566/24.0BEBJA.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

A preterição da notificação para alegações escritas (artigo 120.º do CPPT) constitui nulidade processual, por ser um desvio ao formalismo processual prescrito na lei, que na situação dos autos tem potencialidade para influir na apreciação e decisão (artigo 195º do CPC).

Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de execução fiscal e de recursos contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

ÁGUAS DE SANTO ANDRÉ, S.A., Oponente nos autos supra identificados, notificada da sentença proferida, em 31 de outubro de 2025, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou improcedente a Oposição à Execução Fiscal nº ...843 vem, nos termos dos artigos 280.º e 282.º do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT), interpor recurso jurisdicional para a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul.

A Recorrente apresentou as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

A. A sentença recorrida afirma que as partes foram notificadas para alegações finais escritas, o que não corresponde à realidade processual, pois nem a Recorrente nem a Recorrida receberam tal notificação.

B. A falta de notificação para alegações finais escritas constitui violação do princípio do contraditório, configurando nulidade processual nos termos do artigo 195.º do CPC, por se tratar de omissão de ato legalmente prescrito suscetível de influir na decisão da causa.

C. A jurisprudência é pacífica em reconhecer que a falta de notificação para alegações, quando prevista, determina nulidade e implica a anulação da decisão por ofensa ao princípio do contraditório.

D. A omissão da notificação violou ainda o direito das partes a um processo equitativo e leal, garantido pelo artigo 20.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa, bem como o direito fundamental de acesso aos tribunais consagrado no n.º 1 do mesmo artigo.

E. A privação da ora Recorrente de apresentar alegações finais escritas — meio essencial para esclarecer e reforçar a sua posição jurídica e factual — torna a omissão manifestamente suscetível de influir na apreciação do mérito da causa.

F. Por conseguinte, a sentença recorrida está ferida de nulidade processual e deve ser anulada, sendo proferida nova decisão após a devida notificação para apresentação de alegações finais escritas.

G. Impondo-se a anulação da decisão da 1.ª instância, por violação do princípio do contraditório e nulidade processual, devem os autos descer à 1.ª instância para suprir a omissão, nos termos dos artigos 195.º e 662.º, n.º 2, alínea c), do CPC, aplicáveis por força da alínea e) do artigo 2.º do CPPT.

H. Além do exposto, a sentença recorrida incorre em diversos erros de julgamento, desde logo, por ter considerado que a condição de concessionária do sistema de titularidade estatal de Santo André, previsto no Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio, basta para justificar a sujeição da Recorrente ao pagamento de IMI, nos termos do artigo 8.º do CIMI, entendimento este que contraria o quadro legal vigente.

I. A lei é clara: o IMI incide sobre os titulares de direitos reais – o proprietário, o usufrutuário ou o superficiário – não abrangendo quem apenas detém um título de utilização privativa de recursos hídricos, que mais não representa do que a permissão de uso privativo de bens públicos e, como tal, não confere qualquer direito real sobre os bens afetos à concessão.

J. Por outro lado, a sentença recorrida suportou-se em doutrina para julgar improcedente a oposição à execução, mais precisamente, um artigo da autoria de Pedro Casinhas, intitulado “O IMI e os bens de domínio público”, JULGAR Online, setembro 2023, procedendo à aplicação generalizada do entendimento sufragado no texto e ignorando os factos provados e o regime jurídico aplicável ao caso em questão.

K. Além do mais, tal doutrina sustenta-se numa interpretação extensiva do artigo 8.º do CIMI, considerando que a concessionária, por deter o direito de fruição do bem, deve ser equiparada a sujeito passivo de IMI, entendimento este que viola os artigos 103.º e 106.º da Constituição da República Portuguesa e os princípios da tipicidade e determinação fiscal, que exigem normas pré-determinadas no seu conteúdo e de incidência clara e precisa.

L. A sentença recorrida incorre também no erro de equiparar “concessão” a “usufruto”, contrariando o disposto no artigo 11.º, n.º 2, da LGT, que impõe a interpretação dos conceitos conforme o seu sentido nos ramos de direito de origem - Direito Civil ou Administrativo - em que “concessão” e “usufruto” não são figuras idênticas, pelo que não podem ser tratados como equivalentes em matéria tributária.

