01356/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Determinar se a alteração ao Estatuto dos Militares das Forças Armadas introduzida pelo D.L. n° 197-A/2003, de 30/08, alterou o quadro legal da rescisão unilateral por militar em regime de contrato, designadamente se lhe é aplicável a obrigação de indemnizar pelo incumprimento do tempo de serviço mínimo previsto no art.° 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar, é questão de aplicação noutros casos e de interesse geral, não apreciada pelo STA no quadro legal actual, pelo que tem relevância jurídica superior ao comum. Por outro lado, a intervenção do Supremo mostra-se necessária para a certeza e segurança do direito, no contexto em que proferiu decisões sobre a matéria no domínio de vigência do EMFA anterior que se encontram em divergência com a agora proferida nas instancias, mas a norma do Regulamento aplicada é a mesma.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório. A…… pede a admissão de recurso de revista nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul de 10-05-2012, que no recurso jurisdicional de acórdão do TAF de Lisboa contra o MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL e a FORÇA AÉREA PORTUGUESA, julgou procedente a nulidade por omissão de pronúncia por falta de audiência prévia, anulou a decisão recorrida e, em substituição, decidiu julgar improcedente a acção. O Recorrente propôs a presente acção impugnando os despachos do Director de Pessoal da Força Aérea e do Ministro da Defesa Nacional que subordinaram a rescisão de contrato que o vinculava à Força Aérea, ao pagamento prévio de uma indemnização. O TAF de Lisboa julgou a acção improcedente. Interposto recurso para o TCA Sul, este decidiu anular a sentença recorrida e, em substituição, julgar não verificada a falta de audiência prévia e improcedente a acção, por mantendo os actos impugnados. Deste aresto, é pedida agora a admissão de recurso de revista excepcional nos termos do artº 150º do CPTA. A Recorrente defende a admissibilidade do recurso de revista, considerando, em resumo: O Acórdão recorrido é nulo porque omite o julgamento de factos alegados na petição, escolhendo uns em detrimento de outros, nos termos alegados supra nos n.°s 149 a 153 das presentes alegações, que aqui se dão por reproduzidos; De acordo com o disposto no artigo 150.° do CPTA, deve o presente recurso ser admitido por estar em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se reveste de importância fundamental: a de saber se o Estado pode exigir a um militar em regime de contrato uma indemnização de valor superior ao dobro do montante que auferiu durante todo o período do contrato, e se pode condicionar ao prévio pagamento dessa indemnização a emissão de acto administrativo que efectivamente lhe permita ficar desvinculado e em situação de disponibilidade; Justifica-se também a admissão do presente recurso porque o seu julgamento é claramente necessário para uma melhor aplicação do direito O Acórdão recorrido decide em sentido contrário à interpretação de uma norma central para o caso que o Supremo Tribunal Administrativo sustentou de forma reiterada (cf. o Ac. STA, de 11.05.2005, processo n.° 0128/04, e o Ac. STA, de 15.02.2007, processo n.° 0244/05) Incorre ainda o Acórdão recorrido em erros ostensivamente grosseiros de interpretação de normas estatutárias aplicáveis aos militares das Forças Armadas, bem como de normas de direito administrativo geral, para além de conduzir a uma decisão verdadeiramente injusta; O Acórdão recorrido viola o artigo 300°, n.° 4, al. b) do EMFAR (Estatuto dos Militares Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 236/99 , de 25 de Junho, e alterado pelo Decreto-Lei n.° 197-A/2003 , de 30 de Agosto), porque, sendo esta a norma aplicável à rescisão do contrato requerida pelo ora Recorrente, a mesma não prevê o pagamento de uma indemnização, por cessação antecipada do vínculo, relativa aos custos com a formação ministrada e a expectativa da afectação funcional do militar — esta é a interpretação da citada norma que o Supremo Tribunal Administrativo vem sustentando de forma reiterada (cf. o Ac. STA, de 11.05.2005, processo n.° 0128/04, e o Ac. STA, de 15.02.2007, processo n.