8/89 - Tribunal Constitucional

2ª Secção Relator: Conselheiro Vital Moreira Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional: 1 - Relatório O Ministério Público recorreu para o Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 280.º. n.ºs 1, a) e 2, da Constituição da República Portuguesa e 72.º, n.ºs 1, a) e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), do acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, que, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, recusou a aplicação do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, bem como do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio, nos autos de inquérito preliminar por um crime de contrabando de circulação previsto e punido pelo artigo 9.º, n.º 2, alínea a) do Decreto-Lei n.º 424/86, e de associação criminosa, previsto e punido pelo artigo 17.º, n.ºs 1, 2 e 3, do mesmo diploma, em que se suscitara conflito negativo de jurisdição entre o Delegado do Procurador da República de Figueiró dos Vinhos e o Juiz de Instrução Criminal de Tomar. Na decisão recorrida concluiu-se pela aplicabilidade do Contencioso Aduaneiro – artigos 36.º, n.º 5, 37.º, § 4.º e 45.º-A –, repristinado face à inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 187/83 e do Decreto-Lei n.º 424/86, decidindo-se atribuir a competência para o conhecimento do processo ao Magistrado do Ministério Público na comarca de Figueiró dos Vinhos, por não haver lugar a instrução preparatória mas a inquérito preliminar, dado que às aludidas infracções não corresponde a forma de processo de querela e os arguidos não foram ouvidos em auto na situação de presos. Em alegações neste Tribunal, o Ministério Público circunscreveu o objecto do recurso às normas constantes dos artigos 9.º, n.ºs 1 e 2, alínea c), e 35.º do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13/5, e 9.º, n.ºs 1 e 2, a), 17.º e 54.º do Decreto-lei n.º 424/86, por serem aquelas que foram efectivamente desutilizadas, e pronunciou-se, a título principal, no sentido da não inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 424/86. Para a hipótese de o Tribunal Constitucional assim o não entender, e apreciando a constitucionalidade das pertinentes normas do Decreto-Lei n.º 187/83, que então seria repristinado, o Ministério Público concluiu no sentido da sua inconstitucionalidade, por violação dos artigos 189.º, n.º 5, e 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição. Corridos os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2. Fundamentação Há que ter presente que o campo de apreciação do Tribunal está delimitado nos precisos termos em que o Ministério Público definiu o objecto do recurso, isto é, o juízo de constitucionalidade há-de necessariamente reportar-se àquelas normas que foram concretamente desaplicadas na decisão recorrida. É que, estando este tipo de recursos para o Tribunal Constitucional restringidos à questão da constitucionalidade – art.º 280.º, n.º 6, da CRP –, a decisão do recurso deve limitar-se a verificar a conformidade constitucional das normas relativamente às quais se suscitou incidente de inconstitucionalidade (v. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed., p. 520 e segs.). Ora, embora a decisão recorrida tenha negado, em globo, a constitucionalidade do Decreto-Lei n.º 424/86 e do Decreto-Lei n.º 187/83, a verdade é que, no caso concreto, apenas estavam em causa as normas constantes dos artigos 9.º, n.ºs 1 e 2, a), 17.º e 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86 e 9.º, n.ºs 1 e 2, c), e 35.º do Decreto-Lei n.º 187/83, pelo que foram estas as normas efectivamente desaplicadas e, portanto, apenas sobre elas incidem os poderes de cognição do Tribunal. Por outro lado, também é certo que a apreciação da constitucionalidade das citadas normas do Decreto-Lei n.º 187/83 apenas revestirá utilidade se se concluir pela inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 424/86 que o veio revogar, pois só então, uma vez repristinado aquele, se colocará a questão da sua aplicabilidade. Vejamos, pois. 2.1. A questão da constitucionalidade das normas dos artigos 9.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) 17.º e 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro. Vimos já que nos autos se defrontam duas teses opostas quanto a esta questão: a da decisão recorrida, no sentido da inconstitucionalidade orgânica das citadas normas e a do Ministério Público, defendendo a tese contrária. Há, porém, um ponto que não sofre qualquer contestação: as normas em causa dispõem sobre matérias incluídas na área de reserva legislativa da Assembleia da República definida no art.º 168.º, n.º 1, c), da Constituição da República Portuguesa, pelo que o Governo só poderia editar tal normação estando munido de credencial parlamentar válida. É precisamente sobre a validade e relevância da autorização legislativa concedida ao Governo pelo art.