564/2008 - Tribunal Constitucional

Tribunal ConstitucionalTC

Relator: Mário Torres

Data: 25 de novembro de 2008

Processo: 765/08

ACORDAO

Acórdão Nº: 564/2008

Secção: Constitucional - 2.ª Secção

Juízes: Artur MauricioJoão Eduardo Cura Mariano Esteves

Fontes: TC: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20080564.html

Texto

ACÓRDÃO N.º 564/2008 Processo n.º 765/08 2.ª Secção Relator: Conselheiro Mário Torres Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional, A. apresentou reclamação para a conferência , ao abrigo do n.º 3 do artigo 78.º‑A da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e alterada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), contra a decisão sumária do relator, de 20 de Outubro de 2008, que decidiu, no uso da faculdade conferida pelo n.º 1 desse preceito, não julgar inconstitucional a norma do artigo 75.º, n.º 8, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDFAACRL), aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que estabelece que da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário, e, consequentemente, negou provimento ao recurso por ela interposto, confirmando o acórdão recorrido, na parte impugnada. A referida decisão sumária tem a seguinte fundamentação: “1. A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da [LTC], contra o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 17 de Julho de 2008, que negou provimento ao recurso jurisdicional por ela interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, de 18 de Outubro de 2007, que, na acção administrativa especial por ela instaurada contra o Ministério da Educação em que impugnava o despacho do Director Regional de Educação do Norte, de 31 de Março de 2005, que lhe aplicara a pena disciplinar de 60 dias de suspensão, julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, por dele caber recurso hierárquico necessário, por força do disposto no n.º 8 do artigo 75.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDFAACRL), aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que dispõe: « Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário ». De acordo com o requerimento de interposição de recurso, « a decisão recorrida aplicou norma arguida de inconstitucionalidade (n.º 8 do artigo 75.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local) e interpretou, aplicando o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, em desconformidade com o preceituado no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa », tendo a questão de inconstitucionalidade sido « suscitada durante todo o processo: petição inicial, alegações de recurso jurisdicional e resposta ao parecer do Ministério Público », e reputando violados os « artigos 3.º, n.º 3, 8.º, n.ºs 1 e 2, 17.º, 18.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa » e os « princípios da dignidade da pessoa humana, do Estado de Direito democrático, da protecção da confiança dos cidadãos no Estado, da subordinação das leis à Constituição, da garantia da tutela jurisdicional efectiva, da justiça e da prevalência da matéria sobre a forma ». A questão de constitucionalidade que constitui objecto do presente recurso – a constitucionalidade do «recurso hierárquico necessário» como condição de acesso à justiça administrativa – já foi objecto de anteriores decisões deste Tribunal, o que permite qualificar tal questão como «questão simples» e possibilita a prolação de decisão sumária, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º‑A da LTC. 2. O acórdão recorrido assentou na seguinte fundamentação jurídica: «No caso dos autos, a única questão suscitada neste recurso jurisdicional (…) resume‑se em averiguar se, com a reforma do contencioso administrativo, em vigor desde 1 de Janeiro de 2004, se mantém em vigor o artigo 75.º, n.º 8, do Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro – Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (doravante ED) –, onde se prevê a necessidade de interposição de recurso hierárquico necessário da aplicação de pena disciplinar que não seja da exclusiva competência de um membro do Governo e, no caso concreto dos autos, se da decisão punitiva do Director Regional de Educação do Norte, que sancionou a recorrente com a pena de suspensão, graduada em 60 dias, cabia recurso hierárquico necessário para o Secretário de Estado da Administração Educativa. Preceitua o artigo 75.º do ED, com a epígrafe ‘ Recurso hierárquico ’, que: ‘ (…) 8. Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário ’. Porque a questão que nos vem colocada já se mostra decidida pelo acórdão do STA [Supremo Tribunal Administrativo], de 28 de Dezembro de 2006, in Proc. 01061/06, recurso [excepcional de revista], nos termos do artigo 150.º do CPTA [Código de Processo nos Tribunais Administrativos], com o qual concordamos inteiramente e que não contendem com quaisquer princípios jurídicos, seja de índole constitucional ou de direito internacional, como os invocados pela recorrente, entendemos por suficiente e adequado remeter para a jurisprudência aí sufragada, que, de forma fundamentada, justifica a coexistência da norma legal questionada com as normas emergentes da reforma do contencioso administrativo, sem que se possa, de alguma maneira, justificadamente, questionar a necessidade de interposição de recurso hierárquico necessário, ‘ como preliminar indispensável de acesso ao recurso contencioso ’, nas palavras do Prof. Freitas do Amaral, in Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico , vol. I, pág. 20, ou, nas palavras do Prof. Marcello Caetano, Manual , 10.ª ed., pág. 1265, ‘ o recurso hierárquico é necessário para se transformar o acto do subalterno noutro contenciosamente recorrível ’. Na verdade, o acto sujeito a recurso hierárquico necessário é apenas potencialmente lesivo dos direitos e interesses do particular e, uma vez que esse recurso tem efeito suspensivo, o princípio da tutela jurisdicional efectiva não reclama a interposição do recurso contencioso antes da exaustão dos meios graciosos. Consta, assim, do referido aresto do STA: ‘ (…) a questão relevante que aqui importa clarificar é a de saber se se mantêm em vigor as disposições legais especiais que, na vigência da revogada LPTA, expressamente previam uma impugnação administrativa necessária como condição de abertura da via contenciosa de determinados actos administrativos, como é o caso do n.º 8 do artigo 75.º do ED, ou se tais disposições se consideram revogadas face aos artigos 51.º e 59.º, n.ºs 4 e 5, do CPTA e ao artigo 268.º, n.º 4, da CRP, como pretende a recorrente. Com efeito, não tem sido pacífica, pelo menos, desde a redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP, introduzida pela Lei [Constitucional] n.º 1/89, de 8 de Julho (2.ª revisão constitucional, que eliminou a referência à definitividade e executoriedade do acto administrativo, constante do n.º 3 do artigo 268.º, na redacção inicial, como condição da sua recorribilidade contenciosa, passando a referir a garantia de recurso contencioso à lesividade do acto), a questão da compatibilidade, com este preceito constitucional, das disposições que prevêem impugnações administrativas necessárias. Como é sabido, na vigência da LPTA, foi suscitada por alguma doutrina a questão da inconstitucionalidade superveniente do artigo 25.º deste diploma, face ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP, na versão de 1989, já que aquele preceito da LPTA dispunha que “ só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios ”, sendo que o citado preceito constitucional, na apontada redacção, deslocou a garantia de recurso contencioso da definitividade e executoriedade do acto, para a sua lesividade, como referimos (a favor da compatibilidade constitucional de tais normas, se pronunciaram, por exemplo, Vieira de Andrade, “Em Defesa do Recurso Hierárquico”, CJA , n.º 0, p. 13 e segs., e Mário Aroso de Almeida, “As implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo”, CJA , n.º 34, p. 71 e segs., e contra, Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido , pp. 667 e 674, e Ventos de Mudança… , […], pp. 11 e 66/89, e Paulo Otero, “As garantas impugnatórias dos particulares no CPA”, Scientia Ivridica , vol. XII (n.º 235/237), p. 58 e segs.). Essa questão foi abundantemente apreciada por este STA, designadamente pelo Pleno da 1.ª Secção, e levada até ao Tribunal Constitucional, tendo, uniformemente, vindo a ser resolvida pela jurisprudência de ambos os Tribunais no sentido da não inconstitucionalidade do artigo 25.º da LPTA, no entendimento, em síntese, de que a consagração, na lei, de um meio de impugnação administrativa necessária não contende, de per si, com a garantia de recurso contencioso acolhida no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, o que só aconteceria se o direito de acesso ao tribunal, consagrado no artigo 20.º da CRP, fosse, por essa via, suprimido ou restringido intoleravelmente, caso que não acontece com a impugnação necessária, já que o administrado pode sempre vir a impugnar judicialmente o acto que põe fim ao procedimento. A lesão do direito invocada, a existir, seria, por isso, meramente potencial (cf. acórdãos do Pleno do STA, de 3 de Fevereiro de 1996, rec. n.º 41 608, de 7 de Maio de 1996, rec. n.º 32 592, de 9 de Novembro de 1999, rec. n.º 45 085, de 18 de Fevereiro de 2000, rec. n.º 30 307, de 29 de Junho de 2001, rec. n.º 46 058, e de 18 de Abril de 2002, rec. n.º 46 058, bem como da Secção, de 21 de Maio de 1992, rec. n.º 30 391, de 16 de Fevereiro de 1994, rec. n.º 32 904, de 7 de Março de 1996, rec. n.º 39 216, de 14 de Novembro de 1996, rec. n.º 32 132, de 25 de Junho de 1998, rec. n.º 43 603, de 12 de Maio de 1999, rec. n.º 44 684, de 2 de Março de 2000, rec. n.º 45 569, de 3 de Maio de 2001, rec. n.º 46 888, de 5 de Dezembro de 2002, rec. n.º 194/02, entre outros, e Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 86/84, n.º 39/88, [ Acórdãos do Tribunal Constitucional ], vol. 11.º, p. 233, BMJ , n.º 374, p. 147, n.º 28/92, DR , II Série, n.º 69, de 22 de Março de 1985, p. 3160, n.º 9/95, n.º 603/95, DR , II, de [14 de Março de 1996], p. 3484, n.º 24/96, n.º 115/96, n.º 499/96, de 20 de Março de 1996, proc. n.º 383/93, n.º 1002/96, n.º 32/98, n.º 676/98, n.º 425/99, n.º 431/99, n.º 124/2000, proc. n.º 231/99, n.º 40/2001 e n.º 283/2001, entre outros). Posteriormente, com a nova redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP, introduzida pela Lei [Constitucional] n.º 1/97, de 20 de Setembro, que veio incluir, expressamente, no direito à tutela jurisdicional efectiva, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, reacendeu‑se a polémica da compatibilidade com o citado preceito constitucional, agora na versão de 1997, das impugnações administrativas necessárias (cf. Vasco Pereira da Silva, “De necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico no novo contencioso administrativo”, CJA , n.º 47, p. 21 e segs., e Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos , 2.ª edição, Almedina, p. 139, e Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições) , p. 269). Mas quer este STA, quer o Tribunal Constitucional, se pronunciaram já, em vários arestos, pela compatibilidade do artigo 25.º da LPTA, e, consequentemente, das normas que impõem uma prévia impugnação administrativa necessária para abrir a via contenciosa, com o citado preceito constitucional, na versão de 1997, que é a actual, reiterando a jurisprudência anterior, por considerarem que não é infirmada pelas alterações introduzidas no citado n.º 4 do artigo 268.º da CRP com a revisão constitucional de 1997. Refere‑se, por exemplo, a este propósito, no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 425/99: “ (…) Após a Lei Constitucional n.º 1/97, neste artigo 268.º, n.º 4, passou a referir‑se o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, incluindo, nomeadamente, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os administrados, independentemente da sua forma. Tal norma contém, pois, uma garantia de protecção jurisdicional de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Dela decorre, designadamente, a « inconstitucionalidade de normas erguidas como impedimento legal a uma protecção adequada de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares », bem como um dever de configuração adequada dos instrumentos de tutela judicial já existentes (assim, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição , Coimbra, 1998, p. 457). Todavia, não se vê que da consagração dessa garantia de protecção jurisdicional, dirigida à protecção dos particulares através dos tribunais, deste direito de impugnação dos actos administrativos lesivos, haja que decorrer a impossibilidade do condicionamento, pelo legislador, de tal recurso contencioso a um recurso hierárquico dos actos administrativos proferidos por órgãos subalternos da Administração, ou, o que é o mesmo, que dela decorra uma obrigatória impugnabilidade jurisdicional imediata desses actos, independentemente da sua reapreciação por órgãos superiores. Do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição não resulta, na verdade, como se diz no acórdão recorrido, « a ideia de que todo o acto que não aquiesça às pretensões de um cidadão é imediatamente recorrível para os tribunais ». Desde logo, um acto administrativo da autoria de um subalterno, como acto precário, susceptível de ser alterado por órgãos superiores, não reveste também carácter lesivo, como última palavra da Administração sobre a matéria, que não possa ser corrigida pela própria Administração. A reacção contra a potencial lesão resultante desse acto, igualmente precária, não tem, pois, que poder efectivar‑se imediatamente através do recurso aos tribunais, podendo tal reacção ser condicionada à reapreciação pela própria Administração. Por outro lado, da obrigatoriedade de um prévio recurso hierárquico não resulta a inviabilização, ou sequer, a inadequação da tutela de direitos e interesses dos particulares. Apenas se impõe a necessidade de impugnação hierárquica prévia dos actos de órgãos subalternos, ficando, em qualquer caso, assegurado o posterior recurso contencioso. (…) A tutela jurisdicional efectiva dos administrados não resulta, nem inviabilizada, nem sequer restringida pela previsão de tal via hierárquica necessária, como meio de, em primeira linha, tentar obter a satisfação do interesse do administrado pela revisão do acto administrativo praticado pelo órgão subalterno da Administração, previamente ao sempre assegurado recurso jurisdicional. Trata‑se apenas de condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, ficando sempre ressalvada a garantia de tutela judicial em todos os casos concretos (…)” [no mesmo sentido se pronunciaram os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 283/2001 e n.º 235/2003]. Igualmente o STA tem reafirmado que só há inconstitucionalidade se o percurso imposto por lei para alcançar a via contenciosa suprimir ou restringir intoleravelmente o direito de acesso ao tribunal ou, por qualquer forma, prejudicar de forma desproporcionada (ou arbitrária) a tutela judicial efectiva dos cidadãos, o que não acontece, em princípio, com as impugnações administrativas necessárias, maxime , o recurso hierárquico necessário (cf. acórdão do Pleno, de 6 de Fevereiro de 2003, rec. n.