00030/12.0BEMDL - Tribunal Central Administrativo Norte

I- Estando em causa a cobrança de dívida proveniente de acto administrativo que determinou a devolução de ajuda financeira comunitária, importa atender às regras sobre notificação de actos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo (CPA) e não às regras sobre notificação de actos tributários contidas no Código de Procedimento e de Processo Tributário.

II- Tal decisão tinha de ser notificada ao interessado, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto.

III- Segundo o artigo 70.º, n.º 1, alínea a), do CPA, na redacção à data, as notificações podem ser feitas por via postal desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando; e apesar de a lei não o especificar, o envio da notificação pelos correios deve ser feito sob a forma registada.

IV- Recaindo o dever de notificação sobre a administração pública, sobre a qual impende o ónus de diligenciar pela sua efectiva concretização, de forma a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário, não pode dar-se como concretizada a notificação se não foi efectuada a prova do seu envio por carta registada com aviso de recepção, nem existe o respectivo aviso de recepção, ou tão-pouco foi demonstrado o envio por carta registada.

V- Sem um acto prévio que tenha sido devidamente notificado ao destinatário para cumprir a obrigação pecuniária em determinado prazo, a dívida exequenda não é exigível nem exequível.

VI- A falta de requisitos essenciais do título executivo, que, quando não puder ser suprida por prova documental, constitui nulidade insanável do processo de execução fiscal – artigo 165.º, n.º 1, alínea b), do CPPT –, não constitui fundamento de oposição, não sendo enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do mesmo Código.*

* Sumário elaborado pelo relator

(art. 663º, n.º 7 do Cód. Proc. Civil)

Acordam, em conferência, os juízes que constituem a Subsecção de Execução Fiscal e Recursos Contraordenacionais da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

I. Relatório

O Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP, I.P., que sucedeu ao IFADAP, I.P.) interpôs recurso jurisdicional da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, proferida em 05/06/2015, que julgou procedente a oposição à execução fiscal n.º ...17, deduzida por «AA», contribuinte n.º ...49, respeitante a dívida relativa à reposição de ajuda financeira, no âmbito de política comunitária, “Indemnizações Compensatórias”, no montante de €1.262,25.

O Recorrente terminou as suas alegações de recurso formulando as seguintes conclusões:

“1. A certidão de dívida emitida pelo IFAP contempla todos os requisitos exigidos no artº 163 do CPPT, porquanto da mesma consta:

I. a menção à entidade emissora, o IFAP, a assinatura da Director do Departamento Jurídico e de Devedores,

II. a indicação do dia 14 de outubro de 2011 como data da emissão do título,

III. a referência à identificação, com nome e morada, do devedor, «AA», residente na Rua ... ..., ...,

IV. a menção à natureza e proveniência da dívida, “referente a ajudas indevidamente recebidas no âmbito das Indemnizações Compensatórias, campanha 2005., (….) sendo que “O dever de reembolso decorre do facto de não estarem reunidas as condições previstas na legislação aplicável para a concessão da ajuda em causa(….) conforme estipulado na decisão final, cuja cópia se junta à presente certidão como documento n.º 1 , V. a indicação por extenso do valor da dívida, acrescida dos juros de mora vencidos, tudo no montante de € 1.460, 06.

2. A douta sentença ora em crise entende que a certidão emitida pelo IFAP não respeita o requisito da alínea e), do nº.1, do artº.163, do C.P.P.T., pois deveria fazer menção do incumprimento de obrigações concretas emergentes do contrato celebrado e não faz.

3. Contudo a questão do incumprimento, apura-se e apurou-se no âmbito do procedimento administrativo, que culminou com a decisão tomada pelo IFAP e foi notificada pelo ofício INC..............54 e não foi impugnada judicialmente pelo recorrido.

4. A discussão da legalidade da decisão final e respetiva impugnação não cabe no âmbito do artº 204 do CPPT, pelo que, não é escopo do título executivo conter o ato administrativo que determinou o incumprimento e o reembolso.

5. Ao título executivo é exigível que forneça ao executado a informação suficiente para saber, com segurança, que dívida nele se refere, de forma a estarem assegurados eficazmente os seus direitos de defesa.

6. E, isso foi assegurado pela certidão emitida pelo IFAP, porquanto na mesma refere-se que a dívida tem enquadramento no âmbito das ajudas designadas de Indemnizações compensatórias, na campanha 2005 e, que a mesma se deve a não estarem reunidas as condições previstas na legislação aplicável para a concessão da ajuda em causa, remetendo-se para a decisão final, junta à certidão como documento 1 (INC..............54) e dela parte integrante.

7. Acontece que a circunstância do recorrido, no âmbito do procedimento administrativo, não ter impugnado a decisão, nem ter procedido ao pagamento do montante determinado na decisão final, colocou-o na situação de devedor do IFAP.

8. Por isso, a certidão de dívida respeitante ao reembolso da ajuda concedida só foi emitida depois de se ter notificado o beneficiário da obrigação de reembolso, e depois de este não ter efetuado o pagamento voluntário da dívida.

9. Conclui-se, assim, que a certidão de dívida dada à execução para além de mencionar o facto consubstanciador da dívida, também, identifica no documento 1 (parte integrante da certidão) a decisão final, o fundamento do incumprimento das obrigações assumidas no âmbito da ajuda “indemnizações Compensatórias”, pelo que esclarece cabalmente o executado.

10. A certidão de dívida dada à execução nos presentes autos respeita todos os requisitos do artº163 do CPTT, nomeadamente a alínea e), e consequentemente é válida e constitui título executivo exequível.

11. Admitindo-se, por mera hipótese, sem contudo conceder, que a certidão junta aos autos era nula, por falta do requisito – menção da proveniência da dívida – tal facto, no entanto, não constitui fundamento, conforme o disposto no arº 204 do CPTT, de oposição à execução fiscal.

12. Errou a sentença quando extingue a execução com o fundamento, na falta do requisito previsto na alínea e) do artº163 do CPPT.

13. A Sentença errou de facto e de direito pelo que não pode ser mantida.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente por provado e em consequência ser revogada a sentença recorrida, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!”

O Recorrido contra-alegou, tendo concluído da seguinte forma:

1. A douta decisão recorrida deve manter-se na parte que julgou procedente a oposição à execução, consubstanciando uma solução que consagra a justa e rigorosa interpretação e aplicação ao caso sub judice das normas e princípios jurídicos competentes.

2. Contrariamente à posição perfilhada pelo Recorrido e pelo Tribunal a quo, a Recorrente vem afirmar que a Sentença, incorre ora em erro de direito e em erro de facto.

3. A propósito da matéria provada e atrás citada, impõe-se referir que o ofício identificado com a referência INC..............54 e datado de 15 de Outubro de 2007, consubstancia uma decisão administrativa final no âmbito do procedimento administrativo instaurado contra o Recorrente e que veio dar origem à execução fiscal que corre termos nos autos.

4. Considerando a prova realizada no decurso do processo executivo, decidiu o Tribunal a quo que o acto de citação do processo executivo é ineficaz, porque não foi validamente notificado ao oponente, designadamente com a certidão de dívida.

5. Mas, para além de não ter sido recepcionado pelo Recorrido o ofício identificado com a referência INC..............54, também se constata que o Serviço de Finanças ... (doravante SF) citou o Recorrido relativamente ao processo executivo que pendia contra ele, contudo a certidão de dívida que serviu de base à execução não foi dada a conhecer ao Recorrido com aquela citação.

6. Ora, o primeiro contacto do Recorrido com a certidão de dívida, título executivo desta acção executiva, ocorreu no momento em que foi notificado da contestação interposta pela Recorrente, ignorando a existência de um processo administrativo prévio contra ele; e que, apenas tomou conhecimento do ofício referenciado com o n.º INC..............54 aquando a citação do processo de execução fiscal feita pelo Serviço de Finanças ... (doravante SF) e, foi com base nele que o Recorrido apresentou a sua defesa, ignorando a existência de uma certidão de dívida.

