455/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 455/87 Processo: nº 156/86. 2ª Secção Relator: Conselheiro Cardoso da Costa. Relatório 1 - Em acção intentada no Tribunal Cível da Comarca do Porto (7º Juízo) contra o A, com sede na mesma cidade, veio o Ministério Público pedir que se declarasse a nulidade das disposições contidas nos artigos 22º, 58º, 27º e 61º, nº 1, dos estatutos do referido Sindicato, passando a vigorar, em sua substituição, o que nesta matéria se dispõe nos artigos 17º, nº 7, do Decreto-Lei nº 215-B/75, de 30 de Abril, e 175º, nº 1, do Código Civil e no Decreto-Lei nº 358/84, de 13 de Novembro. Como fundamento do pedido invocou justamente a contrariedade das citadas normas estatutárias com os preceitos legais mencionados. A acção, todavia, foi julgada improcedente, por o Mmo. Juiz considerado: por um lado, que o artigo 61º, nº 1, dos estatutos não violava o disposto no Decreto-Lei nº 358/84; por outro lado, que deviam julgar-se inconstitucionais as normas legais com as quais as restantes disposições estatutárias se encontravam em oposição, a saber, os artigos 16º do Decreto-Lei nº 594/74, de 7 de Novembro, e 46º do Decreto-Lei nº 215-B/75, enquanto por via deles se pretende aplicar aos sindicatos o artigo 175º, nº 1, do Código Civil, e, além desses, o artigo 17º, nº 7, do referido Decreto-Lei nº 215-B/75. Entendeu o Mmo. Juiz que estes preceitos legais violam o princípio da liberdade sindical, consagrado no artigo 56º da Constituição, e, consequentemente sua aplicação ao caso. 2 - É desta parte da sentença - daquela em que o Mmo. Juiz proferiu o julgamento de inconstitucionalidade referido - que vem o presente recurso para este Tribunal, interposto obrigatoriamente pelo Ministério Público, nos termos dos artigos 280º, nºs 1, alínea a), e 2, da Constituição e 72º, nºs 1, alínea a), e 3, da Lei do Tribunal Constitucional. Neste Tribunal, representado agora pelo Exmo. Procurador-Geral Adjunto, pronunciou-se o Ministério Público, porém, no sentido do improvimento do recurso, em abono dessa posição invocando tanto o ensinamento de vária doutrina como jurisprudência anterior, quer da Comissão Constitucional, quer deste Tribunal (em particular os acórdãos nºs 46/84 e 46/85, publicados no Diário da República, 2ª série, de 13 de Julho de 1984 e de 20 de Maio de 1985, respectivamente. Não houve lugar a outras alegações. 3 - Corridos os vistos, é, pois, a questão da constitucionalidade das normas atrás indicadas - ou seja, dos artigos 16º do Decreto-Lei nº 594/74 e 46º do Decreto-Lei nº 215-B/75, enquanto remetem para o artigo 175º, nº 1, do Código Civil, e do artigo 17º, nº 7, do mesmo Decreto-Lei nº 215-B/75 - que cumpre apreciar e decidir. Fundamentos 4 - A questão enunciada reconduz-se ao problema geral de saber se, garantindo a Constituição a liberdade sindical (artigo 56º) e consignando expressamente como uma das dimensões dela a «liberdade de organização e regulamentação internas das associações sindicais» [artigo citado, nº 2, alínea c)], é legítimo ao legislador editar regras imperativas nessa matéria, ou seja, regras com as quais os estatutos daquelas associações devam obrigatoriamente conformar-se em determinados aspectos da respectiva organização e do respectivo funcionamento. Tal problema tem sido objecto de análise (para além dos acórdãos citados na alegação do Ministério Público, ambos da 1ª Secção) em vários outros arestos deste Tribunal, e desta sua 2ª Secção, arestos dos quais se pode extrair, como ideia orientadora geral, a seguinte: a imposição legal de regras de organização e funcionamento das associações sindicais não é admissível como regra, mas também não pode excluir-se em absoluto e integralmente a sua possibilidade e legitimidade. Tudo dependerá dos objectivos e do sentido dessa intervenção legislativa. Mais concretamente: tudo dependerá de ela se reconduzir ou não, ao fim e ao cabo, à concre­tização de exigências e limites constitucionais na matéria em causa. É que, se a Constituição garante a liberdade organizatória e de regu­lamentação interna das associações sindicais - e se põe uma especial ênfase nessa garantia, em