Acórdão STA (2014) — Afixação, Inscrição, Publicidade

Sumário

I- Por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto (art. 2º, nº 2) o inciso “aprovação ou licença” da Junta Autónoma das Estradas, constante do no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer.

II- Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesse públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município.

III- Assim sendo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas a B….., SA., deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo de igual modo de competência para iniciar o respectivo procedimento.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1RELATÓRIO

“A……., S.A.”, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, acção administrativa especial de impugnação contra “B……”, pedindo a anulação do acto administrativo que lhe foi notificado por ofício datado de 2009.12.21, no segmento decisório que determinou a apresentação, no prazo de 30 dias úteis, de um projecto para a legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN ….., Km ………, Lado Esquerdo, Ponte de Sôr.

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou a acção procedente e anulou o acto impugnado.

A “B…….., S.A.” recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul que, por acórdão de 2013.01.24, concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão do TAF e julgou improcedente a acção.

Inconformada, a autora recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 150º/1 do CPTA.

1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões:

a)O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do artigo 150º, nº 1 do CPTA, pela necessidade de melhor aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e do actual regime jurídico relativo ao domínio público rodoviário.
b)Esta necessidade demonstra-se pelo elevado número de decisões que determinaram a anulação de actos praticados pela Recorrida; o voto de vencido da Desembargadora que consta do Acórdão recorrido; o Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido pelo Tribunal a quo no âmbito do Processo nº 06432/10; a sentença que declarou a legalidade dos actos da Recorrida e que, entre outros aspectos, vem concluir a necessidade de resolução desta questão de “jure constituendo”; e o Acórdão recorrido.
c)Acresce o facto de serem matérias que afectam uma larga franja da comunidade e sectores de actividades económicas distintos, pelo que, a sua resolução terá grande impacto na sociedade, bem como poderá servir de paradigma de interpretação e decisão em casos futuros, justificam o recurso de revista nos termos e para os efeitos do artigo 150º, nº 1 do CPTA.
d)Nos termos do artigo 150º, nº 2 do CPTA, a presente revista tem como fundamento a violação de lei processual, porquanto o Acórdão recorrido consubstancia a admissão e apreciação de um recurso interposto de uma decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, ao abrigo do artigo 27º, nº 1. al. i) do CPTA, em contradição com o disposto no artigo 27º, nº 2 do CPTA e do decidido por este Digno Tribunal no Acórdão Uniformizador de Jurisprudência nº 3/2012.
e)A presente revista apresenta, ainda, como fundamento a violação de lei substantiva.
f)Com efeito, o Acórdão recorrido entende que o artigo 2º, nº 1, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto não revogou o artigo 10º, nº 1, alínea b) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro e que esta última norma continua a atribuir à B…….., SA, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro.
g)Em primeiro lugar, não tem qualquer fundamento o entendimento constante do Acórdão recorrido de que a sentença revogada concluiu implicitamente que o artigo 2º, nº 1, da Lei nº 97/98 revogou as normas do Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita à fixação da publicidade.
h)Com efeito, da análise da sentença revogada resulta o entendimento expresso de que a Lei nº 97/88 enquadra o procedimento administrativo previsto no Decreto-Lei nº 13/71, no seu artigo 2º, nº 2, por via do parecer, i.e., não conclui pela revogação de quaisquer normas deste último diploma, pelo que o Acórdão recorrido parte de um pressuposto inexistente.
i)Por outro lado, como determina o artigo 9º, nºs 1 e 2 do Código Civil para entender o regime aplicável ao licenciamento de publicidade é necessário interpretar não só a actual legislação, como a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004.
j)Nos termos conjugados dos artigos 8º, nº 1, al. f), 10º, nº 1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº 1 j) do Decreto-Lei nº 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
k)Entender a vigência do Decreto-Lei 13/71 no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal a quo no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo nº 06432/10.
l)Com efeito, com a entrada em vigora do Decreto-Lei nº 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3º, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4º, nº 3.
m)Considerando o previsto no Artigo 7º, nº 2 do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei nº 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da Câmara Municipal.
n)Como se mostra, ao contrário do que o Acórdão recorrido quer fazer crer, a sentença revogada não concluiu implicitamente que o artigo 2º, nº 1 da Lei nº 97/88 revogou as normas do Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita à fixação de publicidade,
o)bem como, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8º, nº 1, al. f), 10º, nº 1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº 1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1º, nº 1, 3º, 4º, nº 3 e 11º, do Decreto-Lei nº 637/76, e não com o regime geral da Lei nº 97/88 - como sustentado pela Recorrente desde a apresentação da p.i.
p)No que diz respeito ao entendimento do Acórdão recorrido que a Recorrida sucedeu ao IEP, não foram apreciadas todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
q)Nessa medida, o Acórdão recorrido é nulo por omissão de pronúncia, nos termos do Artigo 668º, nº 1 do CPC e artigo 95º, nº 2 do CPTA pois, não conhece sobre todas as questões que foram apreciadas e decididas pela sentença revogada, bem como, invocadas nas conclusões 23 a 53 de recurso constantes do relatório do Acórdão recorrido.
r)Caso se entenda que o Tribunal a quo concluiu implicitamente que as questões tratadas na sentença revogada não têm provimento, sendo essa a razão para que a norma do Artigo 10º, nº 1, alínea b) do Decreto-Lei nº 13/71, atribua à Recorrida a competência para o licenciamento da publicidade da zona de protecção à estrada - tal entendimento consubstancia as violações à lei substantiva que de seguida se enunciam.
s)Desde logo, a entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao Instituto de Estradas de Portugal I.P. - designado IEP - foi o InIr, nos termos do Artigo 23º, nº 2 do Decreto-Lei nº 148/2007.
t)A Recorrida sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2º do Decreto - Lei nº 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
u)O InIr foi criado pelo Decreto - Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Recorrida a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
v)O Artigo 3º, nº 3, alínea e) deste diploma legal consagra, expressamente, uma norma de atribuição específica ao InIr para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71.
w)No que respeita à Recorrida, esta passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, nº 1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8º e 10º daquele diploma.
x)Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, a Recorrida não detém quaisquer poderes de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2º, 4º, nº 1, 8º, nº 1 e 10, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 374/2007, como concluiu a sentença revogada.
y)O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Recorrida, por via do Artigo 3º do Decreto-Lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14º do Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 374/2007.
z)No momento da transformação da Recorrida já o IniR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71, como determina o artigo 3º, nº 3, al. e) do Decreto - Lei nº 148/2007.
aa)Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIr - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.
bb)Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Recorrida, nos termos do Artigo 10º, nº 1 do Decreto-Lei nº 374/2007, são relativos apenas às infra - estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do Artigo 4º, nº 1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao Decreto-Lei nº 380/2007, ou seja, das vias que integraram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo Decreto - Lei nº 222/98.
cc)O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infraestrutura rodoviária concessionada à Recorrida - como resulta da matéria assente, o mesmo encontra-se implantado em propriedade privada - pelo que não pode exercer sobre o mesmo poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme Artigo 4º, nº 1 do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro.
dd)Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Recorrida - nem a mesma é indicada no Acórdão recorrido - pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-Lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada, definida no Artigo 3º daquele diploma, competem ao InIr, tal como resulta da sentença revogada.
ee)Nos termos do Artigo 29º, nºs 1 e 2 do CPA, a Recorrida e o Tribunal a quo não podem querer que o acto impugnado nos presentes autos consubstancie uma renúncia ao exercício de competências conferidas ao InIR, designadamente, das que resultam do Artigo 3º, nº 3, alínea e) do Decreto-Lei nº 148/2007, no que respeita às funções previstas no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária..
ff)Em suma, (i) a Recorrida não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro.
gg)Na medida em que se considere que o Tribunal a quo analisou implicitamente as normas acima indicadas, o Acórdão recorrido representa, pois, a violação do Artigo 29º, nºs 1 e 2 do CPA e do Artigo 14º, nº 2 do Decreto-Lei nº 558/99, bem como,
hh)a errada interpretação e aplicação dos Artigos 7º, nº 2 e 9º nºs 1 e 2 do Código Civil, os Artigos 1º, 2º, 3º, 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71; os Artigos 1º, 3º e 4º do Decreto - Lei nº 637/76; os Artigos 1º, nºs 1, 2 e 3 e 2º, nºs 1 e 2 da Lei nº 97/88; os Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º do Decreto - Lei 148/2007, os Artigos 4º, 8º e 10º do Decreto - Lei 374/2007, de 7 de Novembro.
ii)Assim, o Acórdão a quo erra na interpretação e na determinação das normas legais aplicáveis ao presente caso, o que constitui fundamento para o presente recurso nos termos dos Artigos 678º, nº 1 e 685º- A, nº 2, als. b) e c) do CPC, aplicáveis ex vi Artigo 140º e 150º, nº 2 do CPTA.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento à presente Revista e anulado o Acórdão recorrido e, em consequência, se proceda à anulação do despacho impugnado, como se pede na acção, com todos os efeitos legais, com o que será feita Justiça!