7. A falta de notificação da decisão administrativa, ao Recorrido, concretizada no ofício supra mencionado, por um lado, implica a ineficácia do procedimento administrativo e, por outro, mostra-se aceite na jurisprudência que, constitui fundamento da oposição à execução fiscal, previsto na alínea i) do artigo 204.º. n.º 1 do Código de Procedimento e Processo Tributário (doravante designado por CPPT).

8. Conforme dispõem os artigos 36.º, n.º 1 e 38.º, n.º 1 do CPPT, os actos em matéria tributária que afectem os legítimos interesses e direitos dos contribuintes, como é aquele que está em causa nos autos, só produzem efeito se for dado a conhecer por carta registada com aviso de recepção, conduzindo à ineficácia do procedimento administrativo.

9. Por sua vez, diremos ainda que a decisão final proferida no cerne do procedimento administrativo que o IFAP, I.P. diz ter sido deduzido contra o Recorrido, teve a sua origem na instauração do processo de execução fiscal dos autos.

10. É verdade que o Tribunal a quo defende que a falta de notificação não consubstancia uma nulidade, mas antes uma mera ineficácia, não tecendo quaisquer outras considerações relativamente às consequências da ineficácia, sendo certo que, o Recorrido entende que a falta de notificação poderá conduzir à nulidade do procedimento administrativo.

11. Sendo certo que a ineficácia da falta de notificação, já demonstrada pelo Tribunal, terá como efeito a inexistência do procedimento administrativo.

12. Prosseguindo esta linha de pensamento, importará previamente esclarecer que o acto administrativo que consubstancia a ineficácia jurídica, mais não é do que a decisão final proferida no âmbito do procedimento administrativo identificado no ofício acima referenciado.

13. De acordo com o previsto no artigo 66.º, n.º 1, alínea c) do CPA, “Devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que: “c) Criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos ou afectem as condições do seu exercício.”

14. A notificação da decisão final, acto administrativo aqui em causa, é de facto um elemento essencial daquele. A garantia que o direito administrativo confere aos particulares de recorrerem aos Tribunais contra os actos administrativos ilegais que o prejudicam manifesta-se (processa-se) com a notificação.

15. O Direito Administrativo nasce com o intuito de proteger os direitos dos particulares ou os seus interesses legítimos, disponibilizando os mecanismos processuais destinados a fazer valer os seus direitos.

16. E quando é proferido um acto administrativo que prejudica ou que faz cessar os direitos e/ou interesses dos particulares é essencial e imprescindível que o visado dele tome conhecimento, com a finalidade de se insurgir contra o mesmo e desta forma fazer valer os seus direitos e interesses legítimos.

17. No caso dos autos se a Recorrente tivesse notificado o Recorrido da decisão final, aquele poderia tê-la impugnado, evitando o recurso ao contencioso.

18. Mas, a Recorrente parece ignorar aquilo que o Recorrido afirma na oposição à execução que, designadamente que nunca recebeu o ofício com a decisão emanada pelo IFAP, IP e que nunca foi notificado sobre o procedimento administrativo que contra ele pendia; que o ónus da prova cabe, sem qualquer dúvida, à Recorrente, pelo que lhe incumbiria comprovar e demonstrar que o Recorrido foi notificado e teve conhecimento do procedimento administrativo; e que a pronúncia do tribunal e a prova feita demonstram precisamente o contrário, revelando-se evidente que houve uma falta de notificação do Recorrido.

19. Assim, uma vez que o acto administrativo não chegou ao conhecimento do Recorrido, mostrou-se a este vedada a oportunidade de reagir contra a decisão final emanada pela Recorrente.

20. O Recorrido foi prejudicado pelo IFAP, I.P. (aqui Recorrente), enquanto instituição pública, e viu diminuídos os seus direitos e perturbados os seus legítimos interesses, sem contra eles se pudesse insurgir.

21. Decorre do disposto no artigo 132.º do CPA que, “Os actos administrativos que constituam deveres ou encargos para os particulares e não estejam sujeitos a publicação começam a produzir efeitos a partir da sua notificação ou de outra forma de conhecimento oficial pelos mesmos, ou do começo da execução do acto.

22. O acto administrativo só produz efeitos quando notificado ao interessado e só é executado quando os efeitos jurídicos que lhe são inerentes se reproduzem.

23. Parece resultar daqui que a finalidade do acto administrativo é a produção de efeitos jurídicos, conseguida através da comunicação ao visado

24. A notificação de actos administrativos que diminuam ou restrinjam direitos fundamentais é essencial e imprescindível para que o procedimento administrativo corra de forma regular, licita e constitucionalmente.

25. Essa comunicação reveste o carácter de elemento essencial do acto administrativo, que não sendo observada impede que a decisão final se manifeste na esfera jurídica do particular.

26. A ineficácia da decisão final determina que os efeitos jurídicos que dela brotam não são produzidos.

27. No caso concreto, decorre do ofício supra identificado que o “(…) não tendo sido dado cumprimento àquela obrigação determina-se a reposição do montante de €1.262.25 (mil duzentos e sessenta e dois euros e vinte e cinco cêntimos), considerado indevidamente recebido relativo à ajuda e anos em causa”.

28. Ressalta daquele ofício que o efeito jurídico visado é a reposição do montante indicado, por incumprimento de obrigações contratuais decorridas no ano de 2006.

29. Porém, se a decisão não produz o efeito desejado, por falta de um elemento essencial para a eficácia da decisão administrativa, não fica reconhecido o incumprimento e o consequente dever de reposição.

30. Sendo a decisão final o meio pelo qual se concluí o procedimento administrativo e nela é conferido ao particular um prazo para se insurgir contra a aquela decisão. O prazo conta-se a partir da data de notificação da decisão final, o que significa que se o prazo não foi conhecido por este, a sua contagem nunca teve inicio, assim como também nunca cessou.

31. Assim se entende que, o procedimento administrativo em causa, nunca existiu, nem existe, na esfera jurídica do recorrido, pelo que se afigura evidente que a dívida nunca poderia ser exigida.

32. Este argumento conduz-nos à inexistência do procedimento administrativo e consequentemente, à nulidade do processo executivo fiscal – cfr. Artigos 66.º, n.º 1 alínea b), 120.º a 126.º, 132.º, n.º 1 do CPA e 176.º, alínea b) e c) e artigo 204.º, n.º 1 alínea i) do CPPT.

33. Em suma, conclui-se que, a decisão final proferida pela Recorrente é nula por falta do elemento essencial – notificação - conforme decorre do disposto nos artigos 66.º, 120.º a 126.º e 132.º, n.º 1 e 133.º, n.º 1, primeira parte, todos do CPA.

34. Sem prescindir do exposto quanto à nulidade invocada com força na primeira parte do, n.º 1 do disposto no artigo 133.º do CPA, sempre se dirá que a situação dos autos configura, ainda, uma nulidade fundada na alínea c) do n.º 2 do artigo 133.º do CPPT.

35. Em causa estão o Direito à Informação e o Princípio da Publicidade e o Princípio da iniciativa procedimental, como princípios fundamentais do procedimento administrativo e da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP).

36. Vejamos, o direito à liberdade de expressão e informação, encontra-se previsto no artigo 37.º da CRP e estruturado na Parte I – Direitos e Deveres Fundamentais -, Título II – Direitos, Liberdades e Garantias, Capítulo I – Direitos, Liberdades e Garantias Pessoais. E, do disposto no artigo 37.º, n.º 1 e n.º 2 da Constituição que, “1. Todos têm o direito de (…) se informar e ser informados, sem impedimentos ou discriminações. O exercício destes direitos não pode ser impedido ou limitado por qualquer tipo ou forma de censura.”.

