861/2025 - Tribunal Constitucional

Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Ana Margarida Pouseiro da Silva, na qualidade de militante do partido político Iniciativa Liberal (doravante designado pela sigla «IL»), propôs contra o citado partido, nos termos do artigo 103.º-D da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), a presente ação de impugnação de deliberação de órgão partidário, datada de 15 de junho de 2025, com fundamento em violação estatutária. 2. Alega, em suma, que no dia 15 de junho de 2025, em reunião do Conselho Nacional da IL, foi aprovado o Regimento da X Convenção Nacional da Iniciativa Liberal. Mais alega que a deliberação que aprovou o mencionado regimento foi tomada com os votos dos membros da Comissão Executiva, os quais, à data, haviam renunciado às suas funções e que, por isso, se encontravam demissionários. Considera a requerente que, nesse quadro, os membros demissionários da Comissão Executiva, embora mantenham a qualidade de conselheiros nacionais da IL, ficaram privados de direito de voto. Porém, ao terem exercido tal direito inexistente, contribuindo para a aprovação da deliberação supra identificada, violaram os artigos 25.º, n.º 2 e 27.º, n.º 1, alínea a), dos Estatutos da IL (doravante designados pela sigla «EIL»), bem como os artigos 23.º e 24.º da Lei Orgânica n.º 2/2003 de 22 de agosto (Lei dos Partidos Políticos, referida adiante pela sigla «LPP») e os artigos 4.º, n.º 3 e 18.º, n.º 1, do Regimento do Conselho Nacional. 3. Contestou o partido recorrido, alegando, em síntese, que os membros da Comissão Executiva cessante se mantêm em funções até à eleição da nova Comissão Executiva, podendo exercer poderes de gestão corrente e mantendo a qualidade de Conselheiros Nacionais com direito de voto no Conselho Nacional, entendimento que se estriba em parecer emitido pelo Conselho de Jurisdição da IL. Mais alega, no que concerne à admissibilidade da presente impugnação, que não estão verificados os pressupostos previstos no artigo 103.º-D, n.º 1, da LTC, uma vez que a impugnante não é membro do Conselho Nacional, nem participa por direito próprio das deliberações de tal órgão, sendo que a decisão impugnada não a afeta pessoalmente, nem contende com qualquer direito de participação de que seja titular. No que concerne aos pressupostos previstos no n.º 2 do mesmo artigo, entende que também não estão verificados, dado que a deliberação em causa se limitou a aprovar o regimento de uma Convenção Nacional, em conformidade com o parecer prévio do Conselho de Jurisdição, pelo que inexiste qualquer violação – e certamente inexiste violação grave – das regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido. Acrescenta ainda que, dada a expressividade da votação, ainda que se expurgassem os votos contestados, a deliberação continuaria a ser aprovada, o que comprova a inutilidade da presente impugnação, por ausência de efeito útil que a sua procedência determinasse. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação A. Questões a decidir 4. Em face do teor do alegado por ambas as partes e das matérias que são de conhecimento oficioso, e afigurando-se que os autos contêm já elementos probatórios suficientes para julgar a causa, as questões a decidir são as seguintes, sem prejuízo da prejudicialidade que a decisão de umas possa implicar para a subsistência das remanescentes: a) Idoneidade do meio processual mobilizado. b) Utilidade processual da ação. c) Invalidade da deliberação impugnada por atribuição indevida de direitos de voto. B. Factos provados 5. Os factos a considerar na presente decisão, os quais encontram suporte documental nos autos e não foram controvertidos, são os seguintes: a. Ana Margarida Pouseiro da Silva é militante n.º 6838 do partido político Iniciativa Liberal. b. Em 1 de junho de 2025, o Presidente da Comissão Executiva da IL renunciou ao cargo, tendo os Vice-Presidentes em funções recusado assumir tal cargo, o que ditou a demissão da Comissão Executiva da IL. c. No dia 15 de junho de 2025 teve lugar uma reunião do 47.