277/1986 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 277/86 Processo: nº 9/84. 2.ª Secção. Relator: Conselheiro Nunes de Almeida. Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: 1- A A., S. A. R. L., com sede no Porto, impugnou no Tribunal Municipal de Lisboa a tributação em «encargo de compensação por deficiência de estacionamento», na quan­tia de 525 000$, que lhe fora liquidado pela Câmara Municipal de Lis­boa, ao abrigo do disposto na última parte do artigo 12ºdo Regula­mento do Plano Geral de Urbanização da Cidade de Lisboa, aprovado pela Portaria nº 274/77, de 19 de Maio. Julgada improcedente a impugnação por sentença de 25 de Novem­bro de 1980, recorreu a impugnante para o Tribunal de 2ª Instância das Contribuições e Impostos, onde, por Acórdão de 2 de Março de 1983, se concedeu provimento ao recurso e, consequentemente, se jul­gou procedente a referida impugnação. Deste aresto foi interposto recurso obrigatório para o Supremo Tri­bunal Administrativo, o qual confirmou a decisão recorrida por Acór­dão de 14 de Dezembro de 1983. Entende o Supremo Tribunal Administrativo que a norma constante da mencionada parte final do artigo 12ºdo Regulamento aprovado pela Portaria nº 247/77, ao criar um imposto, era inconstitucional, por violação do preceituado nos artigos 106ºe 167º, alínea o), da Constituição (versão originária). 2- Recorreu, então, o Ministério Público para o Tribunal Cons­titucional, nos termos do disposto nos artigos 70º, nº 1, alínea a), e 72º, nº 1, alínea a), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. Nas suas alegações, o Exm o Procurador-Geral Adjunto sustenta que o encargo de compensação liquidado se configura como uma taxa e não como um imposto, na medida em que existe «uma contrapartida in­dividualizada, que se traduz na ocupação por veículos de um bem do domínio público - a via pública -, que o município presta ou oferece, mediante uma receita coactiva, a pagar pelo construtor e que este vai repercutir no custo da obra ou construção». Assim sendo, não teria o Governo invadido a esfera da competência legislativa reservada à Assembleia da República, pois que nesta só caberia a criação de impostos e já não a de taxas. 3- Contra-alegou a impugnante, ora recorrida, sustentando a confirmação do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo e insis­tindo no entendimento de que, no caso vertente, «a simples dispensa do parqueamento por parte da Câmara não implica da parte desta a contra­prestação de qualquer serviço». Daí que, sempre segundo a recorrida, se esteja perante um verda­deiro imposto criado pelo Governo por portaria, quando só poderia ter sido criado por lei da Assembleia da República, nos termos do estabele­cido na alínea o) do artigo 167º da lei fundamental (versão originária). Tudo visto, cumpre decidir. 4-Dispõe o artigo 12ºdo Regulamento do Plano Geral de Ur­banização da Cidade de Lisboa, aprovado pela Portaria nº 274/77, que «deverá ser considerada uma área para estacionamento equivalente a 12,50 m 2 de área útil de estacionamento por fogo», estabelecendo, porém, na sua parte final, que «caso o município reconheça que as condições locais tornam impossível ou inconveniente a aplicação das presentes disposições, o construtor poderá ser dispensado do seu cumprimento, mediante pagamento ao município de uma quantia a fixar, mediante aplicação à área deficitária de estacionamento de um preço por metro quadrado equivalente a 15 % do custo unitário médio estimado para a construção». Por seu lado, a Constituição determina no seu artigo 106ºque «ninguém pode ser obrigado a pagar impostos que não tenham sido criados nos termos da Constituição» (nº 3) e que «os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes» (nº 2). E, ao tempo da emissão da Portaria nº 274/77 (antes da revisão constitucional de 1982), preceituava então a alínea o) do artigo 167º da mesma Lei Fundamental - aplicável por força do princípio tempus regit actum -, tal como hoje preceitua a alínea i) do nº 1 do artigo 168º, que é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre a «criação de impostos e sistema fiscal». Assim sendo, se se entender que o referido «encargo de compensa­ção por deficiência de estacionamento» constitui um verdadeiro imposto, como se entendeu no acórdão recorrido, forçoso será concluir que a norma em apreço - constante de portaria aprovada pelo Governo - viola as citadas disposições constitucionais. 