0592/08 - Supremo Tribunal Administrativo

Ao acto pelo qual a Administração, admitindo embora a ilegalidade do acto anterior, que se tornou inimpugnável, por falta de oportuna impugnação, decide revogar aquele acto, por razões de equidade, é aplicável o regime de revogação dos actos válidos, podendo ser-lhe atribuída eficácia apenas para o futuro.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

A… inconformada com o acórdão do TCA SUL que negou provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO por si interposto contra o SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS, recorreu para este Supremo Tribunal, formulando, em síntese, as seguintes conclusões:

a) os efeitos remuneratórios da decisão concreta aplicada à ora recorrente na sequência e em cumprimento do despacho conjunto de 9/3/90, melhor identificado supra, no que respeita aos funcionários das carreiras do regime geral que, como a recorrente, já se encontravam em efectividade de funções na DGCI, devem necessariamente produzir-se à data de 1/10/89, data da entrada em vigor do NSR;

b) a integração do NSR ocorreu, quer para os funcionários das carreiras do regime geral como para aqueles outros das carreiras do regime especial, em 1/10/89, conforme resulta do art. 45º, n.º 1, do Dec. Lei 353/A/89, de 16/10 e do art. 15º do Dec. Lei 187/90, de 7/6;

c) de resto, a transição da ora recorrente para o NSR por força do mencionado despacho da Sra. Secretária de Estado do Orçamento de 19-4-91 reportou-se – como não podia deixar de ser – a 1/10/89, não assim na presente revisão daquela integração, no que concerne ao “dies a quo”;

d) ao revogar por razões de ilegalidade, como emerge do despacho conjunto em referência, um acto administrativo anterior, a Administração encontra-se vinculada a critérios de legalidade estrita, não lhe sendo lícito não extrair todos os efeitos de conformidade legal do acto;

e) a recorrente ao não ver atendida a sua legítima pretensão quanto à necessidade da revisão da sua integração no NSR produzir efeitos à data de 1/10/89 através do indeferimento tácito que se formou na sequenciado qual novo indeferimento tácito se produziu o qual é o objecto do presente recurso.

Respondeu a entidade recorrida pugnando pela manutenção do acórdão e concluindo em síntese:

- o despacho conjunto 943/99, ainda que tenha revogado o anterior despacho, não se ficou pela mera ilegalidade do acto revogado;

- o referido despacho pretendeu tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, remediando a situação existente, mas apenas para o futuro;

- não quis o legislador manter uma situação injusta, criando outra, porventura, mais injusta.

Neste Supremo Tribunal o Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso por o acórdão recorrido se mostrar conforme a “firme jurisprudência deste STA, que invoca e na qual se funda”.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assente a seguinte matéria de facto:

a) Por despacho conjunto nº 943/99 dos Secretários de Estado do Orçamento, dos Assuntos Fiscais e da Administração Pública e da Modernização Administrativa, publicado na 2ª série do Diário da República, nº 257, de 4-11-99, foi determinado o seguinte:

“O DL nº 187/90, de 7 de Junho, consagrou a aplicação ao pessoal da Direcção-Geral da Contribuições e Impostos dos princípios plasmados nos Decretos-Leis nºs 184/89, de 2 de Junho, e 353-A/89, de 16 de Outubro, nomeadamente o estabelecido no artigo 29º deste último diploma, permitindo a integração dos funcionários no novo sistema retributivo.

Neste sentido e para efeitos de integração do pessoal das carreiras de regime geral na nova estrutura salarial, escalões e índices das respectivas categorias, o nº 4 do artigo 3º do referido Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho, determinava a aplicação de critério idêntico ao utilizado para a transição do pessoal das carreiras de administração tributária, princípio este que não foi respeitado pelo despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19 de Abril de 1991 e que procedeu à fixação dos respectivos montantes remuneratórios relevantes para a integração no novo regime.