º Conselho Nacional da IL, no qual participaram, presencialmente ou à distância, um número não concretamente determinado, mas não superior a 72 (setenta e dois) e não inferior a 69 (sessenta e nove) conselheiros nacionais, a quem foi reconhecido direito de voto. d. Desses 69 (sessenta e nove) conselheiros nacionais, 24 (vinte e quatro) consistiam em membros da Comissão Executiva cessante. e. Na citada reunião do Conselho Nacional da IL foi deliberado aprovar, inter alia, o Regimento da X Convenção Nacional da IL, a ter lugar no dia 19 de julho de 2025, em Leiria. f. Tal deliberação foi aprovada com o voto favorável de 50 (cinquenta) conselheiros, 11 (onze) abstenções e sem votos contra. g. Em 18 de junho de 2025, Ana Margarida Pouseiro da Silva impugnou a referida deliberação junto do Conselho de Jurisdição da IL. h. Através da Decisão CJ/IL 2025/05, de 11 de julho de 2025, o Conselho de Jurisdição da IL indeferiu a impugnação. i. Tal decisão foi notificada à impugnante em 15 de julho de 2025. j. A presente ação de impugnação de deliberação de órgão partidário deu entrada em juízo a 21 de julho de 2025. Para além dos factos alegados pela requerente e não contestados pelo partido recorrido, tomou-se especialmente em consideração a cópia certificada da ata da reunião do 47.º Conselho Nacional da IL, a fls. 67 a 77 e anexos, e a folha de presenças, de fls. 85v a 87. A propósito do facto descrito no ponto 5.c., concretamente da imprecisão do número de participantes na referida reunião, existe uma aparente discrepância, não completamente explicada, entre o número de conselheiros dados como presentes na folha de presenças (mediante assinatura ou verificação de presença à distância) e a contagem de presenças assinalada no início da ata. Com efeito, na lista de assinaturas podem contar-se 48 presenças de membros do CN, 24 da CE, 6 do CJ e 1 do GP, o que perfaz 79 presenças, sendo 72 membros do CN e CE e 9 comprovadamente sem direito de voto. Na ata, indica-se um «quórum» de 69 (isto é, membros com direito de voto presentes) e 9 sem direito de voto, o que perfaz 78 presenças. Admite-se que, na contagem do «quórum» de 69 indicado na ata, não se tenham incluído os membros da Mesa e que tenham sido colocados por lapso no número dos presentes sem direito de voto. Em todo o caso, a questão não é decisiva para a apreciação a realizar. De notar ainda, no que respeita ao facto descrito no ponto 5.f, que a requerente não impugnou a veracidade da ata quanto ao número de votos favoráveis, desfavoráveis e abstenções que foram considerados para a aprovação da deliberação aqui em apreciação. Nessa medida, tais valores foram considerados por este Tribunal. C. Questões preliminares 6. Idoneidade do meio processual mobilizado 6.1. Enquadrando genericamente a sua pretensão no artigo 103.º-D da LTC, a impugnante peticiona a «anulação/revogação» da deliberação tomada na reunião do 47.º Conselho Nacional da IL, na qual foi aprovado o Regimento da X Convenção Nacional da IL, a ter lugar no dia 19 de julho de 2025, em Leiria. O fundamento invocado é a violação das regras legais, estatutárias e procedimentais internas atinentes à atribuição de direitos de voto aos conselheiros nacionais da IL que o são por inerência da sua pertença à Comissão Executiva da IL, quando se encontrem demissionários, bem como as regras estatutárias e procedimentais internas relativas à maioria necessária para as deliberações do Conselho Nacional da IL. Em concreto, invoca a violação dos artigos 23.º e 24.º da LPP, dos artigos 25.º, n.º 2 e 27.º, n.º 1, alínea a), dos Estatutos da IL (doravante designados apenas por “EIL”) e dos artigos 4.º, n.º 3 e 18.º, n.º 1, do Regimento do Conselho Nacional da IL. Importa determinar se o pedido é admissível. 6.2. O meio processual previsto no artigo 103.º-D, n.º 1, da LTC, confere ao requerente a faculdade de impugnar somente duas categorias de atos partidários: as decisões punitivas dos órgãos partidários competentes, tomadas em processo disciplinar em que seja arguido o requerente; e as deliberações dos mesmos órgãos que afetem, direta e pessoalmente, os seus direitos de participação nas atividades do partido. O n.º 2 do mesmo preceito consagra ainda a possibilidade de a ação ter por objeto a impugnação de deliberação tomada pelos órgãos partidários «com fundamento em grave violação de regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido». No caso vertente não se visa controverter uma decisão punitiva de que a impugnante tenha sido alvo no âmbito de processo disciplinar, razão pela qual não tem aplicabilidade o inciso inicial do n.º 1 do artigo 103.º-D, n.º 1, da LTC. Também não se afigura que esteja em causa uma deliberação que afete pessoalmente os direitos de participação nas atividades do partido da impugnante, nem tal é invocado. Assim, só pode estar em causa a hipótese prevista no n.º 2 do artigo 103.