1.2. A “B………, SA”, contra -alegou, concluindo:

I O Acórdão proferido pelo TCAS não viola a lei processual ou substantiva.

II Só após a publicação do Acórdão Uniformizador de Jurisprudência nº 3/2012, em 19/09/2012, os tribunais superiores deveriam acolher, na apreciação dos recursos interpostos, o entendimento de que as decisões proferidas ao abrigo da alínea i) do nº 1 do art. 27º do CPTA cabe reclamação e não recurso.

III Tendo a sentença sido notificada à B......em 30/04/2012, o TCAS conheceu, e bem do recurso interposto.

IV Ao abrigo da al. b) do art. 10º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, a afixação da publicidade em estradas sob jurisdição da B……. depende da prática de um acto do tipo permissivo da B……..

V.Tal competência não foi revogada pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, ou Decreto - Lei nº 637/76 que surge para complementar o regime existente e atribuir, também, às câmaras municipais uma competência idêntica à da C……, mas na perspectiva do ordenamento do território e ambiente.

VI. O Tribunal de 1ª instância ao admitir que as normas previstas no Decreto-Lei nº 13/71 referentes à publicidade encontram-se em vigor, mas por via da Lei nº 97/88, foram integradas no âmbito do procedimento de licenciamento que corre na CM, por via do parecer, considera derrogada a competência da B…… em matéria de licenciamento.

VII. A afixação de publicidade está sujeita a dois regimes de licenciamento, que coexistem e se complementam, pronunciando-se, neste sentido, o Supremo Tribunal Administrativo nos processos nºs 0243/09 e 0244/09, ambos de 25/06 e processo nº 0140/2011, de 08/06.

VIII. Quando a Lei nº 97/88 (e bem assim o anterior Decreto-Lei nº 637/76) faz depender o licenciamento municipal do parecer prévio da B……., quer com isso dizer que a CM não poderá licenciar a publicidade sem que para o efeito exista por parte da B…… a permissão para o efeito (quando a estrada se encontra e parasob jurisdição desta), mas já o contrário pode suceder, isto é, a B……. pode licenciar a afixação da publicidade, nos termos do Decreto-Lei nº 13/71, sem qualquer pronúncia por parte da CM.

IX.O acto a praticar pela B..... não depende de qualquer procedimento a correr na CM, porque a lei confere-lhe poderes próprios a praticar em procedimentos autónomos.
X.O regime legal a que se refere a Lei nº 97/88, (e o anterior Decreto-Lei nº 637/76), não obsta à prática dos actos a que se refere o Decreto-Lei nº 13/71, independentemente de os referidos actos serem praticados em fase prévia ao procedimento camarário, no seu decurso ou posteriormente, neste caso, constatada que seja pela B……. a inobservância do regime legal de protecção à estrada.