termos de se poder dizer que o «princípio da autono­mia», constitutivo da liberdade de associação em geral, se apresenta no domínio sindical «com maior ‘densidade’» como se sublinhou no Acórdão nº 342/86 -, não deixa, no entanto, de estabelecer como limite dela (e, afinal, como sua dimensão) a exigência segundo a qual as associações em causa devem «reger-se pelos princípios da organização e gestão democráticas, baseadas na eleição periódica e por escrutínio secreto dos órgãos dirigentes, sem sujeição a qualquer autorização ou homologação, e assentes na participação activa dos trabalhadores em todos os aspectos da actividade sindical» (artigo 56º, nº 3). Daí que haja certamente de considerar-se vedada ao legislador, em via de princípio, a possibilidade de editar regras imperativas sobre a organização dos sindicatos (a possibilidade de impor a estes, em suma, um qualquer estatuto – padrão); mas tenha em qualquer caso de reconhecer-se-lhe a legitimidade (embora só essa) para emitir normas, com carácter imperativo, que mais não representem senão uma explicitação ou concretização do princípio democrático a que deve obedecer tal organização e a correspondente gestão. É este entendimento que pode ver-se expresso no citado Acórdão nº 342/86 (Diário da República, 2ª série de 14 de Março de 1987), e depois, nos Acórdãos nºs 11/87, 33/87, 89/87 e 100/87 (Diário da República, 2ª série, de 26 de Março de 1987, de 6 de Abril de 1987, de 5 de Maio de 1987 e 12 de Maio de 1987, respectivamente), que seguiram na sua esteira. Com efeito, escreveu-se em síntese, naquele primeiro aresto: Encontramo-nos, assim, num domínio de forte incidência do princípio de autonomia. À regra, aqui, é a auto- organização, auto-regulamentação e o autogoverno . A lei ordinária não pode estabelecer limites à liberdade de organização e de regulamentação dos sindicatos, para além dos que são impostos pela própria lei fundamental. Assim, os únicos limites que se admitem são os que decorrem do próprio artigo 56º, ou seja, das regras da organização e da gestão democráticas […]. Só, pois, para concretizar estes limites se poderá admitir a intervenção do legislador ordinário estabelecendo normas impera tivas em matéria de organização sindical. Entretanto, retira-se da mesma jurisprudência a lição de que, para decidir em concreto sobre se determinada intervenção legislativa preenche um tal requisito de admissibilidade e legitimidade (quer dizer, se é recondutível à noção de «concretização» dos referidos limites constitucionais), o Tribunal recorre basicamente a uma ideia de proporcionalidade, nas suas três conhecidas dimensões: adequação, necessidade, proporcionalidade stricto sensu. Pois bem: nenhuma razão existindo para o Tribunal se afastar agora da orientação definida, o que cumpre, então, é aplicá-la às disposições legais sub judicio, indagando se, à luz delas, as mesmas podem justificar-se e legitimar-se constitucionalmente. 5 - As primeiras dessas disposições - na ordem por que forem consideradas na decisão recorrida - são os artigos 16º do Decreto-Lei nº 594/74 e 46º do Decreto-Lei nº 215-B/75, enquanto da sua conjugação resulta a aplicação às associações sindicais do artigo 175º, nº 1, do Código Civil. Por considerá-las inconstitucionais, julgou-se nessa decisão improcedente o pedido de declaração da nulidade do artigo 27º dos estatutos do Sindicato recorrido - preceito no qual se estabelece que as deliberações da respectiva assembleia geral são legais e executórias «se na primeira convocatória estiverem presentes um terço dos sócios». Os preceitos dos citados decretos-leis são puras normas remissivas: o artigo 16º do Decreto-Lei nº 594/74 dispõe que «as associações reger-se-ão pelas normas dos artigos 157º e seguintes do Código Civil em tudo o que não for contrário a este diploma»; e o artigo 46º do Decreto-Lei nº 215-B/75 prescreve, por sua vez, que «as associações sindicais ficam sujeitas ao regime geral do direito de associação em tudo o que não for contrariado pelo presente diploma». Quanto ao artigo 175º, nº 1, do Código Civil, estabelece ele uma regra relativa ao funcionamento das assembleias