º 1865/02, e acórdãos da Secção, de 9 de Abril de 2003, rec. n.º 350/03, e de 2 de Outubro de 2003, rec. n.º 1005/03, entre outros). Com efeito, além de se encontrar assegurada a via contenciosa, a impugnação administrativa quando necessária gera, em princípio, a suspensão automática dos efeitos do acto impugnado, como decorre dos artigos 163.º, n.º 1, e 170.º do CPA, além de que é um meio de reacção mais fácil e barato, proporcionando ainda vantagens de ordem prática, já que o recurso hierárquico necessário obriga a que o superior hierárquico, supostamente mais habilitado, se pronuncie sobre o caso, evitando, eventualmente, a impugnação judicial, e, portanto, as despesas inerentes, além de proporcionar mais tempo para a preparação da impugnação judicial e do eventual pedido de suspensão de eficácia do acto, no caso da decisão ser desfavorável (cf. neste sentido, Vieira de Andrade, obra e local citados). Mas se assim era antes da entrada em vigor do CPTA, em 1 de Janeiro de 2004, não há razão para deixar de o ser, após a entrada em vigor deste diploma legal, uma vez que o mesmo se limitou a concretizar a referida norma constitucional (citado n.º 4 do artigo 268.º da CRP, na versão de 1997), a qual, entretanto, não sofreu qualquer alteração, pelo que a jurisprudência referida mantém hoje inteira actualidade. E, assim sendo, pelas razões já referidas, continua a não existir qualquer incompatibilidade, com o citado preceito constitucional, das normas que hoje especialmente prevejam impugnações administrativas necessárias. Pelo que, concordando com essa jurisprudência e transpondo‑a para a situação sub judice , forçoso é concluir pela compatibilidade do n.º 8 do artigo 75.º do ED com o citado preceito constitucional. Com efeito, a exigência, contida no n.º 8 do artigo 75.º do ED, de interposição de recurso hierárquico necessário dos despachos que apliquem quaisquer penas disciplinares que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo, não suprime nem restringe intoleravelmente o direito de acesso aos tribunais (artigo 20.º da CRP), nem viola o direito à tutela judicial efectiva (artigo 268.º, n.º 4, da CRP), pois o administrado pode sempre impugnar contenciosamente, nos termos gerais, eventual decisão desfavorável da impugnação administrativa, não sendo também afectada a sua utilidade, na medida em que, nos termos do n.º 6 do mesmo preceito legal, a interposição daquele recurso hierárquico suspende os efeitos do acto punitivo, pelo que estamos perante um condicionamento legítimo. Consequentemente, o citado preceito do ED não padece de inconstitucionalidade material superveniente, por violação do n.º 4 do artigo 268.º da CRP. Resta, pois, apreciar se o n.º 8 do artigo 75.º do ED foi revogado pelos artigos 51.º, n.º 1, e 59.º, n.ºs 4 e 5, do CPTA, como também pretende a recorrente. É verdade que os defensores da inconstitucionalidade das normas que prevêem impugnações administrativas necessárias vêem, nos referidos preceitos do CPTA, uma vontade legislativa de afastar definitivamente a impugnação administrativa necessária, de a proibir, vontade que pretendem corresponder também à vontade do legislador constitucional. Só que, como vimos, não foi essa a vontade do legislador constitucional, e também não resulta do CPTA, designadamente dos citados preceitos legais, que tenha sido essa a intenção do legislador ordinário, nem se compreende sequer a necessidade de absoluta proibição da impugnação administrativa necessária, se, como se referiu, tal condicionamento não põe, em princípio, em causa a tutela jurisdicional efectiva. O que se passou foi que o legislador do CPTA, concretizando agora, na lei ordinária, o alargamento, pretendido pelo legislador constitucional, da garantia de recurso contencioso a quaisquer actos administrativos lesivos dos direitos e interesses dos administrados, veio inverter a regra, até então existente, do recurso hierárquico necessário, para a regra do recurso hierárquico facultativo, permitindo que o administrado possa agora optar entre só impugnar o acto contenciosamente, só impugnar o acto administrativamente, ou impugnar um e outro, como decorre dos artigos 51.º, n.º 1, e 59.º, n.ºs 4 e 5, citados pela recorrente. Dispõem estes preceitos, que: Artigo 51.º: 1. Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos. (…) Artigo 59.º: (…) A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal. A suspensão do prazo previsto no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares. É verdade que quem sustentava a inconstitucionalidade das normas que previam impugnações administrativas necessárias já antes do CPTA, continua hoje a fazê‑lo após o CPTA, defendendo que a impugnação dita necessária é hoje um condicionamento desnecessário, porque afinal, face aos citados preceitos do CPTA, a impugnação administrativa tem sempre carácter facultativo e suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto, sem prejuízo de o administrado poder impugnar contenciosamente o acto na pendência da impugnação administrativa ou decorrido o prazo legal para a sua decisão, o que significa que a impugnação necessária perdeu qualquer utilidade, já que a sua única razão de ser era permitir o recurso contencioso (cf. Vasco Pereira da Silva, “De necessário a útil…”, CJA , n.º 47, p. 21 e segs., maxime pp. 23 e 25). Efectivamente, hoje, face aos referidos preceitos do CPTA e contrariamente ao que acontecia face ao revogado artigo 25.º da LPTA, a regra é o carácter facultativo da impugnação administrativa, seja reclamação, seja recurso hierárquico. Houve, pois, neste aspecto, uma mudança de paradigma. Mas o estabelecimento desta regra não põe em causa as disposições legais especiais que previam impugnações administrativas necessárias, pois tais normas não foram expressamente, nem inequivocamente, revogadas pelo CPTA, ou por qualquer outro diploma legal (artigo 7.º, n.º 3, do Código Civil). Mesmo quem defende que tais normas não se encontram em vigor não afirma a sua revogação pelo CPTA, antes faz decorrer essa revogação ou antes caducidade, por falta de objecto, de uma pretensa consagração constitucional da proibição da impugnação administrativa necessária contida no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, ou seja, em última instância, da inconstitucionalidade material superveniente das referidas normas. Ora, já vimos que tal argumentação não tem condições de procedência. Portanto, rejeitado o argumento da inconstitucionalidade das impugnações administrativas necessárias, e não se mostrando revogadas as normas que especialmente as prevêem, nem desprovidas de utilidade, há que concluir hoje, face ao CPTA, que tais normas se mantêm em vigor (cf., neste sentido, Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos , 2.ª edição, Almedina, p. 139, e também Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições) , 4.ª edição, Almedina, p. 269 e seg.). Sendo certo que quando o legislador, na vigência da LPTA, previa especialmente o recurso hierárquico necessário, sendo ele então a regra, era porque nesse caso havia outras razões que justificavam tal exigência, que não, ou não só, a razão que é apontada, de ser esta a via de se permitir o recurso contencioso, pois há que presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (artigo 9.º do Código Civil), designadamente essa seria a única via de suspender automaticamente a produção de efeitos imediatos na esfera jurídica do administrado, de um acto praticado por um subalterno, mesmo em matéria da sua competência exclusiva (e continua a ser, já que a impugnação facultativa não suspende os efeitos do acto, mas apenas o prazo da impugnação contenciosa, daí a necessidade de se prever, no n.º 5 do artigo 59.º do CPTA, a possibilidade de o administrado impugnar contenciosamente o acto e requerer providências na pendência da impugnação administrativa, de outro modo, estar‑se‑ia, aqui sim, a violar a tutela judicial efectiva). Portanto, a questão de saber se a impugnação necessária deixou de o ser, só pelo facto de se permitir hoje, como regra, a impugnação contenciosa imediata dos actos administrativos, deve ser respondida negativamente. A regra é, de facto, essa, mas pode haver excepções, já que o legislador do CPTA não as exclui. E uma dessas excepções é a prevista no n.º 8 do artigo 75.º do ED, que se encontrava em vigor à data em que foi proferido o despacho do DREL, cuja suspensão aqui se pretende. Face a tudo o anteriormente exposto, há que concluir que o n.º 8 do artigo 75.º do ED, ao impor a interposição de um recurso hierárquico necessário, não padece de inconstitucionalidade material superveniente face ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP/97, nem se encontra revogado pelo CPTA, ou por qualquer outro diploma, pelo que se mantém em vigor .’» 3. Como é sabido, não compete ao Tribunal Constitucional pronunciar‑se sobre a correcção da interpretação do direito ordinário efectuada pelas instâncias, devendo, antes, aceitar a interpretação normativa por elas efectuada como um dado da questão de constitucionalidade que lhe cumpre decidir. Assim, está fora do âmbito do presente recurso a apreciação da questão de saber se a norma do artigo 75.º, n.º 8, do EDFAACRL foi revogada pelo CPTA, como sustenta a recorrente, ou se este Código em nada afectou a subsistência e validade de normas legais especiais (como a do referido artigo 75.º, n.º 8) que continuam a prever o recurso hierárquico necessário, como decidiu o acórdão recorrido. O objecto do presente recurso cinge‑se, assim, à questão da inconstitucionalidade da norma do citado artigo 75.º, n.º 8, que a decisão recorrida considerou ainda vigente, e que determina que « Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário ». Como o acórdão recorrido refere, a questão da constitucionalidade da figura do recurso hierárquico necessário já foi por diversas vezes apreciada por este Tribunal, que sempre a decidiu no sentido da sua não inconstitucionalidade, mesmo após a redacção dada ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP pela revisão constitucional de 1997. No Acórdão n.º 425/99 , esse entendimento foi sustentado com a seguinte fundamentação: «4. A questão posta no presente recurso não é nova e, concretamente quanto a um acto administrativo proferido por um órgão subalterno da Administração, numa via hierárquica necessária, o Tribunal Constitucional entendeu que a mesma norma do artigo 25.º, n.º 1, do Decreto‑Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, a LPTA, não é inconstitucional. Fê‑lo no Acórdão n.º 603/95, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional , vol. 32.º, pág. 411 e segs.. É a posição exposta neste aresto que há que reiterar no presente recurso de constitucionalidade. Tal posição não é, na verdade, infirmada pelas alterações introduzidas no texto do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, com a revisão constitucional de 1997. 5. Após a Lei Constitucional n.º 1/97, neste artigo 268.º, n.º 4, passou a referir‑se o direito a uma tutela jurisdicional efectiva , incluindo, nomeadamente, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os administrados, independentemente da sua forma. Tal norma contém, pois, uma garantia de protecção jurisdicional de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Dela decorre, designadamente, a ‘inconstitucionalidade de normas erguidas como impedimento legal a uma protecção adequada de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares’, bem como um dever de configuração adequada dos instrumentos de tutela judicial já existentes (assim, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição , Coimbra, 1998, pág. 457). Todavia, não se vê que da consagração desta garantia de protecção jurisdicional, dirigida à protecção dos particulares através dos tribunais, e deste direito de impugnação dos actos administrativos lesivos, haja que decorrer a impossibilidade do condicionamento, pelo legislador, de tal recurso contencioso a um recurso hierárquico dos actos administrativos proferidos por órgãos subalternos da Administração – ou, o que é o mesmo, que dela decorra uma obrigatória impugnabilidade jurisdicional imediata desses actos, independentemente da sua reapreciação por órgãos superiores. Do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição não resulta, na verdade, como se diz no Acórdão recorrido, ‘a ideia de que todo o acto que não aquiesça às pretensões de um cidadão é imediatamente recorrível para os tribunais’. Desde logo, um acto administrativo da autoria de um subalterno, como acto precário, susceptível de ser alterado por órgãos superiores, não reveste também carácter lesivo como última palavra da Administração sobre a matéria, que não possa ser corrigido pela própria Administração. A reacção contra a potencial lesão resultante desse acto, igualmente precária, não tem, pois, que poder efectivar‑se imediatamente através do recurso aos tribunais, podendo tal reacção ser condicionada à reapreciação pela própria Administração. Por outro lado, da obrigatoriedade de um prévio recurso hierárquico não resulta a inviabilização, ou, sequer, a inadequação da tutela de direitos e interesses dos particulares. Apenas se impõe a necessidade de impugnação hierárquica prévia para actos de órgãos subalternos, ficando em qualquer caso assegurado o posterior recurso contencioso. Já, aliás, com a 2.ª revisão constitucional se pretendeu, na definição dos actos administrativos, um afastamento dos conceitos de definitividade e de executoriedade, anteriormente utilizados, prevendo‑se a garantia de recurso contencioso contra quaisquer actos, agora formulada como garantia de ‘tutela jurisdicional efectiva’. Todavia, como se salienta na doutrina, ‘a garantia constitucional não obsta a que a lei imponha, entre outras condições de procedibilidade, a necessidade de impugnação administrativa prévia de certos actos administrativos praticados por órgãos subalternos (actos não definitivos), nem a que exija uma necessidade concreta de protecção judicial do particular, por vezes inexistente em casos de actos já constituídos mas ainda não eficazes – será esse (...) o sentido e o alcance actual do artigo 25.º da LPTA, ao exigir que os actos sejam “definitivos e executórios”’ [ J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições) , Coimbra, 1999, pág. 96]. A tutela jurisdicional efectiva dos administrados não resulta, nem inviabilizada, nem, sequer, restringida pela previsão de tal via hierárquica necessária como meio de, em primeira linha, tentar obter a satisfação do interesse do administrado pela revisão do acto administrativo praticado pelo órgão subalterno da Administração, previamente ao, sempre assegurado , recurso jurisdicional. Trata‑se, apenas, de um condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, ficando sempre ressalvada a garantia da tutela judicial em todos os casos concretos (veja‑se a ob. cit. , págs. 181 e segs.). 6. No caso concreto, sendo o acto recorrido uma decisão susceptível de recurso hierárquico (cujo necessário esgotamento está justamente em causa), como se salientou no citado Acórdão n.