Quem foi o relator do acórdão 0886/06?

O relator foi Cândido de Pinho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0886/06?

O acórdão foi proferido em 10 de maio de 2007.

0886/06 - STA

Sumário

I- A acção administrativa especial deve ser intentada contra a outra parte na relação material controvertida. II- Mas se essa parte for uma entidade pública, a acção não será proposta contra o autor do acto praticado - ou que devesse ser praticado -, mas sim contra a pessoa colectiva de direito público de que aquele faça parte, o que sucede, por exemplo, com as pessoas colectivas que compõem a chamada administração indirecta do Estado, dotadas de autonomia, independência e personalidade jurídica. III- No entanto, se essa pessoa colectiva fizer parte do Estado através da chamada administração directa – que estabelece um vínculo de dependência em relação aos ministérios - então parte passiva para a demanda será já o ministério de que o órgão autor do acto - praticado ou a praticar - depende directamente.

Texto

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA I- Relatório A… e outros, oficiais da Força Aérea, moveram no TAF de Sintra acção administrativa especial contra a Força Aérea pedindo a anulação do despacho do General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA) de 29/12/2003 e a condenação daquele ramos das Forças Armadas (FA) a processar por inteiro da remuneração de reserva dos AA e repor aquilo que alegadamente lhes havia sido reduzido de forma indevida. Por despacho de fls. 38 dos autos foi determinado que a legitimidade passiva se conferia ao Ministério da Defesa Nacional (MDN). No entanto, foram apresentadas duas contestações, uma do General CEMFA (fls. 44/57) e outra pelo MDN (fls. 76). Na oportunidade, foi lavrado despacho saneador em que se decidiu tomar em consideração somente a contestação do MDN e não já a do CEMFA, por esta entidade não ser parte legítima (fls. 131). O CEMFA apresentou recurso de agravo (fls. 135; cfr. ainda requerimento corrigido a fls. 184) e, após as respectivas alegações, subiu o processo ao TCA/Sul, onde o digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso (fls. 227). O CEMFA pronunciou-se sobre a posição do MP (fls. 232/240). O TCA lavrou, então, acórdão de 23/02/2006, concedendo provimento ao recurso jurisdicional, por considerar que a legitimidade passiva deve ser atribuída ao CEMFA e, por isso, revogando o despacho saneador recorrido na parte em que havia conferido essa legitimidade ao Ministério da Defesa Nacional (fls. 247/257). * É contra esse aresto que, ao abrigo do art. 150º do CPTA, o MDN, inconformado, apresentou o presente recurso de revista, em cujas alegações concluiu: «A. Pretende-se, através do presente recurso e conforme disposto no nº 3 do artigo 150º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que o Supremo Tribunal Administrativo aplique definitivamente o regime jurídico que julgue mais adequado à questão da legitimidade passiva em acções administrativas em que haja intervenção dos chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas. B. A questão de direito que constitui o objecto do recurso de revista - a definição da legitimidade passiva no âmbito do CPTA, em matérias em que haja intervenção do chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas - numa primeira apreciação, não aparentava ser complexa, em termos lógicos ou jurídicos. C. De facto, desde a entrada em vigor do CPTA, a Jurisprudência tem considerado que o facto de o chefe do Estado-Maior do ramo das Forças Armadas que praticou o acto poder nomear jurista (nº 5 do artigo 11º) não dispensa o Jurista em causa de contestar em nome do Ministério da Defesa Nacional, porque fora os casos em que estamos perante pessoas colectivas de direito público, o Réu é sempre o Ministério. D. No entanto, o facto de a decisão proferida pelo tribunal "a quo", ser em sentido contrário às orientações que têm sido seguidas pelos Tribunais de 1ª instância em matéria de legitimidade passiva, atribuiu à referida questão in casu natureza controversa. E. Entendeu o Tribunal Central Administrativo que a competência atribuída, por lei, aos chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas constitui causa de atribuição aos mesmos de legitimidade passiva nas acções em que sejam impugnados actos praticados por estes. F. Omitiu aquela instância que, conforme referido por ESTEVES DE OLIVEIRA (In anotação ao artigo 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume 1, Almedina, 200 páginas 166 e seguintes) “salvo disposição legal em contrário, a legitimidade passiva cabe (como vem depois afirmar o art. 10.°/2) à pessoa colectiva pública a quem seja imputável o dever que se pretende efectivar no processo. É ela portanto, e não aos seus órgãos (nem aos respectivos titulares ou membros), que a lei reconhece em primeira linha o tal interesse directo em contradizer o pedido formulado pelo autor". G. Mais acrescenta o mesmo autor, que "o artigo 10º/2 corresponde a uma importantíssima inovação em matéria de legitimidade passiva nos processos que tenham por objecto o exercício ou a recusa do exercício) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou actos administrativos da autoria de determinado órgão ou ente público (...). Quem defende aqui tais actos, agora, é a entidade pública (ou o ministério no caso do Estado) de cujos órgãos eles emanaram, e não esses mesmos órgãos, como sucedia no regime anterior em relação aos recursos contenciosos de anulação de actos administrativos e aos restantes processos impugnatórios". H. Como circunstância agravante ocorre que esta questão é susceptível de se repetir em casos futuros, o que tudo evidencia a relevância prática de que a mesma se reveste, sem esquecer que a sua concreta resolução encerra alguma acuidade, pelo que se impõe a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo. I. Por outro lado e ao contrário do entendimento vertido no acórdão recorrido, os Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas não têm autonomia jurídica. Efectivamente, da legislação citada no acórdão do TCA nenhuma confere aos chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas personalidade judiciária. J. A eventual consolidação do referido entendimento vertido no acórdão recorrido abalaria as estruturas em que se baseia a relação entre os chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas e o Ministério (através do qual, por imposição legal – nº 1 do artigo 35º da Lei da Defesa Nacional (Aprovada pela Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, e alterada pelos seguintes diplomas: Lei n° 41/83, de 21, de Dezembro, Lei nº 111/91, de 29 de Agosto, Lei n.º 113/91, de 29 de Agosto, Lei; nº 18/95, de 13 de Dezembro, Lei n.º 3/99, de 18 de Setembro, Lei n.º 4/2001, de 30 de Agosto) - se inserem na administração directa do Estado) e, inclusivamente, o Ministro da Defesa Nacional de quem, incontestavelmente, e também por expressa determinação legal (vide nº 2 do artigo 35. ° da Lei da Defesa Nacional) dependem. K. Acresce que, pelos motivos atrás expostos, aliados à constatação da manifesta violação pela decisão ora recorrida de preceitos legais concretos, torna-se premente a necessidade do recurso para uma nova e melhor aplicação do direito, no que concerne à definição do regime jurídico sobre a legitimidade passiva em processos julgados nos Tribunais Administrativos que é aplicável à matéria em que intervêm chefes do Estado-Maior dos ramos. L. Constata-se que a não aplicabilidade do disposto no nº2 do artigo l0º, do CPTA a acções administrativas em que seja impugnado acto administrativo praticado por chefes de Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas, entendimento perfilhado no Acórdão recorrido, configura uma questão que deve ser reapreciada, visando aferir sobre se tal preceito deve ou não ser aplicado, como, de resto, se julga, imperativo, por força da inserção dos ramos das Forças Armadas na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional. M. Importará atender a que o acórdão proferido pelo TCA, para além de não especificar os fundamentos que justifiquem a decisão proferida, padece de falta de pronúncia, relativamente a parte da legislação em vigor em matéria de Defesa Nacional e sua organização administrativa, a saber: a) Nos termos do disposto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Fevereiro, "o Ministério da Defesa Nacional (MDN) é o departamento governamental responsável (".) por assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas (FA) e dos demais órgãos e serviços nele integrados", b) Acrescenta-se na alínea b) do artigo 2º que constitui atribuição do Ministério da Defesa Nacional "assegurar e fiscalizar a administração das FA nos termos da LDNFA e da Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA)". c) Ora, prevê o n,º 1 do artigo 35º da LDNFA que as Forças Armadas se inserem na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional. d) Nos termos do n.º 1 do artigo 2º da Lei n." 4/2004, de 15 de Janeiro (aplicável às Forças Armadas ex-vi nº 3 do mesmo artigo), "integram a administração directa do Estado os serviços centrais e periféricos que, pela natureza das suas competência e funções, devam estar sujeitos ao poder de direcção do respectivo membro do Governo", e) Acresce que, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, "dependem do Ministro da Defesa Nacional: a) O Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas; b) Os Chefes de Estado-Maior da Armada, do Exército e da Força Aérea". N. Decorre manifestamente da interpretação das referidas disposições que os Ramos das Forças Armadas são serviços da Administração directa do Estado e, consequentemente, sujeitos ao poder de direcção do Ministério da Defesa Nacional. Como tais, não podem, em caso algum, invocar uma titularidade de interesses diversos dos interesses do Ministério da Defesa Nacional, que lhes permita surgir como terceiros face ao mesmo, O. Ora, a falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificassem decisão proferida e a falta de pronúncia, relativamente a parte do regime jurídico necessariamente aplicável à questão em apreço, configuram causas de nulidade da decisão, previstas nas alíneas b) e d) do nº 1 do artigo 668º do Código de Processo Civil aplicável ao procedimento administrativo ex vi artigo lº do CPTA. P. Não poderá a questão da autonomia jurídica ser considerada ceteris paribus, ou seja desligada das suas consequências práticas ao nível da inserção das Forças Armadas na estrutura do Estado Democrático. Q. É manifesta a gravidade da manutenção da decisão em causa, dada a interpretação que advoga no sentido na exclusão dos ramos das Forças Armadas da organização administrativa do Estado, em particular da sua não integração no Ministério da Defesa Nacional R. Por outro lado, não poderá proceder o argumento de que a competência cometida ao chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas para a prática de actos administrativos lesivos fundamenta a não aplicabilidade do preceituado no nº 2 do artigo 10º, do CPTA. S. É certo que à luz da anterior legislação processual administrativa a legitimidade passiva cabia ao Autor do acto administrativo recorrido, T. Contudo, esta regra foi, expressamente, alterada, passando a atribuir-se a legitimidade passiva, no caso de a acção ter por objecto a acção ou omissão do Estado, ao ministério a cujos órgãos seja imputado o acto jurídico impugnado. U. Termos em que não poderá aplicar-se a acções propostas à luz do CPTA a legislação processual administrativa que foi por este revogada. V. De todo o modo, o facto de o despacho do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea impugnado na acção administrativa especial (que consistia na retenção de 2/3 da remuneração de reserva doa Autores, por aplicação do disposto no n.