III- O Direito
1- Da nulidade do acórdão do TCA
Para o recorrente, o acórdão do TCA sofrerá de falta de fundamentação e de omissão de pronúncia, o que, alegadamente, o afectaria da nulidade a que respeitam as alíneas b) e d), do art. 668º do CPC (cfr. conclusões F), M), O)).
Não tem razão.
O que estava em causa para o acórdão recorrido era a bondade do despacho saneador sobre a legitimidade passiva ali decidida (fls. 131/132), em consonância de resto com anterior despacho para o qual remetia (fls. 38/39), em que já havia sido dito «…que se considera a presente acção proposta contra o referido Ministério».
Ora, se para decidir essa matéria, ao TCA bastava identificar o despacho saneador, por ser ele o único objecto do recurso jurisdicional, e equacionar de seguida o tema decidendo, cumprido está o seu dever de fundamentar se, para além de o fazer, dele ainda acabou por fazer integral transcrição.
E não se concorda, por outro lado, com a existência da arguida nulidade, pelo facto de o aresto em crise ter, a seu modo, interpretado o art. 10º do CPTA, numa tarefa em que, mesmo de forma breve, se fez acudir do “discurso fundamentador das alegações do Recorrente acima transcrito”, para o qual remeteu “apropriando-nos e fazendo nosso” (sic: fls. 256).
Fundamentado está, portanto.
Não de aceita, de igual modo, que dele se diga ter feito a apreciação do caso sem a devida consideração da “pessoa colectiva pública” de que trata o preceito. Na verdade, foi mesmo pelo conceito doutrinário de pessoa colectiva pública que o aresto começou o estudo sobre o pressuposto processual em causa (ver fls. 255). Depois, ao fazer remissão para o regime jurídico exposto pelo recorrente - CEMFA - nas suas alegações (onde se descobre uma exaustiva exposição, com parcial transcrição, das normas relativas às Forças Armadas que em seu entender justificavam a atribuição e o reconhecimento da sua legitimidade: ver fls. 185/205), claramente fez a sua opção pela tese que reconhece ao CEMFA a legitimidade.
Quer dizer, e em suma, que o acórdão recorrido contém a indispensável fundamentação de facto e de direito, além de não omitir nada de essencial que fosse necessário ao conhecimento pleno do objecto do recurso. O que significa, pois, que improcede a alegada nulidade.
2Do recurso
2.1- Com o presente recurso de revista, intenta-se obter uma decisão que dirima a dissensão entre as anteriores instâncias sobre «a apreciação de uma questão…» que apresenta «relevância jurídica…» e que se reveste de «importância fundamental…», razão ainda pela qual a sua admissão se tornou «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito» (art. 150º, nº1, do CPTA).
Neste sentido, «tudo gira à volta da aplicação do regime prescrito no artigo 10º do CPTA», como o assinalou o acórdão interlocutório de fls. 303/306, ao abrigo do nº4, do art. 150º citado. Delimitado, assim, o âmbito do recurso, a nossa tarefa é estudar o alcance do referido preceito e, a partir do resultado obtido, extrair a conclusão sobre o acerto de uma das decisões em confronto, o mesmo é dizer, sobre a entidade a quem, à luz daquela disposição legal, deve ser reconhecida a legitimidade passiva na acção, se ao Ministro da Defesa Nacional (MDN), se ao General Chefe de Estado Maior da Força Aérea (CEMFA).
Mas porque assim é, não levaremos em consideração o teor das conclusões V) a Z das alegações do recorrente (MDN), não apenas por tal factualidade não ser essencial aos fins da revista, mas também por nem sequer ter sido fixada nas anteriores instâncias (cfr. art. 150º, nº3, do CPTA).
2.2- A presente revista foi despoletada para dirimir a questão que opôs as instâncias anteriores e que se prende, exclusivamente, com a legitimidade passiva nas acções administrativas especiais no âmbito do novo CPTA.
A 1ª instância, escorada no art. 10º, nºs 2 e 4, do CPTA, decidira que a acção deveria ser movida contra o Ministério da Defesa Nacional (MDN) e não contra a o General Chefe de Estado-Maior da Força Aérea (fls. 38/39 e 131/132).