º 603/95, ‘não causou ela lesão efectiva do direito que o funcionário invoca, pois, se tal direito existir, sempre ele poderá vir a ser reconhecido pelo órgão a que na Administração cabe a última e definitiva palavra sobre a matéria. A lesão do direito invocada, a existir, é, por isso, meramente potencial .’ (isto, sendo certo que, a subsistir tal lesão, não ficará inviabilizada a protecção jurisdicional contra ela). Remetendo para os fundamentos invocados neste Acórdão n.º 603/95, ter‑se‑á, pois, de negar provimento ao presente recurso, não se reconhecendo violação do n.º 4 do artigo 268.º, na redacção posterior a 1997, pelo preceito questionado do artigo 25.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. E, da mesma forma, não pode dizer-se que resulte desta norma qualquer violação dos artigos 17.º e 18.º da Constituição (desde logo porque, como vimos, a garantia do artigo 268.º, n.º 4, não é posta em causa, mas apenas condicionada em obediência a interesses legítimos de unidade e eficácia da acção administrativa).» Este juízo de não inconstitucionalidade de preceitos que consagravam figuras de impugnação administrativa necessária (quer horizontalmente, quer verticalmente) à abertura da via contenciosa foi reiterado, designadamente, nos Acórdãos n.ºs 468/99 (reportado ao artigo 155.º do Código de Processo Tributário), 548/99, 329/2000, 283/2001, 235/2003 e 188/2004 (os cinco reportados ao artigo 25.º, n.º 1, da LPTA), 99/2001 (reportado ao artigo 56.º da LPTA) e 185/2001 (tirado em Plenário e reportado aos artigos 140.º e 141.º do Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 465/83, de 31 de Dezembro, na sua redacção original, enquanto impunham, como condição necessária de interposição de recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna dos actos praticados pelo Comandante‑Geral da Guarda Nacional Republicana, a reclamação prévia para o autor do acto), e nas Decisões Sumárias n.ºs 280/2005 (reportada ao artigo 75.º, n.º 4, do EDFAACRL, interpretado no sentido de que existe recurso hierárquico necessário para a Câmara Municipal das deliberações proferidas em processo disciplinar pelo conselho de administração dos serviços municipalizados) e 42/2006 (reportada ao artigo 25.º da LPTA) [o texto integral dos Acórdãos e Decisões Sumárias citados está disponível em www.tribunalconstitucional.pt]. Na esteira desta reiterada jurisprudência, há que concluir que a norma do artigo 75.º, n.º 8, do EDFAACRL, condicionando o recurso à via contenciosa à prévia interposição de um recurso hierárquico que tem efeito suspensivo do acto sancionatório impugnado, não só não viola os artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da CRP, dado que continua assegurado o acesso aos tribunais para obtenção de tutela jurisdicional efectiva contra actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, através da oportuna impugnação judicial do acto que decida o recurso hierárquico (e que, por isso, representará a última palavra da Administração), como não se mostra incompatível com os princípios da dignidade da pessoa humana, do Estado de Direito democrático, da protecção da confiança dos cidadãos no Estado, da subordinação das leis à Constituição, da justiça e da prevalência da matéria sobre a forma.” 1.2. A reclamação da recorrente assenta nos seguintes fundamentos: Recorreu para o Tribunal Constitucional nos termos e com os fundamentos que constam do seu requerimento, aqui dados por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais. Pela douta Decisão Sumária, de que ora reclama, foi decidido: « Não julgar inconstitucional a norma do artigo 75.º, n.º 8, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que estabelece que da aplicação de quaisquer penas que não seja da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário; e, consequentemente, Negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido, na parte impugnada. Custas pela recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em 7 (sete) unidades de conta.» Esta decisão, que confirma a decisão sob recurso constitucional, louva‑se no teor dos Acórdãos n.ºs 425/99, 468/99, 548/99, 329/2000, 283/2001, 235/2003 e 188/2004 e das Decisões Sumárias n.ºs 280/2005 e 42/2006 do Tribunal Constitucional, reportando‑se, tais Acórdãos e Decisões Sumárias, ao seguinte: Artigos 25.º (2) e 56.º (5) da LPTA, esta expressamente revogada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 4‑A/2003, de 19 de Fevereiro; Artigo 155.º (1) do Código de Processo Tributário, este expressamente revogado pelo Decreto‑Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro; e Artigos 140.º e 141.º (1) do Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 465/83, de 31 de Dezembro – «… na sua redacção original ... » , antes, por isso, das normas constitucionais invocadas e das alterações introduzidas pelos Decretos‑Lei n.ºs 298/94, de 24 de Novembro, 297/98, de 28 de Setembro, 188/99, de 2 de Junho, 504/99, de 20 de Novembro, 15/2002, de 29 de Janeiro, 119/2004, de 21 de Maio, 159/2005, de 20 de Setembro, e 216/2006, de 30 de Outubro. Como resulta da sua análise, nenhuma destas doutas Decisões se refere, em concreto ou substância, à matéria sub judice ou a matéria recente, de aplicação dos princípios invocados pela recorrente em conformidade com a Constituição da República Portuguesa, relativamente ao direito material, procedimental e/ou processual sancionatório (disciplinar) e processual administrativo (em matéria sancionatória) ou com estes estabelece, material e sucessivamente, uma qualquer relação compreensível, designadamente de conformidade, da letra da lei e da sua interpretação e aplicação judicial, com as normas constitucionais invocadas, E a decisão jurisdicional, confirmada pela douta Decisão Sumária, com o devido respeito, também não aprecia, substancial e constitucionalmente, toda a matéria exposta nos recursos jurisdicionais, quando à conformidade e à interpretação concreta das respectivas normas legais com o que, correlativamente, está preceituado na Constituição da República Portuguesa. Assim, a douta Decisão Sumária não atende, nem podia atender, materialmente, às, concretamente, invocadas inconstitucionalidades. Isto, pela falta ou impossibilidade de aceder às precedentes alegações dos recursos jurisdicionais – que o douto Acórdão confirmado também não explana nem revela – mas cujo conteúdo, dando‑se por integralmente reproduzido, aqui se invoca e convoca para todos os efeitos legais. Aliás, sobre tal desiderato, que sendo relativo a matéria sancionatória, tem de conformar‑se em procedimento e/ou processo instrumental compatível com os direitos fundamentais dos cidadãos em relação a ela, não é feita qualquer substantiva interpretação de conformidade com a Constituição da República Portuguesa, nem a douta Decisão atende ou poderia atender às, sucessivamente necessárias, alegações – porque estas não se podem antecipar – a produzir junto desse Venerando Tribunal, Tão‑pouco, tal Decisão, atende à sucessão de leis – e ao aperfeiçoamento do direito – no tempo, quanto à sua estrita significação constitucional, material ou substantiva e instrumental, designadamente, quanto ao conteúdo das alterações ulteriores às normas apreciadas e invocadas naqueles doutos Acórdãos e Decisões, como pressupostos lógicos e como manifestas consequências da alteração do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, pelas Leis Constitucionais n.º 1/89, de 8 de Julho, e n.º 1/97, de 20 de Setembro, Bem como, também, em consequência dos compromissos internacionais assumidos por Portugal – acolhidos ou recebidos na Constituição da República Portuguesa – sobre a garantia de tutela jurisdicional efectiva em matéria de direito sancionatório, material e instrumental, mormente disciplinar; Como, também com o devido respeito, tal Decisão, não interpreta, material, substantiva ou criticamente, sequer, o sentido histórico e literal do n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, em vigor desde o dia 1 de Janeiro de 2004, no contexto do aludido aperfeiçoamento do direito – tantas vezes invocado nos preâmbulos dos diplomas ou nas leis preambulares e nas discussões parlamentares sobre a matéria – e da unidade do ordenamento jurídico‑constitucional, como consequência, directa e necessária, da sucessão das invocadas normas e princípios constitucionais e dos compromissos internacionais a que Portugal está adstrito, designadamente, por, entre outros, ter subscrito a Convenção Europeia dos Direitos do Homem; Nem, em concreto, aprecia – ou podia apreciar – a invocada violação material, decorrente da interpretação, nas decisões jurisdicionais em crise no recurso constitucional, dos princípios e das normas constitucionais invocadas pela reclamante. Por outro lado, como resulta do requerimento de recurso e da ulterior junção de documentos, a ora reclamante obteve a concessão do apoio judiciário na modalidade de pagamento faseado da taxa de justiça, sem que, na supra referida condenação em custas, esteja salvaguardado que, como é habitual, tal condenação, é « sem prejuízo do apoio judiciário concedido ». Nestes termos e nos melhores de direito, sempre douto suprimento de Vossas Excelências, requer se dignem ordenar o prosseguimento da lide, conhecendo do objecto do recurso e seguindo‑se os demais termos do processo até final, com todas as consequências legais, designadamente, sem prejuízo do apoio judiciário obtido pela reclamante, como é de Justiça.” 1.3. O recorrido (Ministério da Educação) não apresentou resposta. Tudo visto, cumpre apreciar e decidir. 2. Se bem se entende a reclamação da recorrente, o que esta contesta é a possibilidade de, no caso, ter sido proferida decisão sumária, quer por falta de identidade da presente situação com as situações sobre que versaram as anteriores decisões do Tribunal Constitucional, quer por só após a apresentação das suas alegações neste Tribunal ser possível apreender a questão de constitucionalidade que se pretendia ver apreciada. Porém, como é sabido, o objecto do recurso de constitucionalidade é definido no respectivo requerimento de interposição, sendo inadmissível a sua ampliação nas posteriores alegações, ao que acresce que, tratando‑se de recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC (como é o presente caso), exige‑se identidade entre o critério normativo identificado no requerimento de interposição de recurso quer com o critério normativo arguido de inconstitucional perante o tribunal recorrido, quer com o critério normativo por este tribunal aplicado, na decisão recorrida, como ratio decidendi . Assim sendo, quando foi proferida a decisão sumária ora reclamada a questão de constitucionalidade que constituía objecto do recurso já estava definitivamente demarcada. Por outro lado, como se explicou no Acórdão n.º 131/2004 (proferido em reclamação de decisão sumária na qual a reclamante também questionava a verificação dos requisitos estabelecidos no artigo 78.º‑A, n.º 1, da LTC para a emissão de uma decisão sumária, sustentando serem dois os fundamentos possíveis de uma tal decisão – a existência de uma decisão anterior do Tribunal sobre a mesma questão ou ser a questão manifestamente infundada – e que, no caso, a decisão anterior em que se baseou a decisão sumária não terá julgado a mesma questão por os parâmetros de constitucionalidade agora indicados serem mais amplos): “Em primeiro lugar não é exacto que o artigo 78.º‑A, n.º 1, da LTC só permita a decisão sumária nas situações apontadas pela recorrente. Com efeito, o preceito da LTC, ao conferir ao relator os poderes para emitir decisão sumária por a questão ser simples , não condiciona esta qualificação ao facto de haver decisão anterior sobre a mesma questão; tal é, desde logo, contrariado pela circunstância de aquele condicionamento ser antecedido pela expressão « designadamente », o que não pode deixar de significar a possibilidade de qualificar a questão como simples por uma multiplicidade de razões, mesmo que ela não tenha sido exactamente a mesma que foi objecto de decisão anterior. Bastará para tal qualificação que na fundamentação da decisão anterior, muito embora sobre questão não inteiramente coincidente com a dirimida em posterior recurso, se tenham formulado juízos que imponham uma determinada solução de direito neste recurso, merecendo a questão, por essa via, a qualificação de simples .” Tem sido reiteradamente afirmada esta orientação, no sentido de a admissibilidade de prolação de decisão sumária não se cingir a situações em que exista anterior decisão do Tribunal Constitucional sobre norma reportada ao mesmo preceito legal e com ponderação de todos os argumentos ou razões expendidos no novo processo, antes “ abrange outras situações em que a fundamentação desenvolvida em anterior acórdão permita considerar a questão como já «tratada» pelo Tribunal, mesmo que não ocorra integral coincidência dos preceitos em causa e dos argumentos esgrimidos num e noutro processo ” (Acórdão n.º 650/2004; cf. ainda os Acórdãos n.ºs 616/2005, 2/2006, 233/2007, 530/2007 e 5/2008). No presente caso, a questão de constitucionalidade que se suscitava era a da admissibilidade da figura do recurso hierárquico necessário, a qual, como se evidenciou na decisão sumária ora reclamada, já foi objecto de diversas decisões deste Tribunal, sempre no sentido da não inconstitucionalidade, sendo irrelevante, por acessório relativamente ao cerne da questão, a diversidade de preceitos legais a propósito dos quais a questão foi suscitada. A questão de constitucionalidade permanece substancialmente idêntica mesmo que, com o CPTA, a regra geral tenha deixado de ser o carácter necessário dos recursos hierárquicos, para passar a ser a regra do carácter facultativo, pois tal não impediu – questão cuja decisão coube às instâncias, sem possibilidade de crítica por parte do Tribunal Constitucional – que se considerassem subsistentes (apesar da alteração da regra) os preceitos legais especiais que continuaram a prever impugnações administrativas necessárias, como é justamente o caso da norma do artigo 75.º, n.º 8, do EDFAACRL. Na anterior jurisprudência constitucional citada – designadamente no Acórdão n.º 425/99 – já foi tida em conta a alteração de redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP operada pela revisão constitucional de 1997, não tendo sobrevindo qualquer outra alteração constitucional que impusesse ou justificasse a reponderação da questão. E, por outro lado, entre essa jurisprudência contam‑se casos em que a impugnação administrativa necessária respeita a actos de natureza sancionatória, como, por exemplo, o Acórdão n.º 185/2001, tirado em Plenário, ou a Decisão Sumária n.º 280/2005, reportada a outro número (o n.º 4) do mesmo artigo 75.º do EDFAACRL. Conclui‑se, assim, pela admissibilidade, no caso, da prolação de decisão sumária, cujo sentido decisório se confirma, pelos fundamentos nela explanados. 3. Termos em que acordam em indeferir a presente reclamação, confirmando a decisão sumária reclamada, que negou provimento ao recurso por não julgar inconstitucional a norma do artigo 75.º, n.º 8, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que estabelece que da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário. Custas pela recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Lisboa, 25 de Novembro de 2008. Mário José de Araújo Torres João Cura Mariano Rui Manuel Moura Ramos

