0663/09 - Supremo Tribunal Administrativo

A reforma de um acórdão, nos termos dos artigos 669º/2/a) do CPC, pressupõe que nele se haja incorrido em lapso manifesto, revelado no modo como a apreciação jurídica foi realizada.

Acordam em subsecção, na secção do contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. O Presidente da Câmara Municipal de Cascais, recorrente jurisdicional nos autos, vem requerer a reforma do antecedente acórdão, com invocação do artigo 669 , n.º 2, do Código de Processo Civil . Articula o seguinte: Nos planos urbanísticos dotados de eficácia subjectiva, como é o caso dos PDMs, todo o seu conteúdo expresso no regulamento propriamente dito, como nas peças gráficas, tem natureza regulamentar, razão pela qual, a interpretação do regulamento propriamente dito não pode alhear-se das referências das peças gráficas do plano, exigindo-se por isso uma interpretação coerente tomando em consideração as disposições dos dois elementos, o escrito e o gráfico. Na matéria respeitante à ocupação, uso e transformação do solo, o Plano Director Municipal de Cascais define diversas classes de espaços, que por sua vez subdividem em várias categorias de espaço, das quais se destacam, por relevarem para a questão em apreço, as categorias de espaços urbanos de baixa, média e alta densidade. Cada uma das categorias de espaços urbanos assume uma coerência de parâmetros urbanísticos, tendencialmente buscando a homogeneização da respectiva categoria de espaço. Nesta ordem de ideias será um elemento dissonante a existência de um edificado de baixa densidade, em média ou alta densidade, assim como o inverso. É por tal razão que se afirma que os preceitos regulamentares devem interpretar-se tomando em consideração a filosofia do conteúdo material da organização do espaço reflectido, pelo plano, e os objectivos deste ao definir as diversas categorias de espaço. No caso concreto dos autos, é inquestionável que o lote de terreno se situa em espaço urbano de média densidade, devidamente assinalado na planta gráfica respectiva do Plano Director Municipal. E esse lote, apesar de situar anteriormente no PUCs em zona HD (moradias) foi incluído em média densidade, por razões urbanísticas, e não por razões de qualquer espécie, como se demonstrará. O lote em apreço nos autos, é o lote de gaveto com frente para dois arruamentos, a Praça Almeida Garrett e uma via perpendicular a esta Praça, a Rua Marechal Carmona. A Praça Almeida Garrett é uma ampla praça com jardins e área de estacionamento, sendo ladeada por edifícios de 4 pisos, no lado onde se situa o lote em causa nos presentes autos, sendo o lado contrário ocupado designadamente pelo Casino e pelo Pavilhão de Congressos. Porque se entendeu que a leitura da Praça no lado onde se situa o lote, e o próprio desenho urbano da sua frente edificada, beneficiariam e melhoravam se o edifício aí a instalar pudesse nivelar a sua cércea com o da restante frente edificada. E isto pela simples razão, de que para a estética e ordenamento da zona, o que assume maior relevância é a frente do lote para a Praça Almeida Garrett e não a frente para a rua Marechal Carmona, por aquela Praça assumir contornos de dignidade em toda a zona do Estoril. Vejamos o disposto no artigo 27º, nas suas alíneas a) e d) que relevam por serem aplicáveis ao caso dos autos. Como já se disse a sua interpretação deve fazer-se em coerência com o que dispõem as peças gráficas do plano, o que significa que se a zona do lote estiver inserida em espaço urbano de média densidade, a interpretação da parte escrita do plano (regulamento) deverá ser interpretada no sentido de o edificado a implantar naquela zona obedecer aos parâmetros de média densidade, e não de pequena ou alta densidade. A alínea a) do artigo 27° do RPDMC estabelece como limites formais para a cércea, o nivelamento da cércea pela moda das cérceas da frente edificada do lado do arruamento onde se integra o novo edifício no troço entre duas transversais ou no traço de uma área que apresente características homogéneas desde que não ultrapasse o artigo 59° do RGEU. Trata-se por isso de um referencial, não impondo um limite formal, indicando apenas que na apreciação da pretensão deve ser