0801/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por força do preceituado no nº 4 do artº 17º-A do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção do DL nº 252/94, de 15 de Outubro, a falta de apresentação do pedido de aprovação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias a contar da notificação do acto que aprovou o projecto de arquitectura implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo.

II- Nenhuma disposição legal atribui à Administração a faculdade de alterar o regime legal de caducidade resultante do citado preceito legal, em relação ao qual não está prevista qualquer causa suspensiva ou interruptiva.

III- A falta ou a não precedência de aprovações legalmente exigíveis (como a do projecto de arquitectura por parte da entidade licenciadora) é causa de mera anulabilidade do acto de licenciamento; a desconformidade com pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis é que determina a nulidade desse acto.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. O MINISTÉRIO PÚBLICO, representado pelo Procurador da República junto do TAC de Lisboa, intentou naquele tribunal, em defesa da legalidade e ao abrigo do disposto no art. 69º, nº 1 do ETAF/84, recurso contencioso de declaração de nulidade do despacho da VEREADORA DO PELOURO DA HABITAÇÃO E OBRAS PARTICULARES DA CM SINES, de 07.06.1999, pelo qual foram aprovados os projectos de especialidades e deferido o pedido de licenciamento relativo à construção de uma moradia no loteamento de S. Rafael, em Sines, apresentado por A…, ora recorrida particular, por alegada caducidade da aprovação do respectivo projecto de arquitectura, e consequente violação dos arts. 17º-A e 52º, nº 2, al. a) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro.

Por sentença daquele tribunal, de 10.05.2010 (fls. 75 e segs.), foi julgado improcedente o recurso e, em consequência, absolvidos os recorridos do pedido.

É desta decisão que o Ministério Público vem interpor o presente recurso jurisdicional, rematando a sua alegação com as seguintes conclusões:

1- Nos termos do n° 1 do art° 17º do D.L. n° 445/91, de 15.10, com as alterações do D.L. n° 250/94, de 15.10, "O requerente deverá solicitar a aprovação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias, a contar da notificação do acto que aprovar o projecto de arquitectura, a contar da formação do deferimento tácito do pedido de aprovação desse projecto, ou dentro do prazo estabelecido nos termos do n° 5 do art° 15º, conforme os casos".

2- Nos termos do n° 4 do art° 17º do D.L. n° 445/91, de 15.10, com as alterações o D.L. n° 250/94, de 15.10, "A falta de apresentação do requerimento previsto no n° 1, nos prazos aí referidos, implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo".

3- A caducidade encontra fundamento no interesse público que impõe a fixação de um prazo durante o qual determinados direitos ou faculdades podem ser exercidos, por razões de certeza e segurança jurídicas.

4- A figura da caducidade encontra-se associada a direitos ou faculdades que nascem originariamente com duração limitada, extinguindo-se, inexoravelmente, qualquer que seja o motivo, se não forem exercidos no prazo estabelecido.

5- Enquanto que a prescrição necessita ser alegada, não podendo o tribunal conhecê-la oficiosamente, já a caducidade, pelo menos no que respeita à matéria excluída da disponibilidade das partes, é de conhecimento oficioso, o que se verifica "in casu".

6- Pelo exposto, deverão V. Exas., Colendos Conselheiros, substituir a aliás douta sentença ora em crise, por outra que determine a nulidade do despacho de 07 de Junho de 1999, da Exma. Sra. Vereadora do Pelouro da Habitação e Obras Particulares da Câmara Municipal de Sines, com a subsequente nulidade de todos os actos posteriores.

II. Contra-alegou a entidade recorrida, concluindo nos seguintes termos:

A) É consabido que são as conclusões das alegações que delimitam o âmbito do recurso, sendo que, nesta sede, o D.M.M.P. limita-se, tanto quanto é possível perceber, a invocar o conhecimento oficioso do instituto da caducidade, fazendo alusão ao n° 4 do art° 17°-A, do DL n° 445/91, de 20/11, sem que daí tenha extraído qualquer consequência, pedindo apenas que a sentença recorrida seja substituída por outra que determine a nulidade do acto impugnado.

B) A douta sentença recorrida apreciou a caducidade prevista no n° 4 do art° 17º do DL n° 445/91, de 20/11, na redacção dada pelo DL nº 250/94, de 15/10, e fez uma correcta interpretação no que concerne aos efeitos jurídicos da caducidade prevista no citado normativo.