gerais das associações, segundo a qual «a assembleia não pode deliberar, em primeira convocatória, sem a presença de metade, pelo menos, dos seus associados». O problema é, pois, este: a transposição de tal regra imperativa do Código Civil para o âmbito sindical - operada pela remissão sucessiva das restantes disposições mencionadas - poderá legitimar-se constitucionalmente como uma concretização do princípio da organização e gestão democráticas das associações sindicais? Desde já deve destacar-se que, se a resposta houver de ser negativa, a norma sobre que incidirá o correspondente juízo de inconstitucio­nalidade se situará apenas no artigo 46º do Decreto-Lei nº 215-B/75, e não também (como parece ter acontecido na sentença recorrida) no ar­tigo 16º do Decreto-Lei nº 594/74. Este último, em si mesmo consi­derado, não torna aplicável às associações sindicais qualquer regula­mentação normativa: simplesmente integra no regime geral das associações o que nessa matéria o Código Civil já dispõe. Funciona assim, do ponto de vista que aqui interessa, como um mero relais , que conduz a que o citado artigo 46º integre, por sua vez, no regime das associações sindicais essas disposições da lei civil. Desse ponto de vista - do ponto de vista do juízo de constitucionalidade que o Tribunal é chamado aqui a fazer -, um tal preceito (o artigo 16º do Decreto-Lei nº 594/74) situa-se afinal exactamente no mesmo plano em que estão os artigos (e, no caso, o artigo 175º, nº 1) do Código Civil para que remete: tal como esse juízo não tem que abranger esta última disposição, tão-pouco tem de abranger aquele preceito, considerados um e outro em si mesmos. Em suma: a responder-se negativamente à pergunta atrás formulada, como inconstitucional haverá de julgar-se apenas o artigo 46º do De­creto-Lei nº 215-B/75, enquanto, remetendo para o regime do direito de associação e, portanto, incorporando a remissão do artigo 16º do Decreto-Lei nº 594/74, estende às associações sindicais o artigo 175º, nº 1, do Código Civil. A verdade, porém, é que à pergunta em questão deve ser dada antes resposta afirmativa. Com efeito, o princípio democrático reclama que as deliberações de um órgão colegial possam ser tomadas como verdadeiramente repre­sentativas da vontade colectiva que a esse órgão cumpre exprimir; e claro que essa representatividade será tanto maior e tanto mais autêntica quanto em tais deliberações participe um número significativo de membros do órgão em causa. É por isso que, por via de regra, se estabelece para o funcionamento deliberativo dos órgãos colegiais um determinado quórum: assim, antes de mais, o faz o artigo 175, nº 1, do Código Civil; e assim o faz igualmente, aliás de forma ainda mais vincada, o artigo 119º da Constituição, aplicável aos órgãos colegiais de soberania, das regiões autónomas e do poder local. É todavia certo - e justamente a contraposição que logo se sur­preende entre o regime estrito deste preceito constitucional e a regula­mentação mais maleável do Código Civil bem o mostra - que semelhante exigência nem sempre pode e deve ser posta em termos absolutos: não é razoável que o seja, designadamente, quanto a órgãos que, ao contrário dos contemplados pelo artigo 119º da Constituição, incluem na sua composição todo o universo pessoal correspondente ao substrato da pessoa colectiva em causa (e tanto mais quanto se esteja, além disso, perante órgãos representativos de um ente privado). É que, neste caso, levada até ao fim essa exigência, ela podia compreensível e facilmente conduzir ao completo bloqueio do funcionamento do órgão colegial em questão e, eventualmente, ao próprio bloqueio da actuação da corres­pondente pessoa colectiva no prosseguimento dos seus fins. Daí que, no tocante à assembleia geral das associações de direito privado - integrado este órgão, como é, por todos os «associados» -, o Código Civil só o faça para uma «primeira convocação»: é esta a lógica do seu artigo 175º nº 1. Estamos, pois, em face de uma norma que indiscutivelmente reverte, na sua justificação ou razão de ser, ao princípio democrático e que exprime uma harmoniosa solução de equilíbrio