XI. Razão pela qual o TCAS revogou, e bem, a sentença proferida.

XII. O licenciamento da publicidade ao abrigo da alínea b) do nº 1 do art. 10º do Decreto-Lei nº 13/71 é distinto do licenciamento para o estabelecimento no posto de abastecimento, pelo que não tem razão a Recorrente ao chamar à colação a Base 33 das Bases anexas ao Decreto-Lei nº 380/2007.

XIII. A competência da B…… e do IniR encontra-se legalmente definida. A jurisdição da B……., e consequentemente, a competência para o licenciamento para a afixação da publicidade e para o estabelecimento de postos de abastecimento, e o poder para intimar à regularização de situações que violam o disposto na legislação de protecção à estrada, abrange todas as infraestruturas rodoviárias que não integram os contratos de concessão do Estado, tal como definidos no anexo I ao Decreto - Lei nº 380/2007, de 13/11.

XIV. A estrada em causa não integra nenhum dos contratos de concessão do Estado, como tal definidos no anexo I ao Decreto - Lei nº 380/2007, pelo que cabe à B….. aplicar e fazer aplicar as normas de protecção às estradas nacionais previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, no que respeita, e para o que aqui releva, à afixação da publicidade.

XV. De acordo com o preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007, as atribuições do IniR prendem-se essencialmente com a regulação e fiscalização do sector das infra estruturas rodoviárias, em particular no que diz respeito à supervisão de gestão e exploração da rede rodoviária objecto de concessão, sendo que supervisão e administração são conceitos distintos.

XVI. Do Decreto-Lei nº 148/2007, de 27/04, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 132/2008, de 21/07, resulta que ao IniR competem poderes de regulação e supervisão das actividades de conservação, gestão e exploração das infraestruturas rodoviárias, não lhe sendo atribuída competência para o acto em causa.

XVII. O próprio Decreto-Lei nº 380/2007, de 13/11, é claro neste sentido ao dizer “por força do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a B……, S.A, teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à B……, E.P.., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, (…) mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP - Estradas de Portugal, E.P.E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I.P., ou pela Junta Autónoma de Estradas”.

XVIII. Não existe disposição legal que atribua ao IniR a competência para o licenciamento da publicidade à margem das estradas sob jurisdição da B….., nem para o licenciamento de obras nos postos de abastecimento já instalados à margem das referidas infraestruturas rodoviárias.

XIX. De qualquer modo, e nos termos da Base 33, a competência do IniR respeita unicamente ao licenciamento de novas áreas de serviço, situação que não se verifica no caso dos presentes autos.

XX. Ao julgar como julgou, o TCAS fez a melhor aplicação dos arts. 2º, 8º e 10º e do Decreto-Lei nº 13/71 e art. 2º da Lei nº 97/88, não merecendo qualquer censura.

Nestes termos e nos melhores de direito que V. Exas mui e sempre doutamente suprirão, deverá a revista ser indeferida mantendo-se o Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, fazendo-se, assim, a costumada Justiça.

1.3. A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA admitiu a revista ponderando, no essencial, o seguinte:

“(… ) 2.3. Entre as questões suscitadas no presente litígio está a que se prende em determinar quem tem competência para o licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, bem como os limites de implantação a que a mesma deve obedecer em relação à plataforma da estrada nacional.

Esta Formação já admitiu recursos de revista em vários casos com os mesmos contornos, recursos que ainda não foram julgados.

Por isso, valem aqui as considerações produzidas no acórdão de 26/09/2013, Processo n.º 01418/13:

«A questão da competência para aprovação ou licenciamento de afixação de tabuletas ou objectos de publicidade à margem ou na zona de protecção às estradas nacionais ou delas visível entrecruza diversos regimes legais, designadamente o estatuto das estradas nacionais, a organização jurídica das estruturas de gestão rodoviária e do domínio público rodoviário, o regime da concessão, a disciplina própria da instalação e licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, o regime da publicidade e as competências autárquicas nessa matéria e em matéria de circulação e ambiente. Implica a análise e compatibilização de diversos diplomas legais e dos regimes jurídicos que se sucederam nestes domínios. Trata-se de questão que tem gerado um número significativo de litígios, tendo sido objecto de uma Recomendação do Provedor de Justiça (Recomendação n.º 5-A/2012 (disponível em www.provedor-jus.pt ).
Por outro lado, na vertente tributária, no acórdão de 26/6/2013, Proc. 232/13, a Secção do Contencioso Tributário decidiu-se que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária B……. SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio.
Assim, a situação trazida a juízo tem virtualidade para conferir à decisão a proferir uma utilidade que vai além do caso sujeito, fornecendo orientação para os particulares, a Administração e os tribunais perante uma situação litigiosa típica, susceptível de repetir-se num número indeterminado de casos futuros (como, aliás, indicia a casuística presente já conhecida), pelo que estão reunidos os requisitos para ser considerada questão de importância fundamental, justificando a admissão da revista (no mesmo sentido, acs. de 20/6/2013, Proc. 983/13 e de hoje no Proc. 1340/13)».

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.FUNDAMENTAÇÃO
1. 2.1.OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1.Em 26-11-2009, a ré dirigiu à “D………”, o ofício Refª 614/2009/DRPTG - Procº LI.108/04, com o nº de saída 135742 sob o assunto: “Posto de abastecimento de combustível (PAC) (ID1132) EN ….. ao Km …….. Lado Esquerdo - Acção de Fiscalização - Publicidade”, para apresentação no prazo de 30 dias do projecto dos elementos publicitários.
2.Na mesma data, a ré dirigiu à ora autora o ofício Refª 616/2009/DRPG - Procº LI.197/86, com o nº de saída 135761 sob o assunto: “Posto de abastecimento de combustível (PAC) (ID 1132) EN ….. ao Km …….. Lado Esquerdo - Acção de Fiscalização - Regularização do nº de mangueiras, Publicidade e Deficiências de Conservação de Instalação” a dar conhecimento da cópia dos ofícios remetidos à “D……., de entre os quais o Refª 614/2009/DRPTG, acima referido.
3.A autora apresentou pronúncia em sede de audiência prévia e requereu o arquivamento do processo.
4.Em 21-12-2009, a ré dirigiu à autora o ofício Refª 683/2009/DRPTG, Proc. LI 197/88, com o nº de saída 145606, sob o assunto: “Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) - (ID1132) EN ……. ao Km ……… - Lado Esquerdo Acção de Fiscalização - […]”, do qual consta, designadamente:

