25/1985 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 25/85 Processo nº 87/83. Plenário. Relator: Conselheiro Mário Afonso. Acordam no Tribunal Constitucional: 1 — Os deputados do Grupo Parlamentar do Partido Comunista Por­tuguês, signatários do requerimento de fls. 2, pediram a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral dos artigos 1º e 2º da Lei nº 11/83, de 16 de Agosto, que autoriza o Governo a alterar dispo­sitivos da lei de delimitação dos sectores público e privado (Lei nº 46/77, de 8 de Julho). Basearam o pedido nos seguintes fundamentos: A abertura à iniciativa privada de sectores tão básicos como os sectores bancário, segurador, cimenteiro e adubeiro não se con­forma com as disposições constitucionais, afectando a garantia constitucional das nacionalizações e violando o nº 3 do artigo 85º, em conjugação com o preceituado na alínea d) do artigo 9º, na alínea e) do artigo 81º e nos nºs 5 1 e 2 do artigo 90° da Constituição da República Portuguesa; O processo legislativo tendente a tão grave alteração da ordem jurídica foi encetado com violação do disposto do nº 5 do artigo 189º da Lei Fundamental. 1.1 — O Exmo Presidente da Assembleia da República, notificado nos termos do artigo 54º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, não se pronunciou sobre o pedido. 2 — Posteriormente, os deputados do mesmo grupo parlamentar, subs­critores do requerimento de fls. 13, pediram a declaração de inconstitu­cionalidade com força obrigatória geral do artigo único do Decreto-Lei nº 406/83, de 19 de Novembro, que altera os artigos 3º e 8º da citada Lei nº 46/77. Invocaram em abono do seu pedido o fundamento acima averbado na alínea a). 2.1 — Notificado nos termos do artigo 54º da Lei do Tribunal Cons­titucional (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro), S. Ex.ª o Primeiro-Ministro enviou a este Tribunal o parecer da Auditoria Jurídica da Presi­dência do Conselho, junto a fls. 20 e segs., nele exarando declaração de concordância. Nesse parecer, formularam-se as seguintes conclusões: Compete à lei ordinária fixar os sectores básicos nos quais será vedada a actividade do sector privado, de acordo com o nº 3 do artigo 85º da Constituição; Na ausência de qualquer critério constitucional, o legislador ordi­nário, ao dar cumprimento, em cada momento histórico, ao referido preceito, terá de orientar-se pelos princípios fundamen­tais da organização económica constantes do texto constitucional; O artigo único do Decreto-Lei nº 406/83, restringindo, embora, a dimensão do sector público, respeitou os princípios da irre­versibilidade das nacionalizações, da existência de três sectores da propriedade dos meios de produção, da subordinação do poder económico ao poder político democrático e deu cumpri­mento ao imperativo constitucional de assegurar a equilibrada concorrência entre as empresas: Assim, o artigo único do citado Decreto-Lei nº 406/83 não só não viola o artigo 85º da Constituição como parece conforme aos princípios constitucionais enformadores da constituição eco­nómica. 2.2 — O Presidente deste Tribunal Constitucional, nos termos do artigo 64º, nº 1, da referida Lei nº 28/82, determinou a incorporação do processo organizado com base no requerimento referido no antecedente nº 2 ao que pendia na sequencia do requerimento mencionado no nº 1. 3 — Como nada obsta ao conhecimento dos pedidos, cumpre decidir do seu mérito. — Quanto à Lei nº 11/83. — Dispõe a Lei nº 11/83: Artigo 1º É o Governo autorizado a legislar com o objecto da alteração parcial da Lei nº 46/77, de 8 de Julho, com o sentido de abrir à actividade de empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza novos sectores de propriedade dos meios de produção. Artigo 2º Os sectores de propriedade dos meios de produção referidos no artigo anterior são os sectores bancários, segurador, cimenteiro e adu­beiro. Artigo 3º A abertura em concreto será legalmente condicionada por garan­tias objectivas de solidez do empreendimento, de não discrimina­ção das empresas