º-D da LTC, relativa à impugnação de deliberações dos órgãos partidários, com fundamento em grave violação de regras essenciais relativas à competência ou ao funcionamento democrático do partido. O preenchimento desta previsão normativa depende do modo como o impugnante configura a ação, designadamente ao pedido que formula e à causa de pedir que o sustenta, no pressuposto da sua hipotética procedência. Como se viu, está em causa a eventual invalidade de uma deliberação adotada pelo Conselho Nacional da IL, por violação das regras atinentes ao procedimento deliberativo. Trata-se da intervenção na formação da vontade do órgão de sujeitos a quem não deveria ter sido atribuído direito de nela participar, com a inerente violação das regras estatutárias sobre quorum deliberativo e maiorias de aprovação, designadamente do artigo 29.º, n.º 1 e n.º 2, alínea c), dos Estatutos da IL, complementados pelos artigos 4.º, n.º 3, 18.º, n.º 1 e 22.º, n.º 1, do Regimento do Conselho Nacional da IL. Não há dúvida, pois, que estamos perante a putativa violação de regras relativas ao funcionamento democrático do partido. Resta saber se tal violação, na forma como foi apresentada, é uma violação grave e se as regras tidas por violadas são regras essenciais ao funcionamento democrático do partido. 6.3. Na resposta oferecida, o partido requerido pronunciou-se negativamente quanto a ambas as questões, com base em duas razões essenciais: em primeiro lugar, a deliberação em causa limitou-se a aprovar o Regimento de uma Convenção Nacional do partido; acresce que o fez escudada num parecer do Conselho de Jurisdição – na sequência de outros pareceres anteriores no mesmo sentido –, o qual considerou que os membros cessantes da Comissão Executiva mantinham intacto o seu direito de voto nas reuniões do Conselho Nacional até que fosse eleita nova composição daquele órgão. Naturalmente que a aferição da gravidade de determinada violação de regras e da essencialidade dessas regras para a democraticidade do funcionamento de um partido político impõe a formulação de juízos orientados ao preenchimento de conceitos indeterminados, isto é, de conceitos cujo conteúdo ou extensão são relativamente indefinidos. Tem razão o partido requerido quando diz que, nesta matéria, o Tribunal Constitucional tem pautado a sua intervenção por um princípio da intervenção mínima ou de controlo mitigado. No Acórdão n.º 78/2023, concretizou-se tal enunciado nos seguintes termos: «O princípio de autocontenção da intervenção fiscalizadora do Tribunal Constitucional constitui expressão da necessária concordância prática entre a autonomia associativa e partidária – posto que, conforme reconhece a Constituição (cf. os artigos 51.º e 46.º), os Partidos gozam, na ordenação da sua vida interna, da autonomia própria que é conferida às associações – e a necessidade de garantir que a atividade dos partidos políticos, atenta a sua função estruturante num Estado de direito, se processe de acordo com os limites estabelecidos na Constituição da República Portuguesa, nomeadamente com respeito pelos princípios essenciais da transparência, da organização, da gestão democrática e da participação de todos os seus membros (cf. o artigo 51.º, n.º 5, da Constituição). Assim, o legislador procurou assegurar que o Tribunal Constitucional apenas intervenha na vida interna dos partidos quando tal seja indispensável, nomeadamente para assegurar o respeito pelo artigo 51.º, n.º 5, da Constituição». O princípio em questão e o regime de intervenção parcimoniosa que consagra refletem, no fundo, «a concordância prática entre a autonomia associativa e partidária e os limites a esta autonomia, que no caso dos partidos, decorrem, além do mais, dos princípios da transparência, da organização, da gestão democrática e da participação de todos os seus membros (artigo 51.º, n.ºs 1 e 5, da Constituição)», como se observou no Acórdão n.º 136/2012. Em todo o caso – como se salientou no recente Acórdão n.º 155/2025 –, cabe notar que as limitações à intervenção contenciosa do Tribunal Constitucional na vida interna dos partidos políticos, tal como previstas nos artigos 103.º-C a 103.º-E da LTC, não devem ser tratadas de modo invariante, antes se justificando que sejam calibradas em razão da matéria a que respeitam. Quanto mais o ato impugnado releve do livre exercício da atividade política, menor será a intensidade de escrutínio judicial, assim se salvaguardando a autonomia partidária e a correspondente liberdade de auto-organização, a que se referem os artigos 46.º e 51.º da Constituição. São paradigmáticos, a este respeito, os atos descritos nos artigos 103.º-C, n.º 1, e 103.º-D, n.º 1, in fine, e n.