° 0244/05); O MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL contra-alegou, em síntese: O STA tem afirmado que “fora do quadro das situações previstas na 2ª parte do n.° 4 do artigo 150° do CPTA não pode discutir-se em sede de recurso de revista, uma questão de direito que tenha como pressuposto necessário matéria de facto não aceite no Acórdão recorrido, daí não ser susceptível de ser reapreciada em recurso de revista a decisão do TCA que assente de modo determinante em juízos de facto e não na interpretação jurídica das normas que aplicou”. (acórdão de 18.9.07, proferido no recurso 718/07, respeitante a uma pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo). Do mesmo modo, o STA (recurso 10/07, de 24.4.07) concluiu que “a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, competindo ao tribunal de revista aplicar definitivamente o direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o que significa que, à partida, está excluído o recurso com fundamento em erro de julgamento quanto à matéria de facto” (n.°s 2 a 4 do artigo 150º do CPTA). Ora, no caso em apreço, o Recorrente baseia o seu recurso alegando que o tribunal a quo incorreu em: Violação grosseira de direito positivo (Lei e constituição); Contraria duas decisões deste Supremo Tribunal sobre a correcta interpretação da disposição central do estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR) central no caso dos autos; Violação do mais elementar sentido de justiça, na sua tripla dimensão - honeste vivere, alterum non laedere, suum cuique tribuere. O Recorrente baseia a sua motivação na discordância com os entendimentos perfilhados pelo TCAS que consideram incorrer em erros de apreciação/julgamento e não serem consonantes com a matéria de facto dada por assente. Em conformidade com o disposto no n.° 2 do artigo 150° do CPTA a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, o que significa que está vedado o recurso com base em erro de julgamento quanto à matéria de facto, a não ser no caso específico estatuído no n.° 4 deste preceito legal, o qual, não se enquadra no objecto do presente recurso. De maneira alguma as questões em causa poderão considerar-se de excepcional relevância jurídica ou social ou que se revelem claramente necessárias para uma melhor aplicação do direito. As questões suscitadas pelas Recorrentes não revestem grau de dificuldade ou complexidade susceptível de fundamentar a admissão de um recurso, por natureza, excepcional, o qual não deve, por isso, ser usado como um normal terceiro grau de jurisdição. O GENERAL CHEFE DE ESTADO-MAIOR DA FORÇA AÉREA PORTUGUESA contra-alegou, em síntese: O que está em causa neste processo é a apreciação do dever legal de pagamento de indemnização por militar, da especialidade de piloto, em regime de contrato, ocorrendo a rescisão de tal contrato por sua iniciativa antes do termo fixado. Tudo no quadro normativo preciso, constituído pelo artigo 4º do Decreto-Lei n.° 289/2000 , de 14 de Novembro, pelo artigo 49.° do Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 289/2000 , de 14 de Novembro, pelo artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 197- A/2003, de 30 de Agosto, e pela alínea b) do n.° 4 do artigo 300.° do EMFAR, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 197-A/2003 , de 30 de Agosto. O entendimento adoptado pela Força Aérea Portuguesa, e sufragado pelo Tribunal Central Administrativo Sul, veio, posteriormente, a ter expresso e pacífico acolhimento legal, como decorre, nomeadamente, do artigo 12º do Decreto-Lei n.° 130/2010 , de 14 de Dezembro. O Recorrente, para efeitos de admissibilidade do presente recurso, suscita questões que não têm relevância jurídica ou social para lá dos estritos limites do caso em apreciação, quer porque foram, entretanto, objecto de regulamentação, quer porque a sua resposta já resultava há muito de princípios juslaborais e cuja apreciação, por inútil, não acarreta qualquer contribuição objectiva para uma melhor aplicação do direito. Esclareça-se, desde já, que os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11/05/2005 e de 15/02/2007 (Proc. n.° 0128/04 e Proc. n.