portuguesas em face das estrangeiras e de defesa do interesse nacional, nomeadamente assegurando, quanto ao sec­tor bancário: Exigência de capital mínimo adequado ao funciona­mento das instituições, bem como demonstração de indicadores de solvabilidade e liquidez que garantam a sua estabilidade financeira; Fixação de critérios orientadores em igualdade para os bancos nacionalizados e privados, quer na distribuição de crédito quer na angariação de depósitos e nas demais actividades e serviços bancários; Fiscalização adequada sobre as diversas operações ban­cárias, nomeadamente sobre o acesso ao crédito por parte dos accionistas, bem como sobre o conjunto da actividade bancária desenvolvida. Os mencionados sectores encontravam-se vedados à iniciativa econó­mica privada, por força da referida Lei nº 46/77. Efectivamente, o artigo 3º, nº 1, desta lei proscrevia a actividade bancária e seguradora a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza. Todavia, o nº 2 deste dispositivo legal excepcionava «a activi­dade das caixas económicas, das caixas de crédito agrícola, das sociedades de desenvolvimento regional e das instituições parabancárias, designada­mente sociedades de investimento»; e o seu nº 3 isentava do regime esta­tuído naquele nº 1, «no sector de seguros, as empresas mutualistas de tipo cooperativo». Por seu turno, as alíneas e) e f) do nº 1 do artigo 5º desta lei veda­vam o acesso de empresas privadas e de outras entidades da mesma natu­reza às indústrias adubeira e cimenteira. 3.1.2 — Vejamos se a Lei nº 11/83, ao conceder a mencionada auto­rização de alteração parcial da Lei nº 46/77, violou, como se pretende, a Constituição da República Portuguesa, enfermando, assim, de inconsti­tucionalidade. 3.1.2.1 — Comecemos pelo segundo fundamento. Intentam os requerentes subsumir a declaração de inconstitucionali­dade da mencionada Lei nº 11/83 a vício formal, consubstanciado em ofensa do nº 5 do citado artigo 189°. Dispõe-se neste nº 5: «antes da apreciação do seu programa pela Assembleia da República, ou após a sua demissão, o Governo limitar-se-á à prática dos actos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos». Os requerentes não tipificam a pretensa violação da norma. Com efeito, os peticionantes apenas afirmam ter sido encetado o pro­cesso legislativo com violação do nº 5 do artigo 189º da Lei Fundamen­tal. Não especificam, porém, em que consiste essa violação. Assim, considerando o princípio do pedido, que é vinculativo, este Tribunal não deveria tomar conhecimento da invocada inconstitucionali­dade formal. Todavia, pode-se entender que, pelo facto de o item legislativo cons­tar dos Diários da Assembleia da República e, por isso, ser do conheci­mento oficioso deste Tribunal, se deve decidir da acusada inconstitucio­nalidade do diploma. Dir-se-ia, portanto, que a proposta de lei pelo Conselho de Ministros foi aprovada em 21 de Junho de 1983 sem que, então, estivesse apreciado o programa do Governo. Sendo assim, os poderes do Governo encontravam-se limitados «à prá­tica dos actos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negó­cios públicos», nos termos do nº 5 do citado artigo 189 °, sendo-lhe, consequentemente, vedado aprovar propostas de lei, sob pena de incons­titucionalidade formal. Parece dever ser esta a argumentação subjacente ao pedido. Entendemos, porém, que, no caso concreto, não ocorre tal inconsti­tucionalidade formal. Com efeito, embora o Governo, antes da apreciação do seu programa, apenas possa assegurar a gestão dos negócios públicos, o certo é que não nos parece sindicável o acto de aprovação de uma proposta de lei pelo Conselho de Ministros anteriormente àquela apreciação. Trata-se, na ver­dade, de um acto meramente interno do executivo, cuja eficácia somente se consuma com a apresentação da proposta de lei na Assembleia da Repú­blica. Tal apresentação é que deve considerar-se o termo final da pro­posta e constitui o termo a quo da iniciativa legislativa através daquela. No caso em apreço, verifica-se que