37. O direito dos interessados à informação, no sentido restrito, encontra, a sua previsão legal no artigo 61.º, n.º 1 do CPA, determinando que, “1. Os particulares têm o direito de ser informados pela administração sempre que o requeiram, sob o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como, o direito de conhecer as resoluções definitivas que sobre elas forem tomadas.”

38. Ora, o direito à informação plasmado na CRP e no CPA é corolário do Princípio da Publicidade do Impulso Processual, do Princípio da Iniciativa Procedimental, manifestando-se, no entanto, no caso dos autos, a violação do Princípio da Colaboração da Administração com os Particulares, o Princípio da Participação e do Princípio da Legalidade, por efeito da falta de notificação do ofício que consubstancia a decisão em causa.

39. A violação dos direito e princípios fundamentais enunciados, que encontram a sua previsão nos artigos 3.º, 7.º, n.º 1 alínea b), 8.º 55.º, 61.º, 66.º, n.º 1 alínea b) do CPC e 37.º da CRP, como aconteceu no caso autos, importará a nulidade do procedimento administrativo e, como consequência, a extinção do processo executivo, já que este só foi instaurado por força daquele – cfr. Artigo 133.º, n.º 2, alínea f) do CPA e artigo 176.º, alínea b) e c) do CPPT.

40. Assim, declarado nulo o procedimento que deu origem ao processo de execução fiscal, não pode ser outra a decisão senão a de declarar a extinção deste – cfr. Artigo 176.º, alínea b) e c) do CPPT.

41. Pretendeu-se até aqui demonstrar que a ineficácia da decisão administrativa nos conduz à inexigibilidade da dívida e à ideia de que a certidão de dívida, o título executivo, é inexistente já que o/a mesmo/a é originado/a e está dependente daquela decisão final.

42. E, tendo-se, comprovado que é nulo o procedimento administrativo, ao abrigo do disposto no artigo 133.º n.º 1, primeira parte, por um lado, e 133.º, n.º 2 da alínea a), por outro, ambos do CPA, a conclusão só pode ser uma, o processo de execução fiscal, é nulo, nos termos previstos pelo artigo 176.º, alíneas b) e c) do CPPT.

43. Sem prescindir do atrás manifestado, a ser considerado por este Tribunal Superior que a falta de notificação não determina a nulidade do processo executivo fiscal, com fundamento no disposto nos artigos 133.º, n.º, primeira parte, 133.º, n.º 2, alínea f) do CPA e 176.º, alíneas a) e b) do CPPT, sempre se dirá que consubstancia uma nulidade, subsumível na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

44. E, na eventualidade de este Tribunal Superior considerar que a falta de notificação não releva no caso dos autos, que a certidão de dívida se reconhece como existente, hipótese que somente se coloca por uma questão de mero patrocínio, dir-se-á também que consubstancia uma nulidade, subsumível na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

45. A inexigibilidade da dívida exequenda por falta de notificação, por um lado e a falta de requisitos essenciais do título executivo, por outro, são fundamentos subsumíveis na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, e que servem de base à oposição à execução fiscal.

46. Assim vejamos, invoca a Recorrente que, a Sentença em crise enferma de erro de facto e de direito, por estar desprovido de fundamento o argumento que defende que, no caso dos autos, ao título executivo faltam requisitos essenciais, determinando a nulidade do processo executivo e, em consequência, a sua extinção.

47. Mais refere, a Recorrente que,“(…) A douta sentença em crise entende que a certidão emitida pelo IFAP não respeita o requisito da alínea e) do n.º 1, do artigo 163.º, do CPPT, pois deveria fazer menção ao incumprimento de obrigações concretas emergentes do contrato celebrado e não o faz. 3. Contudo a questão do incumprimento, apura-se e apurou-se no âmbito do procedimento administrativo, que culminou numa decisão tomada pelo IFAP, I.P. e foi notificada pelo ofício INC..............54 e não foi impugnada judicialmente pelo recorrido. 4. A discussão da legalidade da decisão final e respectiva impugnação não cabe no âmbito do artigo 204.º do CPPT, pelo que não é escopo do título executivo conter o acto administrativo que determinou o incumprimento e reembolso.”.

48. Sucede, porém, que não pode o Recorrido compactuar com a posição versada pela Recorrente, por entender que o fundamento invocado não tem qualquer cabimento atendendo à situação dos autos.

49. Cumpre relembrar, como comprovado e demonstrado, na Sentença a quo, que a Recorrente logrou provar que notificou o Recorrido do ofício de que resultou a decisão administrativa, resultando daí a inexigibilidade da dívida, como já exposto atrás.

50. O processo de execução fiscal apenas foi instaurado com fundamento naquela decisão administrativa, não notificada ao Recorrido.

51. As considerações tecidas e os argumentos expressamente manifestados pelo Recorrido fazem concluir, entre outros factos, que uma vez a decisão final nunca foi notificada, nunca poderia ser impugnada pelo Recorrido, pois o único meio processual para reagir contra a decisão administrativa e a execução fiscal é a oposição à execução fiscal, com fundamento no disposto no artigo 204.º, n.º 1 alínea i) do CPPT.

52. Ora, atentos os argumentos que foram expostos, afigura-se que a improcedência da execução fiscal e a sua extinção, com base na alínea i) do artigo 204.º do CPPT, sempre ocorreria independentemente da aplicação de qualquer um dos fundamentos até aqui descritos.

53. Assim, é com base na falta dos elementos essenciais do título executivo (admitindo-se a sua existência) que o Tribunal a quo invoca aquele normativo legal, do qual resulta que podem servir de base à oposição à execução fiscal, “Quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores, a provar apenas por documento, desde que não envolvam a apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda.”.

54. Neste sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 06 de Maio de 2015, Proc.º n.º 0191/14, publicado em www.dgsi.pt, versa que, “A falta de notificação da decisão administrativa de aplicação da coima, porque determina a inexigibilidade da dívida que tenha origem nesse acto, íntegra, em abstracto, o fundamento de oposição à execução fiscal previsto na al. i) do art. 204.º, n.º 1, do CPPT (…) Não se questiona se o processo de execução fiscal seja o processo próprio para cobrança coerciva de coimas aplicada em processo de contra-ordenação tributária (…) sendo que como estabelece a al. b) do n.º 1 do art. 162.º do CPPT, podem servir de base à execução fiscal, entre outros títulos executivos, as certidões de decisões exequíveis proferidas em processo de aplicações de coimas. Por outro lado, de acordo com o estabelecido na al. i) do n.º 1 do art.º 204.º do CPPT a oposição à execução fiscal pode ser deduzida com quaisquer fundamentos não referidos nas alíneas anteriores desse mesmo normativo, a provar apenas por documento, desde que não envolvam apreciação da legalidade da liquidação da dívida exequenda, nem representem uma interferência em matéria de exclusiva competência da entidade que houver extraído o título. E também não sofre dúvida que a inexigibilidade da dívida exequenda constitui fundamento de oposição à execução fiscal, nos termos daquela mencionada al. i), sendo que as decisões exequíveis a que tal normativo se reporta são as proferidas por tribunais tributários, ou pelas autoridades administrativas que se tornem definitivas quer por trânsito em julgado, quer por não interposição de recurso judicial (…).”