º 5 do artigo 121º do EMFAR) ter sido proferido em cumprimento de despacho de 23/07/2003 do Secretário de Estado da Defesa e Antigos Combatentes) sempre obrigaria a que este membro do Governo detivesse a legitimidade passiva necessária à intervenção na acção em causa. W. Através do oficio n.º 9225, de 19/06/2002, do Chefe do Gabinete do Chefe do Estado Maior da Força Aérea, foi solicitada ao Chefe de Gabinete do Ministro de Estado e da Defesa Nacional a comunicação da posição do Ministério sobre a aplicação do artigo 121º do EMFAR, nomeadamente no que concerne aos militares da Força Aérea, na situação de reserva, que exercem funções no Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC), entre os quais, figuram …, A…, B…, C… e …. X. A 23/07/2003, o Secretário de Estado da Defesa e Antigos Combatentes emitiu despacho de concordância com a Informação n.º 300, de 09/05/2003, da Direcção-Geral de Pessoal e Recrutamento Militar, que se pronunciou sobre a interpretação do artigo 121º do EMFAR, por referência a um conjunto de situações de remuneração de militares na reserva, entre as quais as referidas no oficio nº 9225 acima citado. Y. Na referida Informação conclui-se que "a diminuição da remuneração da reserva [prevista no n.º 5 do artigo 121º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR)] se aplica a todas as relações jurídicas de emprego (de direito público e de direito privado) com entidades públicas". Z. O mencionado despacho integrava instruções de serviço sobre a aplicabilidade da retenção de 2/3 da remuneração de reserva, nos termos do disposto no nº 5 do artigo 121º do EMFAR. Nestes termos e nos demais de Direito, verificando-se causas de nulidade do acórdão que determinou a revogação do despacho saneador proferido em primeira instância, previstas nas alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 668º do Código de Processo Civil, deve o acórdão recorrido ser revogado e, em consequência, manter-se o despacho saneador que se pronunciou sobre a legitimidade passiva». * Também o CEMFA alegou, apresentando as seguintes conclusões: «a) Em Acção Administrativa Especial proposta contra o CEMFA, os Autores pediram a anulação do Despacho do CEMFA de 29/12/2003, proferido ao abrigo do disposto no nº 5, do artigo 121º do EMFAR. b) Em 25/06/2004 a Meritíssima Juiz proferiu Despacho Saneador, dando por adquirida a ilegitimidade passiva do CEMFA, na sequência do que foi interposto recurso jurisdicional. c) Em Acórdão de 23 de Fevereiro de 2006 da 1ª Secção do 2º Juízo, o Tribunal Central Administrativo Sul, concedeu provimento ao recurso interposto pelo General CEMFA, entendendo que «nos termos do disposto no art.10º, n°1 do CPTA a legitimidade passiva na circunstância dos presentes autos compete ao Recorrente, General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa cabendo apenas a esse Órgão da Administração Militar - e não ao Ministério da Defesa Nacional - o poder jurídico de intervir processualmente para a prática de todos os actos na qualidade de parte demandada no âmbito da presente instância.» d) A questão controvertida no presente recurso de revista consubstancia-se na determinação do pressuposto processual da legitimidade passiva à luz da relação material litigada, quando o CEMFA é o autor do acto lesivo e) A legitimidade consiste fundamentalmente em serem as partes os sujeitos da relação material controvertida, isto é, do direito (legitimidade activa) que se arroga quem vem a juízo e da correlativa obrigação (legitimidade passiva) de quem é demandado. f) O artigo 10º, nº1 do CPTA consagra o regime regra em matéria de legitimidade passiva, sendo certo que o critério de legitimidade passiva definido no nº 2 do mesmo artigo não é imperativo. g) O artigo 10º, nº 2 do CPTA pressupõe que, no caso do Estado, o órgão de que emana o acto lesivo seja órgão do ministério demandado. h) O enquadramento constitucional e normativo vigente aplicável às Forças Armadas -LDNFA, LOBOFA, Lei Orgânica do Ministério da Defesa Nacional e EMFAR -estabelece a inequívoca e indiscutida inserção das Forças Armadas na Administração directa do Estado através do Ministério da Defesa Nacional. í) O enquadramento constitucional e normativo vigente aplicável às Forças Armadas - LDNFA, LOBOFA, Lei Orgânica do Ministério da Defesa Nacional e EMFAR; Lei nº 4/2004, de 15 de Janeiro - não qualifica as Forças Armadas e os Chefes de Estado-maior dos ramos como órgãos do Ministério da Defesa Nacional. j) Nos termos dos artigos 35º, 37º, 56º e 59º da LDNFA e dos artigos 1º, 5º e 8º da LOBOFA a inserção das Forças Armadas na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional, e a consequente dependência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos do Ministro da Defesa Nacional é de natureza estritamente jurídico-política, configurando uma matriz multiforme, heterogénea e plural da Administração Pública. k) Em conformidade com a específica estrutura jurídico-político-administrativa estabelecida nos artigos 35º, 37º, 56º e 59º da LDNFA e nos artigos 1º, 5º e 8º da LOBOFA, os Chefes de Estado-Maior dos ramos detêm um amplo leque de competências próprias e exclusivas, de que se destacam as previstas no Decreto-Lei n º 264/89, de 18 de Agosto, em matéria de pessoal civil, e no EMFAR, em matéria de pessoal militar. l) No âmbito das competências que lhes estão legalmente cometidas, os Chefes de Estado-Maior dos ramos decidem exclusivamente e de forma definitiva as situações jurídico-funcionais do pessoal militar e do pessoal civil dos respectivos ramos. m) No âmbito das competências que lhes estão expressamente cometidas pela lei, os Chefes de Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas, como autores materiais e jurídicos exclusivos dos actos praticados no exercício daquelas competências, são a única parte na relação material controvertida, com legitimidade e interesse processual. n) Os actos do CEMFA praticados no exercício daquelas competências são actos administrativos lesivos, insusceptíveis de recurso hierárquico, sendo a legitimidade passiva determinada estritamente nos termos do nº 1 do artigo 10º do CPTA, tanto mais que o nº 2 do mesmo artigo não é uma regra imperativa. o) As sentenças que imponham formalmente a adopção de actos jurídicos e de operações materiais devem ser pronunciadas no âmbito de processos em que figurem as entidades a quem incumba a adopção de tais actos e operações, que para tanto devem ser desde o início demandadas ou, pelo menos, chamadas a intervir no processo, de forma a ficarem abrangidas pela autoridade de caso julgado». * Esta mesma entidade, CEMFA, manifestar-se-ia contra a consideração pelo tribunal das conclusões V) a Z) das alegações do recorrente, por entender que extravasam o âmbito do presente recurso excepcional (fls. 326/331). * Fora proferido acórdão interlocutório, declarando a existência dos requisitos previstos no art. 150º do CPTA para a presente revista. * Cumpre decidir. *** II- Os Factos Por despacho de 23/12/2003 o Chefe de Estado-Maior da Força Aérea determinou o seguinte: 1- «A. A redução de dois terços na remuneração de reserva dos TCOR/MED/RES. NIP 0l8454-D, C…. CAP/TINF/RES, NIP 014312-L, B…, CAP.TINF/RES, NIP 014210-H, A… e CAP/PA/RES, N1P 032129-L, …, por força do disposto no número 5 do artigo 12º do EMFAR e com base nos entendimentos constantes da Informação 300/DSCJE7DTJ/O3.05.09/03-99/PAO3 da DGPRM/MDN que, em 23JUL03, mereceu despacho de concordância de Sua Excelência o SEDAC. B. Que seja requerida aos TCOR/MED/RES. NIP 018454-D, C…, CAP/TINF/RES. NIP 014312-L B…, CAP/TINF/RES. NIP 014210-H A… e CAP/PA/RES. NIP 032129-L … a reposição das quantias indevidamente abonadas no ano anterior à data em que procede à reclamação das mesmas, a qual deve coincidir com a da efectivação da redução de dois terços na respectiva remuneração de reserva nos termos do preceituado no número 5 do artigo 121º do EMFAR. C. O envio a Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças dos requerimentos apresentados pelos mencionados militares, nos quais solicitam a relevação da reposição das quantias indevidamente abonadas a titulo de remuneração, nos termos do que se dispõe no artigo 4º do Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto» (fls. 24/26). 2- Os interessados visados naquele despacho moveram acção administrativa especial contra a “Força Aérea” com vista à sua anulação, bem como à condenação da Ré a processar por inteiro a remuneração de reserva e a repor aquilo que nela indevidamente reduziu nos meses de Janeiro e Fevereiro de 2004. 3- O CEMFA foi citado para contestar (fls. 31), mas o MDN veio requerer esclarecimento sobre qual a entidade que deveria apresentar contestação, uma vez que disse ter sido demandado nos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo aqui impugnado (fls. 33), pedido que posteriormente reiterou, agora com o argumento de ainda não ter sido citado para o efeito (fls. 36). 4- Por despacho de fls. 38 foi «considerado como parte demandada o Ministério da Defesa nacional (…), pelo que se considera a presente acção proposta contra o referido Ministério». 5- O CEMFA apresentou contestação (fls. 44), tal como o fez o MDN (fls. 76). *** III- O Direito 1- Da nulidade do acórdão do TCA Para o recorrente, o acórdão do TCA sofrerá de falta de fundamentação e de omissão de pronúncia, o que, alegadamente, o afectaria da nulidade a que respeitam as alíneas b) e d), do art. 668º do CPC (cfr. conclusões F), M), O)). Não tem razão. O que estava em causa para o acórdão recorrido era a bondade do despacho saneador sobre a legitimidade passiva ali decidida (fls. 131/132), em consonância de resto com anterior despacho para o qual remetia (fls. 38/39), em que já havia sido dito «…que se considera a presente acção proposta contra o referido Ministério». Ora, se para decidir essa matéria, ao TCA bastava identificar o despacho saneador, por ser ele o único objecto do recurso jurisdicional, e equacionar de seguida o tema decidendo, cumprido está o seu dever de fundamentar se, para além de o fazer, dele ainda acabou por fazer integral transcrição. E não se concorda, por outro lado, com a existência da arguida nulidade, pelo facto de o aresto em crise ter, a seu modo, interpretado o art. 10º do CPTA, numa tarefa em que, mesmo de forma breve, se fez acudir do “discurso fundamentador das alegações do Recorrente acima transcrito”, para o qual remeteu “apropriando-nos e fazendo nosso” (sic: fls. 256). Fundamentado está, portanto. Não de aceita, de igual modo, que dele se diga ter feito a apreciação do caso sem a devida consideração da “pessoa colectiva pública” de que trata o preceito. Na verdade, foi mesmo pelo conceito doutrinário de pessoa colectiva pública que o aresto começou o estudo sobre o pressuposto processual em causa (ver fls. 255). Depois, ao fazer remissão para o regime jurídico exposto pelo recorrente - CEMFA - nas suas alegações (onde se descobre