048014 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art.º 177, n.º 2, do CPA ao prescrever que o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei está a considerar apenas o acto legislativo formal.

II- O art.º 30, n.º 1, do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6.7, impondo um recurso tutelar necessário por acto de natureza regulamentar, é ilegal, devendo ser-lhe recusada aplicação ao abrigo do art.º 4, n.º 3, do ETAF.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I

A. .., melhor identificada nos autos, recorre do despacho do Ministro para a Qualificação e o Emprego de 4.6.01, que indeferiu o recurso administrativo necessário da decisão da Decisão do Gestor do Programa Operacional Formação Profissional e Emprego de 1.6.00, que indeferiu um pedido de co-financiamento por si apresentado.

Alegou, resumidamente, ter-se candidatado, em 19.7.95, à obtenção de apoio financeiro para a realização de um curso de formação para Electromecânicos de Refrigeração e Climatização, no ano de 1996, no âmbito do Programa Pessoa, que lhe veio a ser concedido, e que o pagamento de tal curso fora recusado, em parte, pela Comissão Executiva do IEFP, invocando a alínea d) do n.º 1 do art.º 34 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6.7, louvando-se na informação n.º 120/DL DAFE/97. Foi dessa recusa que interpôs recurso administrativo indeferido pelo acto impugnado.

Respondeu a autoridade recorrida sustentando a legalidade do seu despacho, remetendo a sustentação da sua posição para a fundamentação apresentada no momento da apreciação do recurso tutelar.

Na sua alegação apresentou a recorrente as conclusões seguintes:

A. A competência para a aprovação de pedidos de pagamento de saldos em acções de formação co-financiadas pelo Estado português e o Fundo Social Europeu, prevista no art. 24°, n° 1, do Decreto-Regulamentar n° 15/94, de 6 de Julho, na parte referente à participação do Estado português, cabe à Comissão Executiva do Instituto de Emprego e Formação Profissional, em relação aos pedidos de financiamento admitidos na vigência daquele diploma, nos termos do disposto nos nos 2 e 3 do art. 33°, do Decreto-Regulamentar n° 15/96, de 23 de Novembro, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo em causa nos presentes autos, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do n° 2 do art. 133° e do art. 2°, ambos do CPA.

B. A competência para a redução de contribuições já aprovadas em acções de formação co-financiadas pelos Estados membros e o Fundo Social Europeu, na parte referente à participação comunitária, cabe à Comissão Europeia, nos termos do disposto no n° 2 do art. 24° do Regulamento (CEE) n° 4253/88, na redacção dada pelo Regulamento (CEE) n° 2082/93, do Conselho, de 20 de Julho de 1993, pelo que ao decidir a aprovação do pedido de pagamento de saldo com redução da contribuição anteriormente aprovada, praticou o Gestor do Programa PESSOA acto para o qual era absolutamente incompetente, o que determina a nulidade daquela decisão e do acto recorrido que a confirmou, nos termos da alínea b) do n° 2 do art. 133° e do art. 2°, ambos do CPA.

C. Ao não permitir à Recorrente, em sede de audiência prévia, aceder ao Relatório n° 646/CEP/99, da Inspecção-Geral de Finanças, não transcrevendo, em substituição, os fundamentos de facto dele constantes que permitiam motivar as conclusões plasmadas na ficha-síntese do mesmo Relatório, violou o Gestor do Programa PESSOA o dever que lhe é imposto pelos arts. 100° e 101°, do CPA, pelo que se encontra o acto recorrido que confirmou a Decisão daquele Gestor inquinada de vício de forma, por preterição de formalidade essencial, o que deverá determinar a anulação do acto e a repetição do procedimento administrativo a partir da fase de audiência prévia.

D. Os arts. 86°, do Código de Processo Penal, 82°, da LPTA e 101°, do CPA, interpretados conjugadamente no sentido no sentido de que a classificação como confidencial de um documento no âmbito de processo penal em segredo de justiça justificaria a limitação ao seu acesso pelos administrados com prejuízo dos direitos destes e prosseguimento do procedimento administrativo, é inconstitucional por violação dos nos l' 3 e 4 do art. 268°, da CRP.

E. A referência a "margens de lucro não razoáveis", "relações especiais existentes entre as entidades prestadoras de serviços e a entidade promotora" e à "relevância material das não elegibilidades", não permitindo a um destinatário normal colocado na posição da Recorrente, discernir o íter cognitivo que motivou o acto, constitui fundamentação insuficiente e obscura, equivalente à falta da fundamentação, pelo que deve o acto recorrido ser anulado, por vício de forma e, consequentemente, revogado, nos termos dos arts. 125°, 135° e 136°, do CPA.