M. A concessão não constitui um direito real, representando um contrato ou um ato administrativo que confere apenas um direito funcional e temporário de uso ou exploração temporária, em condições específicas, sem transferência da propriedade plena dos bens afetos à concessão.

N. A referência à “titularidade” nos contratos de concessão deve ser entendida como um direito funcional de uso ou de gestão, não como propriedade plena dos bens do domínio público, tendo em conta que estes bens continuam a pertencer ao Estado, conferindo à concessionária apenas um direito limitado de utilização, sem que possa ser considerada proprietária, usufrutuária ou superficiária para efeitos de sujeição ao IMI.

O. Da prova documental provada consta ainda que a barragem de Morgavel permanece sob controlo e responsabilidade do INAG, revelando assim um erro da sentença recorrida na interpretação da cláusula 7.ª do contrato de concessão outorgado com o Estado em 27/12/2001e nesse sentido, é infundado o entendimento de que a Recorrente atua como entidade privada com poderes de gestão e exploração de bem imóvel de domínio público.

P. Tal cláusula refere-se apenas aos bens transmitidos pelo Decreto-Lei n.º 171/2001, de 25 de maio e aos construídos no decurso da concessão e desde que não pertençam ao Estado ou municípios, como resulta da ressalva final do n.º 1 da Cláusula 9.ª do contrato de concessão outorgado pela concessionária com o Estado em 27/12/2001, que é determinante para concluir quais os bens que a concessionária detém a propriedade.

Q. Uma vez que a barragem de Morgavel não integrou a concessão, quer pela sua natureza de bem do domínio público hídrico, quer pela menção constante do ponto 2.1.4 do Capítulo II do Projeto Global (Anexo 1 do contrato de concessão), no qual é expressamente referido que a “barragem de Morgavel, que se mantém sob controlo e responsabilidade do INAG”, mostra-se invalidada quanto aos pressupostos de facto e de direito a tese sustentada na sentença recorrida.

R. De acordo com PEDRO GONÇALVES (“A concessão de serviços públicos”), pode confirmar-se que os bens incorporados na concessão permanecem do concedente, sendo o concessionário mero titular de ius in re aliena, sem poderes de disposição, e como tal, a Recorrente é mero utilizador, não titular de direito real, pelo que não pode ser sujeito passivo de IMI.

S. Resulta ainda da prova documental dada como provada pela douta sentença que a barragem de Morgavel e a captação de Porto de Peixe integram o domínio público do Estado, sob gestão do INAG/APA, competindo a estas entidades a manutenção e reparação, sendo a Recorrente apenas responsável pela captação de água para abastecimento da Zona Industrial e Logística de Sines, ao abrigo do contrato de concessão celebrado em 17 de julho de 2009, entre o Estado português, representado pela Administração da Região Hidrográfica do Alentejo, I.P. e a Recorrente.

T. Os bens do domínio público não preenchem o conceito de prédio constante do artigo 2.º do CIMI, não sendo suscetíveis de inscrição matricial, nem de apropriação privada, pelo que estão excluídos da incidência objetiva do IMI.

U. Com efeito, no caso dos presentes autos, a ora Recorrente não promoveu qualquer obra de construção ou reparação de instalações ou construções sitas nos terrenos em que se situa a barragem de Morgavel, uma vez que tal responsabilidade impendia sobre o INAG, e posteriormente sobre a APA.

V. O Supremo Tribunal Administrativo tem considerado em diversos acórdãos que os bens do domínio público não são tributáveis em sede de IMI, por não serem suscetíveis de apropriação privada nem integração no comércio jurídico e, mesmo que o fossem, o sujeito passivo seria o proprietário, o usufrutuário ou o superficiário, e não o concessionário.

W. A liquidação de IMI que originou o processo de execução fiscal é, por todo o exposto, inaplicável à Recorrente, por ilegitimidade substantiva, nos termos da alínea b) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se a sentença recorrida, e, em consequência, devem os autos descer à 1.ª instância para que seja cumprida a notificação para alegações e proferida nova decisão, que por sua vez, julgue a oposição à execução procedente, por provada, e consequentemente determine a extinção do procedimento executivo, com todas as demais e legais consequências daí decorrentes.