55. O mesmo Acórdão refere, ainda, que, “(…) tem sido entendimento dominante do STA que a apreciação da legalidade da notificação efectuada da decisão de aplicação de coimas não implica a legalidade da própria dívida exequenda emergente daquelas, sendo já exterior à mesma (cfr., entre outro, acs. de 18/06/2014, proc.º n.º 01549/13 e de 3/12/2014, proc.º, n.º 0426/14), em que se considerou que a falta de notificação da decisão administrativa de aplicação da coima, porque determina a inexigibilidade da dívida que tenha origem nesse acto, integra, em abstracto o fundamento de oposição à execução fiscal, previsto na al. i) do art. 204.º, n.º 1 do CPPT (…). Ora, sendo certo que a dívida exequenda a que se reporta o presente recurso teve origem em decisões condenatórias proferidas em processo de contra-ordenação, também é certo que não ficou provado que a AT tenha procedido ao envio das decisões de fixação de coima, pelo que a ora executada nem teve oportunidade de proceder ao respectivo pagamento voluntário nem de impugnar (caso o quisesse fazer) aquelas decisões: ou seja os processos de execução fiscal foram instaurados com base nas certidões de dívida extraídas dos referidos processos de contra-ordenação no pressuposto de que tais decisões se haviam tornado definitivas, quando o não eram.

56. Com o mesmo fundo, cita-se o Acórdão do STA de 3/12/2014, Proc.º n.º 0426/14 “Aliás como se exarou no citado acórdão de 312/2014 (proc.º n.º 0426/14) não é processo de execução: “… o processo próprio para se notificar a decisão que aplicou uma coima, nem se pode conceber que se entenda que a citação, em processo de execução fiscal, para pagar um montante referido a uma coima fiscal possa, em caso algum, ser um meio que assegure os meios de defesa contra tal decisão. Tal citação é uma interpelação bastante para que o executado saiba que contra ele pende uma execução, o que é completamente diferente de ter conhecimento do teor da decisão que a entidade exequente pretende executar, em termos de conhecer o seu conteúdo e a respectiva fundamentação. Face a esta citação, não tendo havido, como consta da matéria de facto provada que não houve, uma notificação da decisão que aplicou da coima, a recorrida está não só privada da possibilidade de impugnar aquela decisão condenatória como também não dispõe de elementos suficientes para poder aquilatar da falsidade/veracidade do título, verificar se estão devidamente contabilizados os juros de mora, o montante exequendo, etc. É uma exigência elementar que esta fase declarativa/condenatória termine com uma decisão final, notificada à arguida a quem se deu conhecimento não só da decisão, mas, também dos meios pelos quais pode recorrer dessa decisão. A execução fiscal é instaurada com base na certidão de dívida que tem de indicar que a decisão final que aplicou a coima se tornou definitiva, ou transitou em julgado podendo então falar-se de decisão exequível. Mas não tendo havido, como não houve, notificação da decisão que aplicou a coima, nem se iniciou o prazo de pagamento voluntário da coima ou de interposição de recurso, muito menos qualquer um dos prazos terminou para que a certidão de dívida pudessse ser extraída em conformidade com a lei (…).”

57. Concluindo assim, “(…) Instaurada uma execução fiscal o executado tem a possibilidade de contra ela reagir mediante oposição à execução, nos estritos limites dos fundamentos constantes do art. 204.º do CPPT, requerendo, como fez a recorrida, a extinção da execução. Em suma, a decisão não é exequível porque não é definitiva, nem transitou em julgado. A extracção de dívida foi prematura, ilegal, pelo que não confere a força executiva de que tinha aparência.”

58. O caso dos autos em tudo se assemelha ao dos Acórdãos citados, porquanto os processos de contra-ordenação, que apesar de estarem dotados de um regime jurídico próprio, são na sua essência verdadeiros procedimentos administrativos.

59. A decisão administrativa que declarou a existência de uma dívida resultante do incumprimento de obrigações, não foi notificada ao Recorrido, em sede própria, revelando-se a dívida aqui em causa inexigível, por inexistente.

60. Ora, a inexigibilidade constitui fundamento de oposição à execução enquadrada na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º CPPT.

61. Nesta medida, jamais se poderia conceber a procedência o argumento da Recorrente!

62. Como preliminarmente se expôs, a sentença em crise invoca, ainda, outro argumento perante o qual se manifesta a nulidade insanável do processo de execução fiscal e que pode ser invocado na oposição à execução fiscal, nos termos previstos pelo disposto na alínea i), do n.º 1, do artigo 204.º do CPPT.

63. A nulidade insanável decorre do artigo 165.º, n.º 1, alínea b): falta do requisito ínsito na alínea e) do n.º 1 do artigo 163.º do CPPT.

64. O Tribunal a quo refere que a Jurisprudência tem defendido que o conhecimento de nulidades processuais do processo execução fiscal não é acolhida pelo artigo 204.º, n.º 1 alínea i) do CPPT, manifestando-se esse entendimento, unicamente a propósito da nulidade por falta de citação, que a verificar-se, tem por efeito a anulação dos termos subsequentes do processo que deles dependam.

65. Todavia, a posição acompanhada pelo TAF de Mirandela na sentença proferida no caso dos autos considera as nulidades processuais do processo de execução fiscal não são pressuposto da alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, quando estamos perante a falta de citação do título executivo.

66. Senão vejamos, “Acompanhando Jorge de Sousa in CPPT anotado, 4.ª Edição, pág. 743. (…) aquela fundamentação não vale em relação à nulidade derivada da falta de requisitos essenciais do título executivo, pois ocorrendo tal nulidade, fica extinta (…).Verifica-se que o título executivo contém: Menção da entidade emissora – IFAP; Assinatura da entidade emissora; Data de emissão – 14/10/2011; Nome e domicílio do devedor, aqui Oponente; Indicação por extenso do montante da dívida – (Mil quatrocentos euros e seis cêntimos) - Cfr. Sentença proferida neste processo pelo TAF de Mirandela.

67. Ora, como já foi decidido pelo Tribunal da Relação de Lisboa, de 7/7/2009, e no Acórdão do STJ de 14/10/2004, publicitados em www.dgsi.pt, numa situação em que estava em causa a conformidade legal de certidões de dívida, é elemento essencial do título executivo fazer menção à “proveniência da dívida”, o que não se verifica relativamente à certidão emanada pela Recorrente, a qual teve a sua origem a decisão administrativa não notificada.

68. Os acórdãos citados no ponto anterior, dizem-nos que,“(…) a obrigação de restituição das ajudas por parte do beneficiário decorre do incumprimento de alguma das obrigações a que se vinculou com a celebração do contrato; por isso não pode deixar de se entender que assume total cabimento a aplicabilidade a quaisquer certidões de dívida administrativas de igual estrutura (e, por isso, necessariamente no caso sob apreciação), enquanto títulos executivos, o requisito consagrado no art. 8.º do DecretoLei n.º 31/94, de 5 de Fevereiro – a proveniência da dívida. Há, por isso, que considerar e fazer relevar que neste tipo específico de títulos o legislador, ao contrário do que se verifica em outros títulos de proveniência administrativa teve o cuidado de fazer menção expressa de que a certidão a emitir deveria indicar a “proveniência da dívida”, conceito a integrar tendo em conta a origem da obrigação exequenda (concretização da causa de do dever de restituir por parte do beneficiário, reportada ao incumprimento dos deveres a que se obrigou e à resolução do contrato. (…) Por conseguinte, a circunstância de a certidão omitir qualquer menção à causa da obrigação de reembolso da ajuda financeira recebida pelo Executado – a obrigação do beneficiário de reembolsar o IFADAP das importâncias concedidas só se constitui no caso de o beneficiário/executado incumprir qualquer das obrigações para ele emergentes do contrato de atribuição da ajuda celebrado entre ele e o IFADAP – consubstancia falta de requisito de exequibilidade.

69. Ora, o título executivo que serve de base à execução fiscal não menciona a “proveniência da dívida”.

70. E, conforme resulta do disposto na alínea e) do n.º 1 do artigo 163.º do CPPT, “São requisitos essenciais dos títulos executivos (…) e) Natureza e proveniência da dívida e indicação do seu montante.”

