem semi-público e a que a não possibilita".

O que quer dizer que não podem ser cobradas taxas pela remoção de limites jurídicos criados de forma artificial por uma entidade dotada de poderes públicos, com o único objectivo de legitimar a cobrança de uma taxa.

Se assim não fosse, as autarquias poderiam, por exemplo, vir afirmar que, mesmo no caso de concessões feitas pelo Estado, os serviços por este concessionados só poderiam ter presença física no espaço do concelho mediante o pagamento de uma taxa por atribuição de uma licença pelo município. Ora, mesmo perante um caso em que havia, efectivamente, poder de licenciamento e superintendência por parte do município, foi outra a posição tomada pelo Tribunal Constitucional, a propósito da tentativa, por parte de um município, de cobrar uma taxa pela realização de publicidade em veículos automóveis que circulassem no espaço do concelho».

Estas características que a doutrina vem apontando à caracterização da taxa encontram, aliás, assento legislativo no nº 2 do art. 4º da LGT.

4.3. Também a jurisprudência do Tribunal Constitucional se tem debruçado sobre esta temática, socorrendo-se essencialmente de um critério que pode qualificar-se como "estrutural", porque assente na "unilateralidade" dos impostos (cfr., por exemplo, os acs. nºs. 76/88, 412/89, 382/94, publicados respectivamente no DR, I Série, nº 93, de 21/4/1988, II Série, nº 213, de 15/9/1989 e II Série nº 208, de 8/9/1994), admitindo ainda, porém, como factor adicional de ponderação, um elemento de carácter finalístico: que se tome em consideração a "razão de ser ou objectivo das receitas em causa", quer para recusar a certas receitas o carácter de imposto, quer como argumento ponderoso para afastar o carácter de taxa a uma dada prestação pecuniária coactiva (cfr. por exemplo, o ac. nº 70/92, publicado no DR, II Série, nº 189, de 18/8/1992).

E esta orientação jurisprudencial foi, até 2010, a dominantemente seguida pelo Tribunal Constitucional (cfr. por exemplo, a propósito das taxas de publicidade, o ac. nº 558/98 (taxas de publicidade em veículos particulares), in DR, II Série, nº 261, de 11/11/1998), bem como os acs. nºs. 63/99 (in DR, II Série, nº 76, de 31/3/1999), 96/2000 (in DR, I Série-A, nº 65, de 17/3/2000) e 436/03, de 30/9/2003, todos relativos a taxa de publicidade em prédios particulares), ou, ainda, os acs. nºs. 92/02, de 26/2/2002, 437/03, de 30/9/2003, 453/03, de 14/10/2003, 34/04, de 14/1/2004, 109/04, de 11/2/2004 e 464/04, de 23/6/2004 (todos também relativos à mesma questão e, especificamente, à taxa de publicidade constante dos arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa), (() Referenciando os acs. nºs. 92/2002, 437/2003 e 109/2004, Saldanha Sanches acentua que esta jurisprudência do Tribunal Constitucional impediu «a criação (1) de licenças fiscais por parte das autarquias, impedindo uma aplicação abstracta, ou meramente formal, da Lei das Finanças Locais e da Lei Geral Tributária quando estas autorizem a cobrança de taxas pela remoção de um limite jurídico» (ob. cit. pág. 45).) apesar de em quatro destes últimos arestos referidos (acs. 436/03, 34/04, 104/04 e 464/04) ter votado vencido o Cons. Benjamim Rodrigues, no entendimento (reafirmado, por exemplo, também na declaração de voto constante do acórdão nº 113/2004 do Plenário do TConstitucional, de 17/2/2004, proc. nº 537/2002), de que a simples remoção de um limite jurídico para a colocação de publicidade em edifício particular é motivo suficiente para a cobrança de uma taxa dado que pode consubstanciar uma prestação pública sinalagmática do pagamento da mesma, sem ser necessário que essa remoção "vise possibilitar uma utilização individualizada e efectiva de um bem público". (() Também referenciando e discordando do sentido deste voto de vencido, vide Saldanha Sanches, loc. cit. pág. 34, Nota 24.)