O TCA/Sul, porém, perfilhou entendimento diverso, julgando em consequência que a legitimidade passiva pertencia ao autor do acto impugnado - no caso, o General CEMFA (fls.247/257).
Pois bem. No contencioso anulatório disciplinado pela LPTA a legitimidade passiva era determinada em razão do autor do acto (arts. 7º do ETAF e 26º, nº2 e 36º, nº1, al.c), da LPTA), regra que a doutrina e a jurisprudência estendeu às acções para reconhecimento de direito, à luz do art. 70º do mesmo diploma.
O novo CPTA, porém, preocupado por razões de celeridade e economia, visando facilitar a tarefa do autor que, não raras vezes sente dificuldade em saber a quem atribuir a autoria do acto impugnado, e procurando harmonizar este pressuposto à garantia agora introduzida de uma tutela jurisdicional plena através, por exemplo, de cumulação de pedidos em acções administrativas especiais (v.g. impugnatórios e de condenação: arts. 5º e 46º do CPTA), permitindo a demanda da pessoa que realmente possa vir a sofrer os efeitos jurídicos de uma eventual procedência da acção (v.g., a atribuição de indemnização ao autor), introduziu um novo paradigma adjectivo em matéria de legitimidade passiva.
No entanto, querendo desse modo abrir caminho a uma mais eficaz utilização das vias processuais ao dispor dos administrados, simultaneamente - como vem sendo reconhecido pela doutrina que sobre o assunto já meditou - introduziu uma inovação que não deixa de gerar embaraço e alguma controvérsia (M. Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotado, I Vol, pag. 168; também assim opinando, Alexandra Leitão, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 47, pag.33/34).
Presentemente, o Código prescreve uma regra geral: «Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida…». Quer isto dizer que o outro sujeito da relação jurídica - estabelecida com o autor, mas de que adveio uma dissonância e um conflito a carecerem de composição – se apresenta, em princípio, como sendo a parte com interesse em agir (em contradizer, em se defender, entenda-se) e que, portanto, figurará pelo lado passivo da demanda (arts. 26º, nºs 1 e 3 e 467º do CPC; também art. 78º, nº1, al. e), do CPTA). Isto aplica-se na perfeição às partes passivas que não sejam entidades públicas, pois se permite agora, como se sabe, a demanda de pessoas e entidades particulares (art. 10º, nº 7, do CPTA).
Mas, se a demanda for dirigida contra uma entidade pública, a acção deixa de ser movida contra o “órgão” que praticou ou deveria ter praticado o acto, para ser impulsionada contra a “pessoa colectiva de direito público” de que aquele faça parte. Assim o afirma categoricamente o nº2, do art. 10º.
No entanto, a mesma norma (nº2) acrescenta que, se em causa estiver o Estado, então a legitimidade pelo lado passivo da demanda vem a ser conferida ao «ministério a cujos órgãos seja imputável o acto…» praticado ou que devesse ter sido praticado.
Ora, a dicotomia estabelecida no nº2 – para além da excessiva concentração de competências que vai acarretar sobre entidades públicas em matéria de intervenção processual nas acções – gera algumas dificuldades de compreensão. Desde logo, porque “pessoas colectivas de direito público” é expressão sinónima de “pessoas colectivas públicas” (D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., I, pag. 584). O que envolve a dizer que nela se inscrevem os “institutos públicos”, as “empresas públicas”, as “associações públicas”, as “autarquias locais”, as “regiões autónomas” e, à frente de todas, o próprio “Estado” (ob. cit., pag. 586), enquanto macro pessoa colectiva (ob. cit., pag. 213). Assim sendo, a referência à expressão normativa “pessoa colectiva de direito público”, na medida em que também abrange o “Estado”, só pode ter um sentido inclusivo. Quer dizer, a alusão ao “Estado” não serve para dizer que é coisa diferente de “pessoa colectiva de direito público”, mas tem em mente assinalar somente a distinção em relação à legitimidade. No primeiro caso, intervém a entidade pública a que pertença o órgão; no segundo, intervém o ministério em representação do Estado.
