466/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 466/91 [1] Processo: n.º 160/91. 1ª Secção Relator: Conselheiro Ribeiro Mendes. Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1 — A., com os sinais dos autos, apresentou reclamação para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 76.º, n.º 4, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, de um despacho proferido pelo relator, em autos de recurso jurisdicional na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, que não admitiu recurso interposto para este Tribunal Constitucional. 2 — Fundamentando essa reclamação, invoca que impugnara, através de recurso contencioso, uma deliberação da Câmara Municipal de Cascais, tomada em 13 de Maio de 1986, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, sustentando que era inconstitucional a norma do Código Administrativo ao abrigo da qual fora tomada tal deliberação e pela qual era denunciado um contrato, por si qualificado como de tarefa ou de prestação de serviços, que o vinculava àquela Câmara [artigo 459.º, § 1.º, alínea c), do Código Administrativo]. O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa anulou a deliberação camarária em causa, mas essa decisão veio a ser revogada por acórdão da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 18 de Maio de 1989. O ora reclamante interpôs recurso de constitucionalidade para o Tribunal Constitucional, mas tal recurso não foi admitido, por despacho do relator de fls. 105 dos autos pendentes no Supremo Tribunal Administrativo. A reclamação contra o despacho de não admissão do recurso foi apresentada em 27 de Junho de 1989 no Supremo Tribunal Administrativo. Sustentando a procedência da reclamação, afirma o ora reclamante que: O acto recorrido se baseou em norma constante do artigo 469.º do Código Administrativo [revogado pelo artigo 65.º, alínea d), do Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho]; A inconstitucionalidade deste foi «suscitada durante o processo» — da alínea do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, não parece resultar a exigência de que o tenha sido no Supremo Tribunal Administrativo (embora o reclamante a tenha apontado no n.º 2 das suas alegações para este); e Foi aplicada tal norma ao considerar-se que a denúncia do contrato com base nela foi válida (a fls. 2 e 2 v). Termina o reclamante por requerer a manutenção da concessão do benefício de assistência judiciária e o atendimento de reclamação, pedindo que seja passada certidão de diferentes peças processuais. Por acórdão de fls. 6 a 7 v o Supremo Tribunal Administrativo manteve o despacho reclamado. 3 — Em 19 de Março de 1991 foram recebidos no Tribunal Constitucional os autos de reclamação. 4 — O Ex. mo Representante do Ministério Público teve vista aos autos, neles exarando parecer no sentido de que deve ser deferida a reclamação (cfr. fls. 44 a 51). 5 — Foram corridos os vistos legais. Cumpre apreciar e decidir. II 6 — Dos documentos que instruem a reclamação retira-se que o ora reclamante havia celebrado um contrato de tarefa, designado como contrato de prestação de serviços, com o Município de Cascais, em 26 de Julho de 1983, para desempenho das funções de técnico auxiliar de museografia de 2.ª classe. A Câmara Municipal respectiva veio a denunciar esse contrato, por deliberação tomada em 13 de Maio de 1986, devendo a denúncia operar a partir de 6 de Setembro do mesmo ano. O reclamante interpôs recurso contencioso de anulação dessa deliberação, alegando que a autarquia recorrida havia deliberado a rescisão, e não a denúncia do aludido contrato, com base em proposta do Pelouro de Pessoal e ao abrigo da alínea do § 1.º do artigo 469.º do Código Administrativo. Em sua opinião, seria aplicável ao caso a alínea do mesmo parágrafo e artigo. Invocou vários fundamentos para a anulação pretendida, nomeadamente os vícios de forma e de excesso ou desvio de poder, a violação do princípio constitucional de justiça, o vício de violação de lei por erro de facto e o vício de violação da lei constitucional. Quanto a este último, sustentou que a referida norma do Código Administrativo estava ferida de inconstitucionalidade material, por violação dos artigos 17.º, 18.º, 53.º e 168.º, alínea b), da lei fundamental. Sustentou, ainda, que seria inconstitucional também a alínea do § 1.