a proposta de lei foi aprovada em Conselho de Ministros, em 21 de Junho de 1983 — sendo apresentada à Assembleia da República, em 25 de Junho de 1983 —, vide Diário da Assembleia da República de 25 de Junho de 1983. Todavia, o programa do Governo foi apresentado em 20 de Junho de 1983 — Diário da Assem­bleia da República, 2ª série —; a sua discussão iniciou-se em 23 de Junho de 1983; e a sua apreciação terminou em 25 de Junho 1983 — Diário da Assembleia da República, lª série, das referidas datas. Porém, como resulta deste último Diário da Assembleia da República, a apresentação da proposta de lei ocorreu depois da apreciação do programa do Governo. Pelo exposto, conclui-se pela inexistência da invocada inconstitucio­nalidade formal. 3.1.2.2 — Vejamos, em seguida, se a dita Lei nº 11/83 viola a garan­tia constitucional das nacionalizações, inscrita no nº 1 do artigo 83º da Constituição, nestes termos: Todas as nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhadoras. É o chamado princípio da irreversibilidade das nacionalizações. Sem curarmos de saber se este preceito somente contempla as nacio­nalizações efectuadas desde 25 de Abril de 1974 até 25 de Abril de 1976, data da entrada em vigor da Constituição da República (vide, neste sen­tido, Jorge Miranda, in Direito da Economia, pp. 322 e 324 e Sousa Franco, no seu artigo intitulado «A Revisão da Constituição Económica», publicado na Revista da Ordem dos Advogados, ano 42, Set.-Dez. de 1982, p. 644), ou se também abrange as posteriores ao início da vigência da Lei Fundamental (cf., neste pendor, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 1º vol., pp. 409 e 410), entendemos que a Lei nº 11/83 não viola o mencio­nado princípio. Na verdade, as nacionalizações em Portugal caracterizaram-se como nacionalizações de empresas, e não de sectores. Tiveram aquelas como seu exclusivo objecto — cf. Sousa Franco, loc. cit., p. 635; Direito Económico, I, p. 65, de Carlos Ferreira de Almeida; Direito Económico, p. 185, de Manuel Afonso Vaz; Jorge Miranda, ib., p. 321; Mota Pinto, in «Direito Económico Português-Desenvolvimentos Recentes» — Separata do vol. LVII (1981) do B.F.D.U.C., pp. 18, 19 e 23. Em confirmação da asserção feita, passemos uma ligeira revista aos diplomas referentes às nacionalizações das empresas das actividades con­templadas na Lei ora sindicada. A — Quanto à actividade bancária: O Banco de Portugal, o Banco de Angola, o Banco Nacional Ultra­marino e as restantes instituições de crédito foram respectivamente nacio­nalizadas pelos Decretos-lei nºs 452/74, 450/74, 451/74, todos de 13 de Setembro, e 132-A/75, de 14 de Março. Este último diploma excepcionou da nacionalização: O « Crédit Franco-Portugais» e os departamentos portugueses do « Bank of London & South America» e do «Banco do Brasil» — artigo 1º, nº 1, alínea a); As caixas económicas e as caixas de crédito agrícola mútuo — artigo 1º, nº 1, alínea b). Além disso, o nº 2 do seu artigo 3º admitiu expressamente a possi­bilidade de instituições parabancárias. Na actuação da lei, instituíram-se: uma nova modalidade de finan­ciamento industrial, as sociedades de locação financeira (leasing), que são entidades parabancárias — Decreto-Lei nº 135/79, de 18 de Maio—; sociedades de investimento — Decreto-Lei nº 137/79, de 18 de Maio — que igualmente são entidades parabancárias, podendo realizar operações activas e operações passivas; sociedades de desenvolvimento regional — Decreto-Lei nº 499/80, de 20 de Outubro —, instituições especiais de crédito, constituídas em sociedades anónimas de responsabilidade limi­tada, com a participação de capitais públicos e privados — vide. Mota Pinto, in Direito Público Económico, pp. 138 a 141 e «Uma nova moda­lidade jurídica de financiamento industrial: o (leasing)» — publicado na Revista de Direito e Estudos Sociais, ano XII, nº 4. Aliás o referido Decreto-Lei nº 132-A/75, no seu artigo 1º, nº 1, diz que «são nacionalizadas todas as instituições de crédito com sede no continente e ilhas adjacentes», em