Assim, em respeito do estabelecido o nº 4 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 187/90, de 7 de Junho: determina o Governo que seja revista a transição do pessoal integrado nas carreiras de regime geral em efectividade de funções na Direcção-Geral das Contribuições e Impostos à data de 30 de Setembro de 1989, aplicando-se o mesmo critério que foi utilizado para o pessoal das carreiras de administração tributária, devendo os consequentes efeitos remuneratórios produzir-se a partir de 1 de Janeiro de 1999”.

b) A recorrente, com a categoria de assistente administrativo do quadro de pessoal da Direcção-Geral dos Impostos, invocando o despacho acima transcrito, solicitou ao Director-Geral dos Impostos, pela forma que consta do documento junto a fls. 14/18 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, que, com efeitos reportados a 1-10-89, lhe fossem processados os diferenciais remuneratórios tendo em conta o critério que serviu de base à integração no NSR do pessoal das carreiras do regime especial da DGCI, e o critério utilizado na sua integração operada, em 30-9-89, de acordo com o despacho da Secretária de Estado do Orçamento de 19-4-91.

c) Contra o silêncio que recaiu sobre aquele pedido, reagiu a recorrente, pela forma que consta do requerimento cuja cópia constitui fls. 9/12 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, reiterando a pretensão em recurso hierárquico que não obteve decisão.

2.2. Matéria de Direito

A questão que é colocada não é nova.

O acórdão de 18-3-2004 deste Supremo Tribunal proferido no processo 01769 – seguido de muito perto pelo TCA na decisão ora impugnada – apreciou uma situação idêntica, onde se colocava a questão de saber se o Despacho Conjunto 943/99 (em parte transcrito na al. a) da matéria de facto) era ilegal ao determinar que os efeitos remuneratórios da transição dos funcionários da DGCI, deveriam produzir-se “a partir de Janeiro de 1999”.

Sustenta a ora recorrente – como sustentava o recorrente no referido processo – que operando a transição a partir de 1-10-89, era a partir dessa data que deveriam operar também os efeitos remuneratórios. E se é certo que tinha havido um despacho da SEO, de 19-4-91, dispondo de modo diverso, também é verdade que com o Despacho Conjunto 943/99 ocorre a sua revogação. E como essa revogação, diz a recorrente, se baseou em ilegalidade a mesma deveria ter necessariamente efeitos rectroactivos.

Ora este entendimento foi afastado por este Supremo Tribunal, no aludido acórdão nos termos seguintes:

“(…)

Como se relatou, o objecto do presente recurso é o acórdão que julgou improcedente o recurso contencioso interposto do presumido indeferimento, imputado ao Secretario de Estado dos Assuntos Fiscais, do recurso hierárquico do presumido indeferimento, imputado ao Director Geral das Contribuições e Impostos, do requerimento que a esta entidade dirigiu o recorrente, com fundamento no despacho conjunto nº 943/99, de 9.3.99, dos Secretário de Estado do Orçamento, Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e Secretário de Estado da Administração Pública e da Modernização Administrativa, pedindo que lhe fosse reconhecido, com efeitos a partir da data da respectiva integração no NSR (1.10.89), o direito ao abono dos montantes correspondentes ao novo valor do diferencial de integração fixado por este despacho conjunto e que fosse este novo valor comunicado à Caixa Geral de Aposentações, para efeito de correcção da pensão auferida pelo mesmo recorrente.

Para assim decidir, o acórdão impugnado baseou-se no entendimento de que, tendo o referido despacho conjunto estabelecido que os respectivos efeitos remuneratórios se produzem a partir de 1 de Janeiro de 1999, não abrange o recorrente, que já não está na actividade de serviço e foi integrado no NSR nos termos do despacho, de 19.4.91, da Secretária de Estado do Orçamento, que, por não ter sido oportunamente impugnado pelo mesmo recorrente, constitui para ele ‘caso decidido’ ou ‘caso resolvido’.