Acórdão

564/2008

765/08

Tribunal: Tribunal Constitucional
Data: 25 de novembro de 2008
Relator: Mário Torres

Texto Integral

ACÓRDÃO N.º 564/2008

Processo n.º 765/08

2.ª Secção

Relator: Conselheiro Mário Torres

Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,

1.A. apresentou reclamação para a conferência, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78.º‑A da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e alterada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), contra a decisão sumária do relator, de 20 de Outubro de 2008, que decidiu, no uso da faculdade conferida pelo n.º 1 desse preceito, não julgar inconstitucional a norma do artigo 75.º, n.º 8, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDFAACRL), aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que estabelece que da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário, e, consequentemente, negou provimento ao recurso por ela interposto, confirmando o acórdão recorrido, na parte impugnada.
1. 1.1.A referida decisão sumária tem a seguinte fundamentação:

“1. A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea

b) do n.º 1 do artigo 70.º da [LTC], contra o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 17 de Julho de 2008, que negou provimento ao recurso jurisdicional por ela interposto da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Braga, de 18 de Outubro de 2007, que, na acção administrativa especial por ela instaurada contra o Ministério da Educação em que impugnava o despacho do Director Regional de Educação do Norte, de 31 de Março de 2005, que lhe aplicara a pena disciplinar de 60 dias de suspensão, julgou procedente a excepção de inimpugnabilidade do acto impugnado, por dele caber recurso hierárquico necessário, por força do disposto no n.º 8 do artigo 75.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (EDFAACRL), aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que dispõe: «Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário».