vez de determinar a nacionalização do sector creditício. Face ao exposto, e não obstante os termos genéricos do Decreto-Lei nº 132-A/75, necessariamente se conclui, pelo menos considerando as sobreditas excepções, não ter sido nacionalizado o sector bancário. B — Quanto à actividade seguradora: Pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 135-A/75, de 15 de Março, foram «nacionalizadas todas as companhias de seguros com sede no continente e ilhas adjacentes, com excepção: Das Companhias de Seguros Europeia, Metrópole, Portugal, Portugal Previdente, A Social, Sociedade Portuguesa de Seguros e O Trabalho, dada a significativa participação de companhias de seguros estrangeiras no seu capital; Das agências das companhias de seguros estrangeiras autoriza­das para o exercício da actividade de seguros em Portugal; Das mútuas de seguros. A transcrição feita permite extrair a conclusão de que o legislador não visou nacionalizar o sector segurador, quer porque o não afirmou expres­samente, quer porque estabeleceu as mencionadas excepções que, por si só, excluem tal intento. C — Quanto à actividade cimenteira: O artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 221-A/75, de 9 de Maio, declarou nacionalizadas as sociedades cimenteiras que enumera: A Cisul — Companhia Industrial de Cimentos do Sul, S. A. R. L.; A Cinorte — Companhia de Cimento do Norte, S. A. R. L.; A Empresa de Cimentos de Leiria, S. A. R. L.; A Companhia de Cimentos Tejo, S. A. R. L; A Companhia de Carvões e Cimentos do Cabo do Mondego, S. A. R. L.; A Sagres — Companhia de Cimentos do Algarve, S. A. R. L.; A Cibra — Companhia Portuguesa de Cimentos Brancos, S. A. R. L. Pelo nº 2 do mesmo artigo, são nacionalizadas as acções da Secil — Companhia Geral de Cal e Cimentos, S. A. R. L., «salvo as pertencentes a indivíduos de nacionalidade estrangeira que as tenham adquirido mediante importação de capitais devidamente autorizada, ou a socieda­des que não reúnam os requisitos de nacionalidade portuguesa estabele­cidos no artigo 22º do Decreto-Lei nº 46 312, de 28 de Abril de 1965». A identificação das empresas nacionalizadas e a ressalva atinente a capi­tais estrangeiros na « Secil» evidenciam a ausência de propósito do legisla­dor de nacionalizar o sector cimenteiro. D — Quanto à actividade adubeira: O artigo 1º do Decreto-Lei nº 457/75, de 22 de Agosto, declarou nacionalizadas: A Sociedade Portuguesa de Petroquímica, S. A. R. L; O Amoníaco Português, S. A. R. L.; Os Nitratos de Portugal. O diploma, em seguida, referindo-se às ditas nacionalizações, fala ora em «empresas nacionalizadas — artigos 4º, nºs 1 e 2, 5º, nº 1, 12º e 13º, alínea d) —, ora em sociedades nacionalizadas — artigos 6º, nºs 1 e 2, 7º, nº 1, alínea b), e 8º É ainda de salientar que, no artigo 13º, alínea d), se incumbiu a comissão de reestruturação «das empresas nacionalizadas» de «estudar pro­blemas relativos à coordenação das diversas empresas, nacionalizadas ou privadas, do sector adubeiro, que lhe sejam cometidos por despacho do Ministro da Indústria e Tecnologia». Ora, considerando o facto, quer de se haverem identificado as empresas nacionalizadas, quer de a dita alínea d) se referir a empresas, nacionali­zadas ou privadas, do sector adubeiro, logo se conclui que o diploma men­cionado não pretendeu nacionalizar este sector. Em abono desta conclusão e como tópico iluminador do escopo das nacionalizações, depara-se-nos o preâmbulo do Decreto-Lei nº 532/75, de 25 de Setembro, que nacionalizou a Companhia União Fabril, S. A. R. L., onde se diz: «Considerando que o programa de Controle dos Sectores Básicos aponta como objectivos a neutralização das principais bases de acumulação monopolista, a melhor articulação intersectorial...» (o itálico é nosso). Este considerando inculca a intenção legiferante de proceder à nacio­nalização de empresas, e não de sectores. Isto decorre da circunstância de se falar, quer em neutralização «das principais bases de acumulação monopolista», ou seja, de empresas tipicizáveis com tais