º 60.º da Lei n.º 9/86, de 30 de Abril, da qual o Decreto-Lei n.º 424/8 se reclama, que as posições divergem: a decisão impugnada funda a inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 424/86 nas seguintes razões: a autorização legislativa concedida ao Governo já havia caducado, por se haver já escoado o prazo de 90 dias fixado no art.º 60.º da Lei n.º 9/86, de 30 de Abril, uma vez que aquele diploma foi aprovado em Conselho de Ministros em 28 de Agosto, promulgado em 26 de Novembro, referendado em 2 de Dezembro e publicado em 27 de Dezembro, todos do ano de 1986; tendo caducado, a autorização legislativa perdera a sua validade e o Governo estava já impossibilitado, face ao diploma fundamental, de legislar sobre as matérias reguladas no referido decreto, no momento em que o fez; por outro lado, contrariamente, o Ministério Público sustenta a tese da não inconstitucionalidade do Decreto-Lei n.º 424/86, com base na seguinte argumentação: no art.º 60.º da Lei n.º 9/86 sobrepõem-se uma injunção política e uma autorização, e o prazo de 90 dias nele estabelecido reporta-se exclusivamente à injunção política, pelo que o seu desrespeito envolve apenas responsabilidade política do Governo perante a Assembleia, sem qualquer repercussão na validade jurídica do decreto-lei à sua sombra emitido; o prazo de autorização legislativa é implicitamente fixado pela natureza da lei em que está integrado aquele artigo, que é a Lei do Orçamento para 1986, pelo que poderia ser utilizada até ao final desse ano, como efectivamente o foi. Analisemos a questão. Nos termos do art.º 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa, é da exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre "definição dos crimes, pena medidas de segurança e respectivos pressupostos, bem como processo criminal". As normas do Decreto-Lei n.º 424/86 aqui sujeitas a juízo de constitucionalidade dispõem como se segue: Artigo 9.º Contrabando 1 - Quem fizer entrar no País ou fizer sair dele quaisquer mercadorias sem passarem pelas alfândegas será punido com prisão de 3 meses a 2 anos e multa de 50 a 200 dias. 2 - Na mesma pena incorre: a) Quem puser ou tiver em circulação mercadorias que, não sendo de circulação livre, se efectue sem o processamento das competentes guias ou outros documen­tos requeridos ou sem a aplicação de selos, marcas ou outros sinais legalmente prescritos. Artigo 17.º Associações criminosas 1- Quem fundar grupo, organização ou associação cuja actividade seja dirigida à prática de crimes previstos no presente diploma será punido com prisão de 6 meses a 4 anos. 2- Na mesma pena incorre quem fizer parte de tais grupos, organizações ou associações ou quem, as apoiar, nomeadamente fornecendo armas, munições, instrumentos de crime, guarda ou locais para as reuniões ou qualquer auxílio para que se recrutem novos elementos. 3- Quem chefiar ou dirigir os grupos, organizações ou associações referidos no n.º1 será punido com a pena de prisão de 2 a 6 anos. 4- As penas referidas podem ser livremente atenuadas, ou deixar mesmo de ser aplicadas, se o agente impedir a continuação dos grupos, organizações ou associações ou comunicar à autoridade a sua existência a tempo de esta poder evitar a prática de crimes. Artigo 54.º Prova documental As guias e documentos a que se refere a alínea a) do n.º 2 do artigo 9.º devem ser apresentados no decurso do inquérito preliminar, sem o que a autoridade que o dirige requererá instrução contraditória. Do enunciado destas normas logo se vê que as mesmas se inserem na esfera da competência legislativa reservada à Assembleia da República por aquele preceito constitucional, já que os artigos 9.º, n.ºs 1 e 2, alínea a) e 17.º respeitam à definição e punição de crimes fiscais aduaneiros e respectivos pressupostos e o artigo 54.º, ao impor a obrigatoriedade de instrução preparatória em certos casos, versa seguramente sobre matéria do âmbito do processo criminal. Inquestionável é, pois, que o Governo carecia de autorização legislativa parlamentar que o habilitasse a produzir aqueles normativos. De facto, ao emitir o Decreto-Lei n.º 424/86, o Governo invoca a autorização legislativa conferida pelo art.º 60.º da Lei n.º 9/86, de 30 de Abril, o qual é do seguinte teor: Artigo 60.º (Infracções tributárias) Serão revistas no prazo de noventa dias as disposições legais relativas as infracções tributárias e sua punição, por forma a: a) Definir tipos legais de crimes fiscais, respectivas penas, órgãos competentes para o seu julgamento e normas processuais aplicáveis; b) Definir ilícitos de mera ordenação social de carácter fiscal e respectivas normas processuais. Porém, daqui não decorre a legitimidade constitucional das normas em questão, como se vai demonstrar. Na verdade, e em primeira linha, a autorização consubstanciada no citado art.