º do artigo 469.º do Código Administrativo, por violação dos artigos 17.º, 18.º, 53.º, 168.º, alínea b), e 268.º, n.º 3, da Constituição, na medida em que sustentava que essa é que devia ter sido aplicada ao caso dos autos. O Tribunal Administrativo de Círculo, na sua sentença de 29 de Janeiro de 1988, considerou improcedentes os vícios de desvio de poder e de preterição de forma e de violação do princípio constitucional de justiça, e, quanto aos vícios de violação da lei, considerou verificar-se apenas erro nos pressupostos de facto, respeitante ao modo de elaboração das listagens de faltas ao serviço. Por isso anulou o acto administrativo por violação de lei. Pôs em causa a tese da inconstitucionalidade da alínea c) do § 1.º do artigo 469.º do Código Administrativo, considerando que o argumento extraído do artigo 53.º da Constituição provaria de mais. Aceitando a posição de Gomes Canotilho e Vital Moreira de que deviam ser constitucionalmente admissíveis regimes legais especiais quanto ao exercício dos direitos fundamentais dos trabalhadores por parte dos trabalhadores da função pública, nos casos e na medida em que tal fosse exigido pela peculiar natureza de certos serviços administrativos e desde que tais regimes não se traduzissem em qualquer compressão da esfera de protecção constitucional do respectivo direito, a sentença interrogou-se sobre «se, no caso dos autos, um contrato do tipo não será exigido pela peculiar natureza do (concreto) ‘serviço administrativo’, o que nem o recorrente parece pôr em crise» (fls. 31 v). 7 — A Câmara recorrida e o Ministério Público interpuseram recurso desta sentença para a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. Por acórdão proferido em 18 de Maio de 1989, foi revogada aquela sentença. Pode ler-se nesse acórdão: Face à decisão recorrida e às conclusões das alegações dos recorrentes, o objecto do presente recurso consiste em saber se, como foi entendido na sentença, a deliberação de 13 de Maio de 1986 enferma do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, ou se, ao contrário, como sustentam os recorrentes, tal vício não se verifica. A resposta que temos por correcta é neste último sentido […]. Não fornecendo os autos qualquer elemento que corrobore a afirmação constante da sentença de que as faltas dadas ao serviço pelo recorrido foram listadas em termos inexactos, não pode manter-se a decisão, assente neste pressuposto. Nestes termos, concede-se provimento ao presente recurso jurisdicional, revoga-se a sentença recorrida, negando-se provimento ao recurso contencioso (a fls. 35 v e 36 v). 8 — Deste acórdão, interpôs o recorrido particular, em 6 de Junho de 1989, recurso para o Tribunal Constitucional «nos termos dos artigos 49.º, 69.º, 70.º, n. os 1, alínea b), e 2, 72.º, n. os 1, alínea b), e 2, e 76.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro» (a fls. 40 dos presentes autos). O recurso não foi admitido pelo relator, de harmonia com o seguinte despacho, proferido em 14 de Junho de 1989: Apesar de o ora recorrente ter fundamentado o recurso contencioso interposto para o Tribunal Administrativo de Círculo em vários vícios e de ter arguido a inconstitucionalidade do artigo 496.º do Código Administrativo, a sentença recorrida concedeu-lhe provimento e anulou o acto impugnado com fundamento apenas em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto. E o acórdão recorrido, tendo conhecido, por maioria, do objecto do recurso interposto daquela sentença, que revogou, apenas se pronunciou quanto àquele vício, que entendeu não se verificar. Assim, nem a sentença nem o acórdão aplicaram a norma do artigo 469.º do Código Administrativo, cuja inconstitucionalidade fora invocada na petição, pelo que não se verifica a hipótese prevista no artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, preceito ao abrigo do qual o recorrente, com o requerimento que antecede, veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional. Por isso, em conformidade com o disposto no artigo 76.º, n.º 2, daquela lei, não admito o recurso (a fls. 41 e 41 v). Esta posição foi mantida no acórdão proferido em 7 de Fevereiro de 1991 pelo tribunal a quo, em sustentação do decidido pelo relator. Aí se podem ler as considerações que serviram de fundamento à manutenção do decidido, corroborando os pontos de vista do relator: Ora, posto que o ora reclamante tenha invocado na petição de recurso contencioso vários vícios e arguido a inconstitucionalidade do artigo 469.