Só que, por outro lado, o “Estado” pode ser encarado sob diversas acepções, nomeadamente no que concerne à administração: administração central e periférica, do ponto de vista da influência territorial da sua acção, por um lado, e directa e indirecta, do ponto de vista do exercício material ou da actividade praticada. E aí as dificuldades já se avolumam. É que se na Administração Indirecta se incluem os Institutos Públicos e as Empresas Públicas, só para citar dois exemplos, então pode haver o perigo de se pensar que “tudo” cabe no “Estado”, pouco sentido fazendo então a diferenciação estabelecida na norma em relação às “pessoas colectivas de direito público”.
Na verdade, na administração directa inclui-se a administração central e os órgãos e serviços desconcentrados, porque ela é caracterizada por uma relação de dependência e hierarquia (art. 199º, al. d), da CRP), enquanto na indirecta se incluem os centros de decisão autónomos e dotados de personalidade jurídica, criados especificamente com esse fim, mesmo que desempenhando tarefas do Estado, sujeitando-se nesse caso à superintendência do Governo (cit. artigo da CRP).
Cremos, ainda assim, que o legislador se expressou de maneira a deixar claro que alguma distinção relevante quis, efectivamente, estabelecer. Ao incluir o elemento referenciador “ministério” terá querido abranger não apenas a administração central, mas também a periférica (sobre os conceitos de serviços centrais e periféricos, ver art. 11º, nº4, da Lei nº 4/2004, de 15/01), portanto serviços dependentes, ficando de fora, deste modo, a “administração autónoma” e “independente”. O que parece ter querido sublinhar foi a chamada “personalidade jurídica una” da administração do Estado, aquela em nome de quem os órgãos e serviços actuam, vinculando-o e responsabilizando-o directamente, o que é próprio dos fenómenos de desconcentração, característicos da referida administração directa (autor cit., pag. 220/221). Farão parte, então, da previsão normativa, certamente, os órgãos e serviços centrais e periféricos colocados sob a direcção do Governo (Lei nº 4/2004, de 15/01; ver exemplos citados por F. Amaral, in ob. cit., pag. 229).
Por conseguinte, a administração indirecta não faz parte do segmento da norma que se refere à intervenção dos ministérios, ficando para ela (administração indirecta) o outro segmento que obriga somente à intervenção da pessoa colectiva de direito público (incluindo empresas públicas [DL 558/99, de 17/12] e institutos públicos [ Lei nº 3/2004, de 15/01] ), de que o órgão faça parte.
2.3 - Problema que ainda não está de todo resolvido é o que se prende com uma certa leitura restritiva que o CEMFA faz do preceito. Para ele, ante a literalidade da norma, a intervenção ministerial só se justificará quando o órgão em causa pertencer ao ministério.
Essa é, efectivamente, dúvida de monta, em nossa opinião.
Realmente, a alusão ao «ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado…» (nº2: destaque a bold nosso) pode inculcar uma ideia de integração, ao ponto de levar a pensar que a intervenção do ministério só possa ter lugar caso o acto impugnado tenha sido praticado pelos seus órgãos (pelos órgãos que integrem o ministério). De modo que, consoante a estrutura orgânica de cada ministério, a norma só se aplicaria, isto é, só obrigaria à intervenção do ministério na acção pelo lado passivo, sempre que o acto praticado, ou a praticar, pertencesse à autoria dos seus gabinetes ministeriais, serviços de estudo, serviços de coordenação - como secretarias-gerais e serviços de inspecção - serviços executivos - como as direcções-gerais -, serviços externos regionais e locais e organismos dependentes. Tese que até poderá sair reforçada se atentarmos que o mesmo artigo regressa ao tema, quando prescreve que a acção se considere regularmente proposta se o autor indica como parte demandada o órgão que praticou o acto, ou que o deveria ter praticado, considerando-se nesse caso a acção intentada contra a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, «contra o ministério a que o órgão pertence» (nº 4; destaque a bold nosso).