F. É ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que determina a reclassificação na Rubrica 3 das Despesas ("Pessoal não docente") a quantia de Esc. 2.594.500$00, por contrapartida de Esc. 994.500$00 originalmente incluídos na Rubrica 4 ("Preparação") e Esc. 1.600.000$00 originalmente classificados na Rubrica 5 ("Funcionamento"), por as despesas reclassificadas resultarem de serviços prestados por terceiros e não de trabalho, subordinado ou independente, contratado directamente pela entidade promotora, pelo que deve ser anulado e revogado o aludido segmento do acto recorrido.

G. Encontra-se ferido de vício de violação de lei o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que, na Rubrica 4 ("Preparação") do pedido de pagamento de saldo, considera não elegível o montante de Esc. 991.726$00, referente a serviços de elaboração de manuais utilizados no curso, verba que se refere a um royalty ou direito de autor pela concepção dos manuais e se encontra devidamente facturada e justificada, pelo que deve, também neste segmento, ser anulado e revogado, o acto recorrido, nos termos dos arts. 135° e 136°, do CPA.

H. É ilegal e infundado o acto recorrido, na medida em que confirma o segmento da Decisão em crise que, na Rubrica 5 ("Funcionamento") exclui o valor de Esc. 98.263$00, referente ao aluguer de longa duração de uma viatura ligeira, por não haver lei que permita tal exclusão e não se invocarem os fundamentos de Direito da decisão, devendo ser, consequentemente, anulado e revogado o aludido segmento.

I. É também infundado e ilegal o segmento da Decisão confirmada pelo acto recorrido que considera não elegível o montante de Esc. 49.139$00, que corresponde à margem de venda em mercadorias facturadas pela DXl - Serviços de Distribuição e logística, lda., sob a alegação de que existiriam relações especiais entre estas empresas e a A..., "por via dos seus responsáveis", na medida em que se não identificam os aludidos responsáveis nem se fundamenta a ilação, em termos análogos ao do n° 3 do art. 77°, da lei Geral Tributária, nem esclarecendo como se efectuou o cálculo das referidas margens de lucro.

No seu parecer final a Magistrada do Ministério Público pronunciou-se pela rejeição do recurso contencioso, por não ter cabimento, no caso, o recurso tutelar interposto, por ser inconstitucional o n.º 1 do art.º 30 do DR 15/94, de 19.4. Citou, em apoio da sua tese, diversos acórdãos deste STA e o acórdão do TC n.º 161/99, de 10.3.99.

Posteriormente, ouviu-se as partes sobre a possibilidade de o recurso administrativo previsto no n.º 1 do art.º 30 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6.6, não ter lugar e de os actos administrativos do Gestor do Programa Pessoa serem imediatamente impugnáveis nos Tribunais Administrativos, tendo a recorrente sustentado a necessidade de tal recurso, por ali estar expressamente previsto.

O recurso correu os vistos legais, cumprindo decidir.

II Factos

Factos relevantes:

1- Em 1.6.00 foi proferido pelo Gestor do Programa Pessoa decisão de indeferimento do pedido de pagamento de saldo apresentado pela recorrente para a acção de formação por si desenvolvida em 1996 ( Electromecânicos de Refrigeração e Climatização ).

2- Dessa decisão foi interposto recurso administrativo ao abrigo do art.º 30 do Decreto Regulamentar n.º 15/94, de 6.7 ( doc. de fls. 42/65, aqui dado como reproduzido ).

3- Esse recurso foi indeferido por despacho de 4.6.01 do Ministro para a qualificação e o Emprego, o acto aqui impugnado.

III Direito

Pela Magistrada do Ministério Público foi suscitada a questão da recorribilidade do acto.

É inquestionável a aplicação do art.º 30, n.º 1, do DR n.º 15/94, de 16.7, ao caso dos autos, por força da salvaguarda fixada no art.º 33, n.º 2, do DR n.º 15/96, de 23.11.

Esta questão foi já tratada, por diversas vezes, neste Supremo Tribunal Administrativo Acórdãos de 23.9.99, de 10.2.00 e de 31.1.02, nos recursos 43534, 45421e 40429.e no Tribunal Constitucional Acórdão n.º 161/99, de 10.3.99., em moldes que merecem a nossa concordância. Como se extrai do acórdão deste Tribunal, de 15.12.99, proferido no recurso 44588 ( sendo certo que a Comissão Executiva do IEFP é, neste caso, substituída pelo Gestor do Programa Pessoa ), que se acompanha:

«O Dec. Reg. n.° 15/94, foi editado ao abrigo do n° 5 do ART.º 23 do Dec. Lei n° 99/94, de 19 de Abril, diploma que veio definir "a estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do Quadro Comunitário de Apoio para as intervenções estruturais comunitárias relativas a Portugal, que foi estabelecido pela Decisão da Comissão Europeia n° C(94) 376" .