tomada em consideração o índice de utilização existente no quarteirão. Trata-se portanto nesta parte de uma norma. Porém a alínea a) do artigo 27° de que vimos tratando deve ser interpretada conjuntamente com o disposto na alínea d) do mesmo preceito que permite à Câmara Municipal, por razões estéticas e de integração no conjunto dos edifícios existentes impor ou aceitar o alinhamento de pisos e outros elementos construtivos e arquitectónicos com os edifícios envolventes. Edifícios envolventes não são apenas os do quarteirão, mas sim os edifícios existentes, na envolvente pertencentes ou não ao quarteirão, aplicando-se por isso tal norma ao caso sub judice. Em consequência, salvo o devido respeito, que é muito, no douto Acórdão, cuja reforma se requer, ocorreu erro na norma aplicável, devendo em consequência o mesmo ser reformado, nos termos do artigo 669° , do CPC aplicável por força do artigo 1.º do CPTA.» A também recorrente jurisdicional A…, Lda “subscreve integralmente a interpretação jurídica” feita no requerimento camarário. Os recorridos respondem nos seguintes termos: Pretende a Recorrente que a alínea a) do Art.º 27º do RPDM seja interpretada conjuntamente com o disposto na al. d) do referido normativo, invocando "(. . .)razões estéticas e de integração no conjunto de edifícios existentes(. . .)", sustentando ainda que (. . .) edifícios envolventes não são apenas os do quarteirão, mas sim os edifícios existentes, na envolvente pertencentes ou não ao quarteirão (. . .)" (sublinhado nosso). Com o devido respeito, que é muito, não assiste qualquer razão à Recorrente, não merecendo o douto Acórdão qualquer reparo ou reforma. Desde logo se dirá, como a Recorrente, de resto, reconhece, que o lote se situa numa zona HD (moradias), consequentemente de média densidade (cfr. com ponto 7 do requerimento a que ora se responde). Pretende a Recorrente que, por razões urbanísticas, a integração do lote em apreço seja "desenraizada" ou retirada do quarteirão em que se insere, devendo tomar-se como referência a Praça Almeida Garrett, por entender ser esta última (a Praça Almeida Garrett) que assume maior relevância no conjunto estético e urbanístico da zona e não impondo a referida norma (al. a) do Art.º 27º do RPDM) um limite formal, mas meramente indicativo. Ora, a ter-se por boa a interpretação que a Recorrente faz da referida norma, tal esvaziaria de conteúdo todo o RPDM, nomeadamente os condicionamentos impostos pelo Art.º 27° do referido diploma. E isto porque, ainda na interpretação da Recorrente, a al. d) do Art.° 27°, desde que dentro dos limites constantes do Art.º 59° do RGEU, tudo seria permitido e a derrogação das normas em apreço possível, bastando para tal invocar razões estéticas ou de integração no conjunto de edifícios existentes, qualquer que fosse a sua localização, desde que possível invocar a envolvência ... No caso vertente, o troço da rua que apresenta características morfológicas homogéneas é justamente a Rua Marechal Carmona, que tem uma frente edificada inferior a dois pisos, conforme resulta de informação dos próprios serviços da Entidade Recorrida, como, de resto, o douto Acórdão salienta e, no entender dos Recorridos, bem. Não é despiciendo voltar a referir a informação do Director da DJA de 22/10/2002, junta aos autos com a petição inicial (docs. 5 e 9) na qual analisa e pondera as consequências da demolição da parte construída em excesso, sufragada pelo Vereador Arq.º C… no despacho de 5/07/2002, igualmente junto aos autos com a petição inicial (doc. n.º 5). Ou seja, a própria Recorrente reconheceu a ilicitude do licenciamento, considerando-o elevado e desajustado da realidade do sítio, violando expressamente o Art.° 27° do RPDM, e não invocando, como agora faz, a norma constante da al. d) do referido normativo, para justificar o referido licenciamento. À luz do disposto na al. p) do n.º 3 do Art.