entre, por um lado, as exigências desse princípio e, por outro lado, as da funcionalidade dos órgãos colegiais, num quadro associativo. Ora, assim sendo, não se vê por que haja de negar-se que a extensão dessa norma às associações sindicais encontra suficiente cobertura no princípio democrático - isto é, no princípio da organização e gestão democráticas a que as mesmas se acham expressamente sujeitas. De facto, também aí um tal princípio reclama certamente que as deliberações do órgão directamente representativo da vontade dos associados não possam ser válidas e eficazes sem estarem assegurados os pressupostos mínimos da sua «representatividade». Dir-se-á em contrário que, se semelhante princípio exige que as assembleias gerais das associações sindicais não possam realizar-se, em primeira convocação, sem um quórum mínimo de associados, já não impõe, porém, que tal quórum seja de metade daqueles; e que, por consequência, ao estabelecer obrigatoriamente a observância do dito quórum, o legislador sempre se «intromete» na autonomia organizatória privilegiadamente reconhecida às associações em causa. Mas o argumento não procede. E não procede pela razão atrás apontada, ou seja, porque, se não é de considerar precludida, sem mais, a possibilidade de intervenções legislativas tendentes a acautelar a «democraticidade» dos sindicatos, então não haverá de negar-se legitimidade a tais intervenções, quando as mesmas, além de se mostrarem inteiramente adequadas a esse objectivo, se não revelem desnecessárias ou desproporcionadas (isto é, não envolvam uma intolerável e excessiva compressão da autonomia organizatória dessas associações). Ora, é isso que justamente acontece no caso: em primeiro lugar, a fixação legal de um quórum mínimo (qualquer que ele seja) para o funcionamento das assembleias gerais é algo de «necessário», pois de outro modo seria remetida para o critério do julgador, em último termo, a verificação do cumprimento estatutário pelas associações sindicais da exigência de um mínimo de «representatividade» das correspondentes deliberações, pos­tulada pelo princípio democrático; em segundo lugar, a fixação desse quórum em metade dos associados, na primeira convocação, não só é, de facto, uma solução ajustada à finalidade de acautelar a mesma «representatividade» (sem, simultaneamente, bloquear a funcionalidade do correspondente órgão associativo), como não tolhe em medida significativa a autonomia organizatória dos sindicatos. Eis por que se entende que a aplicação às associações sindicais do disposto no artigo 175º, nº 1, do Código Civil não deve reputar-se inconstitucional; e que por inconstitucional não deve ter-se, por consequência, a norma que procede a essa aplicação. 6 - A segunda norma, ou a segunda disposição legal, que cumpre analisar é a do artigo 17º, nº 7, do Decreto-Lei nº 215-B/75. Preceitua ela que «o mandato dos corpos gerentes não pode ter duração superior a três anos, sendo permitida a reeleição para mandatos sucessivos». Ora, nos artigos 22º e 58º dos estatutos do Sindicato recorrido dispõe-se que a duração do mandato dos respectivos corpos gerentes é de quatro anos, podendo, no entanto, ser reeleitos por mais de uma vez. Sendo assim manifesta a oposição entre as duas normas, na parte respeitante à duração do mandato dos corpos gerentes, foi quanto a essa parte que o Ministério Público veio solicitar a declaração de nulidade do preceito estatutário. Quer isto dizer que, ao julgar improcedente esse pedido, com fundamento na inconstitucionalidade da norma legal pertinente ao caso, foi apenas um segmento normativo do citado artigo 17º, nº 7, que Mmo. Juiz a quo se recusou a aplicar. Concretamente: aquele segmento do preceito em que se estabelece imperativamente como duração máxima do mandato dos corpos gerentes das associações período de três anos. Em rigor, portanto, é apenas a questão da conformidade constitucional dessa parte do artigo 17º, nº 7, do Decreto-Lei nº 215-B/75 que cumpre agora reapreciar. E reapreciar sob o ponto de vista e à luz dos critérios atrás fixados e que será ocioso repetir. Pois bem: também aqui não pode confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade de que foi objecto, na sentença recorrida, o segmento normativo em causa. Na verdade, é o próprio artigo 56º, nº 3, da Constituição a ligar ao princípio do sindicalismo democrático a exigência da realização de eleições periódicas para os corpos gerentes das associações portanto, a exigência de um limite temporal ao mandato destes últimos. Nestas circunstâncias, não se vê como deva considerar-se ilegítima uma intervenção legislativa que vem precisamente explicitar e concretizar tal exigência e acautelar reforçadamente a sua observância. Dir-se-á, em contrário - também aqui - que, se o princípio democrático impõe que o mandato dos corpos gerentes das associações em causa tenha um limite máximo, não impõe que este haja de ser o de três anos, estabelecido pela norma em apreço. Dir-se-á, pois, que também neste domínio ocorre uma certa margem de concretização, a qual deve ser deixada à «liberdade de organização» sindical. Mas, como já se disse a propósito de observação semelhante, o argumento não procede. Decerto que se verifica aqui, igualmente, uma certa margem de «indeterminação» das exigências do princípio democrático; mas o problema está em saber, apenas, se o legislador a «preencheu» ou «ocupou» de maneira necessária, adequada e proporcionada. Ora, é isso que não poderá negar-se no que concerne ao preceito legislativo em questão: de facto, também aqui, e por razões paralelas às referidas para a fixação legal do quórum mínimo de funcionamento das assembleias gerias, se mostra necessário o estabelecimento legal de um limite (máximo) à duração do mandato dos corpos gerentes das associações sindicais; por outro lado, três anos é um período que não pode ter-se como demasiado curto, seja do ponto de vista do objectivo subjacente ao princípio da periodicidade eleitoral (o de assegurar uma regular intervenção do conjunto dos asso­ciados na escolha dos respectivos representantes e na definição da linha de acção sindical, assim se garantindo a renovação e um mínimo de actua­lização da fonte de legitimidade dos segundos), seja do ponto de vista das exigências de funcionalidade, que também aqui cumprirá levar em conta. E que é assim - que o período de três anos não é excessivamente curto (e, portanto, excessivamente limitador da autonomia sindical) - confirma-o não só o facto de ele ser correntemente adoptado no domínio associativo em geral e no domínio sindical em particular, como a circunstância de nesse domínio se fixarem, e com não menor frequência, prazos ainda mais curtos para a duração dos mandatos dos corpos gerentes. Eis por que se conclui que também o artigo 17º, nº 7, do Decreto-Lei nº 215-B/75, ao fixar em três anos a duração máxima do mandato dos corpos gerentes das associações sindicais, não invadiu o princípio da autonomia organizatória sindical, já que se acha coberto pelo limite imposto a essa autonomia pela citada exigência do artigo 56º, nº 3, da lei fundamental. Decisão 7 - Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se: Conceder provimento ao recurso; Ordenar a reforma da decisão recorrida em conformidade com o julgamento emitido sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 10 de Dezembro de 1987. - José Manuel Cardoso da Costa -José Magalhães Godinho - Mário Afonso - Messias Bento - Luís Nunes de Almeida - Mário de Brito (vencido, nos termos da declaração de voto junta). - Armando Manuel Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei a inconstitucionalidade das normas em questão, mutatis mutandis, pelas razões constantes das declarações de voto que fiz nos acórdãos nºs 342/86, de 10 de Dezembro (no Diário da República, 2ª série, de 19 de Março de 1987), 11/87, de 14 de Janeiro (no Diário da República, 2ª série, de 26 de Março de 1987), 33/87, de 28 de Janeiro (no Diário da República, 2ª série, de 6 de Abril de 1987), 55/87, de 11 de Fevereiro (no Diário da República, 2ª série, de 15 de Abril de 1987), 89/87, de 25 de Fevereiro (no Diário da República, 2ª série, de 5 de Maio de 1987), e 100/87, de 11 de Março (no Diário da República, 2ª série, de 12 de Maio de 1987). - Mário de Brito.