De acordo com o requerimento de interposição de recurso, «a decisão recorrida aplicou norma arguida de inconstitucionalidade (n.º 8 do artigo 75.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local) e interpretou, aplicando o n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, em desconformidade com o preceituado no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa», tendo a questão de inconstitucionalidade sido «suscitada durante todo o processo: petição inicial, alegações de recurso jurisdicional e resposta ao parecer do Ministério Público», e reputando violados os «artigos 3.º, n.º 3, 8.º, n.ºs 1 e 2, 17.º, 18.º, n.º 1, 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa» e os «princípios da dignidade da pessoa humana, do Estado de Direito democrático, da protecção da confiança dos cidadãos no Estado, da subordinação das leis à Constituição, da garantia da tutela jurisdicional efectiva, da justiça e da prevalência da matéria sobre a forma».

A questão de constitucionalidade que constitui objecto do presente recurso – a constitucionalidade do «recurso hierárquico necessário» como condição de acesso à justiça administrativa – já foi objecto de anteriores decisões deste Tribunal, o que permite qualificar tal questão como «questão simples» e possibilita a prolação de decisão sumária, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º‑A da LTC.

2. O acórdão recorrido assentou na seguinte fundamentação jurídica:

«No caso dos autos, a única questão suscitada neste recurso jurisdicional (…) resume‑se em averiguar se, com a reforma do contencioso administrativo, em vigor desde 1 de Janeiro de 2004, se mantém em vigor o artigo 75.º, n.º 8, do Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro – Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (doravante ED) –, onde se prevê a necessidade de interposição de recurso hierárquico necessário da aplicação de pena disciplinar que não seja da exclusiva competência de um membro do Governo e, no caso concreto dos autos, se da decisão punitiva do Director Regional de Educação do Norte, que sancionou a recorrente com a pena de suspensão, graduada em 60 dias, cabia recurso hierárquico necessário para o Secretário de Estado da Administração Educativa.

Preceitua o artigo 75.º do ED, com a epígrafe ‘Recurso hierárquico’, que: ‘(…) 8. Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário’.

Porque a questão que nos vem colocada já se mostra decidida pelo acórdão do STA [Supremo Tribunal Administrativo], de 28 de Dezembro de 2006, in Proc. 01061/06, recurso [excepcional de revista], nos termos do artigo 150.º do CPTA [Código de Processo nos Tribunais Administrativos], com o qual concordamos inteiramente e que não contendem com quaisquer princípios jurídicos, seja de índole constitucional ou de direito internacional, como os invocados pela recorrente, entendemos por suficiente e adequado remeter para a jurisprudência aí sufragada, que, de forma fundamentada, justifica a coexistência da norma legal questionada com as normas emergentes da reforma do contencioso administrativo, sem que se possa, de alguma maneira, justificadamente, questionar a necessidade de interposição de recurso hierárquico necessário, ‘como preliminar indispensável de acesso ao recurso contencioso’, nas palavras do Prof. Freitas do Amaral, in Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, vol. I, pág. 20, ou, nas palavras do Prof. Marcello Caetano, Manual, 10.ª ed., pág. 1265, ‘o recurso hierárquico é necessário para se transformar o acto do subalterno noutro contenciosamente recorrível’.

Na verdade, o acto sujeito a recurso hierárquico necessário é apenas potencialmente lesivo dos direitos e interesses do particular e, uma vez que esse recurso tem efeito suspensivo, o princípio da tutela jurisdicional efectiva não reclama a interposição do recurso contencioso antes da exaustão dos meios graciosos.

Consta, assim, do referido aresto do STA:

‘(…) a questão relevante que aqui importa clarificar é a de saber se se mantêm em vigor as disposições legais especiais que, na vigência da revogada LPTA, expressamente previam uma impugnação administrativa necessária como condição de abertura da via contenciosa de determinados actos administrativos, como é o caso do n.º 8 do artigo 75.º do ED, ou se tais disposições se consideram revogadas face aos artigos 51.º e 59.º, n.ºs 4 e 5, do CPTA e ao artigo 268.º, n.º 4, da CRP, como pretende a recorrente.

Com efeito, não tem sido pacífica, pelo menos, desde a redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP, introduzida pela Lei [Constitucional] n.º 1/89, de 8 de Julho (2.ª revisão constitucional, que eliminou a referência à definitividade e executoriedade do acto administrativo, constante do n.º 3 do artigo 268.º, na redacção inicial, como condição da sua recorribilidade contenciosa, passando a referir a garantia de recurso contencioso à lesividade do acto), a questão da compatibilidade, com este preceito constitucional, das disposições que prevêem impugnações administrativas necessárias.

Como é sabido, na vigência da LPTA, foi suscitada por alguma doutrina a questão da inconstitucionalidade superveniente do artigo 25.º deste diploma, face ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP, na versão de 1989, já que aquele preceito da LPTA dispunha que “só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios”, sendo que o citado preceito constitucional, na apontada redacção, deslocou a garantia de recurso contencioso da definitividade e executoriedade do acto, para a sua lesividade, como referimos (a favor da compatibilidade constitucional de tais normas, se pronunciaram, por exemplo, Vieira de Andrade, “Em Defesa do Recurso Hierárquico”, CJA, n.º 0, p. 13 e segs., e Mário Aroso de Almeida, “As implicações de direito substantivo da reforma do contencioso administrativo”, CJA, n.º 34, p. 71 e segs., e contra, Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, pp. 667 e 674, e Ventos de Mudança…, […], pp. 11 e 66/89, e Paulo Otero, “As garantas impugnatórias dos particulares no CPA”, Scientia Ivridica, vol. XII (n.º 235/237), p. 58 e segs.).

Essa questão foi abundantemente apreciada por este STA, designadamente pelo Pleno da 1.ª Secção, e levada até ao Tribunal Constitucional, tendo, uniformemente, vindo a ser resolvida pela jurisprudência de ambos os Tribunais no sentido da não inconstitucionalidade do artigo 25.º da LPTA, no entendimento, em síntese, de que a consagração, na lei, de um meio de impugnação administrativa necessária não contende, de per si, com a garantia de recurso contencioso acolhida no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, o que só aconteceria se o direito de acesso ao tribunal, consagrado no artigo 20.º da CRP, fosse, por essa via, suprimido ou restringido intoleravelmente, caso que não acontece com a impugnação necessária, já que o administrado pode sempre vir a impugnar judicialmente o acto que põe fim ao procedimento. A lesão do direito invocada, a existir, seria, por isso, meramente potencial (cf. acórdãos do Pleno do STA, de 3 de Fevereiro de 1996, rec. n.º 41 608, de 7 de Maio de 1996, rec. n.º 32 592, de 9 de Novembro de 1999, rec. n.º 45 085, de 18 de Fevereiro de 2000, rec. n.º 30 307, de 29 de Junho de 2001, rec. n.º 46 058, e de 18 de Abril de 2002, rec. n.º 46 058, bem como da Secção, de 21 de Maio de 1992, rec. n.º 30 391, de 16 de Fevereiro de 1994, rec. n.º 32 904, de 7 de Março de 1996, rec. n.º 39 216, de 14 de Novembro de 1996, rec. n.º 32 132, de 25 de Junho de 1998, rec. n.º 43 603, de 12 de Maio de 1999, rec. n.º 44 684, de 2 de Março de 2000, rec. n.º 45 569, de 3 de Maio de 2001, rec. n.º 46 888, de 5 de Dezembro de 2002, rec. n.º 194/02, entre outros, e Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 86/84, n.º 39/88, [Acórdãos do Tribunal Constitucional], vol. 11.º, p. 233, BMJ, n.º 374, p. 147, n.º 28/92, DR, II Série, n.º 69, de 22 de Março de 1985, p. 3160, n.º 9/95, n.º 603/95, DR, II, de [14 de Março de 1996], p. 3484, n.º 24/96, n.º 115/96, n.º 499/96, de 20 de Março de 1996, proc. n.º 383/93, n.º 1002/96, n.º 32/98, n.º 676/98, n.º 425/99, n.º 431/99, n.º 124/2000, proc. n.º 231/99, n.º 40/2001 e n.º 283/2001, entre outros).

Posteriormente, com a nova redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP, introduzida pela Lei [Constitucional] n.º 1/97, de 20 de Setembro, que veio incluir, expressamente, no direito à tutela jurisdicional efectiva, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados, reacendeu‑se a polémica da compatibilidade com o citado preceito constitucional, agora na versão de 1997, das impugnações administrativas necessárias (cf. Vasco Pereira da Silva, “De necessário a útil: a metamorfose do recurso hierárquico no novo contencioso administrativo”, CJA, n.º 47, p. 21 e segs., e Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Almedina, p. 139, e Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), p. 269).

Mas quer este STA, quer o Tribunal Constitucional, se pronunciaram já, em vários arestos, pela compatibilidade do artigo 25.º da LPTA, e, consequentemente, das normas que impõem uma prévia impugnação administrativa necessária para abrir a via contenciosa, com o citado preceito constitucional, na versão de 1997, que é a actual, reiterando a jurisprudência anterior, por considerarem que não é infirmada pelas alterações introduzidas no citado n.º 4 do artigo 268.º da CRP com a revisão constitucional de 1997.

Refere‑se, por exemplo, a este propósito, no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 425/99:

“(…) Após a Lei Constitucional n.º 1/97, neste artigo 268.º, n.º 4, passou a referir‑se o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, incluindo, nomeadamente, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os administrados, independentemente da sua forma.