uma exaustiva exposição, com parcial transcrição, das normas relativas às Forças Armadas que em seu entender justificavam a atribuição e o reconhecimento da sua legitimidade: ver fls. 185/205), claramente fez a sua opção pela tese que reconhece ao CEMFA a legitimidade. Quer dizer, e em suma, que o acórdão recorrido contém a indispensável fundamentação de facto e de direito, além de não omitir nada de essencial que fosse necessário ao conhecimento pleno do objecto do recurso. O que significa, pois, que improcede a alegada nulidade. * 2- Do recurso 2.1- Com o presente recurso de revista, intenta-se obter uma decisão que dirima a dissensão entre as anteriores instâncias sobre «a apreciação de uma questão…» que apresenta «relevância jurídica…» e que se reveste de «importância fundamental…», razão ainda pela qual a sua admissão se tornou «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito» (art. 150º, nº1, do CPTA). Neste sentido, «tudo gira à volta da aplicação do regime prescrito no artigo 10º do CPTA», como o assinalou o acórdão interlocutório de fls. 303/306, ao abrigo do nº4, do art. 150º citado. Delimitado, assim, o âmbito do recurso, a nossa tarefa é estudar o alcance do referido preceito e, a partir do resultado obtido, extrair a conclusão sobre o acerto de uma das decisões em confronto, o mesmo é dizer, sobre a entidade a quem, à luz daquela disposição legal, deve ser reconhecida a legitimidade passiva na acção, se ao Ministro da Defesa Nacional (MDN), se ao General Chefe de Estado Maior da Força Aérea (CEMFA). Mas porque assim é, não levaremos em consideração o teor das conclusões V) a Z das alegações do recorrente (MDN), não apenas por tal factualidade não ser essencial aos fins da revista, mas também por nem sequer ter sido fixada nas anteriores instâncias (cfr. art. 150º, nº3, do CPTA). * 2.2- A presente revista foi despoletada para dirimir a questão que opôs as instâncias anteriores e que se prende, exclusivamente, com a legitimidade passiva nas acções administrativas especiais no âmbito do novo CPTA. A 1ª instância, escorada no art. 10º, nºs 2 e 4, do CPTA, decidira que a acção deveria ser movida contra o Ministério da Defesa Nacional (MDN) e não contra a o General Chefe de Estado-Maior da Força Aérea (fls. 38/39 e 131/132). O TCA/Sul, porém, perfilhou entendimento diverso, julgando em consequência que a legitimidade passiva pertencia ao autor do acto impugnado - no caso, o General CEMFA (fls.247/257). Pois bem. No contencioso anulatório disciplinado pela LPTA a legitimidade passiva era determinada em razão do autor do acto (arts. 7º do ETAF e 26º, nº2 e 36º, nº1, al.c), da LPTA), regra que a doutrina e a jurisprudência estendeu às acções para reconhecimento de direito, à luz do art. 70º do mesmo diploma. O novo CPTA, porém, preocupado por razões de celeridade e economia, visando facilitar a tarefa do autor que, não raras vezes sente dificuldade em saber a quem atribuir a autoria do acto impugnado, e procurando harmonizar este pressuposto à garantia agora introduzida de uma tutela jurisdicional plena através, por exemplo, de cumulação de pedidos em acções administrativas especiais (v.g. impugnatórios e de condenação: arts. 5º e 46º do CPTA), permitindo a demanda da pessoa que realmente possa vir a sofrer os efeitos jurídicos de uma eventual procedência da acção (v.g., a atribuição de indemnização ao autor), introduziu um novo paradigma adjectivo em matéria de legitimidade passiva. No entanto, querendo desse modo abrir caminho a uma mais eficaz utilização das vias processuais ao dispor dos administrados, simultaneamente - como vem sendo reconhecido pela doutrina que sobre o assunto já meditou - introduziu uma inovação que não deixa de gerar embaraço e alguma controvérsia (M. Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotado, I Vol, pag. 168; também assim opinando, Alexandra Leitão, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 47, pag.33/34). Presentemente, o Código prescreve uma regra geral: «Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida…». Quer isto dizer que o outro sujeito da relação jurídica - estabelecida com o autor, mas de que adveio uma dissonância e um conflito a carecerem de composição – se apresenta, em princípio, como sendo a parte com interesse em agir (em contradizer, em se defender, entenda-se) e que, portanto, figurará pelo lado passivo da demanda (arts. 26º, nºs 1 e 3 e 467º do CPC; também art. 78º, nº1, al. e), do CPTA). Isto aplica-se na perfeição às partes passivas que não sejam entidades públicas, pois se permite agora, como se sabe, a demanda de pessoas e entidades particulares (art. 10º, nº 7, do CPTA). Mas, se a demanda for dirigida contra uma entidade pública, a acção deixa de ser movida contra o “órgão” que praticou ou deveria ter praticado o acto, para ser impulsionada contra a “pessoa colectiva de direito público” de que aquele faça parte. Assim o afirma categoricamente o nº2, do art. 10º. No entanto, a mesma norma (nº2) acrescenta que, se em causa estiver o Estado, então a legitimidade pelo lado passivo da demanda vem a ser conferida ao «ministério a cujos órgãos seja imputável o acto…» praticado ou que devesse ter sido praticado. Ora, a dicotomia estabelecida no nº2 – para além da excessiva concentração de competências que vai acarretar sobre entidades públicas em matéria de intervenção processual nas acções – gera algumas dificuldades de compreensão. Desde logo, porque “pessoas colectivas de direito público” é expressão sinónima de “pessoas colectivas públicas” (D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., I, pag. 584). O que envolve a dizer que nela se inscrevem os “institutos públicos”, as “empresas públicas”, as “associações públicas”, as “autarquias locais”, as “regiões autónomas” e, à frente de todas, o próprio “Estado” (ob. cit., pag. 586), enquanto macro pessoa colectiva (ob. cit., pag. 213). Assim sendo, a referência à expressão normativa “pessoa colectiva de direito público”, na medida em que também abrange o “Estado”, só pode ter um sentido inclusivo. Quer dizer, a alusão ao “Estado” não serve para dizer que é coisa diferente de “pessoa colectiva de direito público”, mas tem em mente assinalar somente a distinção em relação à legitimidade. No primeiro caso, intervém a entidade pública a que pertença o órgão; no segundo, intervém o ministério em representação do Estado. Só que, por outro lado, o “Estado” pode ser encarado sob diversas acepções, nomeadamente no que concerne à administração: administração central e periférica, do ponto de vista da influência territorial da sua acção, por um lado, e directa e indirecta, do ponto de vista do exercício material ou da actividade praticada. E aí as dificuldades já se avolumam. É que se na Administração Indirecta se incluem os Institutos Públicos e as Empresas Públicas, só para citar dois exemplos, então pode haver o perigo de se pensar que “tudo” cabe no “Estado”, pouco sentido fazendo então a diferenciação estabelecida na norma em relação às “pessoas colectivas de direito público”. Na verdade, na administração directa inclui-se a administração central e os órgãos e serviços desconcentrados, porque ela é caracterizada por uma relação de dependência e hierarquia (art. 199º, al. d), da CRP), enquanto na indirecta se incluem os centros de decisão autónomos e dotados de personalidade jurídica, criados especificamente com esse fim, mesmo que desempenhando tarefas do Estado, sujeitando-se nesse caso à superintendência do Governo (cit. artigo da CRP). Cremos, ainda assim, que o legislador se expressou de maneira a deixar claro que alguma distinção relevante quis, efectivamente, estabelecer. Ao incluir o elemento referenciador “ministério” terá querido abranger não apenas a administração central, mas também a periférica (sobre os conceitos de serviços centrais e periféricos, ver art. 11º, nº4, da Lei nº 4/2004, de 15/01), portanto serviços dependentes, ficando de fora, deste modo, a “administração autónoma” e “independente”. O que parece ter querido sublinhar foi a chamada “personalidade jurídica una” da administração do Estado, aquela em nome de quem os órgãos e serviços actuam, vinculando-o e responsabilizando-o directamente, o que é próprio dos fenómenos de desconcentração, característicos da referida administração directa (autor cit., pag. 220/221). Farão parte, então, da previsão normativa, certamente, os órgãos e serviços centrais e periféricos colocados sob a direcção do Governo (Lei nº 4/2004, de 15/01; ver exemplos citados por F. Amaral, in ob. cit., pag. 229). Por conseguinte, a administração indirecta não faz parte do segmento da norma que se refere à intervenção dos ministérios, ficando para ela (administração indirecta) o outro segmento que obriga somente à intervenção da pessoa colectiva de direito público (incluindo empresas públicas [DL 558/99, de 17/12] e institutos públicos [ Lei nº 3/2004, de 15/01] ), de que o órgão faça parte. * 2.3 - Problema que ainda não está de todo resolvido é o que se prende com uma certa leitura restritiva que o CEMFA faz do preceito. Para ele, ante a literalidade da norma, a intervenção ministerial só se justificará quando o órgão em causa pertencer ao ministério. Essa é, efectivamente, dúvida de monta, em nossa opinião. Realmente, a alusão ao «ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado…» (nº2: destaque a bold nosso) pode inculcar uma ideia de integração, ao ponto de levar a pensar que a intervenção do ministério só possa ter lugar caso o acto impugnado tenha sido praticado pelos seus órgãos (pelos órgãos que integrem o ministério). De modo que, consoante a estrutura orgânica de cada ministério, a norma só se aplicaria, isto é, só obrigaria à intervenção do ministério na acção pelo lado passivo, sempre que o acto praticado, ou a praticar, pertencesse à autoria dos seus gabinetes ministeriais, serviços de estudo, serviços de coordenação - como secretarias-gerais e serviços de inspecção - serviços executivos - como as direcções-gerais -, serviços externos regionais e locais e organismos dependentes. Tese que até poderá sair reforçada se atentarmos que o mesmo artigo regressa ao tema, quando prescreve que a acção se considere regularmente proposta se o autor indica como parte demandada o órgão que praticou o acto, ou que o deveria ter praticado, considerando-se nesse caso a acção intentada contra a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, «contra o ministério a que o órgão pertence» (nº 4; destaque a bold nosso). Pois bem, a entender-se estar ali alojada uma noção de integração, então o ministério só responderia directamente perante o autor na acção se o acto praticado - admitindo ser esse o caso – fosse de “produção interna”, vamos dizer assim. Quer dizer, o ministério responderia directamente em tribunal se, e apenas, o acto derivasse da sua actividade e praticado pelos seus órgãos internos. Mas não. Para ter utilidade, a 2ª parte do nº2, do artigo 10º tem que ultrapassar a aparente restrição que o nº 4 pode parecer reforçar-lhe. A pertença vertida no nº4 do órgão ao ministério não pode ser interpretada no sentido literal e orgânico - como defende o CEMFA – de modo a só permitir a intervenção do ministério como “parte” nas situações em que algum órgão da sua estrutura orgânica tenha agido contra o autor. Essa é uma visão restritiva e indefensável. O que o legislador quis foi