º do Código Administrativo, todavia a sentença recorrida concedeu provimento ao recurso contencioso apenas com fundamento em vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, não tendo chegado a apreciar os outros vícios e a arguição de inconstitucionalidade. E o acórdão recorrido, ao revogar a sentença, apenas se debruçou sobre a apreciação que nela foi feita relativamente àquele vício, tendo entendido que o mesmo não se verificava, e, por isso, revogou a sentença. Vê-se, pois, que nem a sentença nem o acórdão aplicaram o artigo 469.º do Código Administrativo, cuja inconstitucionalidade fora invocada pelo ora reclamante na petição de recurso contencioso (a fls. 7). 9 — Impõe-se decidir se a razão assiste ao ora reclamante ou se, pelo contrário, não merecem censura o despacho do relator do Supremo Tribunal Administrativo e o acórdão que o confirmou. Para tal, importa considerar as normas do Código Administrativo invocadas pela Câmara e pelo particular para fundar a decisão de pôr termo ao contrato de provimento que os vinculava (isto, sem discutir se, no caso, se trataria de denúncia ou de rescisão). Dispunha o artigo 469.º do Código Administrativo, na redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 30/70, de 16 de Janeiro: O provimento faz-se por contrato. § 1.º Os contratos de provimento, salvo se preceitos especiais estabelecerem regime diverso, consideram-se celebrados com sujeição às seguintes regras gerais: a) b) c) A denúncia do contrato pode ser feita por qualquer das partes, com a antecedência mínima de sessenta dias em relação ao termo do prazo; d) e) A mesma entidade poderá ainda rescindir o contrato a todo o tempo, por conveniência de serviço, desde que notifique o contrato com a antecedência mínima de sessenta dias ou lhe conceda indemnização correspondente à remuneração devida durante o mesmo período. § 2.º ....................................... Este artigo foi integralmente revogado pelo artigo 65.º, alínea d), do Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, mas estava em vigor à data em que foi praticado o acto administrativo impugnado. O ora reclamante sustentou que as normas das alíneas (referida expressamente na deliberação impugnada) e (considerada como a norma que deveria ter sido invocada pela Câmara, segundo a tese do mesmo reclamante) do § 1.º do artigo 469.º do Código Administrativo eram inconstitucionais. A sentença do Tribunal Administrativo de Círculo abordou a questão de inconstitucionalidade suscitada e, embora de um modo inconclusivo, parece ter acabado por não acolher a tese da verificação de inconstitucionalidade. Como bem nota o Ex. mo Procurador-Geral-Adjunto no seu parecer, só pelo afastamento da tese da inconstitucionalidade se compreende que na sentença se haja, de seguida, «entrado na apreciação do vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto, e, julgando-se procedente tal vício», se haja concedido provimento ao recurso e anulado a deliberação impugnada (a fls. 49 dos autos). Daqui se pode retirar que a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa julgou aplicável ao caso dos autos a norma da alínea c) do § 1.º do artigo 469.º do Código Administrativo, não rejeitou a sua aplicação por inconstitucionalidade, embora o recorrente sustentasse a respectiva inconstitucionalidade, e, por último, acabou por considerar que a autarquia agira em situação de erro por faltarem os pressupostos de facto que permitiriam tal aplicação normativa. O recurso jurisdicional interposto da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo fundou a competência da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo para apreciar a legalidade daquela sentença. Já se viu atrás que o tribunal administrativo ad quem revogou a sentença recorrida, conhecendo do mérito do recurso jurisdicional para si interposto (veja-se a declaração de voto do relator a fls. 38-39 dos autos, de onde resulta que foi por maioria que a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo considerou verificado o pressuposto de que a deliberação impugnada constituiria acto administrativo susceptível de recurso