Pois bem, a entender-se estar ali alojada uma noção de integração, então o ministério só responderia directamente perante o autor na acção se o acto praticado - admitindo ser esse o caso – fosse de “produção interna”, vamos dizer assim. Quer dizer, o ministério responderia directamente em tribunal se, e apenas, o acto derivasse da sua actividade e praticado pelos seus órgãos internos.
Mas não. Para ter utilidade, a 2ª parte do nº2, do artigo 10º tem que ultrapassar a aparente restrição que o nº 4 pode parecer reforçar-lhe. A pertença vertida no nº4 do órgão ao ministério não pode ser interpretada no sentido literal e orgânico - como defende o CEMFA – de modo a só permitir a intervenção do ministério como “parte” nas situações em que algum órgão da sua estrutura orgânica tenha agido contra o autor. Essa é uma visão restritiva e indefensável. O que o legislador quis foi racionalizar meios e conferir eficácia ao uso do instrumento jurisdicional. Isto é, não estando apenas em causa a defesa da legalidade do acto – cuja tarefa o seu autor poderia melhor levar a cabo, é verdade - mas também a defesa de uma posição jurídica substantiva que evite uma condenação tendente à reparação de um dano, por exemplo, a pessoa colectiva terá todo o interesse em pelejar, com argumentos porventura mais fortes e decisivos do que aqueles que o órgão autor poderia esgrimir, pois é sobre si que pode vir a recair o efeito da condenação indemnizatória.
Por isso entendemos que a ideia de pertença ou de integração, como se quiser, deve ser revertida para uma ideia de relação e de dependência, isto é, para um nexo de ligação do órgão (autor do acto) ao ministério a que se relaciona directamente por um vínculo de dependência (às vezes diz-se, nem sempre com rigor terminológico, ao ministério da tutela). Situação que é, como se sabe, a particular característica da administração directa do Estado.
E se assim virmos as coisas, então já se perceberá melhor o objectivo da norma: obrigar à intervenção, pelo lado passivo e nas acções administrativas especiais intentadas contra o Estado - na perspectiva referida em 3.1- dos ministérios de que dependam directamente os órgãos e titulares de órgãos que tenham sido autores dos actos já praticados (impugnados) ou que se queira venham a ser praticados.
2.4 - Posto isto, resta observar o que o universo normativo concernente ao caso nos fornece em auxílio da conclusão que importa concretamente atingir.
E em nossa opinião, existe no caso presente um conjunto de normas que nos iluminam o caminho para a solução.
Desde logo, na Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA: Lei nº 29/82, de 11/12).
O art. 26º, nº5 diz que o Governo «orientará e fiscalizará a execução das leis (…) dos orçamentos das Forças Armadas, bem como a respectiva gestão patrimonial (…)».
O art. 37º, nº1, al. c) refere que o Governo, além do Presidente da República e da Assembleia da República, é órgão do Estado directamente responsável pelas Forças Armadas.
E o art. 41º, nº1 acrescenta que «O Governo (…) é o órgão superior da administração das Forças Armadas».
Por outro lado, no que concerne especialmente ao Ministério da Defesa Nacional, o mesmo diploma é esclarecedor:
O art. 34º refere que o Ministério da Defesa Nacional é «o departamento governativo da administração central ao qual incumbe, (…) assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas e dos demais órgãos, serviços e organismos nele integrados» (no mesmo sentido, os arts. 1º e 2º, al.b), do DL nº 47/93, de 26/02; em sentido semelhante, art. 1º, nºs, al. c) e 3, da Lei nº 111/91, de 29/08).
O art. 44º, nº1 assegura que o Ministro da Defesa Nacional é «politicamente responsável pela administração das Forças Armadas (…), bem como pela administração dos órgãos, serviços e organismos dele dependentes».
E tudo isto, afinal, porque:
- a)Ao Governo cabe «dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado civil e militar…». (destaque nosso; art. 42º, nº1, al. i), LDNFA);
- b)«As Forças Armadas inserem-se na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional» (destaque nosso; art. 35º, nº1, Lei nº 29/82: Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas);
- c)«As Forças Armadas obedecem aos órgãos de soberania competentes, nos termos da Constituição e da lei, e inserem-se na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa nacional» (destaque nosso; art. 1º, nº1, da Lei nº 111/91, de 29/08: Lei Orgânica da Organização das Forças Armadas).