4.4. Todavia, alguma doutrina mais recente (cfr. Cardoso da Costa, Ainda a distinção entre "taxa" e "imposto" na jurisprudência constitucional", in Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto, 2006, págs. 561 e sgts.) apontava já algumas debilidades àquela jurisprudência do Tribunal Constitucional: quer por apreciar de modo igual a exigência de taxa pela emissão inicial da licença e a exigência pela respectiva renovação, na consideração de que, em ambos os casos, se não verifica o uso de qualquer bem público ou semi-público, uma vez que a actividade publicitária licenciada utiliza, para o seu exercício, unicamente bens privados, consideração esta que acaba por esquecer a possibilidade de à taxa corresponder, ainda nessa hipótese, a utilização de um bem semi-público, já não na modalidade de um bem físico, mas na modalidade de um "serviço"; quer por não ter em conta a definição legal que desse tributo é dada pela LGT (no nº 2 do seu art. 4º) e a possibilidade daí decorrente de, quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estará vedado, daquele respectivo pagamento derivar sempre, para quem o faz, uma utilidade ou uma vantagem, quer estas se traduzam ou impliquem, ou não, a utilização de um bem semi-público.

4.5. Porém, como aponta a recorrente, o Tribunal Constitucional veio, no ac. n° 177/2010, de 5/5/2010, tirado em Plenário e por unanimidade, e publicado no DR n° 110, II Série, de 8/6/2010 (no qual estava em causa a constitucionalidade do art. 2º do Regulamento de Taxas e Licenças e do art. 31º da Tabela de Taxas do Município de Guimarães, na medida em que prevêem a cobrança da taxa aí referida pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular), a alterar o sentido daquela anterior citada jurisprudência e, consequentemente, a não julgar organicamente inconstitucionais tais normativos.

E posteriormente, o mesmo Tribunal tem unanimemente mantido e firmado esta orientação, como se pode ver quer da Decisão Sumária nº 323/10, de 5/7/2010, proferida no proc. nº 469/10, da 2ª secção (na qual estavam em causa os arts. 19º do "Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas e Outras Receitas Municipais da Câmara Municipal do Porto" e 41º da respectiva Tabela de Taxas), Decisão Sumária esta que veio, aliás, a ser confirmada pelo ac. nº 360/10, de 6/10, quer da Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010, proferida no proc. nº 633/10, a qual veio, igualmente, a ser confirmada pelo ac. n° 436/2010, de 10/11.

4.6. Por sua vez, a jurisprudência deste STA, seguindo inicialmente em sentido idêntico ao da anterior jurisprudência maioritária do Tribunal Constitucional, conforme se vê, aliás, dos arestos indicados pelo MP, quer do acórdão do Pleno desta secção, de 18/5/2005, rec. nº 01176/04, nos quais se apreciaram questões idênticas à dos presentes autos, veio, após a prolação dos citados acórdãos do Tribunal Constitucional, a inflectir o sentido até então dominante e a acolher o entendimento sobre a qualificação como taxa da receita liquidada ao abrigo das normas de teor idêntico às aqui em causa, com o consequente juízo de não inconstitucionalidade orgânica das mesmas.

Nomeadamente, nos acs. de 12/1/2011 e de 19/1/2011, nos recs. nºs. 752/10 e 33/10, respectivamente.

Note-se, aliás, que neste último aresto estavam em causa as mesmas normas aqui também em questão (os arts. 3º e 16º do Regulamento de Publicidade do Município de Lisboa, publicado no Edital 35/92, do Diário Municipal nº 16336, de 19 de Março de 1992). Tendo sido proferido, em 2/6/2010, um primeiro acórdão que julgou no sentido da inconstitucionalidade de tais normas, dele veio a ser interposto recurso para o Tribunal Constitucional, recurso esse que veio a ser provido pela acima mencionada Decisão Sumária nº 417/10, de 11/10/2010 (confirmada pelo ac. n° 436/2010, de 10/11), razão pela qual veio, então, a ser proferido pelo STA o posterior acórdão de 19/1/2011, reformulando a decisão de acordo com o decidido pelo Tribunal Constitucional.