° 0244/05, respectivamente), convocados pelo Recorrente, foram proferidos no quadro legislativo constituído pelo artigo 405.º, n.° 1, alínea a) do EMFAR aprovado pelo Decreto-Lei n.° 34-A/90 , de 24 de Janeiro, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 157/92 , de 31 de Julho, e pelo Regulamento da Lei do Serviço Militar aprovado pelo Decreto-Lei n.° 463/88 , de 15 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei n.° 143/92 , de 20 de Julho. A dilucidação da situação jurídica operada pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 10 de Maio de 2012 não evidenciou um grau de dificuldade superior ao que é usual nas controvérsias judiciárias, nomeadamente as referentes a militares das Forças Armadas. Em consequência, não pode deixar de concluir-se que o recurso excepcional de revista interposto pelo Recorrente não reúne os pressupostos de admissibilidade fixados no n.° 1 do artigo 150,° do CPTA, devendo, por isso, ser rejeitado. II Apreciação . 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos . O Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 10 de Maio de 2012, no quadro normativo definido pelo artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 289/2000 , de 14 de Novembro, pelo artigo 49.° do Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 289/2000 , de 14 de Novembro, pelo artigo 1° do Decreto-Lei n.° 197-A/2003 , de 30 de Agosto, e pela alínea b) do n.° 4 do artigo 300.° do EMFAR, na redacção dada pelo Decreto-Lei n.° 197-A/2003 , de 30 de Agosto, entendeu que existe o dever legal de pagar a indemnização pelo militar, da especialidade piloto, em regime de contrato, que o pretende rescindir por sua iniciativa antes do termo fixado. O Acórdão do TCA decidiu, em síntese: Procede a nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, prevista na alínea d), do n° 1 do art° 668° do CPC , quando o juiz deixa de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar. Não tendo a alínea b), do n° 4 do art.° 300º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas, aprovado pelo D.L. n° 236/99, de 25/06, feito depender a rescisão antecipada do contrato pelo militar, do pagamento de indemnização, outros normativos legais disciplinam a relação material controvertida e a pretensão rescisória do militar, de entre os quais, o art° 49.° do Regulamento da Lei do Serviço Militar, aprovado pelo D.L. n° 289/2000, de 14/11, que sujeita a rescisão do contrato que vincula o militar às Forças Armadas, antes de decorrido o seu respectivo período mínimo de vigência, ao pagamento de uma indemnização. Essa indemnização destina-se a compensar o ramo das Forças Armadas, dos custos da formação ministrada e da expectativa da afectação funcional do militar. Está em causa a constituição de uma garantia de cumprimento do contrato e também de um período mínimo de serviço efectivo do militar, após o investimento na sua formação, suportada pelas Forças Armadas. Não é possível extrair da alteração ao Estatuto dos Militares das Forças Armadas introduzida pelo D.L. n° 197-A/2003, de 30/08, a revogação tácita do art° 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar, nos termos do disposto no n° 2 do art° 7° do Código Civil , pois não só a mesma não ocorre expressamente, como não existe qualquer incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes e, nem ainda, a nova lei regula toda a matéria da lei anterior. Tendo a matéria do regime da prestação do serviço militar, em regime de contrato, a sua fonte normativa, quer no Estatuto dos Militares das Forças Armadas, quer na Lei do Serviço Militar, é de recusar que o art° 49.° do Regulamento da Lei do Serviço Militar não tenha precedência em lei habilitante, emanada pela Assembleia da República, não incorrendo em inconstitucionalidade orgânica. Não sendo o pagamento da indemnização apta a impedir o exercício do direito à rescisão contratual do militar, haverá apenas de falar num limite ou condicionamento ao exercício do direito de rescisão contratual, no sentido de não se permitir que tal direito se exerça de forma livre e incondicionada. A Constituição admite no n° 1 do art° 47°, que existam “restrições legais impostas pelo interesse colectivo” à liberdade de escolha de profissão, derivadas do carácter especial de certa