- d)Sem prejuízo das necessárias adaptações constantes das respectivas leis orgânicas, a Lei que estabelece os princípios e normas a que obedece a organização da administração directa do Estado também se aplica às Forças Armadas (art. 2º, nº3, da Lei nº 4/2004, de 15/01).
Temos, portanto, aqui a solução. O legislador deixou bem claro que as Forças Armadas directamente dependem do Governo, através do Ministério da Defesa Nacional, e que este é responsável por elas no quadro da administração directa em que estão inseridas.
E, ao contrário do que afirma o CEMFA, não se venha dizer que a responsabilidade e a direcção das F.A. por parte do Governo é simplesmente de natureza política. A componente política dessa responsabilidade está, efectivamente, patente em diversos preceitos (quando a norma diz que o MDN é politicamente responsável pela elaboração, condução e execução da componente militar da política de defesa nacional: v.g, arts. 41º, nº1 e 44º, nº1, da Lei nº 29/82), mas a verdade é que eles mesmos - e os outros que acima citámos – também revelam que toda a administração das Forças Armadas (e não apenas no seu aspecto mais marcadamente político) pertence ao Governo, através do MDN. Estamos de acordo, sim, que as Forças Armadas obedecem a um plano nacional prosseguido pelo Governo e que visa a consecução dos objectivos da política de defesa nacional. Desígnio que, entre outras iniciativas do comando político, encontra a sua realização maior no conceito estratégico de defesa nacional (ver art. 8º da LDNFA; Resolução do Conselho de Ministros nº 6/2003, de 20/12/2002). Simplesmente, quando a lei determina que as Forças Armadas dependem directamente do Governo não o faz apenas desse ponto de vista, mas também no plano da sua administração geral, pois é aí que a sua vocação é directamente visível pela via das decisões que, aos mais variados níveis, podem vincular os órgãos, serviços e organismos das Forças Armadas dele dependentes.
A esse respeito, não nos devemos deixar impressionar pelo facto de as resoluções do CEMGFA ou dos CEM constituírem actos administrativos directamente impugnáveis (arts. 59º da Lei nº 29/82: LDNFA; 106º do DL 236/99, de 25/06:EMFA), porque essa é uma prerrogativa intrinsecamente relacionada com o poder dispositivo próprio da competência que lhes é conferida no quadro das diversas leis aplicáveis (v.g. leis orgânicas). A autonomia decisória da actividade administrativa que desenvolvam não anula o poder que é próprio da “administração directa” e da responsabilidade que sobre o Governo recai nesse âmbito. São coisas distintas. O que sucede é que, enquanto aquelas disposições prevêem que esses actos administrativos são “definitivos” e “executórios”, por conseguinte recorríveis contenciosamente à luz da LPTA – o que obrigaria à intervenção dos seus autores pelo lado passivo -, agora elas têm que ser interpretadas actualisticamente de maneira a que nelas se contemple a previsão de impugnação perante os tribunais administrativos pelo modo, meios e pressupostos que o CPTA agora estabelece, sem ignorar a própria legitimidade passiva, presentemente atribuída ao ministério.
Finalmente, e diferentemente do que ainda sustenta o CEMFA, a sua presença nos autos pelo lado passivo, mesmo em sede de litisconsórcio, não é automática. Com efeito, o nº8, do art. 10º do CPTA apenas consente a intervenção de terceiros (“outra entidade”) a par da parte “contra a qual é dirigido o pedido principal” se “esta última promover a respectiva intervenção no processo”. Isto significa que o seu poder de intervenção carece, obrigatoriamente, de um impulso processual da parte demandada nesse sentido, através do incidente da “intervenção provocada” (ver art. 325º e sgs.). E tal não foi feito no caso em apreço. Por essa razão, não se justificava a sua presença nos autos em litisconsórcio passivo.