4.7. Ora, a fundamentação constante destas decisões do Tribunal Constitucional (e da qual a recorrente parece, aliás, socorrer-se nas Conclusões 25ª a 28ª do presente recurso) é, no essencial, conforme se exara na referida decisão sumária nº 323/10, a seguinte:

«I- As notas básicas do conceito de "taxa", por contraposição às de "imposto", encontram-se bem consolidadas, na doutrina e na jurisprudência (caracteres de bilateralidade ou de unilateralidade). Mas, se dúvidas não há quanto a esta distinção de base, já oferece margem de controvérsia a exacta natureza da contraprestação pública constitutiva da relação de bilateralidade, sem a qual não há taxa. As divergências manifestam-se quanto ao tipo de actividades prestativas que podem valer, para esse efeito. Parte da doutrina, admitindo que a taxa pode traduzir-se na remoção de um obstáculo à actividade privada, sustenta que a qualificação só se justifica quando o levantamento desse obstáculo possibilite a utilização de um bem semipúblico.

II- Tem sido essa, também, a orientação perfilhada pelo Tribunal Constitucional, em numerosos arestos sobre a questão da constitucionalidade das taxas devidas pelo licenciamento de painéis publicitários colocados em propriedade privada. Em síntese, o Tribunal tem rejeitado a configuração como taxas de receitas em que não se vislumbra que esteja em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semi-público e em que o ente tributador não "venha a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico".

III- Porém, perante a enumeração tripartida - constante do artigo 4º, nº 1 da Lei Geral Tributária - das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa, é incontroverso que o legislador não acolheu aquela concepção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autosuficiente da figura. Em face do conceito da lei ordinária, há que aferir se esse é também o conceito pressuposto pelas normas constitucionais que submetem as taxas a um tratamento diferenciado, em relação aos impostos, o mesmo é dizer, que tenha cabimento um conceito "constitucional" de taxa, mais restritivo do que o fixado na Lei Geral Tributária.

IV- Por detrás do conceito restritivo de taxa estão razões pragmáticas, ligadas à preocupação legítima de obstar a que, sob o rótulo enganador de "taxas", se obtenham verdadeiras receitas fiscais, receitas a que é de atribuir essa qualificação por não se vislumbrar que o obstáculo a remover tutele um interesse público que não seja esse mesmo, de ordem estritamente financeira. Simplesmente, a solução vai longe demais, sendo patentemente desproporcionada à prossecução desse objectivo, levando a tratar igualitariamente (como impostos) todas as prestações exigidas pelo levantamento de um obstáculo jurídico a uma actividade privada, se esta não se traduzir na utilização de um bem semipúblico, sem levar em conta a natureza finalística desse obstáculo, a razão de ser da sua existência e a concomitante configuração real do interesse protegido. O tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestações devidas pela concessão de licenças municipais apenas exige uma diferenciação decorrente do indispensável controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstáculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniária.

V- Está em causa a colocação de um anúncio luminoso num prédio particular. Seja qual for a materialidade concreta desse reclamo e o modo do seu posicionamento no prédio, não sofre dúvidas de que o local de implantação do suporte físico da publicidade se situa em domínio privado, num imóvel de propriedade privada. Mas isso não invalida que, pelo seu modo funcional de ser, a actividade publicitária assente em painéis ou inscrições se projecte visualmente no espaço público, interferindo conformadoramente na configuração do ambiente de vivência urbana das colectividades locais. A fixação do âmbito de incidência da taxa em questão leva em conta isso mesmo, pois só são taxados "os anúncios que se divisem da via pública". Na busca da máxima perceptibilidade e do maior impacto da respectiva mensagem junto dos potenciais consumidores ou utentes dos produtos ou serviços publicitados, o anunciante utiliza, com muita frequência, formas agressivas de comunicação, em termos luminosos, gráficos ou, até, de dimensão e destaque físicos, pelo que a visualização tem verdadeiros efeitos intrusivos, no ambiente de vida comunitária.