71. Na certidão de dívida, o título executivo, do caso dos autos, não consta a causa do reembolso, referindo a este respeito o Tribunal a quo, “o facto de não estarem reunidas as condições previstas na legislação aplicável para concessão da ajuda em causa” não pode ser a razão do reembolso.

72. Em suma não foi feita, na certidão de dívida (título executivo desta acção) qualquer menção ao incumprimento de obrigações concretas emergentes do contrato celebrado.

73. E, quanto ao argumento, invocado pela Recorrente, de que a certidão de dívida foi acompanhada do ofício que deu origem à decisão administrativa e que nela consta a “proveniência da dívida”, dir-se-á que não ficou comprovado que “A AT tivesse enviado ao Oponente a certidão de dívida relativamente ao valor em execução.”

74. Não pode, por isso, pugnar tal argumento.

75. Em conclusão, o título executivo não contém o requisito ínsito na alínea e) do artigo 163.º. n.º 1 do CPA, pelo que ocorre nulidade insanável no processo de execução fiscal dos autos.

76. Importa, por último, esclarecer que este argumento só valerá, na eventualidade deste Tribunal Superior não aceitar que a certidão de dívida inexiste, ao abrigo da declaração de nulidade do procedimento administrativo que suportou aquela certidão de dívida como título executivo e que consubstanciará a extinção do processo de execução fiscal.

77. Pelo exposto, dir-se-á que,

- A factualidade invocada pela recorrida determina a extinção do processo executivo, por força da ineficácia e, consequente, nulidade do procedimento administrativo, fundamentada na falta de notificação da decisão administrativa – cfr. Artigos 66.º, n.º 1 alínea b), 120.º a 126.º, 132.º, n.º 1 e 133.º, n.º 1, primeira parte e n.º 2 alínea f) do CPA e 176.º, alínea b) e c) do CPPT.

- Este raciocínio substancia a inexigibilidade da dívida exequenda, pela falta de notificação da decisão final convertida no ofício identificado com a referência INC..............54 e datado de 15 de Outubro de 2007, subsumível na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

- E, a entender-se que a falta de notificação não releva no caso dos autos, hipótese que somente se coloca por uma questão de mero patrocínio, sempre se dirá que estamos perante uma nulidade insanável originada falta de requisitos essenciais do título executivo, também subsumível na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT.

Nestes termos, deve a Sentença manter-se na parte em que julga procedente a oposição à execução fiscal e declara a extinção o processo de execução fiscal.”

O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido de o recurso não merecer provimento.

Com dispensa dos vistos legais, tendo-se obtido a concordância dos Meritíssimos Juízes-adjuntos, nos termos do artigo 657.º, n.º 4 do CPC; submete-se o processo à Conferência para julgamento.

II- DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A APRECIAR

Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, estando o objecto do recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sendo que importa apreciar se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento quanto à questão da nulidade insanável do processo de execução fiscal, por falta de requisito essencial do título executivo (a natureza e proveniência da dívida).

III. Fundamentação

1. Matéria de facto

Na sentença recorrida foi proferida a decisão da matéria de facto com o seguinte teor:

“Com relevância para a decisão dou por provados os seguintes factos:

1. Em data não invocada nem comprovada nos documentos juntos aos autos, entre o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas I.P (IFAP) por um lado, e o Oponente, por outro, foi acordado um pagamento de subsídio no âmbito de “Medidas AgroAmbientais” – Fls. 21

2. Em 20/10/2011 o Chefe do SF de ... recebeu uma carta do IFAP, datada de 14/10/2011, na qual aquele Instituto, “ Nos termos e para os efeitos do disposto na Lei n.º 3/2004, de 15 de Janeiro (…) e a fim de ser instaurado o competente processo de execução fiscal (…)”, remete certidão de dívida que consta de fls. não numeradas do PA ;

3. Em data não alegada, nem apurada, (por insuficiente documentação do PA e por insuficiente informação prestada pelo SF a solicitação do tribunal, conforme fls. 175 e 180, 181 e 182), o Oponente foi citado, tendo sido apenas junto à citação o ofício datado de 15/10/2007, de referência “INC..............54” – cfr. art.º 14 da PI e fls. 3 do PA ( apesar de não numerado, contaram-se as folhas, excluindo a capa);

4. Dá-se aqui por reproduzida a certidão de dívida aludida, datada de 14/10/2011.

Com interesse não se provou:

Que a AT tivesse enviado ao Oponente a certidão de dívida relativamente ao valor em execução.

Como o TCAN já decidiu no proc. 417/09.5 BEMDL, em posição que se acompanha “(…) a prova do envio e recebimento da correspondência da notificação, cujo ónus recai sobre a AT, deverá ser efectuada mediante a apresentação dos documentos emitidos pelo serviço postal comprovativos do registo da correspondência e da sua entrega. (…) A nosso ver, a prova do envio da carta será a fazer, ou pela exibição do respectivo talão de registo ou pela informação prestada pelos CTT. A não ser assim, por que exigiria a lei o registo da correspondência remetida para notificação? (…) só perante a comprovação de que a carta foi remetida sob registo para a morada do notificando será possível fazer funcionar a presunção de recebimento da mesma prevista no n.º 1 do art.º 39.º do CPPT”. Portanto, os documentos produzidos por uma das partes, ou pelo exequente, tais como são aqueles que o SF remete a fls. 181 e 182 não demonstram a referida presunção – pelo que estes factos têm de se considerar não provados.”

2. O Direito

O tribunal recorrido julgou procedente a presente oposição judicial, com dois fundamentos. Quanto ao primeiro, analisando o acto de citação, considerou não se verificar a nulidade da citação, mas sim que o acto de citação seria ineficaz, porque não foi validamente notificado ao Oponente, designadamente, por não ter sido enviado com a certidão de dívida. No concernente ao segundo, detectou nulidade insuprível do processo de execução fiscal, por falta de requisito essencial do título executivo (falta de indicação completa da proveniência da dívida). Portanto, julgou o tribunal recorrido que, independentemente da demonstração pelo IFAP, I.P. de que a citação foi afinal acompanhada com o título executivo, o certo é que esse título também não contém os requisitos essenciais, pelo que concluiu pela extinção da execução com este fundamento.

O presente recurso não se debruça sobre a julgada ineficácia da citação, sendo somente objecto do mesmo o fundamento que determinou a extinção do processo de execução fiscal.

Na medida em que o meio processual utilizado é a presente oposição, cujo principal objectivo é a extinção do processo de execução fiscal, tal poderá explicar o ataque do Recorrente somente ao fundamento que determinou a procedência da oposição com esse resultado.

Com efeito, a primeira questão apreciada não determinará a extinção da execução e unicamente a segunda viria a resultar na extinção do processo de execução fiscal. Provavelmente por este motivo, o Recorrente somente se focou neste segundo fundamento, designadamente, alertando para a circunstância de o mesmo não ser fundamento de oposição.

Neste caso concreto, tendo em vista o disposto no artigo 635.º, n.º 5 do Código de Processo Civil, impõe-se a análise do recurso, já que os efeitos do julgado, na parte não recorrida, não serão prejudicados pela decisão do recurso. Queremos com isto significar que a declaração de ineficácia da citação firmada pelo tribunal recorrido não importa a extinção da execução, mas, eventualmente, a repetição da citação. Por isso, a procedência de tal questão não satisfaz plenamente o Oponente, justificando-se conhecer as questões que possam determinar a extinção da execução, fim visado por este meio processual utilizado, e apreciar o objecto do recurso.

O tribunal recorrido julgou procedente a presente oposição, tendo considerado o meio processual utilizado – oposição judicial – o próprio para conhecer a nulidade decorrente da falta de requisitos essenciais do título executivo, declarando a nulidade insanável do processo de execução fiscal [artigo 165.º, n.º 1, alínea b) do CPPT], por verificação de nulidade do título executivo, na medida do desconhecimento da natureza e da proveniência da dívida em cobrança coerciva [artigo 163.º, n.º 1, alínea e) do CPPT].