características, quer em melhor articulação intersectorial, isto é, entre as unidades de explo­ração do mesmo ramo de actividade situadas em sectores diversos. Acentua-se, ainda, e este apontamento vale para todos os casos acima referidos, que «as nacionalizações não implicaram, de per si, a constitui­ção de reservas de actividades económicas para o Estado. Mesmo nos sec­tores em que se nacionalizou toda a actividade económica, o que se cons­tituiu foi sectores de monopólio estatal de facto, pois não existiu até à Lei nº 46/77, uma reserva legal do sector público. É, na verdade, essa lei que consagra o âmbito da reserva legal do sector público, ou seja, a existência de monopólios estatais de 'direito'» — Manuel Afonso Vaz, loc. cit., p. 185. Porém, mesmo que se entendesse que o mencionado princípio de irre­versibilidade também abrange as nacionalizações efectuadas posteriormente a 25 de Abril de 1976, certo é que a Lei nº 46/77 não intentou nacio­nalizar sectores ou actividades. A Assembleia da República limitou-se, no uso da competência conferida pelo nº 2 do artigo 85º da Constituição (actual nº 3), a definir os sectores subtraídos à iniciativa privada. Tanto assim, que, pelo seu artigo 8º, se exclui da esfera de aplicação «a activi­dade das empresas com participação de capitais privados existentes à data da promulgação» da mesma lei, ou seja, as empresas estrangeiras ou com participação de capitais estrangeiros acima referidas. 3.1.2.3 — Pretendem, ainda, os requerentes que a Lei nº 11/83 viola o artigo 85º, nº 3, da Constituição, conjugado com os seus artigos 9º, alínea d), 81º, alínea e), e 90°, nºs 1 e 2. Esta arguição leva-nos a uma necessária confrontação do diploma sin­dicado com a definição das estruturas da propriedade dos meios de pro­dução e com os princípios gerais da Constituição económica. Vejamos. 3.1.2.3.1 — O artigo 89º define os sectores da propriedade dos meios de produção nos seguintes termos: E garantida a existência de três sectores de propriedade dos meios de produção [... ] 2 — O sector público é constituído pelos bens e unidades de produção pertencentes a entidades públicas ou a comunidades [... ] 3 — O sector privado é constituído pelos bens e unidades de produção cuja propriedade ou gestão pertençam a pessoas singula­res ou colectivas privadas, sem prejuízo do disposto no número seguinte. 4 — O sector cooperativo é constituído pelos bens e unidades de produção possuídos ou geridos pelos cooperadores, em obediên­cia aos princípios cooperativos. Este preceito veio trazer modificações substanciais, que destacamos, rela­tivamente ao texto de 1976: ° Enquanto que o nº 1 do artigo 89°, na sua versão origi­nária, estabelece uma quase «tolerabilidade» da existência dc três sectores da propriedade dos meios de produção «na fase de transi­ção para o socialismo», o mesmo normativo, após a dita revisão, institucionaliza e garante a existência de três sectores: público, pri­vado e cooperativo, omitindo a referência a «fase de transição para o socialismo»; ° Enquanto que o nº 4 do mesmo artigo definia o sector privado pela negativa — «o sector privado é constituído pelos bens e unidades de produção não compreendidos nos números anterio­res» (onde definia os sectores público e cooperativo) —, levando alguma doutrina a atribuir-lhe uma carácter «residual» (vide Manuel Afonso Vaz, in Direito Económico, p. 94) doutrina esta repudiada no Parecer nº 23/81 da Comissão Constitucional, in Pareceres, 16º vol. p. 222, o actual nº 3 do citado artigo 89° define-o pela positiva, arredando, por completo, a possibilidade de se lhe con­ferir um carácter secundário. Aliás, no artigo 80° da Constituição revista, foi introduzida a alí­nea b), nela se arvorando a coexistência dos três referidos sectores de pro­priedade em princípio fundamental da organização económica. Assim, após a revisão constitucional, considerando o modo como fica­ram redigidos os artigos 89º, alínea b), e 80°, tornou-se «claro e defi­nitivo que, sejam quais forem os desenvolvimentos que