Em resposta à exposição apresentada no âmbito do exercício do direito de audiência prévia, que deu entrada nesta Delegação Regional em 15-12-2009, vimos esclarecer o seguinte:
1 - […]
2- Relativamente à dúvida suscitada sobre a competência da cobrança de taxas devidas pela implantação de publicidade, não obstante competir às autarquias licenciar a publicidade nos PAC, de acordo com o artigo 2º da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da B….., quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição. […].
Face ao exposto, mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos nas nossas cartas nº 613/2009/DRPTG, de 26-11-2009, 614/2009/DRPTG, de 26-11-2009 e nº 615/2009/DRPTG, de 26-11-2009, a que acresce os que acabamos de referir, pelo que ficam V. Exªs notificados para:

a)[…]
b)No prazo de trinta dias úteis apresentar um projecto de legalização da publicidade já instalada, sob pena de ser instaurado processo de reposição da legalidade.-

[…]”

5.A “D……., Lda” vem indicada na caderneta predial urbana como titular do posto de abastecimento sito na …….., Portalegre, Ponte de Sôr.
6.O alvará nº AL - 2405 relativo ao posto de abastecimento sito na ……, EN ……, Km …… foi concedido pelo Ministério da Economia e da Inovação à ora autora.

2.2. O DIREITO

Nesta revista, a recorrente submete à apreciação do tribunal três questões, a saber:

(i)nulidade da sentença, por omissão de pronúncia;
(ii)violação da norma do artigo 27º/2 do CPTA;
(iii)erro de julgamento quanto à competência da entidade demandada para praticar o acto impugnado.

Vejamos.

2.2.1. Da nulidade da sentença

Nas conclusões p) e q) da respectiva alegação, a recorrente defende a nulidade do acórdão recorrido, por omissão de pronúncia, nos termos dos artigos 668º/1/d) CPC e 95º/2 do CPTA, pois que “não conhece sobre todas as questões que foram apreciadas e decididas pela sentença revogada, bem como, invocadas nas conclusões 23 a 53 de recurso constantes do relatório do acórdão recorrido”, “sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro”.

Neste ponto, concordamos inteiramente com a posição adoptada pelo tribunal a quo, no acórdão de sustentação, de fls. 323-324, que passamos a citar, na parte que interessa:

“ (…) A nulidade da sentença por omissão de pronúncia estabelecida no artigo 668º, nº 1, 1ª parte, alínea d) do CP Civil, está directamente relacionada com o comando do artigo 660º do mesmo diploma, servindo de cominação ao seu desrespeito, só ocorrendo quando o juiz não conheça de questões essenciais para dirimir o litígio que as partes tenham submetido à sua apreciação, questões essas traduzidas no binómio “pedido/causa de pedir e cujo conhecimento não esteja prejudicado pela decisão dada a outras. E, por outro lado, tal nulidade não se verifica, mesmo que não se tome conhecimento de todos os argumentos apresentados, desde que se apreciem as questões fundamentais e necessárias à justa decisão da lide ou a apreciação da questão esteja prejudicada pela solução dada a outra (…)

Por conseguinte, uma vez que o acórdão de fls. 239/251 se pronunciou sobre “a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário”, citando expressamente o diploma que aprovou as bases do contrato de concessão assinado entre o Estado e a “B……., SA”, ou seja, o DL nº 380/2007, de 13/11, enquadrando a posição que esta última passou a ocupar no novo modelo de gestão e financiamento do sector das infra-estruturas rodoviárias, o mesmo não enferma da invocada nulidade por omissão de pronúncia (…)”

Deste modo, nesta parte, a revista improcede.

2.2.2. Da violação do art. 27º/2 do CPTA.

De acordo com a previsão do art. 288º/3 do C P Civil, esta questão só será apreciada se, porventura, a decisão sobre o mérito da revista, a que se reporta o número seguinte, não for integralmente favorável à recorrente.

2.2.3. Do erro de julgamento sobre a competência

A recorrente, na sua alegação, considera, em suma, que não há qualquer norma que atribua à entidade demandada, ora recorrida - “B……., S.A” - a competência para praticar o acto impugnado e que, portanto, enquanto perfilhou entendimento contrário, o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento.

A questão, que se prende com o problema de saber se o DL nº 13/71, de 23 de Janeiro se mantém, ou não, ainda em vigor, no que diz respeito à competência para o licenciamento da publicidade, foi objecto de recente pronúncia deste Supremo Tribunal, no acórdão de 2014.02.20 - rec. nº 01418/13.

Não vendo razões para divergir da posição perfilhada nesse aresto, que é inteiramente transponível para o caso em apreço, remetemos para a respectiva fundamentação, passando a citar, na parte que interessa:

“(…) Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objecto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc nº 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação nº 5º-A/2012.
Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência B……, SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respectivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão.
O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.
Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
“a)Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi);
b)Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.
O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”
Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe “Taxas”, prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”.
Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
O Decreto-Lei nº 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: “A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma.”
Por sua vez, art. 2º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Publicidade fora das áreas urbanas”, veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos e meios”, com algumas excepções que não interessam ao caso.
Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida.
O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte:
“1.O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara.
2.(…);
3.A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo.
4.O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.”
A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2).
Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.
É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.
No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.”
Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi.
Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei nº 637/76 e dos constantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer.
O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.
O facto de quer o Decreto-Lei nº 637/76, entretanto revogado pela Lei nº 30/2006, de 11 de Julho, quer a Lei nº 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador.
Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem “de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município” (cfr. o citado Acórdão).
Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem.
O artº 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos.
Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estadas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever “o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, a que se referia o art. 10º, nº1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento.
Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei nº 637/76 e na Lei nº 97/88, viesse, através do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da B……, SA., determinada pela “jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”, mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, na sua nova redacção).
Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B……, SA., que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a “aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.° 2 do art.° 2° do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (ponto 15 das conclusões).
Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de “licença”, para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc nº 232/13.
Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria “ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT”.
Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [arts. 10º, nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes “as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da B…., SA”
Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à B……, SA., com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominais que são individualmente consagrados e atribuídos à B……,S.A., no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias.
Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada.
Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.
Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos.
Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado por a B……, SA., não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido.”.