5 - Tem-se entendido que imposto é toda a «prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado ou por outros entes públicos, com vista à realização de fins públicos» (v. José Manuel Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2ªed., p. 4). E seria a unilateralidade do imposto que o distinguiria, desde logo, das taxas, as quais teriam um carácter sinalagmático, pois à prestação do particular corresponderia, como contrapartida, uma «actividade do Es­tado especialmente dirigida ao respectivo obrigado» (ok cit., p. 11). Nos casos em que a actividade do Estado se traduziria na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares - como se poderia querer ver na hipótese dos autos -, já recentemente se entendeu que só haveria taxa quando essa remoção «possibilita a utilização de um bem semipúblico.» (cf. Teixeira Ribeiro, «Noção jurídica de taxa», in Revista de Legislação e Jurisprudência, nº 3727, ano 117º, pp. 289 e segs.). A adoptar-se esta última tese estaríamos iniludivelmente, no caso em apreço, perante um imposto. Mas, ainda que assim se não entenda, sempre haverá que reconhecer que o «encargo de compensação» a que reportam os autos se não configura como uma taxa, na acepção tradicional deste conceito jurídico. Efectivamente, se a ausência de uma área de parqueamento própria vai conduzir a uma maior utilização das áreas de parqueamento público porventura existentes, a verdade é que o pagamento do encargo de com­pensação em causa não confere o direito à utilização individualizada ou efectiva de qualquer área de parqueamento público nem sequer constitui o município na obrigação de criar ou manter tais áreas. Estaríamos, assim, perante aquilo a que alguma doutrina denomina como contribuições ou tributos especiais (cf. José Luiz Perez de Ayala e Eusébio Gonzalez, Curso de Derecho Tributário, t. I, 2ª ed., p. 208; Gian Antonio Micheli, Corso di Diritto Tributário, p. 28; Kruse, Derecho Tributário, trad . da 3ª ed. alemã, p. 72), por vezes considerados como um tertium genus, para além das taxas e dos impostos. Essas contribuições especiais seriam de dois tipos: as contribuições de melhoria e as contribuições para maiores despesas, sendo estas últimas aquelas em que a prestação devida pelos particulares encontraria a sua razão de ser no facto de estes ocasionarem com a sua actividade ou com coisas por eles possuídas um acréscimo de despesas para as entidades públicas. Assim, e no caso vertente, a ausência de áreas de parqueamento privado ocasiona um acréscimo de despesas para o município, por este se ver «forçado» a aumentar as áreas de parqueamento público. 6- Acontece, porém, que a doutrina portuguesa se tem pronunciado de forma largamente maioritária, se não unânime, no sentido de negar autonomia às contribuições especiais, considerando que as mesmas devem ser tratadas como impostos (é o que sucede com o imposto de camionagem, devido pelo facto de os veículos pesados ocasionarem despesas com a conservação das estradas). Assim, J. M. Cardoso da Costa, (ob. cit., p. 15), a propósito dos encargos de mais-valia, afirma que «não parece contudo haver vantagem nem necessidade prática em distinguir dos impostos estes tributos». E no mesmo sentido se pronunciam Nuno Sá Gomes, segundo o qual «a distinção entre imposto e contribuição especial, se se justifica de um ponto de vista económico-financeiro, não tem relevância do ponto de vista jurídico» ( Curso de Direito Fiscal, policop ., p. 97), António Braz Teixeira, para quem «se é inegável ser a consideração de uma especial vantagem auferida por certo grupo de contribuintes ou de uma maior despesa que a sua actividade ocasiona a razão determinante da criação legislativa de determinado tributo que sobre eles especialmente incida, afigura-se ser de igual modo irrelevante para atribuir autonomia concei­tuai a esse tributo», pelo que «os chamados tributos especiais são verda­deiros impostos» ( Princípios de Direito Fiscal, pp. 47 e 48), e Alberto Xavier, que salienta que «se tais prestações não são verdadeiras taxas, a verdade é que nada leva a separá-las da categoria dos impostos» ( Manual de Direito Fiscal, i vol., p. 59). Ora, não se vê motivo convincente para que este Tribunal, ao arre­pio da doutrina portuguesa da especialidade, viesse agora considerar que as denominadas contribuições especiais mereciam um tratamento jurídico autónomo, relativamente aos impostos, para efeitos de subtrair a respectiva criação à reserva de competência legislativa da Assembleia da República. 