Tal norma contém, pois, uma garantia de protecção jurisdicional de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Dela decorre, designadamente, a «inconstitucionalidade de normas erguidas como impedimento legal a uma protecção adequada de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares», bem como um dever de configuração adequada dos instrumentos de tutela judicial já existentes (assim, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 1998, p. 457).

Todavia, não se vê que da consagração dessa garantia de protecção jurisdicional, dirigida à protecção dos particulares através dos tribunais, deste direito de impugnação dos actos administrativos lesivos, haja que decorrer a impossibilidade do condicionamento, pelo legislador, de tal recurso contencioso a um recurso hierárquico dos actos administrativos proferidos por órgãos subalternos da Administração, ou, o que é o mesmo, que dela decorra uma obrigatória impugnabilidade jurisdicional imediata desses actos, independentemente da sua reapreciação por órgãos superiores. Do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição não resulta, na verdade, como se diz no acórdão recorrido, «a ideia de que todo o acto que não aquiesça às pretensões de um cidadão é imediatamente recorrível para os tribunais».

Desde logo, um acto administrativo da autoria de um subalterno, como acto precário, susceptível de ser alterado por órgãos superiores, não reveste também carácter lesivo, como última palavra da Administração sobre a matéria, que não possa ser corrigida pela própria Administração. A reacção contra a potencial lesão resultante desse acto, igualmente precária, não tem, pois, que poder efectivar‑se imediatamente através do recurso aos tribunais, podendo tal reacção ser condicionada à reapreciação pela própria Administração.

Por outro lado, da obrigatoriedade de um prévio recurso hierárquico não resulta a inviabilização, ou sequer, a inadequação da tutela de direitos e interesses dos particulares. Apenas se impõe a necessidade de impugnação hierárquica prévia dos actos de órgãos subalternos, ficando, em qualquer caso, assegurado o posterior recurso contencioso.

(…)

A tutela jurisdicional efectiva dos administrados não resulta, nem inviabilizada, nem sequer restringida pela previsão de tal via hierárquica necessária, como meio de, em primeira linha, tentar obter a satisfação do interesse do administrado pela revisão do acto administrativo praticado pelo órgão subalterno da Administração, previamente ao sempre assegurado recurso jurisdicional. Trata‑se apenas de condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, ficando sempre ressalvada a garantia de tutela judicial em todos os casos concretos (…)” [no mesmo sentido se pronunciaram os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 283/2001 e n.º 235/2003].

Igualmente o STA tem reafirmado que só há inconstitucionalidade se o percurso imposto por lei para alcançar a via contenciosa suprimir ou restringir intoleravelmente o direito de acesso ao tribunal ou, por qualquer forma, prejudicar de forma desproporcionada (ou arbitrária) a tutela judicial efectiva dos cidadãos, o que não acontece, em princípio, com as impugnações administrativas necessárias, maxime, o recurso hierárquico necessário (cf. acórdão do Pleno, de 6 de Fevereiro de 2003, rec. n.º 1865/02, e acórdãos da Secção, de 9 de Abril de 2003, rec. n.º 350/03, e de 2 de Outubro de 2003, rec. n.º 1005/03, entre outros).

Com efeito, além de se encontrar assegurada a via contenciosa, a impugnação administrativa quando necessária gera, em princípio, a suspensão automática dos efeitos do acto impugnado, como decorre dos artigos 163.º, n.º 1, e 170.º do CPA, além de que é um meio de reacção mais fácil e barato, proporcionando ainda vantagens de ordem prática, já que o recurso hierárquico necessário obriga a que o superior hierárquico, supostamente mais habilitado, se pronuncie sobre o caso, evitando, eventualmente, a impugnação judicial, e, portanto, as despesas inerentes, além de proporcionar mais tempo para a preparação da impugnação judicial e do eventual pedido de suspensão de eficácia do acto, no caso da decisão ser desfavorável (cf. neste sentido, Vieira de Andrade, obra e local citados).

Mas se assim era antes da entrada em vigor do CPTA, em 1 de Janeiro de 2004, não há razão para deixar de o ser, após a entrada em vigor deste diploma legal, uma vez que o mesmo se limitou a concretizar a referida norma constitucional (citado n.º 4 do artigo 268.º da CRP, na versão de 1997), a qual, entretanto, não sofreu qualquer alteração, pelo que a jurisprudência referida mantém hoje inteira actualidade. E, assim sendo, pelas razões já referidas, continua a não existir qualquer incompatibilidade, com o citado preceito constitucional, das normas que hoje especialmente prevejam impugnações administrativas necessárias.

Pelo que, concordando com essa jurisprudência e transpondo‑a para a situação sub judice, forçoso é concluir pela compatibilidade do n.º 8 do artigo 75.º do ED com o citado preceito constitucional.

Com efeito, a exigência, contida no n.º 8 do artigo 75.º do ED, de interposição de recurso hierárquico necessário dos despachos que apliquem quaisquer penas disciplinares que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo, não suprime nem restringe intoleravelmente o direito de acesso aos tribunais (artigo 20.º da CRP), nem viola o direito à tutela judicial efectiva (artigo 268.º, n.º 4, da CRP), pois o administrado pode sempre impugnar contenciosamente, nos termos gerais, eventual decisão desfavorável da impugnação administrativa, não sendo também afectada a sua utilidade, na medida em que, nos termos do n.º 6 do mesmo preceito legal, a interposição daquele recurso hierárquico suspende os efeitos do acto punitivo, pelo que estamos perante um condicionamento legítimo.

Consequentemente, o citado preceito do ED não padece de inconstitucionalidade material superveniente, por violação do n.º 4 do artigo 268.º da CRP.

Resta, pois, apreciar se o n.º 8 do artigo 75.º do ED foi revogado pelos artigos 51.º, n.º 1, e 59.º, n.ºs 4 e 5, do CPTA, como também pretende a recorrente.

É verdade que os defensores da inconstitucionalidade das normas que prevêem impugnações administrativas necessárias vêem, nos referidos preceitos do CPTA, uma vontade legislativa de afastar definitivamente a impugnação administrativa necessária, de a proibir, vontade que pretendem corresponder também à vontade do legislador constitucional.

Só que, como vimos, não foi essa a vontade do legislador constitucional, e também não resulta do CPTA, designadamente dos citados preceitos legais, que tenha sido essa a intenção do legislador ordinário, nem se compreende sequer a necessidade de absoluta proibição da impugnação administrativa necessária, se, como se referiu, tal condicionamento não põe, em princípio, em causa a tutela jurisdicional efectiva.

O que se passou foi que o legislador do CPTA, concretizando agora, na lei ordinária, o alargamento, pretendido pelo legislador constitucional, da garantia de recurso contencioso a quaisquer actos administrativos lesivos dos direitos e interesses dos administrados, veio inverter a regra, até então existente, do recurso hierárquico necessário, para a regra do recurso hierárquico facultativo, permitindo que o administrado possa agora optar entre só impugnar o acto contenciosamente, só impugnar o acto administrativamente, ou impugnar um e outro, como decorre dos artigos 51.º, n.º 1, e 59.º, n.ºs 4 e 5, citados pela recorrente.

Dispõem estes preceitos, que:

Artigo 51.º:

1. Ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os actos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja susceptível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos.

(…)

Artigo 59.º:

(…)

4.A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.
5.A suspensão do prazo previsto no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares.

É verdade que quem sustentava a inconstitucionalidade das normas que previam impugnações administrativas necessárias já antes do CPTA, continua hoje a fazê‑lo após o CPTA, defendendo que a impugnação dita necessária é hoje um condicionamento desnecessário, porque afinal, face aos citados preceitos do CPTA, a impugnação administrativa tem sempre carácter facultativo e suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto, sem prejuízo de o administrado poder impugnar contenciosamente o acto na pendência da impugnação administrativa ou decorrido o prazo legal para a sua decisão, o que significa que a impugnação necessária perdeu qualquer utilidade, já que a sua única razão de ser era permitir o recurso contencioso (cf. Vasco Pereira da Silva, “De necessário a útil…”, CJA, n.º 47, p. 21 e segs., maxime pp. 23 e 25).

Efectivamente, hoje, face aos referidos preceitos do CPTA e contrariamente ao que acontecia face ao revogado artigo 25.º da LPTA, a regra é o carácter facultativo da impugnação administrativa, seja reclamação, seja recurso hierárquico. Houve, pois, neste aspecto, uma mudança de paradigma.

Mas o estabelecimento desta regra não põe em causa as disposições legais especiais que previam impugnações administrativas necessárias, pois tais normas não foram expressamente, nem inequivocamente, revogadas pelo CPTA, ou por qualquer outro diploma legal (artigo 7.º, n.º 3, do Código Civil).

Mesmo quem defende que tais normas não se encontram em vigor não afirma a sua revogação pelo CPTA, antes faz decorrer essa revogação ou antes caducidade, por falta de objecto, de uma pretensa consagração constitucional da proibição da impugnação administrativa necessária contida no n.º 4 do artigo 268.º da CRP, ou seja, em última instância, da inconstitucionalidade material superveniente das referidas normas.

Ora, já vimos que tal argumentação não tem condições de procedência.

Portanto, rejeitado o argumento da inconstitucionalidade das impugnações administrativas necessárias, e não se mostrando revogadas as normas que especialmente as prevêem, nem desprovidas de utilidade, há que concluir hoje, face ao CPTA, que tais normas se mantêm em vigor (cf., neste sentido, Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Almedina, p. 139, e também Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 4.ª edição, Almedina, p. 269 e seg.).

Sendo certo que quando o legislador, na vigência da LPTA, previa especialmente o recurso hierárquico necessário, sendo ele então a regra, era porque nesse caso havia outras razões que justificavam tal exigência, que não, ou não só, a razão que é apontada, de ser esta a via de se permitir o recurso contencioso, pois há que presumir que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados (artigo 9.º do Código Civil), designadamente essa seria a única via de suspender automaticamente a produção de efeitos imediatos na esfera jurídica do administrado, de um acto praticado por um subalterno, mesmo em matéria da sua competência exclusiva (e continua a ser, já que a impugnação facultativa não suspende os efeitos do acto, mas apenas o prazo da impugnação contenciosa, daí a necessidade de se prever, no n.º 5 do artigo 59.º do CPTA, a possibilidade de o administrado impugnar contenciosamente o acto e requerer providências na pendência da impugnação administrativa, de outro modo, estar‑se‑ia, aqui sim, a violar a tutela judicial efectiva).

Portanto, a questão de saber se a impugnação necessária deixou de o ser, só pelo facto de se permitir hoje, como regra, a impugnação contenciosa imediata dos actos administrativos, deve ser respondida negativamente. A regra é, de facto, essa, mas pode haver excepções, já que o legislador do CPTA não as exclui.