Deste modo, procede a alegação do recorrente nesta parte, com prejuízo do conhecimento da questão da violação do art. 27º/2 do CPTA.

3DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento à revista, em revogar o acórdão recorrido e em manter a sentença de anulação proferida na primeira instância.

Custas pela recorrida.

Lisboa, 20 de Março de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.

Sumário

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1RELATÓRIO

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada julgou a acção procedente e anulou o acto impugnado.

Inconformada, a autora recorre para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no artigo 150º/1 do CPTA.

1.1. Apresenta alegações com as seguintes conclusões:

a)O presente recurso de revista justifica-se, nos termos do artigo 150º, nº 1 do CPTA, pela necessidade de melhor aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e do actual regime jurídico relativo ao domínio público rodoviário.
b)Esta necessidade demonstra-se pelo elevado número de decisões que determinaram a anulação de actos praticados pela Recorrida; o voto de vencido da Desembargadora que consta do Acórdão recorrido; o Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido pelo Tribunal a quo no âmbito do Processo nº 06432/10; a sentença que declarou a legalidade dos actos da Recorrida e que, entre outros aspectos, vem concluir a necessidade de resolução desta questão de “jure constituendo”; e o Acórdão recorrido.
c)Acresce o facto de serem matérias que afectam uma larga franja da comunidade e sectores de actividades económicas distintos, pelo que, a sua resolução terá grande impacto na sociedade, bem como poderá servir de paradigma de interpretação e decisão em casos futuros, justificam o recurso de revista nos termos e para os efeitos do artigo 150º, nº 1 do CPTA.
d)Nos termos do artigo 150º, nº 2 do CPTA, a presente revista tem como fundamento a violação de lei processual, porquanto o Acórdão recorrido consubstancia a admissão e apreciação de um recurso interposto de uma decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, ao abrigo do artigo 27º, nº 1. al. i) do CPTA, em contradição com o disposto no artigo 27º, nº 2 do CPTA e do decidido por este Digno Tribunal no Acórdão Uniformizador de Jurisprudência nº 3/2012.
e)A presente revista apresenta, ainda, como fundamento a violação de lei substantiva.
f)Com efeito, o Acórdão recorrido entende que o artigo 2º, nº 1, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto não revogou o artigo 10º, nº 1, alínea b) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro e que esta última norma continua a atribuir à B…….., SA, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada - nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do DL nº 13/71, de 23 de Janeiro.
g)Em primeiro lugar, não tem qualquer fundamento o entendimento constante do Acórdão recorrido de que a sentença revogada concluiu implicitamente que o artigo 2º, nº 1, da Lei nº 97/98 revogou as normas do Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita à fixação da publicidade.
h)Com efeito, da análise da sentença revogada resulta o entendimento expresso de que a Lei nº 97/88 enquadra o procedimento administrativo previsto no Decreto-Lei nº 13/71, no seu artigo 2º, nº 2, por via do parecer, i.e., não conclui pela revogação de quaisquer normas deste último diploma, pelo que o Acórdão recorrido parte de um pressuposto inexistente.
i)Por outro lado, como determina o artigo 9º, nºs 1 e 2 do Código Civil para entender o regime aplicável ao licenciamento de publicidade é necessário interpretar não só a actual legislação, como a evolução legislativa nesta matéria, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004.
j)Nos termos conjugados dos artigos 8º, nº 1, al. f), 10º, nº 1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº 1 j) do Decreto-Lei nº 13/71, prevê-se que a implantação de tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, comercial ou não, na área de jurisdição da JAE, depende de licença, o que lhe conferiria competência para cobrar as respectivas taxas.
k)Entender a vigência do Decreto-Lei 13/71 no que diz respeito à matéria de competências para licenciamento da publicidade, torna o actual regime jurídico de afixação de publicidade manifestamente incoerente e incompatível, como já apreciado pelo Tribunal a quo no Acórdão de 14 de Setembro de 2010, proferido no âmbito do Processo nº 06432/10.
l)Com efeito, com a entrada em vigora do Decreto-Lei nº 637/76, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das Câmaras Municipais, nos termos do artigo 3º, que deveria ser precedido de parecer da JAE, nos termos do artigo 4º, nº 3.
m)Considerando o previsto no Artigo 7º, nº 2 do Código Civil, foi intenção expressa do Decreto-Lei nº 637/76, como aliás resulta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, conferindo à Recorrida uma função meramente consultiva e integrada no âmbito do procedimento de licenciamento que deve decorrer junto da Câmara Municipal.
n)Como se mostra, ao contrário do que o Acórdão recorrido quer fazer crer, a sentença revogada não concluiu implicitamente que o artigo 2º, nº 1 da Lei nº 97/88 revogou as normas do Decreto-Lei nº 13/71, no que respeita à fixação de publicidade,
o)bem como, a derrogação das normas constantes dos Artigos 8º, nº 1, al. f), 10º, nº 1, al. b), 11º, al. c) e 15º, nº 1, j), do Decreto-Lei nº 13/71, ocorre com a entrada em vigor das normas constantes dos Artigos 1º, nº 1, 3º, 4º, nº 3 e 11º, do Decreto-Lei nº 637/76, e não com o regime geral da Lei nº 97/88 - como sustentado pela Recorrente desde a apresentação da p.i.
p)No que diz respeito ao entendimento do Acórdão recorrido que a Recorrida sucedeu ao IEP, não foram apreciadas todas as questões e normas jurídicas aplicáveis a esta matéria, sobretudo, a sequência legislativa que enquadra o novo paradigma de relacionamento do Estado com o sector rodoviário, constante dos seguintes diplomas: o Decreto-Lei nº 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº 132/2008 de 21 de Julho, o Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro e o Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro.
q)Nessa medida, o Acórdão recorrido é nulo por omissão de pronúncia, nos termos do Artigo 668º, nº 1 do CPC e artigo 95º, nº 2 do CPTA pois, não conhece sobre todas as questões que foram apreciadas e decididas pela sentença revogada, bem como, invocadas nas conclusões 23 a 53 de recurso constantes do relatório do Acórdão recorrido.