A recorrida Autoridade Tributária e Aduaneira não apresentou contra-alegações.

Recebidos os autos neste Tribunal Central Administrativo Sul, e dada vista ao Exmo. Procurador–Geral Adjunto, emitiu o seguinte parecer:

«(…) deverá ser concedido provimento ao recurso e, em consequência, declarada a nulidade decorrente da omissão da notificação para os efeitos previstos no art º 120 º do CPPT, com a consequente anulação da sentença recorrida, e determinada a baixa dos autos ao TAF de Beja, para aí prosseguirem, com o suprimento da nulidade e ulteriores termos processuais.»

Colhidos os vistos legais, vem o processo à Conferência para julgamento.

II- QUESTÕES A DECIDIR:

Sem prejuízo das questões que o Tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, é pelas conclusões com que a recorrente remate a sua alegação (art. 639º do C.P.C.) que se determina o âmbito de intervenção do referido tribunal.

De outro modo, constituindo o recurso um meio impugnatório de decisões judiciais, neste apenas se pode pretender, salvo questões de conhecimento oficioso, a reapreciação do decidido e não a prolação de decisão sobre matéria não submetida à apreciação do Tribunal a quo.

Assim, atento o exposto e as conclusões das alegações do recurso interposto, importa apreciar e decidir se ocorre nulidade processual por omissão de notificação para apresentação de alegações escritas, nos termos do art. 120º do CPPT, e na afirmativa, quais as consequências dessa omissão, nos termos do disposto no artigo 195.º do CPC, ex vi, artigo 2.º do CPPT.

III- FUNDAMENTAÇÃO

DE FACTO

Remete-se para a factualidade dada como provada na 1.ª instância, ao abrigo do n.º 6 do artigo 663.º do Código de Processo Civil (CPC).

DE DIREITO

Está em causa no presente recurso a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que, no âmbito da oposição judicial deduzida pela Oponente, ora Recorrente, julgou a presente oposição à execução fiscal improcedente, por ter concluído que não ficou provada a ilegitimidade substantiva da Oponente no processo de execução fiscal em causa.

A recorrente alega que a sentença recorrida afirma que as partes foram notificadas para alegações finais escritas, o que não corresponde à realidade processual, pois nem a Recorrente nem a Recorrida receberam tal notificação.

E que a falta de notificação para alegações finais escritas constitui violação do princípio do contraditório, configurando nulidade processual nos termos do artigo 195.º do CPC, por se tratar de omissão de acto legalmente prescrito suscetível de influir na decisão da causa.

Por conseguinte, a sentença recorrida está ferida de nulidade processual e deve ser anulada, sendo proferida nova decisão após a devida notificação para apresentação de alegações finais escritas.

Impondo-se a anulação da decisão da 1.ª instância, por violação do princípio do contraditório e nulidade processual, devem os autos descer à 1.ª instância para suprir a omissão, nos termos dos artigos 195.º e 662.º, n.º 2, alínea c), do CPC, aplicáveis por força da alínea e) do artigo 2.º do CPPT.

Adianta-se, desde já, que assiste razão à recorrente.

Vejamos.

No Relatório da sentença recorrida escreveu-se o seguinte:

«As partes foram notificadas para apresentar alegações finais escritas, faculdade que nenhuma delas exerceu.»

Mas não corresponde à realidade processual, tal como a recorrente invoca.

É que compulsados os presentes autos, verifica-se que por despacho de 09/09/2025, o Mmo. Juiz do TAF de Beja proferiu despacho, em que após deferir a desistência da prova testemunhal requerida pela Oponente, deu por encerrada a fase de instrução, ao abrigo do disposto no art. 13º do CPPT, e remeteu os autos ao Ministério Público, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 113º, nº 1 do CPPT.

Deste modo, não se vislumbra nos autos qualquer notificação para apresentação de alegações escritas, nos termos do art. 120º do CPPT.

Apreciando.