º 2° do RDPM, o valor modal da cércea é aquele que apresente maior frequência num conjunto edificado, correspondente à cércea dos edifícios que representem maior extensão de fachadas nesse conjunto, no caso, e sem qualquer sombra de dúvida, o conjunto dos edifícios da rua Marechal Carmona, não da Praça Almeida Garrett. Acresce referir, finalmente, que a questão foi ponderada e decidida no douto Acórdão que a Recorrente ora pretende ver reformado, nomeadamente no ponto 2.2.3, em particular na apreciação feita quanto ao conceito de "parte de quarteirão", com o qual a Recorrente procurou justificar a moda da cércea e o índice de construção licenciados, e que agora pretende ver analisada à face do disposto na al. d) do Art.º 27° do RPDM. A colher tal tese, bastaria à entidade pública considerar a maior relevância no conjunto estético e urbanístico da zona para derrogar as normas do RDPM" o que o tornaria absolutamente inútil e ineficaz. Pelo que não merece qualquer reparo ou reforma o douto Acórdão e, consequentemente, deve improceder a reforma requerida, por inexistência de qualquer erro na norma aplicável, mantendo-o nos seus exactos e precisos termos.» Vejamos. Na parte inicial da fundamentação jurídica do acórdão, cuja reforma vem pedida, indicou-se: No recurso, os autores populares sustentaram que o licenciamento da obra violava o artigo 27.º, alíneas a) e b), do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 96/97, de 19 de Julho, por ter sido permitida construção com índice muito superior ao índice do quarteirão em que se insere e também por ultrapassagem do valor permitido da cércea. A sentença considerou verificadas as duas violações. Resulta das conclusões das alegações de recurso que está primacialmente em causa a interpretação e consequente aplicação pela sentença daqueles dispositivos”. Realizada a respectiva apreciação, o acórdão veio a manter a sentença, excepto numa parte, pois decidiu: «3. Pelo exposto, concede-se provimento parcial ao recurso da recorrente particular, pois que se revoga a sentença enquanto declarou a nulidade do acto por excesso da altura máxima da fachada, com base na alínea b) do artigo 27.º. Em tudo o demais, nega-se provimento aos recursos e mantém-se a sentença, com a convocação ainda da alínea a) do artigo 27.º do RPDM, no que respeita à moda das cérceas». No presente pedido de reforma não vem formulada qualquer crítica à parte decisória que manteve a sentença no que respeita à violação do artigo 27.º, alínea a) , do Regulamento do Plano Director Municipal de Cascais, por ter sido permitida construção com índice muito superior ao índice do quarteirão em que se insere. A única crítica que vem formulada respeita ao julgamento sobre a ultrapassagem do valor permitido da cércea. Será, portanto, o que se apreciará. 2.2. Considera o requerente que está errada a conclusão a que se chegou, pois não é a que resulta, nomeadamente, da interpretação conjugada das alíneas e do artigo 27.º do Regulamento. No fundamental, entende que não se atendeu ao disposto nesta última alínea, com o seguinte teor: “d) Por razões estéticas e de integração no conjunto dos edifícios existentes, a Câmara Municipal pode impor ou aceitar o alinhamento de pisos e outros elementos construtivos e arquitectónicos com os edifícios envolventes”. Recorde-se que o acórdão, no seu ponto 2.2.4., começou por reproduzir o trecho da sentença sobre a questão: « Com relevo para a decisão a proferir ficou apurado na alínea J) do probatório que a construção tem quatro pisos acima e dois abaixo da cota de soleira e 18,00 m. de cércea. Resulta ainda das informações dos serviços da Entidade Pública Recorrida que o troço do lado do arruamento onde se integra o edifício licenciado, na Av. General Carmona tem uma frente edificada inferior a dois pisos [cfr. alíneas K) e M)], pelo que deve concluir-se que a moda das cérceas da frente edificada do lado do arruamento do edifício é inferior a dois pisos. Assim, tendo sido apurado pelos serviços que o lado do arruamento do edifício tem uma frente inferior a dois pisos, contraria as normas regulamentares o acto administrativo recorrido ao permitir para o local quatro pisos acima da cota de soleira, sendo claro que a moda das cérceas é aferível pelo lado do arruamento da construção a edificar. Acresce ter sido ainda excedida a altura máxima da fachada, pois tendo o prédio 18 metros, é fácil de ver que excede o limite máximo estabelecido na alínea b) do art° 27° do RPDM, que prevê 16 metros. Pelo que, também é de concluir em sentido