contencioso), declarando expressamente que negava provimento ao recurso contencioso de anulação interposto pelo ora reclamante. Com esta decisão, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo aplicou implicitamente a norma arguida de inconstitucionalidade, embora sem fazer qualquer alusão à mesma, «apropriando-se» dos fundamentos da decisão recorrida não impugnados pelos recorrentes, por lhes terem sido favoráveis. Como sustenta o Ex. mo Procurador-Geral Adjunto, no parecer já citado, no sistema de recursos de decisões jurisdicionais acolhido na Lei de Processo dos Tribunais Administrativos, o conhecimento do mérito do recurso implica a apreciação «de toda a matéria da impugnação do acto administrativo, embora o julgamento tenha sido em parte favorável a quem recorra» [artigo 110.º, alínea e), do Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho]. O tribunal ad quem substituiu-se ao tribunal recorrido, proferindo decisão de mérito que podia confirmar ou infirmar a anterior decisão. No caso concreto, o acórdão confirmou parcialmente a sentença recorrida, revogando-o na parte em que julgou verificado o vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto: Significa isto que o Supremo Tribunal Administrativo podia — e devia — ter conhecido dos vícios imputados pelo interessado ao acto impugnado, e rejeitados pela sentença recorrida, designadamente o de violação de lei por aplicação de norma inconstitucional, não obstante nessa parte tal sentença ser favorável aos recorrentes do recurso jurisdicional. Na verdade, só com esse conhecimento amplo ficaria o Supremo Tribunal Administrativo habilitado a negar provimento ao recurso contencioso, pois bem podia acontecer que, assim como não mereceu confirmação a decisão de acolhimento da arguição do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto, também poderiam não merecer confirmação as decisões de rejeição das arguições dos restantes vícios, e bastava que um destes fosse dado por verificado para que o recurso contencioso merecesse provimento (a fls. 50). Têm-se, assim, por verificados os requisitos específicos de admissibilidade do recurso previstos na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, na medida em que o acórdão reclamado aplicou implicitamente a norma do artigo 469.º, § 1.º, alínea c), do Código Administrativo (na redacção dada pelo artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 30/70, de 16 de Janeiro, em vigor à data de 13 de Maio de 1986), cuja inconstitucionalidade fora suscitada pelo reclamante na petição de recurso. 10 — Igualmente não sofre dúvidas de que a questão de inconstitucionalidade foi validamente suscitada pelo ora reclamante durante o processo, ainda que se adopte a posição restritiva já perfilhada pela 2.ª Secção deste Tribunal nos Acórdãos n. os 36/91 e 177/91 (publicados no Diário da República, II Série, n. os 243 e 206, de 22 de Outubro e de 7 de Setembro de 1991, respectivamente). Na verdade mesmo para quem entenda que, para poder recorrer para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, «de uma decisão de um tribunal de recurso que tenha aplicado determinada norma jurídica cuja inconstitucionalidade o recorrente haja suscitado perante o juiz de cuja decisão então recorreu», é necessário que aquele recorrente não tenha abandonado durante o recurso jurisdicional, a questão de inconstitucionalidade isto é, tenha também suscitado a inconstitucionalidade de norma em causa perante esse tribunal de recurso, em termos de este saber que tinha de apreciar e decidir essa questão, ainda assim tal exigência foi cumprida pelo ora reclamante, pois afirmou, nas contra-alegações apresentadas no recurso para a 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, que continuava «a considerar que o artigo 469.º do Código Administrativo [entretanto revogado pelo Decreto-Lei n.º 247/87, de 17 de Junho, artigo 65.º, alínea d) ] é inconstitucional pelos motivos invocados na P. I., seus n. os 30.º e seguintes» (certidão a fls. 59). III 11 — Termos em que, pelas razões expostas, se decide deferir a presente reclamação. Lisboa, 17 de Dezembro de 1991. Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa Maria da Assunção Esteves José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República, II Série, de 24 de Abril de 1992.