racionalizar meios e conferir eficácia ao uso do instrumento jurisdicional. Isto é, não estando apenas em causa a defesa da legalidade do acto – cuja tarefa o seu autor poderia melhor levar a cabo, é verdade - mas também a defesa de uma posição jurídica substantiva que evite uma condenação tendente à reparação de um dano, por exemplo, a pessoa colectiva terá todo o interesse em pelejar, com argumentos porventura mais fortes e decisivos do que aqueles que o órgão autor poderia esgrimir, pois é sobre si que pode vir a recair o efeito da condenação indemnizatória. Por isso entendemos que a ideia de pertença ou de integração, como se quiser, deve ser revertida para uma ideia de relação e de dependência, isto é, para um nexo de ligação do órgão (autor do acto) ao ministério a que se relaciona directamente por um vínculo de dependência (às vezes diz-se, nem sempre com rigor terminológico, ao ministério da tutela). Situação que é, como se sabe, a particular característica da administração directa do Estado. E se assim virmos as coisas, então já se perceberá melhor o objectivo da norma: obrigar à intervenção, pelo lado passivo e nas acções administrativas especiais intentadas contra o Estado - na perspectiva referida em 3.1- dos ministérios de que dependam directamente os órgãos e titulares de órgãos que tenham sido autores dos actos já praticados (impugnados) ou que se queira venham a ser praticados. * 2.4 - Posto isto, resta observar o que o universo normativo concernente ao caso nos fornece em auxílio da conclusão que importa concretamente atingir. E em nossa opinião, existe no caso presente um conjunto de normas que nos iluminam o caminho para a solução. Desde logo, na Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA: Lei nº 29/82, de 11/12). O art. 26º, nº5 diz que o Governo «orientará e fiscalizará a execução das leis (…) dos orçamentos das Forças Armadas, bem como a respectiva gestão patrimonial (…)». O art. 37º, nº1, al. c) refere que o Governo, além do Presidente da República e da Assembleia da República, é órgão do Estado directamente responsável pelas Forças Armadas. E o art. 41º, nº1 acrescenta que «O Governo (…) é o órgão superior da administração das Forças Armadas». Por outro lado, no que concerne especialmente ao Ministério da Defesa Nacional, o mesmo diploma é esclarecedor: O art. 34º refere que o Ministério da Defesa Nacional é «o departamento governativo da administração central ao qual incumbe, (…) assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas e dos demais órgãos, serviços e organismos nele integrados» (no mesmo sentido, os arts. 1º e 2º, al.b), do DL nº 47/93, de 26/02; em sentido semelhante, art. 1º, nºs, al. c) e 3, da Lei nº 111/91, de 29/08). O art. 44º, nº1 assegura que o Ministro da Defesa Nacional é «politicamente responsável pela administração das Forças Armadas (…), bem como pela administração dos órgãos, serviços e organismos dele dependentes». E tudo isto, afinal, porque: a) Ao Governo cabe «dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado civil e militar…». (destaque nosso; art. 42º, nº1, al. i), LDNFA); b) «As Forças Armadas inserem-se na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional» (destaque nosso; art. 35º, nº1, Lei nº 29/82: Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas); c) «As Forças Armadas obedecem aos órgãos de soberania competentes, nos termos da Constituição e da lei, e inserem-se na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa nacional» (destaque nosso; art. 1º, nº1, da Lei nº 111/91, de 29/08: Lei Orgânica da Organização das Forças Armadas). d) Sem prejuízo das necessárias adaptações constantes das respectivas leis orgânicas, a Lei que estabelece os princípios e normas a que obedece a organização da administração directa do Estado também se aplica às Forças Armadas (art. 2º, nº3, da Lei nº 4/2004, de 15/01). Temos, portanto, aqui a solução. O legislador deixou bem claro que as Forças Armadas directamente dependem do Governo, através do Ministério da Defesa Nacional, e que este é responsável por elas no quadro da administração directa em que estão inseridas. E, ao contrário do que afirma o CEMFA, não se venha dizer que a responsabilidade e a direcção das F.A. por parte do Governo é simplesmente de natureza política. A componente política dessa responsabilidade está, efectivamente, patente em diversos preceitos (quando a norma diz que o MDN é politicamente responsável pela elaboração, condução e execução da componente militar da política de defesa nacional: v.g, arts. 41º, nº1 e 44º, nº1, da Lei nº 29/82), mas a verdade é que eles mesmos - e os outros que acima citámos – também revelam que toda a administração das Forças Armadas (e não apenas no seu aspecto mais marcadamente político) pertence ao Governo, através do MDN. Estamos de acordo, sim, que as Forças Armadas obedecem a um plano nacional prosseguido pelo Governo e que visa a consecução dos objectivos da política de defesa nacional. Desígnio que, entre outras iniciativas do comando político, encontra a sua realização maior no conceito estratégico de defesa nacional (ver art. 8º da LDNFA; Resolução do Conselho de Ministros nº 6/2003, de 20/12/2002). Simplesmente, quando a lei determina que as Forças Armadas dependem directamente do Governo não o faz apenas desse ponto de vista, mas também no plano da sua administração geral, pois é aí que a sua vocação é directamente visível pela via das decisões que, aos mais variados níveis, podem vincular os órgãos, serviços e organismos das Forças Armadas dele dependentes. A esse respeito, não nos devemos deixar impressionar pelo facto de as resoluções do CEMGFA ou dos CEM constituírem actos administrativos directamente impugnáveis (arts. 59º da Lei nº 29/82: LDNFA; 106º do DL 236/99, de 25/06:EMFA), porque essa é uma prerrogativa intrinsecamente relacionada com o poder dispositivo próprio da competência que lhes é conferida no quadro das diversas leis aplicáveis (v.g. leis orgânicas). A autonomia decisória da actividade administrativa que desenvolvam não anula o poder que é próprio da “administração directa” e da responsabilidade que sobre o Governo recai nesse âmbito. São coisas distintas. O que sucede é que, enquanto aquelas disposições prevêem que esses actos administrativos são “definitivos” e “executórios”, por conseguinte recorríveis contenciosamente à luz da LPTA – o que obrigaria à intervenção dos seus autores pelo lado passivo -, agora elas têm que ser interpretadas actualisticamente de maneira a que nelas se contemple a previsão de impugnação perante os tribunais administrativos pelo modo, meios e pressupostos que o CPTA agora estabelece, sem ignorar a própria legitimidade passiva, presentemente atribuída ao ministério. Finalmente, e diferentemente do que ainda sustenta o CEMFA, a sua presença nos autos pelo lado passivo, mesmo em sede de litisconsórcio, não é automática. Com efeito, o nº8, do art. 10º do CPTA apenas consente a intervenção de terceiros (“outra entidade”) a par da parte “contra a qual é dirigido o pedido principal” se “esta última promover a respectiva intervenção no processo”. Isto significa que o seu poder de intervenção carece, obrigatoriamente, de um impulso processual da parte demandada nesse sentido, através do incidente da “intervenção provocada” (ver art. 325º e sgs.). E tal não foi feito no caso em apreço. Por essa razão, não se justificava a sua presença nos autos em litisconsórcio passivo. Eis, em suma, os motivos que nos levam a concluir pela falta de acerto do acórdão do TCA ao reconhecer a legitimidade passiva ao CEMFA e não ao Ministério da Defesa Nacional, como bem tinha inicialmente asseverado o TAF. *** IV- Decidindo Face ao exposto, acordam em: 1- Conceder provimento ao recurso de revista interposto pelo Ministério de Defesa Nacional e, em consequência, revogar o acórdão recorrido; e 2- Negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo CEMFA do despacho saneador do TAF e, em consequência determinar que a acção prossiga os seus normais trâmites apenas contra o M. D. N. Custas pelo CEMFA neste STA e no TCA. Lisboa, STA, 10 de Maio de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos. Segue acórdão de 5 de Julho de 2007 Processo nº: 886/06-11. Acórdão de 5 de Julho de 2007. Acordam na 1ª Subsecção da 1 Secção do STA O General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa, veio requerer a reforma do acórdão de fls. 338/350, com fundamento de que este «enferma de erro inadvertido, ostensivo e patente na determinação das normas aplicáveis à configuração institucional das Forças Armadas na orgânica do Estado Português e, consequentemente, na qualificação jurídica dos factos que, à luz dessas normas, constituem a manifestação operativa dessa mesma configuração institucional». * O Ministério da Defesa Nacional opôs-se à pretendida reforma. * Apreciando. * Nenhuma razão tem o requerente. Sem dúvida que as relações entre a estrutura das Forças Armadas e os órgãos de soberania do Estado se pautam por feixes diversos de responsabilidades: institucionais, políticas, disciplinares, etc. Todavia, para a economia da revista apenas importava destacar a relação caracterizada pela “dependência directa” que liga as Forças Armadas ao Ministério da Defesa. Sublinhar este aspecto, tal como foi feito no acórdão aclarando, era tudo quanto nos cumpria fazer, sem, obviamente, prejudicar qualquer outra parcela de dependência entre as F.A e o Presidente da República, Assembleia da República, Conselho Superior de Defesa nacional, Conselho Superior Militar (arts. 37º, n°1 e 40°, n°2, da LDNFA), por não estar aqui minimamente em causa. Também, por isso, a afirmação daquela dependência perante o Governo nada afasta a relação estabelecida no art. 133°, al.p), da C.R.P., que confere ao Presidente da República competência para nomear e exonerar os chefes militares. Talqualmente, nada interfere com o facto de os CEMFA serem os comandantes dos respectivos ramos, colocados no topo da hierarquia militar (art. 56°, n°1, LDNFA e 5°, n°2 e 8°, n°4, al. a), da LOBOFA, muito menos com o facto de os actos dos CFM estarem subtraídos à recorribilidade hierárquica necessária quando praticados em matéria disciplinar (art. 115º do Regulamento de Disciplina Militar). Nem para o caso tão pouco releva a circunstância de os actos dos CEM serem recorríveis contenciosamente. Não decorre desse facto a inexistência de uma relação de dependência directa entre cada um deles e o Ministro da Defesa, pois as normas citadas pelo acórdão se encarregam de expressamente demonstrar o contrário. Foi uma opção do legislador, que o intérprete e o aplicador do direito têm que acatar, simplesmente. Portanto, o acórdão limitou-se à análise daquela relação de dependência relativamente ao M.D.N. naquilo que ela tinha de essencial e único para o estudo da revista no quadro da legitimidade passiva nas acções administrativas ‘especiais, para o efeito dos n°s 2 e 4 do art. 10º do CPTA. Não há, pois, qualquer lapso ou inadvertido erro, nem na caracterização da relação entre Forças Armadas e o Governo - através Ministério da Defesa -, nem na determinação das normas aplicáveis ao caso. Pelo exposto, acordam em indeferir a pretendida reforma (art. 669°, n°1, al. a), do CPC). Custas pelo requerente. Taxa de justiça: 1 UC. Lisboa, STA, 5 de Julho de 2007. – Cândido de Pinho (relator) — Santos Botelho — Adérito Santos.