º 60.º não define qual o sentido da alteração legislativa a introduzir pelo Governo (por exemplo, não contém qualquer indicação sobre o agravamento ou a diminuição das penas), infringindo, assim, um dos requisitos exigidos pelo art.º 168.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa. Desse modo, a autorização legis­lativa não é constitucionalmente válida, não podendo por isso habilitar legitimamente o Governo a legislar sobre a matéria objecto de autorização. Independentemente disso, sempre acresceria uma segunda ordem de considerações, que vai ao encontro da situação polemizada nos autos e teve já o acolhimento do Tribunal nos Acórdãos n.ºs 180/88, de 14/7/88, e 202/88, de 28/9/88, nos quais se julgou organicamente inconstitucional a norma do art.º 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86. Trata-se de dar resposta ao problema de saber se o prazo de 90 dias estabelecido no art.º 60 da Lei n.º 9/86 se reporta a uma injunção política ao Governo ou se refere antes à duração da autorização legislativa. Na base daquelas decisões esteve o entendimento do Tribunal de que, tendo o Decreto-Lei n.º 424/86 sido emitido depois de decorrido o prazo de 90 dias fixado no citado art.º 60.º da Lei n.º 9/86, se esgotara já o tempo de duração da autorização legislativa conferida ao Governo, daí decorrendo a invalidade do título habilitante e o vício de inconstitucionalidade. A idêntica solução se chegará no caso presente, mas a demonstração do seu acerto carece de ser feita, para tanto se seguindo a mesma linha argumentativa. Aceita-se a ideia de que no art.º 60.º da Lei 9/86 se sobrepõem uma injunção ao Governo, no plano político, e uma autorização legislativa, no plano jurídico. Mas já se rejeita a tese do MP no ponto em que defende que o prazo de 90 dias vale só no plano da injunção política e que o prazo de duração da autorização legislativa coincide com o tempo de vigência da própria Lei orçamental em que se insere (Lei do Orçamento para 1986). A circunstância de a norma em causa se encontrar redigida de forma injuntiva não altera a sua natureza, como o Tribunal já assinalou em caso análogo, pois "valerá como uma injunção no plano político, mas tal não obsta a que, no plano jurídico, possa valer como uma autorização legislativa que o Governo poderá ou não utilizar, como melhor entender" (Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 48/84, Diário da República, II.ª Série, de 10/6/84). Daqui decorre que, "se a injunção política vale juridicamente, em tais casos, como autorização legislativa, então, e muito naturalmente, o prazo cometido ao Governo para executar essa injunção há-de, paralelamente, valer também como prazo de duração da autorização legislativa implicitamente concedida" (Acórdão n.º 202/88). De resto, o artigo 60.º da Lei n.º 9/86 não fez qualquer distinção entre injunção política e autorização legislativa, pelo que sempre se teria de entender o prazo de 90 dias nele referido como valendo nos dois planos. Por outro lado, do facto de a autorização em causa se encontrar inserida na Lei que aprovou o Orçamento do Estado não se pode legitimamente extrair a consequência propugnada pelo Ministério Público relativa à vigência anual de tal autorização. Com efeito, embora se reafirme a jurisprudência deste Tribunal no sentido de que a exigência constante do n.º 2 do art.º 168.º da Constituição da República Portuguesa, e consistente na obrigação de as autorizações legislativas definirem a sua duração, se considera sempre satisfeita, no caso das autorizações contidas na Lei orçamental, mesmo que nelas não esteja expresso um determinado prazo, "já que a sua duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento" (Cfr. José Manuel Cardoso da Costa, "Sobre as autorizações legislativas na Lei do Orçamento", Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, separata do número especial "Estudos em homenagem do Prof. Doutor Teixeira Ribeiro", 1981), a verdade é que tal entendimento não impõe que todas as autorizações legislativas incluídas nas leis orçamentais hajam de dispor de uma duração anual, ainda quando da lei conste expressamente uma diferente duração. Ora, é precisamente esta última hipótese que se verifica no caso em apreciação, dado que o artigo 60.º da Lei n.º 9/86 comete ao Governo a incumbência de rever a legislação penal tributária no prazo de 90 dias. Assim sendo, este último prazo tem de ser considerado como o prazo de duração da autorização legislativa, não valendo como tal o prazo genérico de vigência da Lei orçamental em que aquela autorização se acha inserida. Acontece, porém, que o prazo de 90 dias de duração da referida autorização legislativa já havia decorrido integralmente, quer à data da aprovação do Decreto-Lei n.