r)Caso se entenda que o Tribunal a quo concluiu implicitamente que as questões tratadas na sentença revogada não têm provimento, sendo essa a razão para que a norma do Artigo 10º, nº 1, alínea b) do Decreto-Lei nº 13/71, atribua à Recorrida a competência para o licenciamento da publicidade da zona de protecção à estrada - tal entendimento consubstancia as violações à lei substantiva que de seguida se enunciam.
s)Desde logo, a entidade que expressamente sucedeu nos poderes ou faculdades anteriormente atribuídos ao Instituto de Estradas de Portugal I.P. - designado IEP - foi o InIr, nos termos do Artigo 23º, nº 2 do Decreto-Lei nº 148/2007.
t)A Recorrida sucedeu à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., tendo conservado os direitos e obrigações legais e contratuais que integram a sua esfera jurídica no momento da sua transformação, nos termos do Artigo 2º do Decreto - Lei nº 374/2007 - não se tratam, pois, de atribuições e competências.
u)O InIr foi criado pelo Decreto - Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, e, desde 2 de Maio de 2007, que tinha a missão de fiscalizar e supervisionar a gestão e exploração da rede rodoviária nacional, passando a Recorrida a funcionar apenas como concessionária da referida rede, conforme exposto no preâmbulo do referido diploma.
v)O Artigo 3º, nº 3, alínea e) deste diploma legal consagra, expressamente, uma norma de atribuição específica ao InIr para o exercício das funções previstas em instrumentos legais respeitantes à rede rodoviária nacional, designadamente, no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária, desde logo, inserem-se nessas atribuições as funções de licenciamento previstas no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71.
w)No que respeita à Recorrida, esta passou a deter apenas os poderes que constam do contrato de concessão celebrado com o Estado, conforme Artigo 4º, nº 1 do mencionado Decreto-Lei, aos quais acrescem os poderes de autoridade previstos taxativamente nos Artigos 8º e 10º daquele diploma.
x)Fora do quadro da concessão previsto nas Bases aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, de 13 de Novembro, a Recorrida não detém quaisquer poderes de autoridade, designadamente por via do disposto nos artigos 2º, 4º, nº 1, 8º, nº 1 e 10, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei nº 374/2007, como concluiu a sentença revogada.
y)O regime jurídico do sector empresarial do Estado - aplicável à Recorrida, por via do Artigo 3º do Decreto-Lei nº 374/2007 - prevê que as empresas públicas poderão exercer poderes e prerrogativas de autoridade de que goza o Estado, nos termos do Artigo 14º do Decreto-Lei nº 558/99, de 17 de Dezembro e em concreto, os poderes de autoridade da Recorrente estão individual e taxativamente consagrados no Artigo 10º do Decreto-Lei nº 374/2007.
z)No momento da transformação da Recorrida já o IniR havia assumido as atribuições previstas no Estatuto das Estradas Nacionais e demais instrumentos legais e contratuais, nos quais se incluem necessariamente as funções de licenciamento previstas no artigo 10º do Decreto-Lei nº 13/71, como determina o artigo 3º, nº 3, al. e) do Decreto - Lei nº 148/2007.
aa)Por outro lado, constitui um importante elemento interpretativo o disposto na Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007 de 13 de Novembro, a qual remete expressamente para o Concedente - leia-se InIr - a competência para o licenciamento das áreas de serviço.
bb)Acresce que, no que diz respeito aos poderes, fins e enquadramento jurídico da Recorrida, nos termos do Artigo 10º, nº 1 do Decreto-Lei nº 374/2007, são relativos apenas às infra - estruturas rodoviárias nacionais que integrem o estabelecimento da concessão, nos termos do Artigo 4º, nº 1 deste diploma legal e da Base 6 anexo ao Decreto-Lei nº 380/2007, ou seja, das vias que integraram a Rede Rodoviária Nacional, previstas no PRN 2000, aprovado pelo Decreto - Lei nº 222/98.
cc)O posto de abastecimento de combustíveis objecto do acto impugnado não faz parte da infraestrutura rodoviária concessionada à Recorrida - como resulta da matéria assente, o mesmo encontra-se implantado em propriedade privada - pelo que não pode exercer sobre o mesmo poderes à margem dos definidos pelos termos da concessão, conforme Artigo 4º, nº 1 do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro.
dd)Inexiste, pois, qualquer norma que atribua competência à Recorrida - nem a mesma é indicada no Acórdão recorrido - pelo que se conclui que os poderes, prerrogativas e obrigações previstos pelas disposições do Decreto-Lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada, definida no Artigo 3º daquele diploma, competem ao InIr, tal como resulta da sentença revogada.
ee)Nos termos do Artigo 29º, nºs 1 e 2 do CPA, a Recorrida e o Tribunal a quo não podem querer que o acto impugnado nos presentes autos consubstancie uma renúncia ao exercício de competências conferidas ao InIR, designadamente, das que resultam do Artigo 3º, nº 3, alínea e) do Decreto-Lei nº 148/2007, no que respeita às funções previstas no Estatuto das Estradas Nacionais, no Plano Rodoviário Nacional e nos contratos de concessão e subconcessão da infra-estrutura rodoviária..
ff)Em suma, (i) a Recorrida não é a sucessora do IEP, (ii) não tem a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade, e a cobrança das respectivas taxas, (iii) muito menos na denominada zona de protecção à estrada prevista nos termos dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º, nº 1, alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro.
gg)Na medida em que se considere que o Tribunal a quo analisou implicitamente as normas acima indicadas, o Acórdão recorrido representa, pois, a violação do Artigo 29º, nºs 1 e 2 do CPA e do Artigo 14º, nº 2 do Decreto-Lei nº 558/99, bem como,
hh)a errada interpretação e aplicação dos Artigos 7º, nº 2 e 9º nºs 1 e 2 do Código Civil, os Artigos 1º, 2º, 3º, 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71; os Artigos 1º, 3º e 4º do Decreto - Lei nº 637/76; os Artigos 1º, nºs 1, 2 e 3 e 2º, nºs 1 e 2 da Lei nº 97/88; os Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º do Decreto - Lei 148/2007, os Artigos 4º, 8º e 10º do Decreto - Lei 374/2007, de 7 de Novembro.
ii)Assim, o Acórdão a quo erra na interpretação e na determinação das normas legais aplicáveis ao presente caso, o que constitui fundamento para o presente recurso nos termos dos Artigos 678º, nº 1 e 685º- A, nº 2, als. b) e c) do CPC, aplicáveis ex vi Artigo 140º e 150º, nº 2 do CPTA.