Sumário

I- A acção administrativa especial deve ser intentada contra a outra parte na relação material controvertida.

II- Mas se essa parte for uma entidade pública, a acção não será proposta contra o autor do acto praticado - ou que devesse ser praticado -, mas sim contra a pessoa colectiva de direito público de que aquele faça parte, o que sucede, por exemplo, com as pessoas colectivas que compõem a chamada administração indirecta do Estado, dotadas de autonomia, independência e personalidade jurídica.

III- No entanto, se essa pessoa colectiva fizer parte do Estado através da chamada administração directa – que estabelece um vínculo de dependência em relação aos ministérios - então parte passiva para a demanda será já o ministério de que o órgão autor do acto - praticado ou a praticar - depende directamente.

Texto Integral

Acordam na 1ª Subsecção da 1ª Secção do STA

I- Relatório

A… e outros, oficiais da Força Aérea, moveram no TAF de Sintra acção administrativa especial contra a Força Aérea pedindo a anulação do despacho do General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (CEMFA) de 29/12/2003 e a condenação daquele ramos das Forças Armadas (FA) a processar por inteiro da remuneração de reserva dos AA e repor aquilo que alegadamente lhes havia sido reduzido de forma indevida.

Por despacho de fls. 38 dos autos foi determinado que a legitimidade passiva se conferia ao Ministério da Defesa Nacional (MDN).

No entanto, foram apresentadas duas contestações, uma do General CEMFA (fls. 44/57) e outra pelo MDN (fls. 76).

Na oportunidade, foi lavrado despacho saneador em que se decidiu tomar em consideração somente a contestação do MDN e não já a do CEMFA, por esta entidade não ser parte legítima (fls. 131).

O CEMFA apresentou recurso de agravo (fls. 135; cfr. ainda requerimento corrigido a fls. 184) e, após as respectivas alegações, subiu o processo ao TCA/Sul, onde o digno Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso (fls. 227).

O CEMFA pronunciou-se sobre a posição do MP (fls. 232/240).

O TCA lavrou, então, acórdão de 23/02/2006, concedendo provimento ao recurso jurisdicional, por considerar que a legitimidade passiva deve ser atribuída ao CEMFA e, por isso, revogando o despacho saneador recorrido na parte em que havia conferido essa legitimidade ao Ministério da Defesa Nacional (fls. 247/257).

É contra esse aresto que, ao abrigo do art. 150º do CPTA, o MDN, inconformado, apresentou o presente recurso de revista, em cujas alegações concluiu:

«A. Pretende-se, através do presente recurso e conforme disposto no nº 3 do artigo 150º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), que o Supremo Tribunal Administrativo aplique definitivamente o regime jurídico que julgue mais adequado à questão da legitimidade passiva em acções administrativas em que haja intervenção dos chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas.

B. A questão de direito que constitui o objecto do recurso de revista - a definição da legitimidade passiva no âmbito do CPTA, em matérias em que haja intervenção do chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas - numa primeira apreciação, não aparentava ser complexa, em termos lógicos ou jurídicos.

C. De facto, desde a entrada em vigor do CPTA, a Jurisprudência tem considerado que o facto de o chefe do Estado-Maior do ramo das Forças Armadas que praticou o acto poder nomear jurista (nº 5 do artigo 11º) não dispensa o Jurista em causa de contestar em nome do Ministério da Defesa Nacional, porque fora os casos em que estamos perante pessoas colectivas de direito público, o Réu é sempre o Ministério.

D. No entanto, o facto de a decisão proferida pelo tribunal "a quo", ser em sentido contrário às orientações que têm sido seguidas pelos Tribunais de 1ª instância em matéria de legitimidade passiva, atribuiu à referida questão in casu natureza controversa.

E. Entendeu o Tribunal Central Administrativo que a competência atribuída, por lei, aos chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas constitui causa de atribuição aos mesmos de legitimidade passiva nas acções em que sejam impugnados actos praticados por estes.

F. Omitiu aquela instância que, conforme referido por ESTEVES DE OLIVEIRA (In anotação ao artigo 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume 1, Almedina, 200 páginas 166 e seguintes) “salvo disposição legal em contrário, a legitimidade passiva cabe (como vem depois afirmar o art. 10.°/2) à pessoa colectiva pública a quem seja imputável o dever que se pretende efectivar no processo. É ela portanto, e não aos seus órgãos (nem aos respectivos titulares ou membros), que a lei reconhece em primeira linha o tal interesse directo em contradizer o pedido formulado pelo autor".

G. Mais acrescenta o mesmo autor, que "o artigo 10º/2 corresponde a uma importantíssima inovação em matéria de legitimidade passiva nos processos que tenham por objecto o exercício ou a recusa do exercício) de poderes de autoridade para a emissão de normas ou actos administrativos da autoria de determinado órgão ou ente público (...). Quem defende aqui tais actos, agora, é a entidade pública (ou o ministério no caso do Estado) de cujos órgãos eles emanaram, e não esses mesmos órgãos, como sucedia no regime anterior em relação aos recursos contenciosos de anulação de actos administrativos e aos restantes processos impugnatórios".

H. Como circunstância agravante ocorre que esta questão é susceptível de se repetir em casos futuros, o que tudo evidencia a relevância prática de que a mesma se reveste, sem esquecer que a sua concreta resolução encerra alguma acuidade, pelo que se impõe a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo.

I. Por outro lado e ao contrário do entendimento vertido no acórdão recorrido, os Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas não têm autonomia jurídica. Efectivamente, da legislação citada no acórdão do TCA nenhuma confere aos chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas personalidade judiciária.

J. A eventual consolidação do referido entendimento vertido no acórdão recorrido abalaria as estruturas em que se baseia a relação entre os chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas e o Ministério (através do qual, por imposição legal – nº 1 do artigo 35º da Lei da Defesa Nacional (Aprovada pela Lei nº 29/82, de 11 de Dezembro, e alterada pelos seguintes diplomas: Lei n° 41/83, de 21, de Dezembro, Lei nº 111/91, de 29 de Agosto, Lei n.º 113/91, de 29 de Agosto, Lei; nº 18/95, de 13 de Dezembro, Lei n.º 3/99, de 18 de Setembro, Lei n.º 4/2001, de 30 de Agosto) - se inserem na administração directa do Estado) e, inclusivamente, o Ministro da Defesa Nacional de quem, incontestavelmente, e também por expressa determinação legal (vide nº 2 do artigo 35. ° da Lei da Defesa Nacional) dependem.

K. Acresce que, pelos motivos atrás expostos, aliados à constatação da manifesta violação pela decisão ora recorrida de preceitos legais concretos, torna-se premente a necessidade do recurso para uma nova e melhor aplicação do direito, no que concerne à definição do regime jurídico sobre a legitimidade passiva em processos julgados nos Tribunais Administrativos que é aplicável à matéria em que intervêm chefes do Estado-Maior dos ramos.

L. Constata-se que a não aplicabilidade do disposto no nº2 do artigo l0º, do CPTA a acções administrativas em que seja impugnado acto administrativo praticado por chefes de Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas, entendimento perfilhado no Acórdão recorrido, configura uma questão que deve ser reapreciada, visando aferir sobre se tal preceito deve ou não ser aplicado, como, de resto, se julga, imperativo, por força da inserção dos ramos das Forças Armadas na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional.

M. Importará atender a que o acórdão proferido pelo TCA, para além de não especificar os fundamentos que justifiquem a decisão proferida, padece de falta de pronúncia, relativamente a parte da legislação em vigor em matéria de Defesa Nacional e sua organização administrativa, a saber:

a) Nos termos do disposto no artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 47/93, de 26 de Fevereiro, "o Ministério da Defesa Nacional (MDN) é o departamento governamental responsável (".) por assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas (FA) e dos demais órgãos e serviços nele integrados",

b) Acrescenta-se na alínea b) do artigo 2º que constitui atribuição do Ministério da Defesa Nacional "assegurar e fiscalizar a administração das FA nos termos da LDNFA e da Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA)".

c) Ora, prevê o n,º 1 do artigo 35º da LDNFA que as Forças Armadas se inserem na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional.

d) Nos termos do n.º 1 do artigo 2º da Lei n." 4/2004, de 15 de Janeiro (aplicável às Forças Armadas ex-vi nº 3 do mesmo artigo), "integram a administração directa do Estado os serviços centrais e periféricos que, pela natureza das suas competência e funções, devam estar sujeitos ao poder de direcção do respectivo membro do Governo",

e) Acresce que, nos termos do nº 2 do mesmo artigo, "dependem do Ministro da Defesa Nacional: a) O Chefe do Estado-Maior-General das Forças Armadas; b) Os Chefes de Estado-Maior da Armada, do Exército e da Força Aérea".

N. Decorre manifestamente da interpretação das referidas disposições que os Ramos das Forças Armadas são serviços da Administração directa do Estado e, consequentemente, sujeitos ao poder de direcção do Ministério da Defesa Nacional. Como tais, não podem, em caso algum, invocar uma titularidade de interesses diversos dos interesses do Ministério da Defesa Nacional, que lhes permita surgir como terceiros face ao mesmo,

O. Ora, a falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificassem decisão proferida e a falta de pronúncia, relativamente a parte do regime jurídico necessariamente aplicável à questão em apreço, configuram causas de nulidade da decisão, previstas nas alíneas b) e d) do nº 1 do artigo 668º do Código de Processo Civil aplicável ao procedimento administrativo ex vi artigo lº do CPTA.

P. Não poderá a questão da autonomia jurídica ser considerada ceteris paribus, ou seja desligada das suas consequências práticas ao nível da inserção das Forças Armadas na estrutura do Estado Democrático.

Q. É manifesta a gravidade da manutenção da decisão em causa, dada a interpretação que advoga no sentido na exclusão dos ramos das Forças Armadas da organização administrativa do Estado, em particular da sua não integração no Ministério da Defesa Nacional

R. Por outro lado, não poderá proceder o argumento de que a competência cometida ao chefes do Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas para a prática de actos administrativos lesivos fundamenta a não aplicabilidade do preceituado no nº 2 do artigo 10º, do CPTA.

S. É certo que à luz da anterior legislação processual administrativa a legitimidade passiva cabia ao Autor do acto administrativo recorrido,

T. Contudo, esta regra foi, expressamente, alterada, passando a atribuir-se a legitimidade passiva, no caso de a acção ter por objecto a acção ou omissão do Estado, ao ministério a cujos órgãos seja imputado o acto jurídico impugnado.

U. Termos em que não poderá aplicar-se a acções propostas à luz do CPTA a legislação processual administrativa que foi por este revogada.

V. De todo o modo, o facto de o despacho do Chefe do Estado-Maior da Força Aérea impugnado na acção administrativa especial (que consistia na retenção de 2/3 da remuneração de reserva doa Autores, por aplicação do disposto no n.º 5 do artigo 121º do EMFAR) ter sido proferido em cumprimento de despacho de 23/07/2003 do Secretário de Estado da Defesa e Antigos Combatentes) sempre obrigaria a que este membro do Governo detivesse a legitimidade passiva necessária à intervenção na acção em causa.

W. Através do oficio n.º 9225, de 19/06/2002, do Chefe do Gabinete do Chefe do Estado Maior da Força Aérea, foi solicitada ao Chefe de Gabinete do Ministro de Estado e da Defesa Nacional a comunicação da posição do Ministério sobre a aplicação do artigo 121º do EMFAR, nomeadamente no que concerne aos militares da Força Aérea, na situação de reserva, que exercem funções no Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC), entre os quais, figuram …, A…, B…, C… e ….

X. A 23/07/2003, o Secretário de Estado da Defesa e Antigos Combatentes emitiu despacho de concordância com a Informação n.º 300, de 09/05/2003, da Direcção-Geral de Pessoal e Recrutamento Militar, que se pronunciou sobre a interpretação do artigo 121º do EMFAR, por referência a um conjunto de situações de remuneração de militares na reserva, entre as quais as referidas no oficio nº 9225 acima citado.