Nos termos do art.º 23, n.° 5, deste Dec. Lei n.º 99/94, "o regime jurídico de gestão e financiamento das intervenções operacionais no âmbito do Fundo Social Europeu é aprovado por decreto regulamentar".

Foi, assim, ao abrigo desta norma, editado o citado Dec. Reg. n.º 15/94, cujo art.º 30 n.° 1 prescreve: "Dos actos praticados por entidades gestoras de programas quadro no âmbito do disposto no presente diploma cabe recurso necessário para o Ministro do Emprego e da Segurança Social".

Segundo a sentença recorrida trata-se de um recurso hierárquico necessário por a última palavra sobre a gestão global da vertente FSE do quadro comunitário de apoio caber sempre ao Ministro e não à autoridade recorrida e cita o art.º 3, n.º 1, do mesmo diploma regulamentar.

Com efeito, o n° 1 do art.º 3 do Dec. Reg. n.° 15/94 estabelece que "a gestão global da vertente FSE do Quadro Comunitário de Apoio cabe ao Ministro do Emprego e da Segurança Social" mas acrescenta”, "podendo ser desconcentrada ou descentralizada, para efeitos de gestão de programas, em entidades de direito público ou privado".

Foi a uma descentralização que se procedeu, ao atribuir no art.º 8 do mesmo diploma a possibilidade da gestão dos programas quadro às entidades referidas no seu n.º 1, pessoas colectivas distintas do Estado.

No caso concreto, foi interposto recurso contencioso de um acto da Comissão Executiva do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP) que, no âmbito do pedido de pagamento do saldo final, reduziu os montantes do financiamento concedido à recorrente.

O IEFP é uma pessoa colectiva pública distinta do Estado, dotada de autonomia administrativa e financeira e património próprio, embora esteja sujeito a tutela do Governo através do Ministro do Emprego e da Segurança Social, nos termos da respectiva Lei Orgânica – art.° 10 e n° 2 do art.º 2 do Dec. Lei n.º 247/85, de 16/7.

Entre o IEFP e o Ministro do Emprego e Segurança Social não existe uma relação de hierarquia mas de tutela administrativa que se define como "o poder conferido ao órgão de uma pessoa colectiva de intervir na gestão de outra pessoa colectiva autónoma - autorizando ou aprovando os seus actos ou, excepcionalmente, modificando-os, revogando-os ou suspendendo-os. fiscalizando os seus serviços ou suprindo a omissão dos seus deveres legais - no intuito de coordenar os interesses próprios da tutelada com os interesses mais amplos representados pelo órgão tutelar" ( Sérvulo Correia, Noções de Dir. Adm., p. 202 e Marcelo Caetano, Manual, I, p. 230 ).

As relações entre pessoas colectivas autónomas não se reconduzem ao conceito de hierarquia, mas antes ao de tutela administrativa e por isso mesmo os recursos interpostos dos actos da pessoa tutelada para os correspondentes órgãos tutelares devem configurar-se como recursos tutelares e não como recursos hierárquicos, ainda que impróprios. (v. Freitas do Amaral, "Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico", vol I, p.140 a 145).

Na verdade, continuando a citar este último autor, o recurso hierárquico pressupõe a existência de uma relação de hierarquia entre o órgão a quo e o órgão ad quem, enquanto que o traço fundamental da tutela administrativa é o desaparecimento da hierarquia perante a relevância da autonomia. A tutela administrativa não é, pois, compatível, sob pena .de contradição, com o recurso hierárquico.

Assim sendo, o recurso previsto no citado art.º 30 n.° 1, na medida em que tem por objecto um acto praticado por um órgão de uma pessoa colectiva pública autónoma e é dirigido a um órgão de outra pessoa colectiva pública - o Estado, que sobre aquela exerce poder de tutela, tem natureza tutelar e não hierárquica.

Tem, pois, a recorrente inteira razão quando afirma que o recurso previsto no n.º 1 do art.º 30 do Dec. Reg. n° 15/94 é um recurso tutelar, tendo a sentença recorrida procedido a uma errada qualificação de tal recurso.

E, desde já se adianta, que também está com a razão quando defende que o recurso em causa, bem como a norma que o prevê, é ilegal por violação do art.º 177° n° 2 do C.P.A

Na verdade, preceitua este art.º 177°:

1- O recurso tutelar tem por objecto actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência.

2- O recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei e tem, salvo disposição em contrário, carácter facultativo. (Sublinhado nosso )

Como atrás já se referiu, o art.º 30 do Dec. Regulamentar n° 15/94 prevê um recurso tutelar necessário dos actos praticados pelas entidades gestoras de programas quadro para o Ministro do Emprego e da Segurança Social.