C) A caducidade, in casu, tem uma natureza constitutiva e não meramente declarativa, sendo que a Administração goza de uma determinada margem de discricionariedade na apreciação da caducidade, nos casos previstos no n° 4 do art° 17°-A, do DL n° 445/91, de 20/11, tendo em conta o interesse público visado, pela respectiva norma.

D) No caso iudicio, declarar a caducidade do projecto de arquitectura, mais não consubstanciava do que um acto aberrante, inútil e desproporcional, porquanto, obrigaria a Requerente a apresentar um projecto de arquitectura igual ao constante do processo administrativo, mas desta feita, com data aposta diferente, ou seja, actual, tendo em consideração a inexistência de superveniências de facto e de direito que impusessem alterações ao projecto de arquitectura, observando os projectos de especialidades todas as normas e regras legais aplicáveis à data do deferimento do pedido de licenciamento.

E) Bem andou a douta sentença recorrida por considerar que o facto de a entidade recorrida não ter extraído os efeitos da caducidade nos termos do n° 4 do art° 17°-A do DL n° 445/91, de 20/11, não importa a nulidade do acto de deferimento do pedido de licenciamento.

F) Sendo certo que a inobservância do disposto no n° 4 do art° 17°-A do DL 445/91, de 20/11, e após o deferimento do pedido de licenciamento, apenas poderia conduzir à eventual anulabilidade do acto, verificando-se neste sentido a caducidade do direito de impugnar tal acto.

( Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou provados, com interesse para a decisão da causa, os seguintes factos:

A) Em 23/12/1996 a ora Recorrida Particular requereu na Câmara Municipal de Sines, pedido de aprovação do projecto de arquitectura de uma moradia a edificar no loteamento de S. Rafael, lote 9, em Sines – Acordo e doc. 1 junto com a petição de recurso, a fls. 5 dos autos;

B) Por despacho da Vereadora do Pelouro da Habitação, B…, datado de 19/03/1997, foi deferido o projecto de arquitectura – cfr. fls. 6 dos autos;

C) Por ofício datado de 21/03/1997, a Recorrida particular foi notificada desse despacho e para no prazo de 180 dias apresentar os projectos das especialidades – cfr. doc. 3, a fls. 7 dos autos;

D) Em 28/01/1999 a Recorrida particular apresentou os projectos das especialidades – cfr. doc. de fls. 8 dos autos;

E) Por despacho da Entidade Recorrida, a Vereadora do Pelouro da Habitação e de Obras Particulares, datado de 07/06/1999, foram aprovados os projectos das especialidades e deferido o pedido de licenciamento – cfr. doc. de fls. 9 dos autos;

F) Em 08/07/1999, a Câmara Municipal de Sines aprovou a emissão do Alvará de licença de construção n° 115, a favor da ora Recorrida particular – cfr. doc. de fls. 10 dos autos;

G) O presente recurso contencioso foi interposto em 09/07/2001 – doc. fls. 2 dos autos;

O DIREITO

Pela sentença impugnada foi julgado improcedente o pedido de declaração de nulidade do despacho da Vereadora das Obras Particulares da CM Sines – pelo qual foram aprovados os projectos de especialidades e deferido o pedido de licenciamento relativo à construção de uma moradia no loteamento de S. Rafael, em Sines –, por alegada caducidade da aprovação do respectivo projecto de arquitectura, e consequente violação dos arts. 17º-A e 52º, nº 2, al. a) do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro.

É este, como se sublinha na sentença, o único fundamento invocado pelo Ministério Público no recurso contencioso.

Como resulta da matéria de facto assente, após a aprovação do projecto de arquitectura referente ao processo de licenciamento da construção de uma moradia da ora recorrida particular, foi esta, por ofício de 21.03.1997, notificada desse despacho de aprovação e de que deveria “apresentar os projectos das várias especialidades técnicas, no prazo de 180 dias, de acordo com o previsto no nº 1 do art. 17º-A do Dec.-Lei nº 445/91, de 20.11, com as alterações introduzidas pelo Dec.-Lei nº 250/94, de 15 de Outubro” (doc. junto a fls. 7 dos autos).

E resulta igualmente que a recorrida particular apresentou os projectos das especialidades apenas em 28.01.1999 (doc. de fls. 8 dos autos), e que a entidade recorrida proferiu o despacho em crise, pelo qual foram aprovados os projectos das especialidades e deferido o pedido de licenciamento (doc. de fls. 9 dos autos).