7-Nestes termos, decide-se julgar inconstitucional a norma cons­tante da última parte do artigo 12ºdo Regulamento do Plano Geral de Urbanização da Cidade de Lisboa, aprovado pela Portaria nº 274/77, de 19 de Maio, por violação do disposto nos artigos 106º, nº 2 e 3, e 167º, alínea o), da Constituição (versão originária), e, consequentemente, negar provimento ao recurso, confirmando-se o acórdão recorrido. Lisboa, 8 de Outubro de 1986. - Nunes de Almeida - Mário de Brito - Messias Bento - Magalhães Godinho - Cardoso da Costa - Mário Afonso (vencido, conforme declaração de voto junta) - Armando M. Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 - Para decisão do recurso importa apreciar os seguintes proble­mas: A tributação em causa tem a natureza de taxa ou de im­posto; A sua criação violou ou não o disposto no artigo 168º, nº 1, alínea í), da Constituição da República. 1.1 -Diz o artigo 12ºdo mencionado Regulamento: Em todas as zonas deverá ser considerada uma área para estacionamento equivalente a 12,50 m 2 da área útil de estacio­namento por fogo. Para instalações industriais deverá ser prevista para tal fim uma área a utilizar pelo pessoal igual a um décimo da área coberta total de pavimentos. Para instalações terciárias, grandes armazéns e demais lo­cais abertos ao público, uma área de estacionamento equiva­lente a um quarto da área útil da edificação. Para salas de espectáculos e locais de reunião deverão prever-se 25 m 2 de área de estacionamento por cada 25 lugares. Para hotéis deverão prever-se, para a mesma finalidade, 25 m 2 por cada cinco quartos de hóspedes. Caso o município reconheça que as condições locais tor­nam impossível ou inconveniente a aplicação das presentes disposições, o construtor poderá ser dispensado do seu cumprimento mediante pagamento ao município de uma quantia a fixar, mediante aplicação à área deficitária de estacionamento de um preço por metro quadrado equivalente a 15 % do custo unitário médio estimado para a construção. Está em causa, no presente recurso, o último trecho da disposição transcrita. Pela análise do citado artigo 12º, verifica-se que se instituiu a obrigação de dotar as edificações urbanas com áreas de estacionamento, no intuito de obviar, ou, pelo menos, não tornar ainda mais premente, o problema que já se observa em todos os meios urbanos, particular­mente nas grandes cidades, da dificuldade de estacionamento de veículos nas respectivas artérias. Pergunta-se se o montante calculado nos termos aí fixados assume a natureza de taxa ou de imposto. 1.1.1 - O imposto é uma «prestação pecuniária, coactiva, unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado ou por entes públicos, com vista à realização de fins públicos» (Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2ªed., p. 4; cf. Prof. Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, p. 267). Taxas «são receitas públicas estabelecidas por lei como retribuição dos serviços prestados individualmente aos particulares no exercício de uma actividade pública, ou como contrapartida da utilização de bens no domínio público ou da remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares» (Nuno Sá Gomes, Curso de Direito Fiscal, 1980, pp. 92 e 93, e Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, i, 1981, pp. 42 e 43) (itálico nosso). A diferença específica de taxa, como tributação, distinguindo-a de imposto, reside no vínculo sinalagmático, bilateral, ínsito no seu con­ceito, como se depreende das definições anteriormente dadas. A sinalagmaticidade encontra-se arredada do conceito de imposto. Enquanto a taxa representa como que um «preço» de uma utilidade individualizada, de que beneficia o próprio tributado, o imposto constitui uma receita do Estado ou da entidade pública legalmente autorizada a cobrá-la, destinada à realização de fins públicos, e não especificamente do interesse do sujeito passivo de incidência dessa tributação. O imposto respeita ao âmbito dos serviços públicos indivisíveis, enquanto as taxas se situam no campo dos serviços públicos de que os particulares colhem certas vantagens individuais como contrapartida do tributo pago (cf., sobre esta matéria - definição dos referidos institutos e sua distinção -, além de Teixeira Ribeiro, Cardoso da Costa, Nuno Sá Gomes e Alberto Xavier nos lugares citados, Soares Martinez, Manual de Direito Fiscal, pp. 34 e segs.). 