Y. Na referida Informação conclui-se que "a diminuição da remuneração da reserva [prevista no n.º 5 do artigo 121º do Estatuto dos Militares das Forças Armadas (EMFAR)] se aplica a todas as relações jurídicas de emprego (de direito público e de direito privado) com entidades públicas".

Z. O mencionado despacho integrava instruções de serviço sobre a aplicabilidade da retenção de 2/3 da remuneração de reserva, nos termos do disposto no nº 5 do artigo 121º do EMFAR.

Nestes termos e nos demais de Direito, verificando-se causas de nulidade do acórdão que determinou a revogação do despacho saneador proferido em primeira instância, previstas nas alíneas b) e d) do n.º 1 do artigo 668º do Código de Processo Civil, deve o acórdão recorrido ser revogado e, em consequência, manter-se o despacho saneador que se pronunciou sobre a legitimidade passiva».

Também o CEMFA alegou, apresentando as seguintes conclusões:

«a) Em Acção Administrativa Especial proposta contra o CEMFA, os Autores pediram a anulação do Despacho do CEMFA de 29/12/2003, proferido ao abrigo do disposto no nº 5, do artigo 121º do EMFAR.

b) Em 25/06/2004 a Meritíssima Juiz proferiu Despacho Saneador, dando por adquirida a ilegitimidade passiva do CEMFA, na sequência do que foi interposto recurso jurisdicional.

c) Em Acórdão de 23 de Fevereiro de 2006 da 1ª Secção do 2º Juízo, o Tribunal Central Administrativo Sul, concedeu provimento ao recurso interposto pelo General CEMFA, entendendo que «nos termos do disposto no art.10º, n°1 do CPTA a legitimidade passiva na circunstância dos presentes autos compete ao Recorrente, General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa cabendo apenas a esse Órgão da Administração Militar - e não ao Ministério da Defesa Nacional - o poder jurídico de intervir processualmente para a prática de todos os actos na qualidade de parte demandada no âmbito da presente instância.»

d) A questão controvertida no presente recurso de revista consubstancia-se na determinação do pressuposto processual da legitimidade passiva à luz da relação material litigada, quando o CEMFA é o autor do acto lesivo

e) A legitimidade consiste fundamentalmente em serem as partes os sujeitos da relação material controvertida, isto é, do direito (legitimidade activa) que se arroga quem vem a juízo e da correlativa obrigação (legitimidade passiva) de quem é demandado.

f) O artigo 10º, nº1 do CPTA consagra o regime regra em matéria de legitimidade passiva, sendo certo que o critério de legitimidade passiva definido no nº 2 do mesmo artigo não é imperativo.

g) O artigo 10º, nº 2 do CPTA pressupõe que, no caso do Estado, o órgão de que emana o acto lesivo seja órgão do ministério demandado.

h) O enquadramento constitucional e normativo vigente aplicável às Forças Armadas -LDNFA, LOBOFA, Lei Orgânica do Ministério da Defesa Nacional e EMFAR -estabelece a inequívoca e indiscutida inserção das Forças Armadas na Administração directa do Estado através do Ministério da Defesa Nacional.

í) O enquadramento constitucional e normativo vigente aplicável às Forças Armadas - LDNFA, LOBOFA, Lei Orgânica do Ministério da Defesa Nacional e EMFAR; Lei nº 4/2004, de 15 de Janeiro - não qualifica as Forças Armadas e os Chefes de Estado-maior dos ramos como órgãos do Ministério da Defesa Nacional.

j) Nos termos dos artigos 35º, 37º, 56º e 59º da LDNFA e dos artigos 1º, 5º e 8º da LOBOFA a inserção das Forças Armadas na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional, e a consequente dependência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos do Ministro da Defesa Nacional é de natureza estritamente jurídico-política, configurando uma matriz multiforme, heterogénea e plural da Administração Pública.

k) Em conformidade com a específica estrutura jurídico-político-administrativa estabelecida nos artigos 35º, 37º, 56º e 59º da LDNFA e nos artigos 1º, 5º e 8º da LOBOFA, os Chefes de Estado-Maior dos ramos detêm um amplo leque de competências próprias e exclusivas, de que se destacam as previstas no Decreto-Lei n º 264/89, de 18 de Agosto, em matéria de pessoal civil, e no EMFAR, em matéria de pessoal militar.

l) No âmbito das competências que lhes estão legalmente cometidas, os Chefes de Estado-Maior dos ramos decidem exclusivamente e de forma definitiva as situações jurídico-funcionais do pessoal militar e do pessoal civil dos respectivos ramos.

m) No âmbito das competências que lhes estão expressamente cometidas pela lei, os Chefes de Estado-Maior dos ramos das Forças Armadas, como autores materiais e jurídicos exclusivos dos actos praticados no exercício daquelas competências, são a única parte na relação material controvertida, com legitimidade e interesse processual.

n) Os actos do CEMFA praticados no exercício daquelas competências são actos administrativos lesivos, insusceptíveis de recurso hierárquico, sendo a legitimidade passiva determinada estritamente nos termos do nº 1 do artigo 10º do CPTA, tanto mais que o nº 2 do mesmo artigo não é uma regra imperativa.

o) As sentenças que imponham formalmente a adopção de actos jurídicos e de operações materiais devem ser pronunciadas no âmbito de processos em que figurem as entidades a quem incumba a adopção de tais actos e operações, que para tanto devem ser desde o início demandadas ou, pelo menos, chamadas a intervir no processo, de forma a ficarem abrangidas pela autoridade de caso julgado».

Esta mesma entidade, CEMFA, manifestar-se-ia contra a consideração pelo tribunal das conclusões V) a Z) das alegações do recorrente, por entender que extravasam o âmbito do presente recurso excepcional (fls. 326/331).

Fora proferido acórdão interlocutório, declarando a existência dos requisitos previstos no art. 150º do CPTA para a presente revista.

Cumpre decidir.

II- Os Factos

Por despacho de 23/12/2003 o Chefe de Estado-Maior da Força Aérea determinou o seguinte:

1- «A. A redução de dois terços na remuneração de reserva dos TCOR/MED/RES. NIP 0l8454-D, C…. CAP/TINF/RES, NIP 014312-L, B…, CAP.TINF/RES, NIP 014210-H, A… e CAP/PA/RES, N1P 032129-L, …, por força do disposto no número 5 do artigo 12º do EMFAR e com base nos entendimentos constantes da Informação 300/DSCJE7DTJ/O3.05.09/03-99/PAO3 da DGPRM/MDN que, em 23JUL03, mereceu despacho de concordância de Sua Excelência o SEDAC.

B. Que seja requerida aos TCOR/MED/RES. NIP 018454-D, C…, CAP/TINF/RES. NIP 014312-L B…, CAP/TINF/RES. NIP 014210-H A… e CAP/PA/RES. NIP 032129-L … a reposição das quantias indevidamente abonadas no ano anterior à data em que procede à reclamação das mesmas, a qual deve coincidir com a da efectivação da redução de dois terços na respectiva remuneração de reserva nos termos do preceituado no número 5 do artigo 121º do EMFAR.

C. O envio a Sua Excelência a Ministra de Estado e das Finanças dos requerimentos apresentados pelos mencionados militares, nos quais solicitam a relevação da reposição das quantias indevidamente abonadas a titulo de remuneração, nos termos do que se dispõe no artigo 4º do Decreto-Lei nº 324/80, de 25 de Agosto» (fls. 24/26).

2- Os interessados visados naquele despacho moveram acção administrativa especial contra a “Força Aérea” com vista à sua anulação, bem como à condenação da Ré a processar por inteiro a remuneração de reserva e a repor aquilo que nela indevidamente reduziu nos meses de Janeiro e Fevereiro de 2004.

3- O CEMFA foi citado para contestar (fls. 31), mas o MDN veio requerer esclarecimento sobre qual a entidade que deveria apresentar contestação, uma vez que disse ter sido demandado nos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo aqui impugnado (fls. 33), pedido que posteriormente reiterou, agora com o argumento de ainda não ter sido citado para o efeito (fls. 36).

4- Por despacho de fls. 38 foi «considerado como parte demandada o Ministério da Defesa nacional (…), pelo que se considera a presente acção proposta contra o referido Ministério».

5- O CEMFA apresentou contestação (fls. 44), tal como o fez o MDN (fls. 76).

III- O Direito

1- Da nulidade do acórdão do TCA

Para o recorrente, o acórdão do TCA sofrerá de falta de fundamentação e de omissão de pronúncia, o que, alegadamente, o afectaria da nulidade a que respeitam as alíneas b) e d), do art. 668º do CPC (cfr. conclusões F), M), O)).

Não tem razão.

O que estava em causa para o acórdão recorrido era a bondade do despacho saneador sobre a legitimidade passiva ali decidida (fls. 131/132), em consonância de resto com anterior despacho para o qual remetia (fls. 38/39), em que já havia sido dito «…que se considera a presente acção proposta contra o referido Ministério».

Ora, se para decidir essa matéria, ao TCA bastava identificar o despacho saneador, por ser ele o único objecto do recurso jurisdicional, e equacionar de seguida o tema decidendo, cumprido está o seu dever de fundamentar se, para além de o fazer, dele ainda acabou por fazer integral transcrição.

E não se concorda, por outro lado, com a existência da arguida nulidade, pelo facto de o aresto em crise ter, a seu modo, interpretado o art. 10º do CPTA, numa tarefa em que, mesmo de forma breve, se fez acudir do “discurso fundamentador das alegações do Recorrente acima transcrito”, para o qual remeteu “apropriando-nos e fazendo nosso” (sic: fls. 256).

Fundamentado está, portanto.

Não de aceita, de igual modo, que dele se diga ter feito a apreciação do caso sem a devida consideração da “pessoa colectiva pública” de que trata o preceito. Na verdade, foi mesmo pelo conceito doutrinário de pessoa colectiva pública que o aresto começou o estudo sobre o pressuposto processual em causa (ver fls. 255). Depois, ao fazer remissão para o regime jurídico exposto pelo recorrente - CEMFA - nas suas alegações (onde se descobre uma exaustiva exposição, com parcial transcrição, das normas relativas às Forças Armadas que em seu entender justificavam a atribuição e o reconhecimento da sua legitimidade: ver fls. 185/205), claramente fez a sua opção pela tese que reconhece ao CEMFA a legitimidade.

Quer dizer, e em suma, que o acórdão recorrido contém a indispensável fundamentação de facto e de direito, além de não omitir nada de essencial que fosse necessário ao conhecimento pleno do objecto do recurso. O que significa, pois, que improcede a alegada nulidade.

2- Do recurso

2.1- Com o presente recurso de revista, intenta-se obter uma decisão que dirima a dissensão entre as anteriores instâncias sobre «a apreciação de uma questão…» que apresenta «relevância jurídica…» e que se reveste de «importância fundamental…», razão ainda pela qual a sua admissão se tornou «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito» (art. 150º, nº1, do CPTA).