Entendeu a Sra. Juíza, no essencial, que a caducidade constitui uma das formas legais de extinção dos efeitos decorrentes da aprovação do projecto de arquitectura, mas que “é necessário que a Administração a declare, assumindo-se como uma figura própria do direito substantivo, cujo regime é regulado pelo normativo legal que a cria e não, como aos institutos de natureza adjectiva, pelos regimes que a alteram ou revogam”, e que, deste modo, apurando-se que, apesar da previsão legal de caducidade da aprovação do projecto de arquitectura por desrespeito do prazo para apresentação dos projectos das especialidades, a Administração não declarou tal caducidade, antes prosseguiu com o procedimento, “é de entender que a situação em presença não se subsume à norma legal invocada pelo DMMP e, consequentemente, não enferma o acto impugnado da nulidade invocada.”.

Contra isto se insurge o recorrente Ministério Público, sustentando, em suma, que a caducidade encontra fundamento no interesse público que impõe a fixação de um prazo durante o qual determinados direitos ou faculdades podem ser exercidos, por razões de certeza e segurança jurídicas, e que a mesma se encontra associada a direitos ou faculdades que nascem originariamente com duração limitada, extinguindo-se, inexoravelmente, qualquer que seja o motivo, se não forem exercidos no prazo estabelecido na lei.

Conclui, assim, que a caducidade, pelo menos no que respeita a matéria excluída da disponibilidade das partes, como é o caso, é de conhecimento oficioso, não dependendo de declaração da entidade administrativa.

Vejamos antes do mais o teor do questionado art. 17º-A do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro:

Apresentação dos projectos das especialidades

1- O requerente deverá solicitar a aprovação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias a contar da notificação do acto que aprovar o projecto de arquitectura, a contar da formação do deferimento tácito do pedido de aprovação desse projecto, ou dentro do prazo estabelecido nos termos do n° 5 do art° 15º, conforme os casos.

(...)

4- A falta de apresentação do requerimento previsto no nº 1, nos prazos aí referidos, implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo.

Face ao texto legal transcrito, e perante a expressão cominatória constante do nº 4 do preceito (“A falta de apresentação... implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo), parece não restar dúvida de que estamos perante um tipo de caducidade preclusiva e operativa ex vi legis, em que, à semelhança do direito civil, há razões de certeza e segurança jurídicas que impõem que determinadas posições jurídicas subjectivas (normalmente associadas a situações ainda não definitivas) devam ser exercidas dentro de determinado prazo, sob pena de extinção, independentemente das causas do seu não exercício e sem necessidade de qualquer acto de accertamento.

É, pois, à luz do regime estabelecido nos arts. 328º e segs. do CCivil, que a questão deve ser enquadrada e decidida.

Assim o entendeu já este Supremo Tribunal nos Acs. de 06.10.2004 – Rec. 179/04 e de 04.02.2004 – Rec. 916/02, versando situações idênticas à dos presentes autos, e cuja pronúncia se acolhe sem reservas.

Afirma-se no primeiro dos referidos arestos:

“Por força do preceituado no nº 4 do artº 17-A do DL 445/91, na redacção do DL 252/94, de 15.10, a falta de apresentação do pedido de aprovação dos projectos das especialidades no prazo de 180 dias a contar da notificação do acto que aprovou o projecto de arquitectura “implica a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e o arquivamento oficioso do processo”.

Nos termos do artº 328º do Código Civil “O prazo de caducidade não se suspende nem se interrompe senão nos casos em que a lei o determine”.

É certo que o artº 330º do Código Civil admite estipulações válidas sobre a caducidade, pelas quais se criem casos especiais de caducidade se modifique o regime legal desta ou se renuncie a ela;

Porém, tal não é possível, como o preceito claramente o refere, quando se trate de matéria subtraída à disponibilidade das partes ou de fraude às regras legais da prescrição.

E, na mesma linha, de entendimento, o artº 331º, nº 2 do C. Civil... pressupõe que esteja em causa um direito disponível para que o reconhecimento do direito por parte daquele contra quem deva ser exercido seja susceptível de impedir a caducidade.

No caso em análise, está em causa matéria subtraída à disponibilidade das partes.

De facto, os poderes da Administração têm todos eles a sua fonte imediata na lei e são inalienáveis, irrenunciáveis e imprescritíveis (cfr. Esteves de Oliveira – Direito Administrativo I, pág. 362).

Trata-se de mero corolário do Princípio da Legalidade, constitucionalmente consagrado (artº 266º nº 2 da Constituição da República Portuguesa; ver ainda artº 3º, do CPA), do qual resulta também que “será ilegal não só a actividade administrativa que viola uma proibição da lei, como toda a que não tenha numa disposição legal o seu fundamento expresso” (autor e obra citados, pág. 302).