favorável aos Autores, no sentido de o acto recorrido ter violado a alínea b) do art° 27° do RPDM de Cascais, sendo em consequência o mesmo nulo, nos termos do disposto na alínea b) do n° 2 do art° 52° do D.L. nº 445/91, de 20/11, na redacção introduzida pelo D.L. nº 250/94, de 15/10». E logo após essa transcrição, ponderou: «É a esta parte do julgado que se refere especificamente o ponto III das conclusões da alegação da recorrente particular. Vejamos. Há dois subsegmentos no transcrito segmento da sentença – o que respeita à altura máxima da fachada e o que respeita à violação da moda das cérceas. O que respeita ao segundo subsegmento não vem directamente impugnado no sector das conclusões acabado de indicar. Existe, no entanto, uma precedente crítica, que lhe aproveita, que tem a ver com o acima analisado sobre a aplicação do artigo 27.º, a). Na verdade, a recorrente particular, como também o recorrente público, entendem que não se aplica ao caso aquele preceito. Por isso, também não seria possível aplicar o preceito na vertente da moda das cérceas. Não foi, no entanto, essa a conclusão a que se chegou, pelo que, também aqui, e na ausência de uma crítica particular, há-de manter-se o juízo realizado pela sentença. A diferença está em que não é convocável a alínea b) do artigo 27.º mas, ainda, a alínea a)». Como se vê, o acórdão observou que não fora realizada qualquer crítica directa à sentença, nomeadamente, no que respeitava à apreciação de facto por ela realizada quanto à moda das cérceas. A única crítica vinha direccionada à aplicação do preceito. Ora, concluindo-se, com se concluiu, que o preceito era aplicável, havia de manter-se a apreciação por ela realizada. E a verdade é que, no presente requerimento de reforma, também já não vem invocado erro pela aplicação do artigo 27.º, a) , o que se entende é que ele deve ser conjugado com a alínea d) . Ocorre que se exigiria a demonstração de que no licenciamento a Câmara Municipal havia imposto ou aceitado certo alinhamento por razões estéticas e de integração, para depois se realizar o juízo jurídico apropriado, isto é, verificar se eram aceitáveis, perante as demais prescrições jurídicas, as razões estéticas e de integração que tivessem sido invocadas. Não basta uma alegação, feita após o acto. Ora, essa expressa imposição ou aceitação, no quadro da possibilidade conferida pelo artigo 27.º, d) , não foi levada a sede de matéria de facto; nem sequer, aliás, foi directamente invocada, quer em sede de recurso contencioso, quer em sede de recurso jurisdicional. Mas deve dizer-se, em qualquer caso, e como notam os recorridos, que o acórdão, ainda em sede de apreciação do índice de utilização, fez expressa refutação da tese que o ora requerente sustentou, sob outra invocação, mas envolvendo o fenómeno da integração, tese que estava sintetizada nas seguintes conclusões das respectivas alegações: «V - O quarteirão passou, com a entrada em vigor do PDM, a ser dividido em termos de planeamento em duas zonas distintas; VI - Essa distinção, reflectir-se-á necessariamente na interpretação do art. 27° do Regulamento, que deste modo quando fala de quarteirão ou de cérceas, se reporta apenas a parte do quarteirão integrante da categoria no espaço territorial respectivo». Disse o aresto: «Mas, no fundamental, a tese dos recorrentes envolve descobrir no preceito um conceito que lá não vem inscrito, o conceito de “parte de quarteirão”, a integrar por elementos que variariam conforme as circunstâncias. Não se antolha possibilidade de dar razão a essa tese, considerando-se que a considerações realizadas pela sentença, a propósito, merecem ser sufragadas.» No quadro indicado, não se verifica que tenha ocorrido manifesto lapso na determinação da norma jurídica aplicável ou na qualificação jurídica dos factos, nem que haja documentos ou outros elementos não tomados em consideração e que só por si impliquem decisão diversa. Não se encontra, por isso, preenchida a previsão do artigo 669 , n.º 2, do Código de Processo Civil . 3. Pelo exposto, indefere-se o pedido de reforma do acórdão. Lisboa, 9 de Dezembro de 2009. – Alberto Augusto de Oliveira (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Rosendo Dias José .