venha a ter a eco­nomia portuguesa, à luz da Constituição terá de haver sempre uma coexistência de três sectores: público, privado e cooperativo. Torna-se, pois, claro que não há uma garantia institucional dos três sectores em termos transitórios, há uma garantia institucional dos três sectores independen­temente de qualquer termo», cf. Jorge Miranda, ib., p. 197, Sousa Franco, in Direito da Economia, vol. I, p. 120. De resto, embora, no artigo 2º, se mantenha que o Estado tem «por objectivo assegurar a transição para o socialismo», certo é que, no texto primitivo, se apontava como meio dessa transição «a criação de condições para o exercício do poder pelas classes trabalhadoras», enquanto que, no texto revisto, se aponta como meio a «realização da democracia econó­mica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa». Com tal modificação, passou-se «para uma concepção de socialismo que o faz coincidir com o aprofundamento de diversas dimensões da demo­cracia não política; e isto alarga a gama de correntes ideológicas que pode­rão aceitar o preceito e torna inviável qualquer dissociação entre a demo­cracia política pluralista, tal como antes foi concebida, e o conceito constitucional de socialismo» — Sousa Franco, in Rev. O. A. pp. 613 e 614. Por outro lado, no artigo 80º, deixou de se considerar como funda­mento ou princípio fundamental da organização económica o «desenvol­vimento das relações socialistas» como constava da primitiva redacção deste artigo. Aliás, na revisão de 1982, desapareceram, ainda, as restantes referên­cias ao socialismo, exaradas nos artigos 73º, nº 2, 89º, nº 1, 91º, nº 1, 96º, 105º, nº 1, 107º, nº 4, 185º, nº 2, e 273º, nº 4, do texto constitucional de 1976. Designadamente, no nº 1 do artigo 91º, eliminou-se a parte inicial do texto do teor seguinte: «Para a construção de uma economia socia­lista, através da transformação das relações de produção e de acumulação capitalistas […]». Tudo isto traduz a intenção de o legislador constituinte de 1982 reduzir a densidade da carga programática de sensibilidade socialista expressa no texto originário da Constituição. Além disso, dos artigos 80º, alínea e), e 90°, não pode extrair-se um qualquer princípio de incompressibilidade do sector público; desde logo porquanto, no seu texto revisto, deixa de se considerar que o desen­volvimento da propriedade social «tenderá a ser predominante». De todo o modo, estes últimos preceitos revestem-se de natureza pro­gramática, sendo da sua essência a sua actuação conforme o interesse público e a vontade popular, expressa no sufrágio, alicerce do Estado de direito democrático — artigos 1º e 2º Acresce que a Lei Fundamental não estabelece, em parte nenhuma, o princípio da incompressibilidade do sector público. Ora, se tivesse que­rido estabelecer tal princípio, necessariamente o teria definido, como sucede quanto à irreversibilidade das nacionalizações; a menos que a formulação da irreversibilidade no texto constitucional, se deva considerar uma excrescência manifestamente inútil e desnecessária, porquanto se continha, por maioria de razão, nos citados artigos 2º, 80º e 90º. Aliás, o princípio da incompressibilidade seria pouco harmónico com o princípio democrá­tico e tornar-se-ia potencialmente anquilosador da actuação do próprio Estado, retirando-lhe a necessária maleabilidade no campo do direito eco­nómico, onde dela particularmente carece. Assim, sem norma expressa a sustentá-lo, entendemos, pelo que fica dito, dever rejeitar-se o princípio, ainda que indirectamente, da incom­pressibilidade do sector público. O mesmo se diga quanto ao correlativo princípio da inexpansibilidade do sector privado. Note-se, relativamente a este aspecto, que já o artigo 62º, no seu nº 1, quer na versão originária, quer na revista, garantia a propriedade privada, nos termos seguintes: A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição. Saliente-se, além disso, que o artigo 61º, nº 1, após a revisão, veio expressamente consagrar o livre exercício da iniciativa