º 424/86 em Conselho de Ministros (26 de Agosto), quer à data da sua promulgação pelo Presidente da República (26 de Novembro), quer no dia da sua publicação oficial (Diário da República de 27 de Dezembro de 1986), já que aquele prazo se conta a partir de 2 de Maio de 1986, data da entrada em vigor do art.º 60.º da Lei n.º 9/86, por força do disposto no art.º 78.º da mesma Lei. Resulta, assim, também por esta via, que o Governo ao editar as normas dos art.ºs 9.º, n.ºs 1 e 2, a), 17.º e 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27/12, não dispunha da necessária credencial, por entretanto ter caducado a que lhe havia, sido concedida pelo art.º 60.º da Lei n.º 9/86, de 30/4, pelo que aquelas normas são organicamente inconstitucionais, por violação do art.º 168.º, n.º 1, c), da Constituição. Alcançada esta conclusão, assume relevância a questão da constitucionalidade do diploma revogado pelo Decreto-Lei n.º 424/86 – o DL 187/83 –, pelo que se passará, de seguida, à sua apreciação. 2.2. A questão da constitucionalidade das normas dos artigos 9.º, n.ºs 1 e 2, alínea c), e 35.º, do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio. Relativamente às normas constantes dos artigos 9.º, n.ºs 1 (na parte em que estabelece a punição do crime de contrabando), 9.º, n.º 2, alínea c), e 35.º do Decreto-Lei n.º 187/83 há apenas que fazer incidir no caso concreto a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral decretada pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 158/88 (Diário da República, I.ª Série, n.º 174, de 29/7/88), rectificado pelo Acórdão n.º 177/88 (ibidem) – quanto ao referido segmento do n.º 1 do art.º 9.º e ao art.º 35.º – e no Acórdão n.º 157/87 (Diário da República, I.ª Série, n.º 137, de 17/6/87) – quanto à alínea c) do n.º 2 do art.º 9.º. Apenas quanto ao segmento sobrante do n.º 1 do art.º 9.º (definição do crime de contrabando) há que emitir juízo de constitucionalidade, reeditando os argumentos que têm servido de esteio à numerosa jurisprudência do Tribunal sobre a inconstitucionalidade orgânica de diversas disposições do Decreto-Lei n.º 187/83. A norma em causa versa matéria da competência legislativa reservada da Assembleia da República, pelo que o Governo carecia de autorização do Parlamento – art.ºs 168.º, n.º 1, c) e 201.º, n.º 1, b) da Constituição da República Portuguesa. Porém, a autorização legislativa conferida ao Governo pela Lei n.º 2/83, de 18/2, invocada por este ao emitir o Decreto-Lei n.º 187/83, de 13/5, tinha caducado, nos termos do art.º 168.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, com a dissolução da Assembleia da República em 4-2-83 (Decreto do Presidente da República n.º 2/83, de 4/2), ou seja, em data anterior à aprovação, promulgação e publicação daquele decreto-lei, que ocorreram, respectivamente, em 24-3-83, 23-4-83 e 13-5-83. Esta conclusão não fica prejudicada pelo facto de a autorização legislativa em causa constar de lei orçamental, dado que a duração anual de tais autorizações só vale em matéria fiscal (cfr. os Acórdãos n.º 356/86, e 357/86, in Diário da República, II.ª Série, de 11/4/87). Também se não mostra necessário averiguar se a norma em causa é ou não inovadora em relação às normas correspondentes do Contencioso Aduaneiro, anteriormente vigentes, uma vez que ela integra um diploma globalmente inovador, como inequivocamente decorre do respectivo preâmbulo, não fazendo sentido salvaguardar da inconstitucionalidade as normas do novo diploma que não sejam inovatórias: por um lado, a norma, mesmo que não inovatória, faz parte integrante de um acto legislativo novatório e inovador oriundo de um órgão legislativo incompetente, com o propósito explícito de revogar e substituir globalmente o regime anterior; por outro lado, não há nenhuma necessidade ou vantagem em salvar a inconstitucionalidade da norma em causa, visto que os tribunais sempre podem (e devem) aplicar, em vez dela, a norma correspondente do diploma anterior (v. os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 111/88 – Diário da República, II.ª Série, n.º 202, de 1/9/88 – e 77/88 – Diário da República, II.ª Série, n.º 98, de 28/4/88). Ao emitir o Decreto-Lei n.º 187/83 o Governo legislou, pois, sem credencial parlamentar válida, pelo que a norma em causa viola os art.ºs 168.º, n.ºs l, c) e 4, da Constituição da República Portuguesa. Mas independentemente disso, a inconstitucionalidade orgânica do referido diploma resultaria, ainda, da violação do disposto no art.º 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa, o qual preceitua: "5 - Antes da apreciação do seu programa pela Assembleia da República, ou após a sua demissão, o Governo limitar-se-á à prática dos actos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos". Em anotação a este preceito escreveu J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2.