Para tanto, na sentença recorrida ponderou-se o seguinte:

«(…) A Jurisprudência tem vindo a entender que o conhecimento das nulidades processuais do processo de execução fiscal não está abrangido pelo art.º 204.º, n.º 1, al. i) do CPPT – disposição subsidiária e abrangente relativamente aos fundamentos da oposição à execução previstos nas alíneas anteriores dessa norma, na qual, ao que parece, a Oponente funda, neste particular, a sua pretensão (cfr. intróito da PI).

Esse entendimento manifesta-se a propósito da nulidade de falta de citação que, a verificar-se, tem por efeito a anulação dos termos subsequentes do processo que deles dependam absolutamente e não a extinção da execução – finalidade que se visa alcançar com a oposição à execução. Cfr. Art.º 165.º, n.º 2 do CPPT e Ac. STA n.º 042/06, de 8/3/2006, in www.dgsi.pt.

Contudo, e acompanhando Jorge de Sousa in CPPT anotado, 4ª edição, pág. 743, “(…) aquela fundamentação não vale em relação à nulidade derivada da falta de requisitos essenciais do título executivo, pois, ocorrendo tal nulidade a execução fica extinta (…)”. (…)»

A questão de saber se a nulidade do título executivo, decorrente da falta de requisitos essenciais [artigo 165.º, n.º 1, alínea b) do CPPT], poderá ser invocada como fundamento de oposição à execução, foi reintroduzida pelo Recorrente por via da conclusão 11.ª das suas alegações do recurso. Porém, nem sempre esta questão foi tratada de forma uniforme pela jurisprudência dos tribunais superiores, designadamente, pelo STA.

No entanto, actualmente, a corrente jurisprudencial contrária à adoptada pelo tribunal recorrido mostra-se perfeitamente consolidada, sendo, por isso, e por concordarmos com a motivação para afastar tal fundamento dos possíveis para deduzir oposição judicial, que não poderemos acompanhar o julgamento realizado pela primeira instância.

Já há cerca vinte anos que se mostra consolidado o seguinte: “A nulidade de falta de requisitos essenciais do título executivo não consubstancia o fundamento de oposição previsto na alínea i) do nº 1 do artigo 204º do CPPT, podendo ser invocada no processo executivo” – cfr. Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA, de 23/02/2005, proferido no âmbito do processo n.º 0574/04.

De facto, encontra-se actualmente pacificada a jurisprudência dos nossos tribunais superiores no sentido de que a falta de requisitos essenciais do título executivo, que, quando não puder ser suprida por prova documental, constitui nulidade insanável do processo de execução fiscal – cfr. artigo 165.º, n.º 1, alínea b), do CPPT –, não constitui fundamento de oposição, não sendo enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do mesmo Código - cfr. Acórdão do Pleno da Seção de Contencioso Tributário do STA, de 16/11/2016, proferido no processo n.º 0715/16, assim como toda a jurisprudência ali citada, e, posteriormente ao mesmo, os Acórdãos proferidos pelo STA em 22/11/2017, no processo n.º 0833/17, em 11/07/2019, no processo n.º 0860/08.7BEPRT 0349/18, e em 06/10/2021, no processo n.º 0351/14.7BECBR, revendo-se este Tribunal integralmente na jurisprudência emanada dos citados acórdãos, à qual se adere sem qualquer reserva.

Compulsando o teor da petição inicial da presente oposição, constata-se que o Oponente, ora Recorrido, solicitou a extinção do processo de execução fiscal, invocando vários fundamentos, entre eles a nulidade do título executivo, por falta de requisitos essenciais deste.

Como já adiantámos, a nulidade insanável do processo de execução fiscal, por alegada falta de requisitos essenciais do título executivo, quando não puder ser suprida por prova documental, não constitui fundamento de oposição à execução fiscal, não sendo enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do mesmo CPPT, como o efectuou o tribunal recorrido; deve, antes, ser arguida perante o órgão da execução fiscal, com a possibilidade de reclamação para o Tribunal Tributário de eventual decisão desfavorável (cfr. a alínea b) do n.º 1 do artigo 165.º e o artigo 276.º, ambos do CPPT, bem como a reiterada jurisprudência mais recentemente firmada).

Esta questão não foi isenta de dificuldades, existindo bons argumentos num e noutro sentido, daí a longa controvérsia jurisprudencial e o elevado número de acórdãos prolatados pelo Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA.

A título de exemplo, vejamos, entre muitos outros, o que ficou salientado no Acórdão do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA, de 19/11/2008, proferido no âmbito do processo n.º 430/08: «(…) há que reconhecer que tal fundamento cabe na literalidade da referida norma pois que patentemente não envolve a apreciação da legalidade da liquidação – desde logo, é-lhe posterior – nem interfere em matéria da exclusiva competência da entidade que emitiu o título.

Por outro lado, tal nulidade conduz à extinção da execução pelo que, sendo esta o fim primacial da oposição, não haverá, por aí, obstáculo à predita resposta afirmativa. Cfr. JORGE DE SOUSA, CPPT anotado, 2.º volume, nota 16 ao artigo 165.º.

Todavia, outros parâmetros há a considerar.

Dispõe o artigo 2.º, n.º 2, do Código de Processo Civil, que “a todo o direito (…) corresponde a acção adequada a fazê-lo reconhecer em juízo”.

E, em termos semelhantes, preceitua o artigo 97.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária, que “a todo o direito de impugnar corresponde o meio processual mais adequado de o fazer valer em juízo”. Assim, a cada direito corresponde uma só acção: unidade, que não pluralidade. Cfr. o acórdão do STJ, de 28 de Janeiro de 2003, in Colectânea, 166, p. 61.

Ora, o artigo 165.º do CPPT considera nulidade insanável em processo de execução fiscal “a falta de requisitos essenciais do título executivo, quando não puder ser suprida por prova documental”.

E estabelece o respectivo regime, e efeitos: a anulação dos termos subsequentes do processo que do acto anulado dependam absolutamente, sendo (a nulidade) de conhecimento oficioso e podendo ser arguida até ao trânsito em julgado da decisão.

A lei elegeu, pois, tipicamente, o respectivo regime legal: trata-se de uma nulidade.

E, como tal, estabelece-se igualmente o seu regime de arguição.

Assim sendo, foi propósito legal desconsiderá-la como fundamento de oposição, ainda que seja a mesma, substancialmente, a consequência resultante: a extinção da execução consubstanciada na nulidade do próprio título.

Por outro lado, a tutela jurídica concedida à nulidade é, até, mais consistente do que a resultante da oposição, na medida em que pode ser arguida até ao trânsito em julgado da decisão final, que não apenas no prazo de 30 dias contados da citação – cfr. artigo 203.º, n.º 1, do CPPT.

Aliás, a entender-se dever ser conhecida pelo Chefe do Serviço de Finanças (ou, porventura, pelo juiz – cfr. o artigo 151.º, n.º 1, do CPPT), sempre o respectivo processo seria urgente – artigo 278.º, n.º 5 – o que é mais consentâneo com a celeridade querida para o processo de execução fiscal, atenta essencialmente a sua finalidade de cobrança de impostos que visam “a satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas” e a promoção da justiça social, da igualdade de oportunidades e das necessárias correcções das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento – artigo 5.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária.

Nada, pois, parece justificar a apontada dualidade – em termos de nulidade processual da execução fiscal e de fundamento de oposição à mesma –, aliás proibida nos termos do referido artigo 2.º do Código de Processo Civil. Conclui-se, assim, que a nulidade da falta de requisitos essenciais do título executivo – nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), do CPPT – não é fundamento de oposição à execução fiscal por não enquadrável no seu artigo 204.º, n.º 1, alínea i) (…)».