E uma dessas excepções é a prevista no n.º 8 do artigo 75.º do ED, que se encontrava em vigor à data em que foi proferido o despacho do DREL, cuja suspensão aqui se pretende.

Face a tudo o anteriormente exposto, há que concluir que o n.º 8 do artigo 75.º do ED, ao impor a interposição de um recurso hierárquico necessário, não padece de inconstitucionalidade material superveniente face ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP/97, nem se encontra revogado pelo CPTA, ou por qualquer outro diploma, pelo que se mantém em vigor.’»

3. Como é sabido, não compete ao Tribunal Constitucional pronunciar‑se sobre a correcção da interpretação do direito ordinário efectuada pelas instâncias, devendo, antes, aceitar a interpretação normativa por elas efectuada como um dado da questão de constitucionalidade que lhe cumpre decidir. Assim, está fora do âmbito do presente recurso a apreciação da questão de saber se a norma do artigo 75.º, n.º 8, do EDFAACRL foi revogada pelo CPTA, como sustenta a recorrente, ou se este Código em nada afectou a subsistência e validade de normas legais especiais (como a do referido artigo 75.º, n.º 8) que continuam a prever o recurso hierárquico necessário, como decidiu o acórdão recorrido.

O objecto do presente recurso cinge‑se, assim, à questão da inconstitucionalidade da norma do citado artigo 75.º, n.º 8, que a decisão recorrida considerou ainda vigente, e que determina que «Da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário».

Como o acórdão recorrido refere, a questão da constitucionalidade da figura do recurso hierárquico necessário já foi por diversas vezes apreciada por este Tribunal, que sempre a decidiu no sentido da sua não inconstitucionalidade, mesmo após a redacção dada ao n.º 4 do artigo 268.º da CRP pela revisão constitucional de 1997.

No Acórdão n.º 425/99, esse entendimento foi sustentado com a seguinte fundamentação:

«4. A questão posta no presente recurso não é nova e, concretamente quanto a um acto administrativo proferido por um órgão subalterno da Administração, numa via hierárquica necessária, o Tribunal Constitucional entendeu que a mesma norma do artigo 25.º, n.º 1, do Decreto‑Lei n.º 267/85, de 16 de Julho, a LPTA, não é inconstitucional.

Fê‑lo no Acórdão n.º 603/95, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 32.º, pág. 411 e segs..

É a posição exposta neste aresto que há que reiterar no presente recurso de constitucionalidade.

Tal posição não é, na verdade, infirmada pelas alterações introduzidas no texto do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição, com a revisão constitucional de 1997.

5. Após a Lei Constitucional n.º 1/97, neste artigo 268.º, n.º 4, passou a referir‑se o direito a uma tutela jurisdicional efectiva, incluindo, nomeadamente, a impugnação de quaisquer actos administrativos que lesem os administrados, independentemente da sua forma.

Tal norma contém, pois, uma garantia de protecção jurisdicional de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias. Dela decorre, designadamente, a ‘inconstitucionalidade de normas erguidas como impedimento legal a uma protecção adequada de direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares’, bem como um dever de configuração adequada dos instrumentos de tutela judicial já existentes (assim, J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 1998, pág. 457).

Todavia, não se vê que da consagração desta garantia de protecção jurisdicional, dirigida à protecção dos particulares através dos tribunais, e deste direito de impugnação dos actos administrativos lesivos, haja que decorrer a impossibilidade do condicionamento, pelo legislador, de tal recurso contencioso a um recurso hierárquico dos actos administrativos proferidos por órgãos subalternos da Administração – ou, o que é o mesmo, que dela decorra uma obrigatória impugnabilidade jurisdicional imediata desses actos, independentemente da sua reapreciação por órgãos superiores.

Do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição não resulta, na verdade, como se diz no Acórdão recorrido, ‘a ideia de que todo o acto que não aquiesça às pretensões de um cidadão é imediatamente recorrível para os tribunais’.

Desde logo, um acto administrativo da autoria de um subalterno, como acto precário, susceptível de ser alterado por órgãos superiores, não reveste também carácter lesivo como última palavra da Administração sobre a matéria, que não possa ser corrigido pela própria Administração. A reacção contra a potencial lesão resultante desse acto, igualmente precária, não tem, pois, que poder efectivar‑se imediatamente através do recurso aos tribunais, podendo tal reacção ser condicionada à reapreciação pela própria Administração.

Por outro lado, da obrigatoriedade de um prévio recurso hierárquico não resulta a inviabilização, ou, sequer, a inadequação da tutela de direitos e interesses dos particulares. Apenas se impõe a necessidade de impugnação hierárquica prévia para actos de órgãos subalternos, ficando em qualquer caso assegurado o posterior recurso contencioso.

Já, aliás, com a 2.ª revisão constitucional se pretendeu, na definição dos actos administrativos, um afastamento dos conceitos de definitividade e de executoriedade, anteriormente utilizados, prevendo‑se a garantia de recurso contencioso contra quaisquer actos, agora formulada como garantia de ‘tutela jurisdicional efectiva’. Todavia, como se salienta na doutrina, ‘a garantia constitucional não obsta a que a lei imponha, entre outras condições de procedibilidade, a necessidade de impugnação administrativa prévia de certos actos administrativos praticados por órgãos subalternos (actos não definitivos), nem a que exija uma necessidade concreta de protecção judicial do particular, por vezes inexistente em casos de actos já constituídos mas ainda não eficazes – será esse (...) o sentido e o alcance actual do artigo 25.º da LPTA, ao exigir que os actos sejam “definitivos e executórios”’ [J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 1999, pág. 96].

A tutela jurisdicional efectiva dos administrados não resulta, nem inviabilizada, nem, sequer, restringida pela previsão de tal via hierárquica necessária como meio de, em primeira linha, tentar obter a satisfação do interesse do administrado pela revisão do acto administrativo praticado pelo órgão subalterno da Administração, previamente ao, sempre assegurado, recurso jurisdicional. Trata‑se, apenas, de um condicionamento legítimo do direito de recurso contencioso, ficando sempre ressalvada a garantia da tutela judicial em todos os casos concretos (veja‑se a ob. cit., págs. 181 e segs.).

6. No caso concreto, sendo o acto recorrido uma decisão susceptível de recurso hierárquico (cujo necessário esgotamento está justamente em causa), como se salientou no citado Acórdão n.º 603/95, ‘não causou ela lesão efectiva do direito que o funcionário invoca, pois, se tal direito existir, sempre ele poderá vir a ser reconhecido pelo órgão a que na Administração cabe a última e definitiva palavra sobre a matéria. A lesão do direito invocada, a existir, é, por isso, meramente potencial.’ (isto, sendo certo que, a subsistir tal lesão, não ficará inviabilizada a protecção jurisdicional contra ela).

Remetendo para os fundamentos invocados neste Acórdão n.º 603/95, ter‑se‑á, pois, de negar provimento ao presente recurso, não se reconhecendo violação do n.º 4 do artigo 268.º, na redacção posterior a 1997, pelo preceito questionado do artigo 25.º, n.º 1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.

E, da mesma forma, não pode dizer-se que resulte desta norma qualquer violação dos artigos 17.º e 18.º da Constituição (desde logo porque, como vimos, a garantia do artigo 268.º, n.º 4, não é posta em causa, mas apenas condicionada em obediência a interesses legítimos de unidade e eficácia da acção administrativa).»

Este juízo de não inconstitucionalidade de preceitos que consagravam figuras de impugnação administrativa necessária (quer horizontalmente, quer verticalmente) à abertura da via contenciosa foi reiterado, designadamente, nos Acórdãos n.ºs 468/99 (reportado ao artigo 155.º do Código de Processo Tributário), 548/99, 329/2000, 283/2001, 235/2003 e 188/2004 (os cinco reportados ao artigo 25.º, n.º 1, da LPTA), 99/2001 (reportado ao artigo 56.º da LPTA) e 185/2001 (tirado em Plenário e reportado aos artigos 140.º e 141.º do Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 465/83, de 31 de Dezembro, na sua redacção original, enquanto impunham, como condição necessária de interposição de recurso hierárquico para o Ministro da Administração Interna dos actos praticados pelo Comandante‑Geral da Guarda Nacional Republicana, a reclamação prévia para o autor do acto), e nas Decisões Sumárias n.ºs 280/2005 (reportada ao artigo 75.º, n.º 4, do EDFAACRL, interpretado no sentido de que existe recurso hierárquico necessário para a Câmara Municipal das deliberações proferidas em processo disciplinar pelo conselho de administração dos serviços municipalizados) e 42/2006 (reportada ao artigo 25.º da LPTA) [o texto integral dos Acórdãos e Decisões Sumárias citados está disponível em www.tribunalconstitucional.pt].

Na esteira desta reiterada jurisprudência, há que concluir que a norma do artigo 75.º, n.º 8, do EDFAACRL, condicionando o recurso à via contenciosa à prévia interposição de um recurso hierárquico que tem efeito suspensivo do acto sancionatório impugnado, não só não viola os artigos 20.º, n.º 1, e 268.º, n.º 4, da CRP, dado que continua assegurado o acesso aos tribunais para obtenção de tutela jurisdicional efectiva contra actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos, através da oportuna impugnação judicial do acto que decida o recurso hierárquico (e que, por isso, representará a última palavra da Administração), como não se mostra incompatível com os princípios da dignidade da pessoa humana, do Estado de Direito democrático, da protecção da confiança dos cidadãos no Estado, da subordinação das leis à Constituição, da justiça e da prevalência da matéria sobre a forma.”

1.2. A reclamação da recorrente assenta nos seguintes fundamentos:

“1.Recorreu para o Tribunal Constitucional nos termos e com os fundamentos que constam do seu requerimento, aqui dados por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais.
2.Pela douta Decisão Sumária, de que ora reclama, foi decidido:

a)Não julgar inconstitucional a norma do artigo 75.º, n.º 8, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que estabelece que da aplicação de quaisquer penas que não seja da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário; e, consequentemente,
b)Negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido, na parte impugnada.

Custas pela recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em 7 (sete) unidades de conta.»