ª ed. 2.º vol. p.264 e 265): "O preceito não estabelece nenhumas restrições quanto à natureza dos actos, podendo, portanto ser praticados actos de qualquer tipo, sem excluir os de natureza legislativa, e não apenas os de "gestão corrente". Ponto é que, qualquer que seja a sua natureza, eles sejam "estritamente necessários". O conceito de estrita necessidade comporta uma margem de relativa incerteza, pelo que a sua definição pode demarcar-se a partir de dois índices: a importância significativa dos interesses em causa, em tais termos que a omissão do acto afectasse de forma relevante a gestão dos negócios públicos; a inadiabilidade, isto é, a impossibilidade de, sem grave prejuízo, deixar a resolução do assunto para novo governo ou para momento ulterior apreciação do seu programa". Ora, como o Tribunal já assinalou, nenhum daqueles indicadores se apresenta a justificar a "estrita necessidade" de, naquele circunstancialismo, emitir a regulamentação constante do Decreto-Lei n.º 187/83 (v. o Acórdão n.º 2/88, Diário da República, 2.ª Série, n.º 60, de 12/3/88), em virtude de "não se observar qualquer particular sucesso, em termos de vida pública, que, naquele tempo, exigisse uma resposta legislativa deste tipo". 3 - Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos decide-se: a) Julgar inconstitucionais as normas constantes dos artigos 9.º, n.ºs 1 e 2, alínea a), 17.º e 54.º do Decreto-Lei n.º 424/86, de 27 de Dezembro, e do artigo 9.º, n.º 1 (segmento não inconstitucionalizado com força obrigatória geral) do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13 de Maio; b) Julgar aplicável, no caso concreto, relativamente às normas dos artigos 9.º, n.º 1 (na parte em que contem a punição do crime de contrabando), 9.º, n.º 2, alínea c), e 35.º, todas do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13/5, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos Acórdãos n.ºs 158/88 - quanto ao referido segmento do n.º 1 do artigo 9.º e ao artigo 35.º - e 187/87 - quanto à alínea c) do n.º 2 do artigo 9.º; c) E, em consequência, confirmar a decisão recorrida quanto à questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 11 de Janeiro de 1989 Vital Moreira Antero Alves Monteiro Diniz Raul Mateus (vencido, em parte, nos termos da declaração de voto junta). Armando Manuel Marques Guedes DECLARAÇÃO DE VOTO 1. Entendi, que a norma do artigo 9.º, n.º 1 (segmento não inconstitucionalizado com força obrigatória geral) do Decreto-Lei n.º 187/83, de 13-05, não infringia ainda o disposto no artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa, e só nessa medida me afastei da fundamentação da decisão. 2. O julgamento de inconstitucionalidade de tal segmento normativo a que aderi baseou-se no facto de o Governo – no referente a tal arco normativo – haver invadido a área de exclusiva competência legislativa da Assembleia da República [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa]. 3. Daqui partindo, tive por ilógica a averiguação subsequentemente feita no aresto e tendente a demonstrar que o Governo, na situação de demitido, ao dispor sobre aquele segmento normativo ultrapassara os poderes demarcados no artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa. É que este preceito se limita a comprimir a acção de um governo cessante, condicionando-a, por referência à acção de um governo normal. Nesta perspectiva, achei não ter sentido afirmar-se que, usurpando a competência legislativa exclusiva do Parlamento [artigo 168.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa], o Executivo, então já destituído, violara ainda, quanto ao identificado segmento normativo, o artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa. Verdadeiramente, este dispositivo constitucional só tem de ser chamado à colação quando o governo demitido actua dentro da esfera de competência, que, in abstracto, lhe é própria. Então sim, e quanto a essa área de competência, é que haverá que apurar, caso a caso, se se verifica ou não o pressuposto da estrita necessidade, referido no artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa, como condicionador da actuação de um governo de gestão, e que comporta uma dupla referência: uma, de ordem temporal: perante certa situação dos negócios públicos, o Governo terá, naquela altura, de dar um acto de resposta (inadiabilidade); outra, de ordem material: o acto de resposta terá de estar em relação directa com a situação a resolver (adequabilidade). Dada a sua inaplicabilidade à situação em exame, teve-se, pois, por não violado o disposto no artigo 189.º, n.º 5, da Constituição da República Portuguesa. Raul Mateus