Eis, em suma, os motivos que nos levam a concluir pela falta de acerto do acórdão do TCA ao reconhecer a legitimidade passiva ao CEMFA e não ao Ministério da Defesa Nacional, como bem tinha inicialmente asseverado o TAF.
IV- Decidindo
Face ao exposto, acordam em:
1- Conceder provimento ao recurso de revista interposto pelo Ministério de Defesa Nacional e, em consequência, revogar o acórdão recorrido; e 2- Negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo CEMFA do despacho saneador do TAF e, em consequência determinar que a acção prossiga os seus normais trâmites apenas contra o M. D. N.
Custas pelo CEMFA neste STA e no TCA.
Lisboa, STA, 10 de Maio de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.
Segue acórdão de 5 de Julho de 2007
Processo nº: 886/06-11.
Acórdão de 5 de Julho de 2007.
Acordam na 1ª Subsecção da 1 Secção do STA
O General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa, veio requerer a reforma do acórdão de fls. 338/350, com fundamento de que este «enferma de erro inadvertido, ostensivo e patente na determinação das normas aplicáveis à configuração institucional das Forças Armadas na orgânica do Estado Português e, consequentemente, na qualificação jurídica dos factos que, à luz dessas normas, constituem a manifestação operativa dessa mesma configuração institucional».
O Ministério da Defesa Nacional opôs-se à pretendida reforma. Apreciando. Nenhuma razão tem o requerente.
Sem dúvida que as relações entre a estrutura das Forças Armadas e os órgãos de soberania do Estado se pautam por feixes diversos de responsabilidades:
institucionais, políticas, disciplinares, etc. Todavia, para a economia da revista apenas importava destacar a relação caracterizada pela “dependência directa” que liga as Forças Armadas ao Ministério da Defesa. Sublinhar este aspecto, tal como foi feito no acórdão aclarando, era tudo quanto nos cumpria fazer, sem, obviamente, prejudicar qualquer outra parcela de dependência entre as F.A e o Presidente da República, Assembleia da República, Conselho Superior de Defesa nacional, Conselho Superior Militar (arts. 37º, n°1 e 40°, n°2, da LDNFA), por não estar aqui minimamente em causa.
Também, por isso, a afirmação daquela dependência perante o Governo nada afasta a relação estabelecida no art. 133°, al.p), da C.R.P., que confere ao Presidente da República competência para nomear e exonerar os chefes militares. Talqualmente, nada interfere com o facto de os CEMFA serem os comandantes dos respectivos ramos, colocados no topo da hierarquia militar (art. 56°, n°1, LDNFA e 5°, n°2 e 8°, n°4, al. a), da LOBOFA, muito menos com o facto de os actos dos CFM estarem subtraídos à recorribilidade hierárquica necessária quando praticados em matéria disciplinar (art. 115º do Regulamento de Disciplina Militar).
Nem para o caso tão pouco releva a circunstância de os actos dos CEM serem recorríveis contenciosamente. Não decorre desse facto a inexistência de uma relação de dependência directa entre cada um deles e o Ministro da Defesa, pois as normas citadas pelo acórdão se encarregam de expressamente demonstrar o contrário. Foi uma opção do legislador, que o intérprete e o aplicador do direito têm que acatar, simplesmente.
Portanto, o acórdão limitou-se à análise daquela relação de dependência relativamente ao M.D.N. naquilo que ela tinha de essencial e único para o estudo da revista no quadro da legitimidade passiva nas acções administrativas ‘especiais, para o efeito dos n°s 2 e 4 do art. 10º do CPTA.
Não há, pois, qualquer lapso ou inadvertido erro, nem na caracterização da relação entre Forças Armadas e o Governo - através Ministério da Defesa -, nem na determinação das normas aplicáveis ao caso.
Pelo exposto, acordam em indeferir a pretendida reforma (art. 669°, n°1, al. a), do CPC).
Custas pelo requerente.
Taxa de justiça: 1 UC.
Lisboa, STA, 5 de Julho de 2007. – Cândido de Pinho (relator) — Santos Botelho — Adérito Santos.