A exigência desse pressuposto processual é imposta por um diploma regulamentar, sendo certo que, não obstante resultar do Dec. Lei n° 99/94, ao abrigo do qual o regulamento em questão foi editado, que, no âmbito das intervenções operacionais de iniciativa comunitária, a gestão é feita sob a responsabilidade de um membro do Governo, esse Decreto-Lei não prevê a existência de tal recurso.

Foi, pois, o Dec. Regulamentar n° 15/94 que criou um pressuposto do recurso contencioso, impondo a apresentação de um recurso tutelar como condição prévia de acesso à via judiciária para impugnação de um acto administrativo.

Ora, e como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional n° 161/99, de 10 de Março de 1999, ( que revogou o Ac. deste STA de 14/5/98, rec. n° 43.534, que se debruçou sobre questão idêntica à dos presentes autos e que é citado pela entidade recorrida que juntou a respectiva fotocópia a fls. 89 e segs. ) a matéria do processo, quando se não inscreva na reserva legislativa parlamentar ( como é o caso do processo administrativo) reclama a intervenção de acto legislativo ( reserva de lei material ) pois "seria, na verdade, inadmissível que uma matéria com a importância do processo administrativo, que desempenha uma função instrumental relativamente ao direito de acesso à via judiciária, com o qual tem, por isso, íntima conexão pudesse ser disciplinada por um regulamento independente, que é um regulamento editado na sequência de um acto legislativo que, para cumprir a exigência constitucional da primariedade ou da precedência de lei, apenas define "a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão".

Pelo que o art.º 177° n.° 2 do CPA, ao prescrever que o recurso tutelar só existe nos casos expressamente previstos por lei, apenas pode reenviar para um acto legislativo, e nunca para um regulamento, pois se trata de matéria em que a disciplina inicial e primária só pode caber à lei.

Donde que o Dec. Regulamentar n° 15/94, de 6 de Julho, ao estabelecer no seu art.º 30, n.° 1, a exigência da apresentação de um recurso tutelar como condição prévia de acesso à via judiciária para impugnação de um acto administrativo, viola o disposto no n.° 2 do art.º 177° do CPA.

Quanto à matéria das invocadas inconstitucionalidades, e tal como decidiu o Acórdão do Tribunal Constitucional, atrás citado, a norma contida no n.° 1 do art.º 30 do Dec. Regulamentar n° 15/94, não invade a reserva de competência legislativa da Assembleia da República pois que não versa sobre as garantias dos administrados e, assim, sobre direitos de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias, maxime, o direito ao recurso contencioso, já que versa sobre processo administrativo.

Decidiu-se, porém, nesse mesmo Acórdão, que o n.° 1 do art.° 30 do citado diploma regulamentar, ao preceituar que "dos actos praticados por entidades gestoras de programas quadro no âmbito do disposto no presente diploma cabe recurso necessário para o Ministro do Emprego e Segurança Social", versando sobre matéria de que só a lei pode dispor, é inconstitucional, por violação do princípio da primariedade da lei, que se revela designadamente nos n.ºs 6 e 7 do artigo 115° e no art.° 202°, al. c), e por violação também do art.° 201, n° 1, al. a) todos da Constituição na versão anterior à revisão de 1997.

Recusa-se, por isso, a aplicação do referido normativo legal (n.º 3 do art.° 4° do ETAF) ».

A doutrina explanada em nada é alterada pelo facto de a entidade decisora ter sido o Gestor do Programa Pessoa e não a Comissão Executiva do IEFP ( acórdão de 22.11.01, no recurso 47306 ).

O acto aqui impugnado não definindo inovadoramente qualquer situação jurídica não é passível de impugnação contenciosa por carecer de lesividade própria Acórdãos de 31.1.01, 13.4.00 e 10.4.97, respectivamente nos recursos 39533, 41212, 40674.. Tal como se decidiu, entre muitos outros, no acórdão do Pleno deste Supremo Tribunal Administrativo de 20.1.97, no recurso 33343:

«I- O recurso tutelar só existe quando tenha por objecto actos administrativos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas, sujeitas, nos termos expressamente previstos na lei, a tutela ou superintendência.

II- O recurso tutelar apenas é necessário, quando previsto como tal na lei.

III- Interposto recurso tutelar facultativo, a decisão sobre o mesmo que mantenha o acto recorrido e que por falta de impugnação contenciosa se firmou na ordem jurídica com força de caso decidido ou resolvido, aquela não é susceptível de recurso contencioso por falta de lesividade ».

Não sendo o despacho impugnado um acto lesivo não é susceptível de impugnação contenciosa.

Nos termos expostos, tendo em consideração o disposto no § 4 do art.º 57 do RSTA, acordam em rejeitar o recurso contencioso.

Custas a cargo da recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 20 de Junho de 2002.

Rui Botelho – Relator – Pais Borges – Santos Botelho