Neste sentido, «tudo gira à volta da aplicação do regime prescrito no artigo 10º do CPTA», como o assinalou o acórdão interlocutório de fls. 303/306, ao abrigo do nº4, do art. 150º citado. Delimitado, assim, o âmbito do recurso, a nossa tarefa é estudar o alcance do referido preceito e, a partir do resultado obtido, extrair a conclusão sobre o acerto de uma das decisões em confronto, o mesmo é dizer, sobre a entidade a quem, à luz daquela disposição legal, deve ser reconhecida a legitimidade passiva na acção, se ao Ministro da Defesa Nacional (MDN), se ao General Chefe de Estado Maior da Força Aérea (CEMFA).

Mas porque assim é, não levaremos em consideração o teor das conclusões V) a Z das alegações do recorrente (MDN), não apenas por tal factualidade não ser essencial aos fins da revista, mas também por nem sequer ter sido fixada nas anteriores instâncias (cfr. art. 150º, nº3, do CPTA).

2.2- A presente revista foi despoletada para dirimir a questão que opôs as instâncias anteriores e que se prende, exclusivamente, com a legitimidade passiva nas acções administrativas especiais no âmbito do novo CPTA.

A 1ª instância, escorada no art. 10º, nºs 2 e 4, do CPTA, decidira que a acção deveria ser movida contra o Ministério da Defesa Nacional (MDN) e não contra a o General Chefe de Estado-Maior da Força Aérea (fls. 38/39 e 131/132).

O TCA/Sul, porém, perfilhou entendimento diverso, julgando em consequência que a legitimidade passiva pertencia ao autor do acto impugnado - no caso, o General CEMFA (fls.247/257).

Pois bem. No contencioso anulatório disciplinado pela LPTA a legitimidade passiva era determinada em razão do autor do acto (arts. 7º do ETAF e 26º, nº2 e 36º, nº1, al.c), da LPTA), regra que a doutrina e a jurisprudência estendeu às acções para reconhecimento de direito, à luz do art. 70º do mesmo diploma.

O novo CPTA, porém, preocupado por razões de celeridade e economia, visando facilitar a tarefa do autor que, não raras vezes sente dificuldade em saber a quem atribuir a autoria do acto impugnado, e procurando harmonizar este pressuposto à garantia agora introduzida de uma tutela jurisdicional plena através, por exemplo, de cumulação de pedidos em acções administrativas especiais (v.g. impugnatórios e de condenação: arts. 5º e 46º do CPTA), permitindo a demanda da pessoa que realmente possa vir a sofrer os efeitos jurídicos de uma eventual procedência da acção (v.g., a atribuição de indemnização ao autor), introduziu um novo paradigma adjectivo em matéria de legitimidade passiva.

No entanto, querendo desse modo abrir caminho a uma mais eficaz utilização das vias processuais ao dispor dos administrados, simultaneamente - como vem sendo reconhecido pela doutrina que sobre o assunto já meditou - introduziu uma inovação que não deixa de gerar embaraço e alguma controvérsia (M. Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, anotado, I Vol, pag. 168; também assim opinando, Alexandra Leitão, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 47, pag.33/34).

Presentemente, o Código prescreve uma regra geral: «Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida…». Quer isto dizer que o outro sujeito da relação jurídica - estabelecida com o autor, mas de que adveio uma dissonância e um conflito a carecerem de composição – se apresenta, em princípio, como sendo a parte com interesse em agir (em contradizer, em se defender, entenda-se) e que, portanto, figurará pelo lado passivo da demanda (arts. 26º, nºs 1 e 3 e 467º do CPC; também art. 78º, nº1, al. e), do CPTA). Isto aplica-se na perfeição às partes passivas que não sejam entidades públicas, pois se permite agora, como se sabe, a demanda de pessoas e entidades particulares (art. 10º, nº 7, do CPTA).

Mas, se a demanda for dirigida contra uma entidade pública, a acção deixa de ser movida contra o “órgão” que praticou ou deveria ter praticado o acto, para ser impulsionada contra a “pessoa colectiva de direito público” de que aquele faça parte. Assim o afirma categoricamente o nº2, do art. 10º.

No entanto, a mesma norma (nº2) acrescenta que, se em causa estiver o Estado, então a legitimidade pelo lado passivo da demanda vem a ser conferida ao «ministério a cujos órgãos seja imputável o acto…» praticado ou que devesse ter sido praticado.

Ora, a dicotomia estabelecida no nº2 – para além da excessiva concentração de competências que vai acarretar sobre entidades públicas em matéria de intervenção processual nas acções – gera algumas dificuldades de compreensão. Desde logo, porque “pessoas colectivas de direito público” é expressão sinónima de “pessoas colectivas públicas” (D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2ª ed., I, pag. 584). O que envolve a dizer que nela se inscrevem os “institutos públicos”, as “empresas públicas”, as “associações públicas”, as “autarquias locais”, as “regiões autónomas” e, à frente de todas, o próprio “Estado” (ob. cit., pag. 586), enquanto macro pessoa colectiva (ob. cit., pag. 213). Assim sendo, a referência à expressão normativa “pessoa colectiva de direito público”, na medida em que também abrange o “Estado”, só pode ter um sentido inclusivo. Quer dizer, a alusão ao “Estado” não serve para dizer que é coisa diferente de “pessoa colectiva de direito público”, mas tem em mente assinalar somente a distinção em relação à legitimidade. No primeiro caso, intervém a entidade pública a que pertença o órgão; no segundo, intervém o ministério em representação do Estado.

Só que, por outro lado, o “Estado” pode ser encarado sob diversas acepções, nomeadamente no que concerne à administração: administração central e periférica, do ponto de vista da influência territorial da sua acção, por um lado, e directa e indirecta, do ponto de vista do exercício material ou da actividade praticada. E aí as dificuldades já se avolumam. É que se na Administração Indirecta se incluem os Institutos Públicos e as Empresas Públicas, só para citar dois exemplos, então pode haver o perigo de se pensar que “tudo” cabe no “Estado”, pouco sentido fazendo então a diferenciação estabelecida na norma em relação às “pessoas colectivas de direito público”.

Na verdade, na administração directa inclui-se a administração central e os órgãos e serviços desconcentrados, porque ela é caracterizada por uma relação de dependência e hierarquia (art. 199º, al. d), da CRP), enquanto na indirecta se incluem os centros de decisão autónomos e dotados de personalidade jurídica, criados especificamente com esse fim, mesmo que desempenhando tarefas do Estado, sujeitando-se nesse caso à superintendência do Governo (cit. artigo da CRP).

Cremos, ainda assim, que o legislador se expressou de maneira a deixar claro que alguma distinção relevante quis, efectivamente, estabelecer. Ao incluir o elemento referenciador “ministério” terá querido abranger não apenas a administração central, mas também a periférica (sobre os conceitos de serviços centrais e periféricos, ver art. 11º, nº4, da Lei nº 4/2004, de 15/01), portanto serviços dependentes, ficando de fora, deste modo, a “administração autónoma” e “independente”. O que parece ter querido sublinhar foi a chamada “personalidade jurídica una” da administração do Estado, aquela em nome de quem os órgãos e serviços actuam, vinculando-o e responsabilizando-o directamente, o que é próprio dos fenómenos de desconcentração, característicos da referida administração directa (autor cit., pag. 220/221). Farão parte, então, da previsão normativa, certamente, os órgãos e serviços centrais e periféricos colocados sob a direcção do Governo (Lei nº 4/2004, de 15/01; ver exemplos citados por F. Amaral, in ob. cit., pag. 229).

Por conseguinte, a administração indirecta não faz parte do segmento da norma que se refere à intervenção dos ministérios, ficando para ela (administração indirecta) o outro segmento que obriga somente à intervenção da pessoa colectiva de direito público (incluindo empresas públicas [DL 558/99, de 17/12] e institutos públicos [ Lei nº 3/2004, de 15/01] ), de que o órgão faça parte.

2.3- Problema que ainda não está de todo resolvido é o que se prende com uma certa leitura restritiva que o CEMFA faz do preceito. Para ele, ante a literalidade da norma, a intervenção ministerial só se justificará quando o órgão em causa pertencer ao ministério.

Essa é, efectivamente, dúvida de monta, em nossa opinião.

Realmente, a alusão ao «ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado…» (nº2: destaque a bold nosso) pode inculcar uma ideia de integração, ao ponto de levar a pensar que a intervenção do ministério só possa ter lugar caso o acto impugnado tenha sido praticado pelos seus órgãos (pelos órgãos que integrem o ministério). De modo que, consoante a estrutura orgânica de cada ministério, a norma só se aplicaria, isto é, só obrigaria à intervenção do ministério na acção pelo lado passivo, sempre que o acto praticado, ou a praticar, pertencesse à autoria dos seus gabinetes ministeriais, serviços de estudo, serviços de coordenação - como secretarias-gerais e serviços de inspecção - serviços executivos - como as direcções-gerais -, serviços externos regionais e locais e organismos dependentes. Tese que até poderá sair reforçada se atentarmos que o mesmo artigo regressa ao tema, quando prescreve que a acção se considere regularmente proposta se o autor indica como parte demandada o órgão que praticou o acto, ou que o deveria ter praticado, considerando-se nesse caso a acção intentada contra a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, «contra o ministério a que o órgão pertence» (nº 4; destaque a bold nosso).

Pois bem, a entender-se estar ali alojada uma noção de integração, então o ministério só responderia directamente perante o autor na acção se o acto praticado - admitindo ser esse o caso – fosse de “produção interna”, vamos dizer assim. Quer dizer, o ministério responderia directamente em tribunal se, e apenas, o acto derivasse da sua actividade e praticado pelos seus órgãos internos.

Mas não. Para ter utilidade, a 2ª parte do nº2, do artigo 10º tem que ultrapassar a aparente restrição que o nº 4 pode parecer reforçar-lhe. A pertença vertida no nº4 do órgão ao ministério não pode ser interpretada no sentido literal e orgânico - como defende o CEMFA – de modo a só permitir a intervenção do ministério como “parte” nas situações em que algum órgão da sua estrutura orgânica tenha agido contra o autor. Essa é uma visão restritiva e indefensável. O que o legislador quis foi racionalizar meios e conferir eficácia ao uso do instrumento jurisdicional. Isto é, não estando apenas em causa a defesa da legalidade do acto – cuja tarefa o seu autor poderia melhor levar a cabo, é verdade - mas também a defesa de uma posição jurídica substantiva que evite uma condenação tendente à reparação de um dano, por exemplo, a pessoa colectiva terá todo o interesse em pelejar, com argumentos porventura mais fortes e decisivos do que aqueles que o órgão autor poderia esgrimir, pois é sobre si que pode vir a recair o efeito da condenação indemnizatória.

Por isso entendemos que a ideia de pertença ou de integração, como se quiser, deve ser revertida para uma ideia de relação e de dependência, isto é, para um nexo de ligação do órgão (autor do acto) ao ministério a que se relaciona directamente por um vínculo de dependência (às vezes diz-se, nem sempre com rigor terminológico, ao ministério da tutela). Situação que é, como se sabe, a particular característica da administração directa do Estado.