É certo que a solução adoptada por esta jurisprudência tem merecido críticas (cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário, Áreas Editora, 2011, 6.ª edição, III volume, anotação 13 ao art. 165.º, págs. 144 a 146.). Essencialmente, motivadas pelo facto de a nulidade insanável por falta de requisitos do título executivo, quando não puder ser suprida por prova documental, determinar a extinção da execução fiscal (finalidade típica da oposição à execução fiscal), implicar a inexequibilidade do título executivo (fundamento típico da oposição à execução) e caber na previsão da alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, pois é a provar por documento, não contende com a legalidade da liquidação subjacente à dívida exequenda e não representa matéria da exclusiva competência do órgão da entidade que emitiu o título; mas também alicerçadas nos princípios da economia processual e do anti-formalismo.

Reconhecemos a pertinência de algumas das objecções à tese que fez vencimento na jurisprudência, maxime a do prejuízo para a economia processual e a do excessivo formalismo. Mas, salvo o devido respeito, fica por rebater aquele que será o argumento mais convincente da tese adoptada pelos sucessivos acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA e em muitos outros acórdãos da mesma Secção, qual seja o de que a lei para cada pretensão susceptível de ser deduzida em juízo faz corresponder um e um único meio processual adequado.

Por outro lado, como bem salienta JORGE LOPES DE SOUSA, é «aconselhável o acatamento desta última jurisprudência uniforme mais recente para evitar mais tergiversações jurisprudenciais sobre esta matéria, por a estabilidade jurisprudencial e a confiança que ela gera nos cidadãos serem valores a prosseguir pelos tribunais que, quando não estão em causa reflexos substantivos, se devem sobrepor à adequação dos meios processuais» (Ibidem.).

Recorde-se que o n.º 3 do artigo 8.º do Código Civil (CC) impõe aos tribunais que tenham em «consideração todos os casos que mereçam tratamento análogo, obter uma interpretação e aplicação uniforme do direito».

Acresce que a tese que ora subscrevemos não constitui restrição alguma do direito de acesso dos executados ao tribunal para garantia da defesa dos seus direitos e interesses legítimos ou controlo dos órgãos da Administração (designadamente do órgão da execução fiscal), em eventual violação do disposto no n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Na verdade, esse direito não fica prejudicado pelo facto de a lei ordinária impor ao executado uma determinada forma processual, com exclusão de outras. Tal só sucederia se, proibida a aplicação de determinada forma processual – no caso a oposição à execução fiscal – lhe ficasse vedado o acesso a qualquer outra.

Não é o caso, pois o executado que entenda que o título executivo enferma de nulidade insanável por falta de requisitos essenciais do título executivo, não susceptível de ser suprida por prova documental, poderá argui-la até ao trânsito em julgado da decisão final (n.º 4 do artigo 165.º do CPPT) junto do órgão da execução fiscal, com reclamação para o tribunal tributário de eventual decisão desfavorável (artigo 276.º do CPPT).

É este o entendimento vertido no Acórdão do STA, de 06/10/2021, proferido no processo n.º 0351/14.7BECBR, que aqui, concordantemente, se reitera.

Razão pela qual deve proceder a alegação do Recorrente no sentido de não constituir fundamento de oposição, enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204º do CPPT, a nulidade do título executivo, por falta dos requisitos essenciais.

Nesta conformidade, a parte recorrida da sentença não pode manter-se na ordem jurídica, sendo, portanto, de conceder provimento ao recurso.

No entanto, como já adiantámos, a petição de oposição suscita outras questões, nomeadamente, a falta de notificação ao Recorrido do procedimento administrativo prévio à instauração do processo de execução fiscal, pelo que não poderá equacionar-se a convolação dos autos. Principalmente porque inexiste erro na forma do processo, já que foi peticionada a extinção do processo de execução fiscal, e porque existe, como vimos, uma questão julgada pelo tribunal “a quo”, não impugnada; logo, já transitada em julgado.

Assim, resta julgar o fundamento recorrido improcedente.

Acautelando a eventualidade deste desfecho do recurso e a necessidade de conhecer, em substituição, os restantes fundamentos da oposição, este tribunal procurou dilucidar se o oponente, aqui Recorrido, havia sido notificado da decisão final do procedimento administrativo e para proceder voluntariamente à restituição da quantia recebida a título de ajuda financeira.

Neste contexto, na sua contestação, o Recorrente havia afirmado ter sido o oponente notificado, através do ofício n.º INC..............54, da decisão de reposição do montante de 1.262,25€, considerado como indevidamente recebido, tendo, para tanto, juntado o documento n.º 1. Como o pagamento não teve lugar, acrescentou ter sido o oponente notificado, através do ofício com a referência ....27/2011, para efectuar o pagamento do montante referido, acrescido de juros de mora vencidos, e, caso tal pagamento não fosse efectuado, haveria lugar à instauração do processo de execução fiscal, tendo sido junto o documento n.º 2 com a contestação. Nesta sequência, o Recorrente concluiu não poder o oponente alegar que só teve conhecimento da existência do processo administrativo quando foi citado pelo Serviço de Finanças ..., dado terem sido remetidos ao oponente os referidos ofícios INC..............54 e ....27/2011.

No âmbito do presente recurso, as partes voltaram a tomar posição acerca desta questão – cfr. conclusões 3.ª, 7.ª e 8.ª das alegações do recurso e conclusões 3.ª a 33.ª, 59.ª, 60.ª e 77.ª das contra-alegações.

Não sendo os elementos constantes dos autos elucidativos, por não incutirem a segurança e certeza exigíveis, quanto ao envio e recepção destes ofícios, em face da posição antagónica das partes, o tribunal proferiu despacho judicial, em 09/05/2022, com o seguinte teor:

“Proceda-se à notificação do IFADAP para, no prazo de 10 dias, juntar aos presentes autos o aviso de receção relativo ao documento n.º 1 junto com a contestação”.

A esta notificação, o Recorrente respondeu que, atento o lapso de tempo entretanto decorrido (desde 15/10/2007), já não detinha nos seus arquivos o respectivo aviso de recepção: “(…) atento o hiato de tempo decorrido entre a notificação do A. e a presente data, i.e. 23/05/2022, ou seja, cerca de 15 anos, não foi possível ao Réu encontrar o mesmo nos seus arquivos. No entanto, sempre se dirá que o referido ofício não foi objeto de devolução e que o mesmo foi remetido para a morada indicada pelo A. aquando da sua candidatura. (…)”

Antes de prosseguir, não é demais relembrar, como refere a sentença recorrida a propósito da factualidade não provada, que o ónus de demonstrar a correcta efectivação da notificação cabe à Administração – cfr., entre muitos, o Acórdão do STA, de 06/10/2005, proferido no âmbito do recurso n.º 500/05.

A dívida em apreço não tem natureza tributária, dado tratar-se da cobrança de dívida ao IFAP, I.P., por força de alegado incumprimento da legislação aplicável à Ajuda Indemnizações Compensatórias, determinando a reposição da ajuda concedida, mediante execução fiscal.

Está em causa um acto administrativo, logo será de aplicar as regras sobre notificação de actos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo (CPA) e não as regras sobre a notificação de actos tributários previstas no CPPT.

Tais actos, quando gozam de eficácia externa, têm de ser notificados aos interessados, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, de acordo com a imposição do n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto.

Por isso, na concretização desse imperativo constitucional, o artigo 66.º do CPA, na redacção aplicável à data, estabelecia que devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas, que imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos, ou que criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício.

A notificação desempenha, assim, um papel garantístico ou processual, na medida em que só após a notificação pode o acto ser oponível e iniciar-se o decurso do prazo de impugnação – cfr. Acórdão do STA, de 14/01/2015, proferido no âmbito do processo n.º 1618/13.