A Recorrente veio suscitar uma nulidade, de natureza processual, consistente na falta de notificação das partes para alegar por escrito, de acordo com o disposto no art.º 120.º do CPPT.

Importa apreciar da eventual ilegalidade da omissão da notificação para alegações por ser susceptível de afectar o conhecimento das restantes questões.

Vejamos então.

Alega a recorrente, em síntese, que não foi notificada para alegações e que a omissão desse acto pode ter influência na decisão final.

Neste contexto, podemos estar perante uma nulidade de processo, na medida em que a Recorrente invoca a verificação de desvio em relação ao formalismo processual prescrito na lei, que, in casu, consubstancia uma omissão.

Nos casos em que ocorre uma omissão e é proferida uma decisão judicial em momento em que poderia ser ordenada a prática do acto em falta, é a própria decisão judicial que dá cobertura à falta cometida, pois apenas com a sua prolação se consuma a falta/desvio.

Relativamente às nulidades processuais que se consumam com a prolação da sentença, como a omissão de actos que deveriam ser praticados antes dela, o STA tem vindo a entender que, embora se trate de nulidades processuais, a respectiva arguição pode ser efectuada nas alegações do recurso jurisdicional que for interposto da sentença, como, efectivamente, ocorreu no caso em apreço (vide acórdão do Pleno do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, de 06/07/2011, proferido no processo com o n.º 786/10, disponível em www.dgsi.pt/).

Dito isto, indaguemos da verificação da invocada nulidade, por omissão da notificação para apresentação de alegações escritas.

O artigo 120.º do CPPT dispõe que: «Quando tenha sido produzida prova que não conste do processo administrativo, ou quando o tribunal o entenda necessário, ordena a notificação das partes para apresentarem alegações escritas, por prazo simultâneo, a fixar entre 10 a 30 dias.» (n.º1) e que «o disposto no número anterior não prejudica a faculdade de as partes prescindirem do prazo para alegações. (n.º2)»

No caso, é factual que os autos foram remetidos ao Ministério Público para emissão de parecer, ao que se seguiu a sentença recorrida sem que antes as partes tivessem sido notificadas para apresentarem alegações.

À primeira vista, tudo indica que esta notificação seria dispensável no caso de não ter sido apresentada ou requerida a produção de prova pelas partes na petição inicial ou na contestação e quando o Juiz tivesse em condições de conhecer do objeto do pedido.

Sucede, no entanto, que o processo administrativo foi junto aos autos, como determina o artigo 208.º n.º 1 do CPPT.

O processo administrativo contém informações oficiais (artigos 111.º n.º2, alíneas a) e b) e 208.º, n.º 1, ambos do CPPT), que serão, pois, um meio de prova (artigo 115.º do CPPT) para integrarem a factualidade que o tribunal venha a julgar provada.

A junção do processo administrativo impõe, em regra, que seja facultada às partes, a possibilidade de contestar o teor dessas informações que constituirão, a final, a matéria de facto (cfr. artigos 3.º, n.º 3 do CPC e 98.º da LGT).

É isto que decorre, desde logo, do principio do contraditório, conformador do processo civil, ao prescrever no seu artigo 3.º, n.º 3: O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.

É este, também, o entendimento da jurisprudência do STA e da doutrina.

Nas palavras de Jorge Lopes de Sousa: nos casos em que o representante da Fazenda Pública contestar, sendo obrigatória a junção do processo administrativo, que deverá conter informações oficiais [art.s 111.º, alíneas a) e b), do CPPT], que são um meio de prova (art. 115.º n.º2), em regra não poderá haver conhecimento imediato do pedido, tendo de passar-se à fase de alegações, mesmo que não haja outra prova a produzir, por imperativo do principio do contraditório (art. 3.º, n.º3, do CPC), pois só assim se torna possível evitar que a administração tributária usufrua de um privilégio probatório especial na instrução do processo e se confere aos princípios do contraditório e da igualdade dos meios processuais uma verdadeira dimensão substantiva» (in Código de Procedimento e de Processo Tributário, Anotado e Comentado, 6ª edição, 2011, anotação ao artigo 113.º, pág. 249).