Pelo que, ainda segundo o entendimento seguido no acórdão, a revogação desse despacho de 1991, operada pelo referido despacho conjunto, embora com fundamento em ilegalidade daquele, se equipara, para o ora recorrente, à revogação de acto válido, podendo ser-lhe atribuída, como foi, eficácia apenas para o futuro, sem afectar os efeitos já produzidos pelo despacho revogado

Contra tal entendimento se insurge o recorrente, alegando essencialmente que, tendo o referido despacho nº 943/99 decidido a revisão da transição para o NSR operada pelo anterior despacho, de 19.4.91, por virtude da ilegalidade do regime neste definido, tal revisão terá de produzir efeitos à data desde a qual ocorreu a ilegal transição.

Pois que, alega o recorrente, quando a Administração decide revogar actos administrativo anteriores, está vinculada a critérios de legalidade na definição “ex novo” da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os aspectos, com o respectivo regime geral, sob pena de violar o disposto no art. 145, nº 2 do CPA.

Todavia, esta tese do recorrente não tem sido sufragada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, invocada, aliás, no acórdão recorrido, que se têm pronunciado em diversos acórdãos sobre questões de recorte idêntico à ora em apreciação e suscitadas pelo despacho, de 28 de Fevereiro de 1996, do Director Geral das Contribuições e Impostos, que, embora reconhecendo aos interessados o direito de reposicionamento no NSR por força da promoção a categoria superior à que tinham direito desde a data em que preencheram todos os requisitos para essa promoção automática (25.2.89), não atribuiu a esse reconhecimento efeitos retroactivos reportados aquela mesma data. Vejam-se, a propósito, os acórdãos de 16.11.99 -Rº 44987, de 14.12.99 - Rº 45399, de 10.1.00 - Rº 44928, de 12.1.00 - Rº 44839, de 26.1.00 - Rº 44877, de 27.1.00 - Rº 44843, de 2.2.00 - Rº 45031 e 45208, de 3.2.00 - Rº 44941, de 23.2.00 - Rº 44826, de 15.3.00 - Rº 44865, de 29.3.00 -Rº 45018, de 12.4.00 - Rº 45939, de 24.5.00 - Rº 44656, de 6.6.00 - Rº 45744, de 28.6.00 - Rº 44773 e de 5.12.00 - Rº 45280.

Como se expendeu no acórdão de 12 de Janeiro de 2000, proferido no processo nº 44 839 e que seguiremos de perto, «o aludido preceito do Código do Procedimento Administrativo (artigo 145º, nº 2) fixa os efeitos do acto revogatório nos seguintes termos que agora nos interessam: em princípio a revogação produz apenas efeitos para o futuro, excepto quando se fundamente na invalidade do acto revogado, caso em que a revogação tem efeito retroactivo.

Interessa, por isso, interpretar o acto revogatório para poder descortinar-se o respectivo fundamento».

Tal como sucedia com o despacho em apreciação no citado acórdão, também no presente caso não há dúvida de que, ao proferirem o referido despacho conjunto nº 943/99, os seus autores consideravam ilegal o anterior despacho a revogar, pois entendiam que a aplicação ao pessoal da carreira do regime geral da DGCI de regime diverso do seguido para o pessoal da administração tributária estava ferida de violação de lei.

Todavia, o fundamento expresso do acto revogatório não se ficou pela mera constatação da ilegalidade do acto revogando.

Na verdade, não é difícil surpreender na decisão revogatória apenas a preocupação de tornar homogéneo o estatuto remuneratório dos funcionários, numa perspectiva de boa administração ou de conveniência.

Assim, a eventual ilegalidade do acto revogado surge no discurso fundamentador do acto em causa apenas como pretexto da revogação, assumindo especial relevo justificativo a circunstância de coexistirem regimes remuneratórios diversos quanto a funcionários em igualdade de situações funcionais. A revogação radica portanto essencialmente num fundamento de conveniência, não tendo sido emitido o acto em análise com a mera intenção de repor a legalidade.

Cabe recordar que o despacho revogado não foi objecto de impugnação pelo interessado ora recorrente.