Ora, nenhuma disposição legal atribui à Administração pública a faculdade de alterar o regime legal de caducidade resultante do citado artº 17-A do DL 448/91, em relação ao qual não está prevista qualquer causa suspensiva ou interruptiva.

Assim, o Recorrido não podia, em caso algum, reconhecer à Recorrente o direito de não ver caducada a aprovação do projecto de arquitectura, decorrido que fosse o prazo de 180 dias para a apresentação dos projectos das especialidades, contado a partir da notificação daquela aprovação, pois não está em causa um direito disponível (v. ac. da 1ª Secção deste S.T.A., de 4.2.04, rec. 916/02).”.

Ora, nenhuma dúvida se colocando sobre o facto de que a recorrida particular apresentou os projectos das especialidades muito para além do termo do prazo dos 180 dias previstos no art. 17º-A do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção introduzida pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro, é manifesta, à luz deste normativo, a caducidade da aprovação do projecto de arquitectura e, por via dela, a consequente invalidade do licenciamento.

Ao decidir em sentido contrário, a sentença impugnada incorreu em erro de julgamento, por violação das disposições legais citadas, designadamente os nºs 1 e 4 do citado artº 17-A.

Donde resulta que a sentença não pode ser mantida, a menos que, com fundamentos diversos, seja de confirmar a decisão de improcedência do pedido de declaração de nulidade. E é o que efectivamente sucede.

A sentença recorrida julgou improcedente a questão prévia da extemporaneidade do recurso, suscitada pelas entidades recorridas com o pretexto de não se verificar qualquer fundamento que integre o regime de invalidade dos actos nulos, tendo decidido que o Ministério Público “estruturou a causa nos termos do pedido e da causa de pedir alegados e o que se verifica é que nos termos em que a causa se encontra alicerçada é de a reputar tempestiva, por o regime dos actos nulos não estar dependente de prazo para a sua invocação – cfr. art. 28º a contrario da LPTA e art. 134º, nº 2 do CPA.”.

Esta pronúncia não foi objecto de qualquer censura por parte do recorrente Ministério Público, pelo que, a partir dela, apenas cabe decidir se ocorre ou não o invocado vício gerador de nulidade.

Ora, temos por evidente que o texto da norma em causa (art. 52º, nºs 1 e 2 do DL nº 445/91, de 20 de Novembro, na redacção introduzida pelo DL nº 250/94, de 15 de Outubro) não permite extrair a consequência da nulidade do acto pretendida pelo Ministério Público.

O regime mais gravoso de nulidade dos actos de licenciamento está previsto no nº 2 do preceito, ali se dispondo que “são nulos os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento... e que não estejam em conformidade com os pareceres vinculativos, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis”.

O regime de mera anulabilidade está, por sua vez, previsto no nº 1, ali se dispondo que “são anuláveis os actos administrativos que decidam pedidos de licenciamento... e não tenham sido precedidos de consulta das entidades cujos pareceres, autorizações ou aprovações sejam legalmente exigíveis”.

O texto da lei favorece manifestamente o entendimento de que a falta ou a não precedência de aprovações legalmente exigíveis (como a do projecto de arquitectura por parte da entidade licenciadora) é causa de mera anulabilidade do acto de licenciamento; e a desconformidade com pareceres, autorizações ou aprovações legalmente exigíveis é que determina a nulidade do acto de licenciamento.

Entendimento que, aliás, se vê acolhido na jurisprudência deste STA, a qual reiteradamente tem feito corresponder a nulidade prevista no nº 2 do citado art. 52º à “desconformidade” dos actos de licenciamento com pareceres, autorizações ou aprovações exigidas por lei (cfr. Acs. de 06.05.2010 – Rec. 691/09, de 21.05.2009 – Rec. 518/08, de 25.03.2009 – Rec. 648/08 e de 30.03.2004 – Rec. 1724/03).

No caso dos autos, dando-se por assente a caducidade do projecto de arquitectura, o que equivale objectivamente à sua falta, a consequência jurídica a extrair é inegavelmente a da mera anulabilidade do acto de licenciamento e não a da sua nulidade.

O que nos faz concluir pela inexistência do vício gerador de nulidade do acto de licenciamento, e, consequentemente, pela improcedência do recurso contencioso de declaração de nulidade.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, confirmando, embora com fundamentos diversos, a decisão de improcedência do recurso contencioso.

Sem custas.

Lisboa, 3 de Março de 2011. – Luís Pais Borges (relator) – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.