3.Esta decisão, que confirma a decisão sob recurso constitucional, louva‑se no teor dos Acórdãos n.ºs 425/99, 468/99, 548/99, 329/2000, 283/2001, 235/2003 e 188/2004 e das Decisões Sumárias n.ºs 280/2005 e 42/2006 do Tribunal Constitucional, reportando‑se, tais Acórdãos e Decisões Sumárias, ao seguinte:
- –Artigos 25.º (2) e 56.º (5) da LPTA, esta expressamente revogada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 4‑A/2003, de 19 de Fevereiro;
- –Artigo 155.º (1) do Código de Processo Tributário, este expressamente revogado pelo Decreto‑Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro; e
- –Artigos 140.º e 141.º (1) do Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 465/83, de 31 de Dezembro – «… na sua redacção original ...», antes, por isso, das normas constitucionais invocadas e das alterações introduzidas pelos Decretos‑Lei n.ºs 298/94, de 24 de Novembro, 297/98, de 28 de Setembro, 188/99, de 2 de Junho, 504/99, de 20 de Novembro, 15/2002, de 29 de Janeiro, 119/2004, de 21 de Maio, 159/2005, de 20 de Setembro, e 216/2006, de 30 de Outubro.
4.Como resulta da sua análise, nenhuma destas doutas Decisões se refere, em concreto ou substância, à matéria sub judice ou a matéria recente, de aplicação dos princípios invocados pela recorrente em conformidade com a Constituição da República Portuguesa, relativamente ao direito material, procedimental e/ou processual sancionatório (disciplinar) e processual administrativo (em matéria sancionatória) ou com estes estabelece, material e sucessivamente, uma qualquer relação compreensível, designadamente de conformidade, da letra da lei e da sua interpretação e aplicação judicial, com as normas constitucionais invocadas,
5.E a decisão jurisdicional, confirmada pela douta Decisão Sumária, com o devido respeito, também não aprecia, substancial e constitucionalmente, toda a matéria exposta nos recursos jurisdicionais, quando à conformidade e à interpretação concreta das respectivas normas legais com o que, correlativamente, está preceituado na Constituição da República Portuguesa.
6.Assim, a douta Decisão Sumária não atende, nem podia atender, materialmente, às, concretamente, invocadas inconstitucionalidades.
7.Isto, pela falta ou impossibilidade de aceder às precedentes alegações dos recursos jurisdicionais – que o douto Acórdão confirmado também não explana nem revela – mas cujo conteúdo, dando‑se por integralmente reproduzido, aqui se invoca e convoca para todos os efeitos legais.
8.Aliás, sobre tal desiderato, que sendo relativo a matéria sancionatória, tem de conformar‑se em procedimento e/ou processo instrumental compatível com os direitos fundamentais dos cidadãos em relação a ela, não é feita qualquer substantiva interpretação de conformidade com a Constituição da República Portuguesa, nem a douta Decisão atende ou poderia atender às, sucessivamente necessárias, alegações – porque estas não se podem antecipar – a produzir junto desse Venerando Tribunal,
9.Tão‑pouco, tal Decisão, atende à sucessão de leis – e ao aperfeiçoamento do direito – no tempo, quanto à sua estrita significação constitucional, material ou substantiva e instrumental, designadamente, quanto ao conteúdo das alterações ulteriores às normas apreciadas e invocadas naqueles doutos Acórdãos e Decisões, como pressupostos lógicos e como manifestas consequências da alteração do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, pelas Leis Constitucionais n.º 1/89, de 8 de Julho, e n.º 1/97, de 20 de Setembro,
10.Bem como, também, em consequência dos compromissos internacionais assumidos por Portugal – acolhidos ou recebidos na Constituição da República Portuguesa – sobre a garantia de tutela jurisdicional efectiva em matéria de direito sancionatório, material e instrumental, mormente disciplinar;
11.Como, também com o devido respeito, tal Decisão, não interpreta, material, substantiva ou criticamente, sequer, o sentido histórico e literal do n.º 1 do artigo 51.º do CPTA, em vigor desde o dia 1 de Janeiro de 2004, no contexto do aludido aperfeiçoamento do direito – tantas vezes invocado nos preâmbulos dos diplomas ou nas leis preambulares e nas discussões parlamentares sobre a matéria – e da unidade do ordenamento jurídico‑constitucional, como consequência, directa e necessária, da sucessão das invocadas normas e princípios constitucionais e dos compromissos internacionais a que Portugal está adstrito, designadamente, por, entre outros, ter subscrito a Convenção Europeia dos Direitos do Homem;
12.Nem, em concreto, aprecia – ou podia apreciar – a invocada violação material, decorrente da interpretação, nas decisões jurisdicionais em crise no recurso constitucional, dos princípios e das normas constitucionais invocadas pela reclamante.
13.Por outro lado, como resulta do requerimento de recurso e da ulterior junção de documentos, a ora reclamante obteve a concessão do apoio judiciário na modalidade de pagamento faseado da taxa de justiça, sem que, na supra referida condenação em custas, esteja salvaguardado que, como é habitual, tal condenação, é «sem prejuízo do apoio judiciário concedido».

Nestes termos e nos melhores de direito, sempre douto suprimento de Vossas Excelências, requer se dignem ordenar o prosseguimento da lide, conhecendo do objecto do recurso e seguindo‑se os demais termos do processo até final, com todas as consequências legais, designadamente, sem prejuízo do apoio judiciário obtido pela reclamante, como é de Justiça.”

1.3. O recorrido (Ministério da Educação) não apresentou resposta.

Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.

2. Se bem se entende a reclamação da recorrente, o que esta contesta é a possibilidade de, no caso, ter sido proferida decisão sumária, quer por falta de identidade da presente situação com as situações sobre que versaram as anteriores decisões do Tribunal Constitucional, quer por só após a apresentação das suas alegações neste Tribunal ser possível apreender a questão de constitucionalidade que se pretendia ver apreciada.

Porém, como é sabido, o objecto do recurso de constitucionalidade é definido no respectivo requerimento de interposição, sendo inadmissível a sua ampliação nas posteriores alegações, ao que acresce que, tratando‑se de recurso interposto ao abrigo da alínea

b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC (como é o presente caso), exige‑se identidade entre o critério normativo identificado no requerimento de interposição de recurso quer com o critério normativo arguido de inconstitucional perante o tribunal recorrido, quer com o critério normativo por este tribunal aplicado, na decisão recorrida, como ratio decidendi. Assim sendo, quando foi proferida a decisão sumária ora reclamada a questão de constitucionalidade que constituía objecto do recurso já estava definitivamente demarcada.

Por outro lado, como se explicou no Acórdão n.º 131/2004 (proferido em reclamação de decisão sumária na qual a reclamante também questionava a verificação dos requisitos estabelecidos no artigo 78.º‑A, n.º 1, da LTC para a emissão de uma decisão sumária, sustentando serem dois os fundamentos possíveis de uma tal decisão – a existência de uma decisão anterior do Tribunal sobre a mesma questão ou ser a questão manifestamente infundada – e que, no caso, a decisão anterior em que se baseou a decisão sumária não terá julgado a mesma questão por os parâmetros de constitucionalidade agora indicados serem mais amplos):

“Em primeiro lugar não é exacto que o artigo 78.º‑A, n.º 1, da LTC só permita a decisão sumária nas situações apontadas pela recorrente.

Com efeito, o preceito da LTC, ao conferir ao relator os poderes para emitir decisão sumária por a questão ser simples, não condiciona esta qualificação ao facto de haver decisão anterior sobre a mesma questão; tal é, desde logo, contrariado pela circunstância de aquele condicionamento ser antecedido pela expressão «designadamente», o que não pode deixar de significar a possibilidade de qualificar a questão como simples por uma multiplicidade de razões, mesmo que ela não tenha sido exactamente a mesma que foi objecto de decisão anterior.

Bastará para tal qualificação que na fundamentação da decisão anterior, muito embora sobre questão não inteiramente coincidente com a dirimida em posterior recurso, se tenham formulado juízos que imponham uma determinada solução de direito neste recurso, merecendo a questão, por essa via, a qualificação de simples.”

Tem sido reiteradamente afirmada esta orientação, no sentido de a admissibilidade de prolação de decisão sumária não se cingir a situações em que exista anterior decisão do Tribunal Constitucional sobre norma reportada ao mesmo preceito legal e com ponderação de todos os argumentos ou razões expendidos no novo processo, antes “abrange outras situações em que a fundamentação desenvolvida em anterior acórdão permita considerar a questão como já «tratada» pelo Tribunal, mesmo que não ocorra integral coincidência dos preceitos em causa e dos argumentos esgrimidos num e noutro processo” (Acórdão n.º 650/2004; cf. ainda os Acórdãos n.ºs 616/2005, 2/2006, 233/2007, 530/2007 e 5/2008).

No presente caso, a questão de constitucionalidade que se suscitava era a da admissibilidade da figura do recurso hierárquico necessário, a qual, como se evidenciou na decisão sumária ora reclamada, já foi objecto de diversas decisões deste Tribunal, sempre no sentido da não inconstitucionalidade, sendo irrelevante, por acessório relativamente ao cerne da questão, a diversidade de preceitos legais a propósito dos quais a questão foi suscitada. A questão de constitucionalidade permanece substancialmente idêntica mesmo que, com o CPTA, a regra geral tenha deixado de ser o carácter necessário dos recursos hierárquicos, para passar a ser a regra do carácter facultativo, pois tal não impediu – questão cuja decisão coube às instâncias, sem possibilidade de crítica por parte do Tribunal Constitucional – que se considerassem subsistentes (apesar da alteração da regra) os preceitos legais especiais que continuaram a prever impugnações administrativas necessárias, como é justamente o caso da norma do artigo 75.º, n.º 8, do EDFAACRL.

Na anterior jurisprudência constitucional citada – designadamente no Acórdão n.º 425/99 – já foi tida em conta a alteração de redacção do n.º 4 do artigo 268.º da CRP operada pela revisão constitucional de 1997, não tendo sobrevindo qualquer outra alteração constitucional que impusesse ou justificasse a reponderação da questão. E, por outro lado, entre essa jurisprudência contam‑se casos em que a impugnação administrativa necessária respeita a actos de natureza sancionatória, como, por exemplo, o Acórdão n.º 185/2001, tirado em Plenário, ou a Decisão Sumária n.º 280/2005, reportada a outro número (o n.º 4) do mesmo artigo 75.º do EDFAACRL.

Conclui‑se, assim, pela admissibilidade, no caso, da prolação de decisão sumária, cujo sentido decisório se confirma, pelos fundamentos nela explanados.

3. Termos em que acordam em indeferir a presente reclamação, confirmando a decisão sumária reclamada, que negou provimento ao recurso por não julgar inconstitucional a norma do artigo 75.º, n.º 8, do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local, aprovado pelo Decreto‑Lei n.º 24/84, de 16 de Janeiro, que estabelece que da aplicação de quaisquer penas que não sejam da exclusiva competência de um membro do Governo cabe recurso hierárquico necessário.

Custas pela recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.

Lisboa, 25 de Novembro de 2008.

Mário José de Araújo Torres

João Cura Mariano

Rui Manuel Moura Ramos