E se assim virmos as coisas, então já se perceberá melhor o objectivo da norma: obrigar à intervenção, pelo lado passivo e nas acções administrativas especiais intentadas contra o Estado - na perspectiva referida em 3.1- dos ministérios de que dependam directamente os órgãos e titulares de órgãos que tenham sido autores dos actos já praticados (impugnados) ou que se queira venham a ser praticados.

2.4- Posto isto, resta observar o que o universo normativo concernente ao caso nos fornece em auxílio da conclusão que importa concretamente atingir.

E em nossa opinião, existe no caso presente um conjunto de normas que nos iluminam o caminho para a solução.

Desde logo, na Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA: Lei nº 29/82, de 11/12).

O art. 26º, nº5 diz que o Governo «orientará e fiscalizará a execução das leis (…) dos orçamentos das Forças Armadas, bem como a respectiva gestão patrimonial (…)».

O art. 37º, nº1, al. c) refere que o Governo, além do Presidente da República e da Assembleia da República, é órgão do Estado directamente responsável pelas Forças Armadas.

E o art. 41º, nº1 acrescenta que «O Governo (…) é o órgão superior da administração das Forças Armadas».

Por outro lado, no que concerne especialmente ao Ministério da Defesa Nacional, o mesmo diploma é esclarecedor:

O art. 34º refere que o Ministério da Defesa Nacional é «o departamento governativo da administração central ao qual incumbe, (…) assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas e dos demais órgãos, serviços e organismos nele integrados» (no mesmo sentido, os arts. 1º e 2º, al.b), do DL nº 47/93, de 26/02; em sentido semelhante, art. 1º, nºs, al. c) e 3, da Lei nº 111/91, de 29/08).

O art. 44º, nº1 assegura que o Ministro da Defesa Nacional é «politicamente responsável pela administração das Forças Armadas (…), bem como pela administração dos órgãos, serviços e organismos dele dependentes».

E tudo isto, afinal, porque:

a) Ao Governo cabe «dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado civil e militar…». (destaque nosso; art. 42º, nº1, al. i), LDNFA);

b) «As Forças Armadas inserem-se na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa Nacional» (destaque nosso; art. 35º, nº1, Lei nº 29/82: Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas);

c) «As Forças Armadas obedecem aos órgãos de soberania competentes, nos termos da Constituição e da lei, e inserem-se na administração directa do Estado, através do Ministério da Defesa nacional» (destaque nosso; art. 1º, nº1, da Lei nº 111/91, de 29/08: Lei Orgânica da Organização das Forças Armadas).

d) Sem prejuízo das necessárias adaptações constantes das respectivas leis orgânicas, a Lei que estabelece os princípios e normas a que obedece a organização da administração directa do Estado também se aplica às Forças Armadas (art. 2º, nº3, da Lei nº 4/2004, de 15/01).

Temos, portanto, aqui a solução. O legislador deixou bem claro que as Forças Armadas directamente dependem do Governo, através do Ministério da Defesa Nacional, e que este é responsável por elas no quadro da administração directa em que estão inseridas.

E, ao contrário do que afirma o CEMFA, não se venha dizer que a responsabilidade e a direcção das F.A. por parte do Governo é simplesmente de natureza política. A componente política dessa responsabilidade está, efectivamente, patente em diversos preceitos (quando a norma diz que o MDN é politicamente responsável pela elaboração, condução e execução da componente militar da política de defesa nacional: v.g, arts. 41º, nº1 e 44º, nº1, da Lei nº 29/82), mas a verdade é que eles mesmos - e os outros que acima citámos – também revelam que toda a administração das Forças Armadas (e não apenas no seu aspecto mais marcadamente político) pertence ao Governo, através do MDN. Estamos de acordo, sim, que as Forças Armadas obedecem a um plano nacional prosseguido pelo Governo e que visa a consecução dos objectivos da política de defesa nacional. Desígnio que, entre outras iniciativas do comando político, encontra a sua realização maior no conceito estratégico de defesa nacional (ver art. 8º da LDNFA; Resolução do Conselho de Ministros nº 6/2003, de 20/12/2002). Simplesmente, quando a lei determina que as Forças Armadas dependem directamente do Governo não o faz apenas desse ponto de vista, mas também no plano da sua administração geral, pois é aí que a sua vocação é directamente visível pela via das decisões que, aos mais variados níveis, podem vincular os órgãos, serviços e organismos das Forças Armadas dele dependentes.

A esse respeito, não nos devemos deixar impressionar pelo facto de as resoluções do CEMGFA ou dos CEM constituírem actos administrativos directamente impugnáveis (arts. 59º da Lei nº 29/82: LDNFA; 106º do DL 236/99, de 25/06:EMFA), porque essa é uma prerrogativa intrinsecamente relacionada com o poder dispositivo próprio da competência que lhes é conferida no quadro das diversas leis aplicáveis (v.g. leis orgânicas). A autonomia decisória da actividade administrativa que desenvolvam não anula o poder que é próprio da “administração directa” e da responsabilidade que sobre o Governo recai nesse âmbito. São coisas distintas. O que sucede é que, enquanto aquelas disposições prevêem que esses actos administrativos são “definitivos” e “executórios”, por conseguinte recorríveis contenciosamente à luz da LPTA – o que obrigaria à intervenção dos seus autores pelo lado passivo -, agora elas têm que ser interpretadas actualisticamente de maneira a que nelas se contemple a previsão de impugnação perante os tribunais administrativos pelo modo, meios e pressupostos que o CPTA agora estabelece, sem ignorar a própria legitimidade passiva, presentemente atribuída ao ministério.

Finalmente, e diferentemente do que ainda sustenta o CEMFA, a sua presença nos autos pelo lado passivo, mesmo em sede de litisconsórcio, não é automática. Com efeito, o nº8, do art. 10º do CPTA apenas consente a intervenção de terceiros (“outra entidade”) a par da parte “contra a qual é dirigido o pedido principal” se “esta última promover a respectiva intervenção no processo”. Isto significa que o seu poder de intervenção carece, obrigatoriamente, de um impulso processual da parte demandada nesse sentido, através do incidente da “intervenção provocada” (ver art. 325º e sgs.). E tal não foi feito no caso em apreço. Por essa razão, não se justificava a sua presença nos autos em litisconsórcio passivo.

Eis, em suma, os motivos que nos levam a concluir pela falta de acerto do acórdão do TCA ao reconhecer a legitimidade passiva ao CEMFA e não ao Ministério da Defesa Nacional, como bem tinha inicialmente asseverado o TAF.

IV- Decidindo

Face ao exposto, acordam em:

1- Conceder provimento ao recurso de revista interposto pelo Ministério de Defesa Nacional e, em consequência, revogar o acórdão recorrido; e

2- Negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo CEMFA do despacho saneador do TAF e, em consequência determinar que a acção prossiga os seus normais trâmites apenas contra o M. D. N.

Custas pelo CEMFA neste STA e no TCA.

Lisboa, STA, 10 de Maio de 2007. – Cândido de Pinho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.

Segue acórdão de 5 de Julho de 2007

Processo nº: 886/06-11.

Acórdão de 5 de Julho de 2007.

Acordam na 1ª Subsecção da 1 Secção do STA

O General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea Portuguesa, veio requerer a reforma do acórdão de fls. 338/350, com fundamento de que este «enferma de erro inadvertido, ostensivo e patente na determinação das normas aplicáveis à configuração institucional das Forças Armadas na orgânica do Estado Português e, consequentemente, na qualificação jurídica dos factos que, à luz dessas normas, constituem a manifestação operativa dessa mesma configuração institucional».

O Ministério da Defesa Nacional opôs-se à pretendida reforma.

Apreciando.

Nenhuma razão tem o requerente.

Sem dúvida que as relações entre a estrutura das Forças Armadas e os órgãos de soberania do Estado se pautam por feixes diversos de responsabilidades:

institucionais, políticas, disciplinares, etc. Todavia, para a economia da revista apenas importava destacar a relação caracterizada pela “dependência directa” que liga as Forças Armadas ao Ministério da Defesa. Sublinhar este aspecto, tal como foi feito no acórdão aclarando, era tudo quanto nos cumpria fazer, sem, obviamente, prejudicar qualquer outra parcela de dependência entre as F.A e o Presidente da República, Assembleia da República, Conselho Superior de Defesa nacional, Conselho Superior Militar (arts. 37º, n°1 e 40°, n°2, da LDNFA), por não estar aqui minimamente em causa.

Também, por isso, a afirmação daquela dependência perante o Governo nada afasta a relação estabelecida no art. 133°, al.p), da C.R.P., que confere ao Presidente da República competência para nomear e exonerar os chefes militares. Talqualmente, nada interfere com o facto de os CEMFA serem os comandantes dos respectivos ramos, colocados no topo da hierarquia militar (art. 56°, n°1, LDNFA e 5°, n°2 e 8°, n°4, al. a), da LOBOFA, muito menos com o facto de os actos dos CFM estarem subtraídos à recorribilidade hierárquica necessária quando praticados em matéria disciplinar (art. 115º do Regulamento de Disciplina Militar).

Nem para o caso tão pouco releva a circunstância de os actos dos CEM serem recorríveis contenciosamente. Não decorre desse facto a inexistência de uma relação de dependência directa entre cada um deles e o Ministro da Defesa, pois as normas citadas pelo acórdão se encarregam de expressamente demonstrar o contrário. Foi uma opção do legislador, que o intérprete e o aplicador do direito têm que acatar, simplesmente.

Portanto, o acórdão limitou-se à análise daquela relação de dependência relativamente ao M.D.N. naquilo que ela tinha de essencial e único para o estudo da revista no quadro da legitimidade passiva nas acções administrativas ‘especiais, para o efeito dos n°s 2 e 4 do art. 10º do CPTA.

Não há, pois, qualquer lapso ou inadvertido erro, nem na caracterização da relação entre Forças Armadas e o Governo - através Ministério da Defesa -, nem na determinação das normas aplicáveis ao caso.

Pelo exposto, acordam em indeferir a pretendida reforma (art. 669°, n°1, al. a), do CPC).

Custas pelo requerente.

Taxa de justiça: 1 UC.

Lisboa, STA, 5 de Julho de 2007. – Cândido de Pinho (relator) — Santos Botelho — Adérito Santos.

Referências Legais

Legislação Nacional

CPC96 ART668 B D ART26 ART467.
CPTA02 ART10 ART150 ART5 ART46.
ETAF84 ART7.
LPTA85 ART26 ART36 ART70.
L 29/82 DE 1982/12/11 ART26 ART37 ART41 ART34 ART44.
L 4/2004 DE 2004/01/15.

Doutrina

ESTEVES DE OLIVEIRA E OUTRO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS ANOTADO VI PAG168.
ALEXANDRA LEITÃO IN CADERNOS DE JUSTIÇA ADMINISTRATIVA N47 PAG33-34.

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I- Relatório

III- O Direito

Referências Legais

Legislação Nacional

Doutrina