E a jurisprudência dos Tribunais Superiores também é unânime quanto à necessidade de as partes alegarem após ser junto o processo administrativo. Recorde-se o discurso fundamentador do Acórdão do STA, de 11/3/2009 e de 28/3/2012, prolatados nos processos, respectivamente, n.ºs 01032/08 e 062/12, onde se explanou que a junção do processo administrativo impõe que, em regra, se tenha de passar à fase das alegações, não podendo haver conhecimento imediato do pedido, sob pena de violação do princípio do contraditório e da igualdade dos meios processuais ao dispor das partes (artigos 3º, nº 3, do CPC e 98° do CPPT) (disponíveis em www.dgsi).

Como já referimos, a referida preterição da notificação para alegações escritas (artigo 120.º do CPPT) constitui nulidade processual, por ser um desvio ao formalismo processual prescrito na lei, que na situação dos autos tem potencialidade para influir na apreciação e decisão (artigo 195.º do CPC).

Nos termos do artigo 195.º (anterior art. 201º), n.º 1 do CPC, «a prática de um acto que a lei não admita, bem como a omissão de um acto ou de uma formalidade que a lei prescreva, só produzem nulidade quando a lei o declare ou quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa».

Como refere JORGE LOPES DE SOUSA «como decorre do citado art. 201.º, n.º 1, do CPC, na falta de norma especial que comine a sanção de nulidade para determinada irregularidade, estas só produzem nulidade quando a irregularidade cometida possa influir no exame ou na decisão da causa. Isto significa que, quando não há tal possibilidade de influência, não há nulidade, mas também que, para haver nulidade basta a mera possibilidade de influência da irregularidade na decisão da causa, não dependendo a existência de uma nulidade da demonstração de que houve efectivo prejuízo. No entanto, se se demonstrar positivamente que a irregularidade que tinha potencialidade para influenciar a decisão da causa acabou por não ter qualquer influência negativa para a parte a quem o cumprimento da formalidade ou a eliminação do acto indevidamente praticado podia interessar, a nulidade deverá considerar-se sanada, pois, nessas condições, seria cumprir essa formalidade ou eliminar o acto indevidamente praticado». (in Código de Procedimento e de Processo Tributário anotado e comentado, Áreas Editora, 6.ª edição, volume II, anotação 9 d) ao artigo 98.º, pág. 87).

Ora, a falta de notificação para alegações escritas (cfr. artigo 120.º do CPPT) tem potencialidade para influir na apreciação e decisão, na medida em que não permitiu que as partes se pudessem pronunciar sobre os documentos juntos aos autos (195º do CPC ex vi artigo 2.º, alínea e) do CPPT).

Tanto assim é, que na própria sentença recorrida se escreveu que as partes tinham sido notificadas para alegações escritas finais, embora (certamente, por lapso) não se tenha determinado a sua notificação.

Impõe-se, pois, declarar a nulidade decorrente da falta de notificação para alegações escritas antes da prolação da sentença recorrida, o que, nos termos do disposto no artigo 195º, n.º 2 do CPC, implica também a anulação dos actos que dependam absolutamente dessa notificação, ou seja, no caso sub judice, a anulação da decisão recorrida.

Devem, pois, os autos voltar ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, para que aí, seja determinada a notificação das partes para apresentarem alegações escritas, nos termos do art. 120º do CPPT, e se profira, no momento próprio, nova decisão.

Em consequência do exposto, concede-se provimento ao recurso, ficando prejudicadas quaisquer outras questões invocadas.

IV- DECISÃO

Face ao exposto, acordam em conferência os juízes da Subsecção de execução fiscal e de recursos contraordenacionais do Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, e em consequência, anular todo o processado que dependa absolutamente da notificação para apresentação de alegações escritas, o que inclui a decisão recorrida, e determinar a baixa dos autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, para os fins supra determinados, se a tal nada mais obstar, e no momento próprio, ser proferida nova decisão,

Sem Custas.

Registe e Notifique.

Lisboa, 25 de Junho de 2026

[Lurdes Toscano]

[Isabel Vaz Fernandes]

[Filipe Carvalho das Neves]