º 2, da LTC, pela dimensão institucional de que se revestem, em contraste com as decisões punitivas tomadas no âmbito disciplinar, que se situarão tendencialmente no polo contrário, uma vez que visam regular a relação entre o partido e os militantes, podendo implicar a exclusão destes. Ora, se estes critérios gerais são válidos para a apreciação do mérito substantivo das pretensões, também relevam para a aferição dos requisitos processuais que devem estar reunidos para uma pronúncia de mérito, em especial num quadro – como o do nosso ordenamento jurídico – em que a possibilidade de sindicância contenciosa dos atos partidários não é universal, antes se sujeitando a uma tipificação que conjuga a natureza e o relevo do ato a impugnar, bem como as suas consequências para a relação entre partido e seus militantes. 6.4. No caso concreto, afigura-se que a resposta às perguntas iniciais deve ser positiva. A ter existido, a violação das regras relativas ao funcionamento democrático do partido, deve a mesma ser considerada grave. Está em causa um hipotético vício na formação da vontade de um órgão nacional do partido e que terá consistido na concessão de direito de voto a um número muito substancial de membros (sensivelmente a 1/3 dos membros do órgão) que, se a requerente tiver razão, não poderiam votar. A atribuição indevida de direito de voto a um tão elevado número de membros de determinado órgão, pela repercussão que representa na capacidade de este órgão deliberar e pela influência no sentido das suas deliberações, é passível de afetar, de forma grave, o exercício das suas competências. Não se trata de uma violação qualquer, que incida apenas sobre procedimentos redundantes ou acessórios, cujas consequências não comprometam o integridade do órgão. Em segundo lugar – e supondo novamente a hipótese da procedência da impugnação – deve considerar-se que as regras tidas por violadas são essenciais ao funcionamento democrático do partido. Para justificar tal juízo, importa salientar que se trata de regras relativas a um órgão nacional que, na ordenação do artigo 14.º dos EIL, surge em segundo lugar, só atrás da Convenção Nacional, e ao qual cabe acompanhar e orientar a estratégia política do partido, designadamente avaliar a ação política dos demais órgãos nacionais e locais do partido, aprovar o orçamento e as contas dos exercícios anuais, aprovar candidaturas às eleições a que o partido concorra e respetivos programas eleitorais, bem como coligações eleitorais, convocar e aprovar o regimento das Convenções Nacionais, entre outras competências. Ora, dado que a forma primordial de exercer estas competências se faz por via da aprovação de deliberações, fica bom de ver que a violação das regras atinentes à formação destas não pode deixar de consubstanciar a violação de regras essenciais ao funcionamento democrático do partido. No caso, está em jogo a aprovação do Regimento da X Convenção Nacional da IL, um instrumento sem o qual esse órgão não pode funcionar adequadamente. De notar ainda que a Convenção Nacional é o órgão em que, nos termos do artigo 15.º dos EIL, estão representados todos os membros do partido, no pleno gozo dos seus direitos e com quotas vencidas pagas, que visa decidir a orientação estratégica e linhas gerais de ação política do partido e que apenas reúne ordinariamente a cada dois anos. Assim, também pelas consequências sobre a ação dos demais órgãos se pode aferir da essencialidade das regras aqui tidas por violadas. Em suma, a pretensão da requerente enquadra-se no artigo 103.º-D, n.º 2, da LTC. 7. Utilidade da ação Coloca-se também a questão de saber se está verificado o pressuposto da utilidade da ação, medida pela suscetibilidade de a sua hipotética procedência implicar um efeito sobre a subsistência do ato impugnado. À semelhança do que sucede no contencioso eleitoral e nos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade (v., a título de exemplo, os Acórdãos n.os 535/2015, 656/2017, 97/2017, 415/2018, entre muitos outros), também no contencioso partidário a utilidade, na aceção descrita, constitui requisito de admissibilidade do pedido de impugnação de deliberações dos órgãos partidários. No caso vertente, a aferição deste pressuposto depende da resposta a dar às seguintes perguntas: (i) O exercício do direito de voto por membros do órgão a quem tal exercício estava vedado inquina irremediavelmente a validade da deliberação adotada? (ii) Se os votos dos membros da Comissão Executiva cessante fossem desconsiderados, o Conselho Nacional continuaria a poder deliberar? (iii) Em caso de resposta afirmativa à pergunta anterior, se os votos mencionados fossem desconsiderados, a deliberação teria sido aprovada? A resposta afirmativa à primeira pergunta ou uma resposta negativa a qualquer uma das demais é condição suficiente para assegurar a utilidade da ação. 7.1. A resposta à primeira pergunta é negativa. O efeito jurídico que advém de, na votação em causa, terem sido exercidos indevidamente um número certo de votos não é a invalidação total da deliberação, independentemente da extensão desses votos por relação ao universo total de votos, mas sim a sua desconsideração no cômputo geral. Sendo o direito de voto um direito de exercício estritamente individual (artigo 11.