Ora, no entendimento expresso, por exemplo, por Freitas do Amaral e Outros In Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª Ed., Coimbra 1997., «o decurso do prazo para a interposição de recurso contencioso sem que se haja verificado a impugnação do acto ter por consequência a sanação dos vícios que determinaram a ilegalidade do mesmo, que deixam de poder ser jurisdicionalmente apreciados. Como decorrência deste regime, impõe-se a conclusão de que também dos órgãos administrativos deixam, a partir desse momento, de os poder invocar como fundamento para a revogação. O decurso dos prazos referidos neste artigo sem que o acto seja impugnado ou revogado determina a sanação deste, tudo se passando como se o acto fosse válido, o que, para efeitos de revogação, conduz à aplicação do artigo 140º».

Efectivamente, nos termos deste artigo 140 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a lei consagrou a possibilidade de livre revogação de actos válidos constitutivos de direitos, com fundamento na sua inconveniência, na parte em que sejam desfavoráveis aos interesses dos respectivos destinatários.

Ora, mesmo que se não aceite a tese da convalidação ou sanação dos actos ilegais pelo simples decurso do prazo da respectiva impugnabilidade, o certo é que – como se considerou no citado acórdão de 12.1.00 – se impõe parificar o regime de revogabilidade dos actos válidos, face ao que se dispõe no art. 141, nº 1, do CPA.

Assim como decidiu o acórdão recorrido, é este o regime a que deve obediência o despacho revogatório (nº 943/99) e não aquele que está previsto, quanto aos actos inválidos, no art. 145 do mesmo CPA.

«De outro modo – como observa o já citado acórdão de 12.1.00 –, a Administração estaria impedida de revogar estes actos, face ao disposto no citado art. 141, nº 1, tendo em conta o decurso de tempo ocorrido desde a emissão dos actos revogados, o que seria absurdo.

Com efeito, por força deste preceito, a revogabilidade dos actos inválidos está condicionada a um único motivo e a um determinado prazo: o seu fundamento deve residir apenas na respectiva invalidade e só pode ocorrer dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.

Seria, portanto, inexplicável que uma vez estabilizados na ordem jurídica os actos inválidos anteriores, por ausência de impugnação, a Administração devesse mantê-los, por estar impedida de minorar os efeitos lesivos que deles decorrem para os particulares interessados».

Idêntico entendimento foi sustentado por JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE In Discricionariedade e reforma de actos administrativos vinculados desfavoráveis, Cadernos de Justiça Administrativa, 11, Setembro/Outubro e 1998, 10., citado pelo acórdão de 23.2.00 (Rº 44862), em anotação critica ao acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo, de 5 de Março de 1996, processo nº 37751, que decidira que “a admitir-se que o poder de revogar um acto ilegal já consolidado na ordem jurídica assume carácter discricionário, a margem de liberdade de apreciação esgota-se na opção quanto a manter ou revogar esse acto”, mas que, “decidindo revogar o acto administrativo, a Administração está vinculada a critérios de legalidade na definição ex novo da situação jurídica concreta, não sendo livre de adoptar qualquer outra solução que não se conforme, em todos os aspectos, com o respectivo regime legal”.

Como refere esse mesmo acórdão de 23.2.00, citado, aliás, pelo acórdão sob impugnação,

«O citado autor começa por salientar o desconforto que tal entendimento, desde logo, suscita, pois, “por um lado, contende de algum modo com o senso comum de justiça e de equilíbrio, radicado nessa ideia (que integra a nossa «natureza cultural» de que, em princípio, quem pode o mais pode o menos: se a Administração pode não dar nada, terá de haver uma boa razão para não poder dar alguma coisa”, e, “por outro lado, temer-se-á que uma tal solução desfavoreça afinal os interesses dos particulares cujos direitos pretendia proteger, pois que levará a Administração a não rever os seus actos iníquos (a nada dar) por entender que não pode dar satisfação integral aos interesses particulares (por não poder dar tudo), ainda que estivesse disposta a remediar a situação para o futuro (a dar a partir de certo momento) ”.