VI- A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência "externa", que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida, ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, "para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental". De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da "qualidade ambiental das povoações e da vida urbana", nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66º da CRP).

VII- Não está em causa apenas o interesse de integridade dos valores, ambientais, urbanísticos e outros, que poderiam ser afectados por causa da actividade publicitária, interesse esse acautelado através da intervenção administrativa de fiscalização do cumprimento dos deveres específicos de omissão enumerados no artigo 4º da Lei nº 97/88. A emissão da licença, o mesmo é dizer, o levantamento do obstáculo jurídico (que já vimos não ser arbitrário) dá origem a uma relação com o obrigado tributário distinta da que intercede com a generalidade dos administrados, no quadro da qual a entidade emitente assume uma particular obrigação - a duradoura 'obrigação de suportar' (pati) uma actividade que, embora respeitando aqueles deveres, interfere permanentemente com a conformação de um bem público. Com o licenciamento, alteram-se as posições jurídicas recíprocas de administração e administrado, ficando aquela onerada, enquanto a situação persistir, com uma obrigação até aí inexistente.

Inversamente, o anunciante ganha título para uma activa e particular fruição, em termos comunicacionais, do espaço ambiental, necessária à realização da utilidade individual procurada, a qual não se confunde com o gozo passivo desse espaço, ao alcance da generalidade dos cidadãos.

VIII- A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário. Findo o prazo para o qual tinha sido concedida a remoção da proibição do exercício da actividade publicitária, torna-se necessário proceder à reavaliação da situação, do ponto de vista da permanência das condições legais de licenciamento, o que justifica a cobrança de uma nova prestação tributária. Essa reavaliação é um pressuposto da continuidade da fruição, por um novo período, das utilidades propiciadas por tal actividade, no que o particular se mostra interessado. Não faz sentido, atenta essa relação causal, distinguir o licenciamento da sua renovação, ou a contrapartida devida pelo período inicial das que são exigíveis pelos períodos de renovação da licença.»

(…)

4.9. E atendendo a tal argumentação, ao facto de o acórdão em causa ter sido proferido em Plenário e por unanimidade (com a consequente autoridade reforçada resultante da formação alargada que o proferiu), ao facto de, posteriormente, a mesma jurisprudência ter sido reiterada em outras decisões (sendo que numa delas a pronúncia do Tribunal Constitucional versou, precisamente, uma anterior decisão deste STA - no citado acórdão 2/6/2010 - sobre as mesmas normas aqui também em questão) e considerando, ainda, quer o actual sentido da jurisprudência do STA (cfr. os citados acórdãos de 12/1/2011 e de 19/1/2011, nos recs. nºs. 752/10 e 33/10, respectivamente), quer o facto de não se vislumbrarem novos argumentos que decisivamente se possam contrapor àquela fundamentação, concluímos pela natureza de taxa dos tributos em causa nos autos e pela não inconstitucionalidade orgânica das normas acima transcritas do Regulamento de Publicidade”.

Esta posição doutrinária tem sido mantida posteriormente por este Supremo Tribunal, nomeadamente nos Acórdãos de 01.06.2011- Processo nº 0135/11 e de 08.06.2011- Processos nºs 0278/11 e 0300/11, não havendo razões para a sua alteração.

Sendo assim, o recurso improcede.

7. Nestes termos e pelo exposto, nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.

Custas pela recorrente com um sexto de procuradoria.

Lisboa, 25 de Janeiro de 2012. – Valente Torrão (relator) – Dulce Neto – Lino Ribeiro.