1.2. A “B………, SA”, contra -alegou, concluindo:

I O Acórdão proferido pelo TCAS não viola a lei processual ou substantiva.

III Tendo a sentença sido notificada à B......em 30/04/2012, o TCAS conheceu, e bem do recurso interposto.

V.Tal competência não foi revogada pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, ou Decreto - Lei nº 637/76 que surge para complementar o regime existente e atribuir, também, às câmaras municipais uma competência idêntica à da C……, mas na perspectiva do ordenamento do território e ambiente.

IX.O acto a praticar pela B..... não depende de qualquer procedimento a correr na CM, porque a lei confere-lhe poderes próprios a praticar em procedimentos autónomos.
X.O regime legal a que se refere a Lei nº 97/88, (e o anterior Decreto-Lei nº 637/76), não obsta à prática dos actos a que se refere o Decreto-Lei nº 13/71, independentemente de os referidos actos serem praticados em fase prévia ao procedimento camarário, no seu decurso ou posteriormente, neste caso, constatada que seja pela B……. a inobservância do regime legal de protecção à estrada.

XI. Razão pela qual o TCAS revogou, e bem, a sentença proferida.

XIX. De qualquer modo, e nos termos da Base 33, a competência do IniR respeita unicamente ao licenciamento de novas áreas de serviço, situação que não se verifica no caso dos presentes autos.

XX. Ao julgar como julgou, o TCAS fez a melhor aplicação dos arts. 2º, 8º e 10º e do Decreto-Lei nº 13/71 e art. 2º da Lei nº 97/88, não merecendo qualquer censura.

1.3. A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA admitiu a revista ponderando, no essencial, o seguinte:

Esta Formação já admitiu recursos de revista em vários casos com os mesmos contornos, recursos que ainda não foram julgados.

Por isso, valem aqui as considerações produzidas no acórdão de 26/09/2013, Processo n.º 01418/13:

«A questão da competência para aprovação ou licenciamento de afixação de tabuletas ou objectos de publicidade à margem ou na zona de protecção às estradas nacionais ou delas visível entrecruza diversos regimes legais, designadamente o estatuto das estradas nacionais, a organização jurídica das estruturas de gestão rodoviária e do domínio público rodoviário, o regime da concessão, a disciplina própria da instalação e licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis, o regime da publicidade e as competências autárquicas nessa matéria e em matéria de circulação e ambiente. Implica a análise e compatibilização de diversos diplomas legais e dos regimes jurídicos que se sucederam nestes domínios. Trata-se de questão que tem gerado um número significativo de litígios, tendo sido objecto de uma Recomendação do Provedor de Justiça (Recomendação n.º 5-A/2012 (disponível em www.provedor-jus.pt ).
Por outro lado, na vertente tributária, no acórdão de 26/6/2013, Proc. 232/13, a Secção do Contencioso Tributário decidiu-se que a Lei 97/88 pretendeu atribuir às câmaras municipais o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, na área do respectivo município, de modo que a concessionária B……. SA dispõe apenas de competência para emissão de parecer neste domínio.
Assim, a situação trazida a juízo tem virtualidade para conferir à decisão a proferir uma utilidade que vai além do caso sujeito, fornecendo orientação para os particulares, a Administração e os tribunais perante uma situação litigiosa típica, susceptível de repetir-se num número indeterminado de casos futuros (como, aliás, indicia a casuística presente já conhecida), pelo que estão reunidos os requisitos para ser considerada questão de importância fundamental, justificando a admissão da revista (no mesmo sentido, acs. de 20/6/2013, Proc. 983/13 e de hoje no Proc. 1340/13)».

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2.FUNDAMENTAÇÃO
1. 2.1.OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1.Em 26-11-2009, a ré dirigiu à “D………”, o ofício Refª 614/2009/DRPTG - Procº LI.108/04, com o nº de saída 135742 sob o assunto: “Posto de abastecimento de combustível (PAC) (ID1132) EN ….. ao Km …….. Lado Esquerdo - Acção de Fiscalização - Publicidade”, para apresentação no prazo de 30 dias do projecto dos elementos publicitários.
2.Na mesma data, a ré dirigiu à ora autora o ofício Refª 616/2009/DRPG - Procº LI.197/86, com o nº de saída 135761 sob o assunto: “Posto de abastecimento de combustível (PAC) (ID 1132) EN ….. ao Km …….. Lado Esquerdo - Acção de Fiscalização - Regularização do nº de mangueiras, Publicidade e Deficiências de Conservação de Instalação” a dar conhecimento da cópia dos ofícios remetidos à “D……., de entre os quais o Refª 614/2009/DRPTG, acima referido.
3.A autora apresentou pronúncia em sede de audiência prévia e requereu o arquivamento do processo.
4.Em 21-12-2009, a ré dirigiu à autora o ofício Refª 683/2009/DRPTG, Proc. LI 197/88, com o nº de saída 145606, sob o assunto: “Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) - (ID1132) EN ……. ao Km ……… - Lado Esquerdo Acção de Fiscalização - […]”, do qual consta, designadamente:

Em resposta à exposição apresentada no âmbito do exercício do direito de audiência prévia, que deu entrada nesta Delegação Regional em 15-12-2009, vimos esclarecer o seguinte:
1 - […]
2- Relativamente à dúvida suscitada sobre a competência da cobrança de taxas devidas pela implantação de publicidade, não obstante competir às autarquias licenciar a publicidade nos PAC, de acordo com o artigo 2º da Lei nº 97/98, de 17 de Agosto, deve a emissão da licença ser precedida de autorização da B….., quando se trate de um posto instalado à margem de uma estrada sob a sua jurisdição. […].
Face ao exposto, mantemos a nossa decisão com base nos fundamentos expostos nas nossas cartas nº 613/2009/DRPTG, de 26-11-2009, 614/2009/DRPTG, de 26-11-2009 e nº 615/2009/DRPTG, de 26-11-2009, a que acresce os que acabamos de referir, pelo que ficam V. Exªs notificados para:

a)[…]
b)No prazo de trinta dias úteis apresentar um projecto de legalização da publicidade já instalada, sob pena de ser instaurado processo de reposição da legalidade.-

[…]”

5.A “D……., Lda” vem indicada na caderneta predial urbana como titular do posto de abastecimento sito na …….., Portalegre, Ponte de Sôr.
6.O alvará nº AL - 2405 relativo ao posto de abastecimento sito na ……, EN ……, Km …… foi concedido pelo Ministério da Economia e da Inovação à ora autora.

2.2. O DIREITO

Nesta revista, a recorrente submete à apreciação do tribunal três questões, a saber:

(i)nulidade da sentença, por omissão de pronúncia;
(ii)violação da norma do artigo 27º/2 do CPTA;
(iii)erro de julgamento quanto à competência da entidade demandada para praticar o acto impugnado.

Vejamos.

2.2.1. Da nulidade da sentença

Neste ponto, concordamos inteiramente com a posição adoptada pelo tribunal a quo, no acórdão de sustentação, de fls. 323-324, que passamos a citar, na parte que interessa:

Deste modo, nesta parte, a revista improcede.

2.2.2. Da violação do art. 27º/2 do CPTA.

2.2.3. Do erro de julgamento sobre a competência

“(…) Assim recortada a questão, verifica-se que a mesma já foi objecto de análise no Acórdão deste Supremo Tribunal, Secção do Contencioso Tributário, de 26/6/2013, proc nº 232/13, tendo-se concluído no sentido da tese defendida pelo Provedor de Justiça na Recomendação nº 5º-A/2012.
Não obstante este aresto ter incidido sobre a apreciação da competência B……, SA, para liquidar taxas pelo licenciamento de afixação de mensagens publicitárias, a jurisprudência ali fixada vale igualmente para a situação dos autos, uma vez que a competência para a liquidação de taxas está intrinsecamente ligada à competência para o respectivo licenciamento, razão pela qual seguiremos de perto aquele Acórdão.
O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da “zona da estrada” (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada “zona de protecção à estrada” (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) - arts. 1º a 3º.
Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:
“a)Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi);
b)Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma de Estradas (faixas de respeito)”.
O art. 8º, sob a epígrafe, “Proibições em terrenos limítrofes da estrada”, dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de “Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50 m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares.”
Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a “Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respectiva”. Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe “Taxas”, prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”.
Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.
O Decreto-Lei nº 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: “A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes perceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma.”
Por sua vez, art. 2º do mesmo diploma, sob a epígrafe “Publicidade fora das áreas urbanas”, veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos e meios”, com algumas excepções que não interessam ao caso.
Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida.
O art. 4º, sob a epígrafe “Processo de autorização”, estabelecia o seguinte:
“1.O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara.
2.(…);
3.A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Serviços Florestais, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo.
4.O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável.”
A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2).
Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.
É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: “Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho”.
No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe “Regime de licenciamento”, refere no seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, “A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza.”
Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi.
Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei nº 637/76 e dos constantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer.
O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.
O facto de quer o Decreto-Lei nº 637/76, entretanto revogado pela Lei nº 30/2006, de 11 de Julho, quer a Lei nº 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador.
Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem “de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município” (cfr. o citado Acórdão).
Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas nacionais fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem.
O artº 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos.
Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estadas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever “o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”, a que se referia o art. 10º, nº1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento.
Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei nº 637/76 e na Lei nº 97/88, viesse, através do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da B……, SA., determinada pela “jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada”, mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, na sua nova redacção).
Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B……, SA., que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a “aprovação ou licença concedida pela EP, E.P.E., para afixação de publicidade constante da alínea b) do n.° 1 do artigo 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no n.° 2 do art.° 2° do DL 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório” (ponto 15 das conclusões).
Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de “licença”, para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA 26/6/2013, proc nº 232/13.
Como ficou consignado no Acórdão deste STA, que estamos a seguir, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido conduziria “ao absurdo de sobre a mesma situação recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CPPT”.
Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [arts. 10º, nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes “as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas, à prévia apreciação e aprovação ou licença da B…., SA”
Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão conferidos à B……, SA., com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominais que são individualmente consagrados e atribuídos à B……,S.A., no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, que obedecem ao princípio geral de direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias.
Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso “aprovação ou licença” constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de “parecer” das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada.
Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.
Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos.
Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado por a B……, SA., não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido.”.

Deste modo, procede a alegação do recorrente nesta parte, com prejuízo do conhecimento da questão da violação do art. 27º/2 do CPTA.

3DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento à revista, em revogar o acórdão recorrido e em manter a sentença de anulação proferida na primeira instância.

Custas pela recorrida.

Lisboa, 20 de Março de 2014. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.

01417/13

Sumário

Texto Integral

1RELATÓRIO

2.2. O DIREITO

3DECISÃO

01417/13

Sumário

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2.2. O DIREITO

3DECISÃO

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