º, n.º 5, dos EIL e artigo 21.º do Regimento do CN) e dado que a aprovação de uma deliberação no CN depende da obtenção de uma maioria simples de votos favoráveis regulares (artigo 22.º, n.º 1, do citado Regimento), qualquer vício atinente à titularidade do direito de voto ou à irregularidade do seu exercício afeta somente o valor desse voto, isto é, a suscetibilidade de ele ser considerado para a formação da maioria exigível à tomada da deliberação, não contaminado os demais votos. Na ausência de disposição legal ou estatutária que afaste este princípio geral em matéria de direito de voto – e a impugnante não o invoca –, importa concluir pela resposta negativa à primeira pergunta. 7.2. Se a mera existência de votos indevidamente exercidos, por si só, não é suficiente para invalidar a deliberação tomada com o seu concurso, já assim não será se a quantidade de votos indevidamente exercidos puser em causa a capacidade de o órgão poder deliberar sobre a matéria em causa. Assim será se, desconsiderando os votos indevidamente exercidos, o órgão não tiver quorum deliberativo. No caso vertente, dispõem os artigos 29.º, n.º 1, dos EIL e 18.º, n.º 1, do Regimento do CN, que o quorum deliberativo do CN supõe a participação de pelo menos metade dos seus membros. Ora, dado que, na sua composição à data, o CN era composto por 75 membros e, na reunião do 47.º Conselho Nacional da IL participaram 69 membros, isso significa que, mesmo a serem desconsiderados os 24 membros da Comissão Executiva cessante – sendo que não é sequer certo que todos tenham participado efetivamente na aprovação da deliberação ora impugnada, dado que o número de votos computados para a sua aprovação (61 votos) foi inferior ao números de membros participantes na reunião –, o CN continuaria a poder validamente deliberar sobre a matéria em questão. Em suma, a resposta à segunda pergunta é positiva. 7.3. A resposta à terceira questão também é positiva. Da conjugação do disposto nos artigos 29.º, n.º 2, alínea c), dos EIL e 22.º, n.º 1, do Regimento do CN, resulta que a aprovação da deliberação atinente ao Regimento da X Convenção Nacional da Iniciativa Liberal exigiria apenas maioria simples. Provou-se que a deliberação ora impugnada foi aprovada com 50 votos favoráveis, 11 abstenções e sem qualquer voto contra. Assim, ainda que todos os 24 membros da Comissão Executiva cessante tenham participado na votação e tenham votado favoravelmente a aprovação da deliberação ora impugnada, a sua desconsideração não se repercutiria na não adoção da deliberação, dado que sempre a mesma seria aprovada com não menos de 26 votos favoráveis e sem qualquer voto contra. 7.4. Conclui-se, pois, que os votos contestados pela impugnante, mesmo que não pudessem ter sido expressos, não teriam inquinado o procedimento deliberativo como um todo, nem teriam sido determinantes para a aprovação da deliberação sindicada nos presentes autos. A impugnação carece, por isso, se utilidade processual. 8. Na apreciação da questão em causa nos autos, existe um aspeto potencialmente relevante que precede o exame da utilidade da ação através das três questões colocadas, qualitativa a primeira, e essencialmente quantitativas a segunda e a terceira: o de saber se a participação, em si mesma, no processo deliberativo de membros que nele não poderiam participar (no caso de não poderem) inquina a votação subsequente, na medida em que tal participação possa condicionar a formação da vontade dos votantes. Por outras palavras, está em causa saber se a participação na discussão que antecede a votação por parte de quem não pode fazer parte de certo órgão não afetará a própria votação (questão cuja resposta antecede, necessariamente, a daquelas três questões). Sucede que, no caso em apreço, a própria requerente considera que os membros demissionários da Comissão Executiva mantêm a qualidade de conselheiros nacionais da IL, ou seja, podem participar no processo deliberativo, pelo que apenas lhes estaria vedado o direito de voto. 9. Não há lugar ao pagamento de custas, dada a isenção objetiva contemplada no artigo 4.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro. III. Decisão Em face do exposto, decide-se não conhecer do mérito da ação. Sem custas. Lisboa, 1 de outubro de 2025 – Gonçalo de Almeida Ribeiro – Rui Guerra da Fonseca – Maria Bendita Urbano – José Teles Pereira