Analisando depois a questão numa perspectiva estritamente jurídica, o mesmo autor, embora divergindo, na esteira de ROGÉRIO SOARES, do entendimento tradicional (sustentado, designadamente, por MARCELO CAETANO) de que o decurso do prazo de impugnação de acto inválido sana o respectivo vício, tudo se passando como de um acto válido se tratasse, e considerando antes que “o decurso do prazo de impugnação contenciosa de um acto anulável não torna o acto válido, mas apenas inimpugnável, isto é, insusceptível de impugnação pelo particular, firmando-se na ordem jurídica com a força de caso decidido”, sustenta que “resulta desta concepção que o acto continua inválido e que, por isso, há-de ser possível, em certas condições – em função do interesse público e com respeito pelos princípios gerais de direito, em especial, pelos princípios da proporcionalidade e da protecção da confiança –, a sua anulação administrativa (a sua «revogação», mas também com fundamento na respectiva invalidade), designadamente quando se trate de actos desfavoráveis ou de parte desfavorável de acto constitutivo de direitos”, mas que “de todo o modo, esta possibilidade de «revogação anulatória» constituiu sempre um poder discricionário de exercício oficioso, que tem que ser expressamente fundamentado e exige uma reavaliação do interesse público nas circunstâncias concretas do caso, não estando o órgão administrativo obrigado, em abstracto, a anular o acto que se tenha estabilizado como caso resolvido.

Ora – conclui o autor citado – nada obsta a que a «revisão anulatória» em sede de autocontrole tenha apenas efeitos ex nunc – corresponderá, então, a uma revogação de acto inválido inimpugnável, com fundamento em inconveniência, que sempre considerámos admissível –, pois que uma tal limitação dos efeitos não é necessariamente arbitrária (não se trata, por exemplo, de estabelecer um montante intermédio de pensão) e poderá fundar-se na concordância prática do princípio de justiça (que impõe rever a situação) com o princípio da economicidade (havendo dificuldades orçamentais em pagar os retroactivos) ”.

Finalizando, diremos, com o mesmo autor, que também no caso presente “o conteúdo do segundo acto é o de alteração ou reforma do acto anterior, quando muito de substituição, em qualquer caso, uma transformação para o futuro, que não pretende por em causa a primeira decisão (que se considera firmada), mas agir sobre a relação jurídica dele resultante”, “ com base num novo entendimento da lei e em princípios de equidade, para assegurar uma igualdade de estatuto prospectivo – e não de uma acção de controle, com o objectivo de reintegração da legalidade violada”, daqui derivando que “o segundo acto só produz efeitos para o futuro, embora a Administração pudesse atribuir-lhe efeito retroactivo (artigo 145, nºs 1 e 3, do Código do Procedimento Administrativo) ”, não podendo tribunal, “para verificar a legalidade deste segundo acto, eleger como padrão o acto que legalmente deveria seguir-se ao requerimento inicial, pressupondo a destruição (anulação) do acto inicial – até porque tal destruição não é possível para o tribunal e, pressupondo que seria possível para a Administração, não foi querida por esta”.

Em suma: o referenciado despacho conjunto nº 943 dispôs apenas para o futuro não abrangendo o ora recorrente, tal como bem decidiu o acórdão recorrido, que não incorreu em violação de qualquer das normas invocadas na alegação do mesmo recorrente, que se mostra, assim totalmente improcedente.”

Não foram aduzidas razões que justifiquem uma mudança de orientação pelo que, pelas razões constantes da firme e constante jurisprudência deste Supremo Tribunal e com a qual se concorda inteiramente, deve manter-se o acórdão recorrido.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em €350,00 e a procuradoria em 50%.

Lisboa, 1 de Outubro de 2008. – António Bento São Pedro (relator) – Maria Angelina Domingues – Edmundo António Vasco Moscoso