1.1.2- Procedendo à subsunção da tributação em apreço aos con­ceitos definidos no número anterior, entendemos que a mesma se prefi­gura como taxa. Na verdade, através do preceituado no citado artigo 12ºcriou-se um limite jurídico à liberdade de construção, consistente na obrigação de dotar as construções urbanas com as áreas de estacionamento aí de­terminadas. Para remoção desse limite jurídico e para dispensa do cumprimento dessa obrigação, estabeleceu-se, na parte final, que o construtor pagará ao município uma quantia calculada nos termos aí definidos. Isto significa que essa quantia, esse «preço», como a norma lhe chama, tem uma contrapartida no interesse específico do construtor, traduzida na dispensa do cumprimento da obrigação de dotação das construções urbanas com as referidas áreas de estacionamento na remoção de um obstáculo à construção. O município podia pura e simplesmente não licenciar a construção por impossibilidade ou inconveniência da executoriedade da mencionada exigência. Nada obsta, porém, a que ao município fosse conferido o direito de dispensar essa exigência graciosamente ou, então, mediante o pagamento de uma quantia, designadamente, a determinar pela forma por que o fez a parte final do artigo 12º Não se trata, pois, de uma prestação pecuniária com carácter unitá­rio, isto é, sem contrapartida e destinada a satisfazer interesses públicos, pois que o seu escopo directo e imediato se consubstancia na aludida dispensa, ou seja, no interesse individual do construtor a essa dispensa. A contrapartida reside aí, na omissão do citado dever, e não, como se sustentou nas alegações do Ministério Público, «na ocupação por veí­culos de um bem do domínio público - a via pública - que o município presta ou oferece [...]». A exactidão lógica da asserção ora feita resulta, desde logo, da circunstância quer de não estar em jogo qualquer ocupação da via pública pelo construtor, quer do facto de se poder figu­rar, ainda que por mero intuito discursivo, a hipótese de nenhum dos futuros ocupantes do imóvel ter necessidade de estacionar na via pública, quer por não possuir veículo automóvel, quer por dispor de melhor alternativa para o estacionamento, por exemplo, de estações de recolha de veículos nas imediações. Por outro lado, a contrapartida de ocupação de bem do domínio público - a via pública - ter-se-ia de traduzir na afectação real e definida desse mesmo bem ao estacionamento de veículos relativamente ao imó­vel em que se dispensou, mediante o pagamento da quantia calculada nos termos do questionado artigo 12º, a sua dotação com áreas de esta­cionamento. E que a ocupação genérica da via pública através do esta­cionamento de veículos constitui um direito de todos os cidadãos, ob­servado o disposto no artigo 14º, nº 1, 1ªparte, do Código da Es­trada. Acrescente-se, finalmente, com referência às alegações da recorrida, que a dispensa de áreas de estacionamento mediante o pagamento da mencionada quantia não constitui uma «venda» dessa dispensa. Tratar-se-ia, sim, de uma taxa-licença, que é comum em qualquer licenciamento e que só por uma visão distorcida em termos de direito administrativo se poderia apelidar de «venda». Estariam nessas condições todas as li­cenças concedidas pelas câmaras municipais, designadamente as referidas no artigo 114º, nº 2, alíneas e) e f), da Lei das Autarquias Locais -Lei nº 79/77, de 25 de Outubro -, e jamais se impugnou a sua legalidade apodando-as de «vendas». 2- Chegados a esta conclusão, imediatamente se infere que a norma sindicada não viola o disposto no artigo 168º, nº 1, alínea l), da Constituição. Neste dispositivo da lei fundamental, estabelece-se reserva relativa da competência da Assembleia da República apenas quanto aos impostos e sistema fiscal, dela se excluindo tudo quanto não seja impostos, de­signadamente as taxas. O estabelecimento destas pode ser efectuado através de regulamen­tos, já que o artigo 106º, nº 2, da Constituição somente postula a criação dos impostos por lei. Também se não verifica a violação de qualquer outro preceito constitucional. 3- Nos termos expostos, entendo que não se devia julgar incons­titucional a norma contida na parte final do artigo 12ºdo Regulamento do Plano Geral de Urbanização da Cidade de Lisboa, aprovado por Portaria nº 274/77, de 19 de Maio, concedendo-se, em consequência, provimento ao recurso e determinando-se que o acórdão recorrido fosse alterado de acordo com este juízo de inconstitucionalidade. - Mário Afonso.