profissão. A rescisão de um contrato por parte de um militar, que exerceu funções para um dos ramos das Forças Armadas portuguesas e que aí recebeu formação altamente especializada, com elevados custos para o erário nacional e com reflexos ao nível da própria afectação funcional do militar, para além da própria especificidade que só por si a condição militar representa, justificam a restrição operada ao princípio da liberdade de profissão. Nesse caso, incidindo a restrição legal não directamente sobre a liberdade de escolha da profissão, pois não se proíbe o militar de se desvincular da relação contratual estabelecida com as Forças Armadas, mas condicionando-se os termos em que o direito à rescisão contratual pode ser exercido, não é possível dizer que se mostrem ultrapassados os limites impostos pelo interesse público constitucionalmente tutelado. Embora o princípio da proporcionalidade assuma relevância em matéria de restrições a direitos, liberdades e garantias, não é possível associar a sua violação à indemnização concretamente fixada, nos termos do Despacho do Ministro da Defesa Nacional e dos despachos impugnados, considerando os fins que lhes presidem. Tendo o contrato rescindido pelo militar antes do termo fixado, iniciado a produção dos seus efeitos sob a vigência da Lei de Serviço Militar e do Regulamento da Lei de Serviço Militar, não existe alteração abrupta do regime legal aplicável ao contrato ou sequer que o militar contratado tenha visto modificado o respectivo regime legal aplicável durante a vigência do contrato e, consequentemente, não há lugar a tutela da boa-fé e da protecção da confiança. Sendo o despacho do Ministro da Defesa Nacional a que se refere o art° 49° do Regulamento da Lei de Serviço Militar, datado de 02/06/2005, e sendo o pedido de rescisão contratual do militar, datado de 15/07/2005, não ocorreu qualquer aplicação retroactiva do citado despacho ministerial. Apenas se poderá falar em violação de todo o comportamento anterior da Força Aérea Portuguesa sobre a matéria, se esse comportamento tiver ocorrido perante o mesmo quadro legislativo e existir coincidência de situações jurídicas materiais. O art° 49° do Regulamento da Lei do Serviço Militar atribui a competência para fixar os factores estruturantes da indemnização, tendo em conta os custos envolvidos na formação ministrada e a expectativa da afectação funcional do militar, ao Ministro da Defesa Nacional, através de “despacho”. Tal “despacho” tem natureza regulamentar de execução, como decorre, (i) de ser necessário a dar execução à lei em vigor, o art° 49° do Regulamento da Lei do Serviço Militar, (ii) de ter vocação geral e abstracta e (iii) de ter sido publicado em Diário da República. Tal competência não se confunde com a competência para a definição dos valores dos factores que integram o custo de cada curso, atribuída pelo Ministro da Defesa Nacional ao Chefe de Estado-Maior do ramo e, nem ainda, com a competência para a prática dos actos de execução destinados a apurar o quantum indemnizatório devido pelo militar, considerando a sua particular situação funcional, atribuída, neste caso, ao Director de Pessoal da Força Aérea. Apurando-se que antes de o ato de deferimento da pretensão rescisória ser praticado, o militar apresentou vários requerimentos e que os mesmos obtiveram resposta, assim como que ainda que tivesse sido realizada a audiência prévia, a mesma não seria apta a alterar o sentido ou teor da decisão administrativa, é possível dar por satisfeitas as finalidades que presidem à audiência dos interessados, quanto o de permitir que o destinatário directo do ato participe no procedimento administrativo e conheça as razões que estão na base da decisão administrativa, não se atribuindo relevância invalidatória a tal vício de natureza formal, por degradação, no caso concreto, da sua essencialidade. Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em julgar procedente a nulidade por omissão de pronúncia em relação ao vício de falta de audiência prévia, anular a sentença recorrida e, em substituição, julgar não provado tal fundamento de invalidade e, julgar improcedente a acção, por não provados os seus respectivos fundamentos, mantendo-se os actos impugnados válidos na ordem jurídica. Portanto, o TCA embora tenha censurado a sentença na parte em que não conheceu do vício que era alegado de falta de audiência prévia, passou a conhecer do mérito da causa e julgou improcedentes os fundamentos de anulação que eram invocados, mantendo a decisão administrativa que exige o pagamento de indemnização calculada nos termos de despacho genérico anterior, para a rescisão do contrato A. cujo objecto era a prestação de serviço militar de piloto. O Acórdão recorrido assentou o essencial da sua decisão na interpretação dos textos legais em vigor, tendo considerado aplicável ao caso o art.º 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar aprovado pelo DL 289/2000 , de 14/11 e que a exigência da indemnização era constitucional, conforme à boa fé e proporcionada à situação criada com a rescisão dentro de um período de tempo inferior ao considerado normal para compensar o dispêndio em formação que importa a preparação de um piloto. Quanto à exigência de pagamento como condição de rescisão e de passagem à disponibilidade o Acórdão decidiu que estava ultrapassada a necessidade de apreciar a ilegalidade invocada por ter sido pago, entretanto, o montante da indemnização. O Ac. deste STA no P. 0128/04, de 11.05.2005 decidiu: “ …. o militar em regime de contrato (RC), querendo fazer cessar o vínculo que o liga à instituição militar, não tem que efectuar o pagamento de qualquer indemnização…” e o Ac. no P. 0244/2005, de 15.02.2007, decidiu : “…o pagamento do montante de …., exigido ao recorrido a título de indemnização pela cessação da prestação de serviço militar ao abrigo da al. a), do n.º 1, do artigo 405º , do EMFAR, redacção do DL n.º 157/92 , de 31-07, era indevido e, como tal, lhe deve ser restituído nos termos ordenados, não merece censura…” As disposições legais que o Acórdão e a primeira instancia consideraram relevantes para o quadro legal da rescisão sujeita ao dever de indemnizar são diferentes (partem da aplicação do Estatuto dos Militares das Forças Armadas - D.L. n° 197-A/2003, de 30/08 -, mas consideram que se mantém em vigor e é aplicável o art.° 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar) das aplicadas por aqueles Acórdãos e assentam em legislação posterior. Portanto, coloca-se neste litígio a questão da sucessão de leis no tempo e da alteração (ou não) da solução legal quanto à exigibilidade de uma indemnização do formado e prestador do serviço pela rescisão destes contratos. Questão que apresenta complexidade jurídica desde logo pela referida sucessão de leis no tempo e pela acentuada diferença de regimes que resultaria da interpretação adoptada pelas instancias face à que o Supremo encontrou na vigência da lei anterior. A questão tende a repetir-se pela sua própria natureza e natural devir dos factos e gestão dos activos militares, pelo que os interessados em questões semelhantes tal como a Administração necessitam de um referencial interpretativo seguro que permita uma aplicação previsível e uniformizada do direito, tudo permitindo concluir que a intervenção do Supremo se apresenta claramente necessária. Em suma, a questão a resolver consiste em determinar se a alteração ao Estatuto dos Militares das Forças Armadas introduzida pelo D.L. n° 197-A/2003, de 30/08, alterou o quadro legal da rescisão unilateral por militar em regime de contrato, designadamente se lhe é aplicável a obrigação de indemnizar pelo incumprimento do tempo de serviço mínimo previsto no art.° 49.º do Regulamento da Lei do Serviço Militar. E esta é questão que surge noutros casos e que apresenta interesse geral e relevância jurídica superior ao comum, além de que não foi apreciada pelo STA no quadro legal actual. Por outro lado, a intervenção do Supremo mostra-se necessária para a certeza e segurança do direito, no contexto em que proferiu decisões sobre a matéria no domínio de vigência do EMFA anterior que se encontram em divergência com a agora proferida nas instancias, mas sendo a mesma a norma do Regulamento aplicada. Decisão. Em conformidade com o exposto acordam, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 19 de Dezembro de 2012. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.