Nessa consonância, o artigo 70.º, n.º 1, alínea a), do CPA, na redacção aplicável à data, dispunha que “as notificações podem ser feitas por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando (…)”.

Em anotação a este preceito legal, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e JOÃO PACHECO DE AMORIM, referem, no “Código de Procedimento Administrativo – Comentado”, 2ª Ed., pág. 361, que “o envio da notificação pelos correios é feito sob a forma registada, não havendo nenhuma razão para distinguir neste aspecto o processo judicial e o processo administrativo, considerando-se, portanto, que vale aqui, até por razões de certeza, a regra do artigo 254º do Código de Processo Civil: fica feita prova no processo (ao qual é junto o respectivo talão de registo) de que a notificação foi enviada e em que data, podendo presumir-se (como em juízo) que os serviços postais entregaram, nos prazos normais, aos respectivos destinatários, a correspondência que lhes é confiada. Note-se, porém, que não funciona para as notificações procedimentais feitas por registo postal a regra aplicável em matéria de notificações judiciais (nº 3 do art. 1º do Decreto-Lei nº 121/76), segundo o qual elas se consideram feitas no terceiro dia posterior à data do registo (ou no primeiro dia útil imediatamente subsequente).» (nosso sublinhado)

A verdade é que a Administração, aparentemente, optou pela modalidade de carta registada com aviso de recepção.

Dizemos, aparentemente, porque os elementos dos autos poderão ser equívocos. Na verdade, inexiste guia/talão comprovativo de registo da carta, bem como o aviso de recepção; somente é observável cópia do ofício de 15/10/2007, correspondente ao referido documento n.º 1, junto com a contestação.

De todo o modo e dando de barato o envio da carta registada com aviso de recepção, não podemos esquecer que esta modalidade de remessa postal tem especificidades, correspondendo a uma notificação pessoal, afastando-se do mero depósito de um objecto postal ou aviso numa caixa de correio. Desconhecemos se a carta registada com aviso de recepção veio devolvida, sem que este se mostre assinado, dado que, apesar de notificado para tanto, o Recorrente não apresentou mais elementos nos autos, nomeadamente, o aviso de recepção correspondente. Tal seria relevante, na medida em que, nessas situações, determina o CPC que deverá proceder-se à notificação mediante contacto pessoal (artigo 239.º, correspondente ao actual artigo 231.º do CPC) ou enviar-se nova carta registada com aviso de recepção (na hipótese do artigo 237.º-A, n.º 4, correspondente ao actual 229.º do CPC).

Portanto, a modalidade da carta registada com aviso de recepção não é apenas um “plus” formal em relação à modalidade da carta registada, mas sim uma modalidade diferente, com tramitação, formalidades e regime diverso – cfr., neste sentido, o Acórdão deste TCA Norte, de 10/02/2017, proferido no âmbito do processo n.º 00325/10.7BEBRG.

Mostra-se junto com a contestação o documento n.º 2, consubstanciado numa cópia de ofício, sob a referência ....27/2011, com o seguinte assunto: Processo de recuperação de verbas n.º ...50/2007 – NIFAP: ...44 Indemnizações Compensatórias II – Campanha 2005 Notificação para pagamento voluntário. Tal ofício está dirigido ao Recorrido e no seu canto superior esquerdo está escrito: “Correio Normal” (existindo o risco de extravio da carta).

In casu, considerando que o oponente alegou não ter tido conhecimento do procedimento administrativo e, quem tinha o ónus de provar (o Recorrente) que procedeu à notificação da decisão definitiva e para pagamento voluntário, no prazo de 30 dias (no ofício ....27/2011 está indicado o prazo de 10 dias), da verba referente à restituição da ajuda, não o realizou, fica a dúvida séria se tais cartas chegaram ao conhecimento do Recorrido; sendo forçoso concluir que tal demonstração não foi efectuada pelo Recorrente.

Não podemos olvidar que a execução coerciva só pode verificar-se relativamente a actos administrativos de comando não voluntariamente cumprido.

Como se refere no Acórdão do STA, de 19/10/2011, no processo n.º 0578/11: “ (…) Para se proceder à execução forçada de um acto é pois necessário: (i) que ele contenha uma obrigação, (ii) que seja notificado ao obrigado, (ii) e que o seu destinatário não tenha cumprido voluntariamente a obrigação que se lhe impôs. Se estas condições não se verificam, então a obrigação não é exigível. (…)”

No caso, não pode considerar-se a notificação eficaz para efeito de instauração do processo de execução fiscal e cobrança coerciva da dívida, na medida em que não logrou provar-se que o seu destinatário teve oportunidade, previamente, de cumprir voluntariamente a obrigação de restituição da quantia referente à ajuda, dado que não se sabe, com a segurança e certeza exigíveis, se as cartas foram enviadas e se chegou a recepcionar as missivas destinadas a interpelá-lo para o efeito.

Sem um acto prévio que tenha sido devidamente notificado ao destinatário para cumprir a obrigação pecuniária em determinado prazo, a dívida exequenda não é exigível nem exequível. Neste tipo de actos, a notificação funciona como interpelação ao devedor para cumprimento em determinado prazo, findo o qual se constitui em mora (cfr. artigos 777.º e 805.º do Código Civil).

Não tendo sido notificado o acto ao seu destinatário, não se iniciou o prazo para pagamento voluntário da dívida e, portanto, por falta da necessária interpelação do obrigado, aqui Recorrido, não se pode dizer que a dívida se venceu e tornou exigível.

Se a dívida incorporada no título executivo não é exigível, por falta de acto administrativo previamente notificado ao executado, existe inexequibilidade do título, que é fundamento de oposição à execução, enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, por estar em causa a inexigibilidade da obrigação nele incorporada.

Pelo exposto, urge conceder provimento ao recurso, revogar a sentença na parte recorrida e, em substituição, julgar a oposição procedente, extinguindo-se o processo de execução fiscal.

Conclusões/Sumário

I- Estando em causa a cobrança de dívida proveniente de acto administrativo que determinou a devolução de ajuda financeira comunitária, importa atender às regras sobre notificação de actos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo (CPA) e não às regras sobre notificação de actos tributários contidas no Código de Procedimento e de Processo Tributário.

II- Tal decisão tinha de ser notificada ao interessado, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto.

III- Segundo o artigo 70.º, n.º 1, alínea a), do CPA, na redacção à data, as notificações podem ser feitas por via postal desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando; e apesar de a lei não o especificar, o envio da notificação pelos correios deve ser feito sob a forma registada.

IV- Recaindo o dever de notificação sobre a administração pública, sobre a qual impende o ónus de diligenciar pela sua efectiva concretização, de forma a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário, não pode dar-se como concretizada a notificação se não foi efectuada a prova do seu envio por carta registada com aviso de recepção, nem existe o respectivo aviso de recepção, ou tão-pouco foi demonstrado o envio por carta registada.

V- Sem um acto prévio que tenha sido devidamente notificado ao destinatário para cumprir a obrigação pecuniária em determinado prazo, a dívida exequenda não é exigível nem exequível.

VI- A falta de requisitos essenciais do título executivo, que, quando não puder ser suprida por prova documental, constitui nulidade insanável do processo de execução fiscal – artigo 165.º, n.º 1, alínea b), do CPPT –, não constitui fundamento de oposição, não sendo enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do mesmo Código.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Subsecção de Execução Fiscal e de Recursos Contraordenacionais da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogar a sentença na parte recorrida e, em substituição, julgar a oposição procedente, extinguindo-se o processo de execução fiscal.

Custas a cargo do Recorrido nesta instância recursiva e a cargo do Recorrente na primeira instância.

Porto, 12 de Dezembro de 2024

Ana Patrocínio

Ana Paula Santos

Vítor Salazar Unas