privada, enquanto direito fundamental, nestes termos: A iniciativa privada pode exercer-se livremente enquanto ins­trumento do progresso colectivo, nos quadros definidos pela Cons­tituição e pela lei. Ora, se atentarmos em que qualquer desapropriação só pode ser efec­tuada com base na lei — artigos 62º, nº 2, 82º, alínea e), 90º, nº 2, 168º, nº 1, alíneas e) e 1) —; e em que a proibição da iniciativa pri­vada, limitada a sectores básicos, compete à lei — artigos 85º, nº 3, e 168º, nº 1, alínea j) —, conclui-se que a propriedade privada e a liber­dade de iniciativa privada constituem a regra. Assim, as nacionalizações, a requisição e a expropriação, quanto àquela, e a proibição da iniciativa privada representam a excepção. Por isso, poder-se-á formular este axioma: «Onde não seja legalmente proibida, a iniciativa privada é permitida» — Manuel Afonso Vaz, loc, cit., p. 85; cf. também, Sousa Franco, ib., p. 646. Insista-se especialmente, e isto reveste-se de transcendental importân­cia, em que este princípio da iniciativa privada se encontra inscrito no Capítulo I do Título III — este sob a epígrafe «Direitos e deveres econó­micos, sociais e culturais» — da Parte I, intitulada «Direitos e deveres fun­damentais». Pelo contrário, no texto constitucional originário, o princípio da ini­ciativa privada — artigo 85º, nº 1 — constava apenas do Título I da Parte II, este com a epígrafe «Organização económica». Ora, a nova sistematização do princípio pretende significar a consa­gração expressa da iniciativa privada como direito fundamental dos cida­dãos. Tal consagração expressa estava arredada do texto primitivo da Cons­tituição. 3.1.2.32 — Além do princípio da coexistência dos sectores, a que já nos referimos, importa focar, com particular interesse para a decisão, mais dois dos princípios fundamentais, em sede de organização económica, fixa­dos no citado artigo 80º: subordinação do poder económico ao poder político democrático; desenvolvimento da propriedade social. A — O princípio da subordinação do poder económico ao poder polí­tico democrático transporta para a Constituição económica o princípio estrutural da definição da República Portuguesa como Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, cuja vontade se exprime no sufrágio universal, pluralista e livre — artigos 1º, 2º, 3º e 10° da Cons­tituição. Portanto, «a subordinação do poder económico ao poder democrático é, desde logo, a subordinação do poder económico do Estado à vontade popular» e, ainda, a das «empresas e de todas as actividades económicas aos critérios de interesse geral definidos pelo poder político democrático» — J. Miranda, loc, cit., p. 196. Este princípio, configurado na regra do voto maioritário, deve considerar-se essencial, com ele tendo, necessariamente, de conexionar-se o princípio da democracia social e económica. O mesmo princípio encontra a sua plena expressão prática na não sobreposição de facto proporcionada pelo valor económico das empresas — v. g. riqueza, dimensão e capacidades económicas, maxime, gigantismo económico — sobre o poder político democrático. Tal sobreposição, porém, não ocorrerá, ou será muito difícil surpreendê-la, quando determinadas actividades empresariais privadas concorram com as suas homólogas do sector público, encontrando-se este ampla e forte­mente dimensionado e garantido pelo princípio da irreversibilidade das nacionalizações, ou quando, nos termos constitucionais, expressamente se determine a submissão do sector privado à lei, designadamente, se esta só consentir o exercício daquelas actividades pelo sector privado empresa­rial mediante o condicionamento fixado na mesma lei. B — O princípio do desenvolvimento da propriedade social é de ordem programática, encontrando-se os seus vectores definidos no imediato artigo 90º Os conceitos de propriedade social e de socialização interligam-se. A propriedade social é a que resulta da socialização. Exprime-se na posse útil e gestão dos bens e unidades de produção pelo colectivo dos trabalhadores, na posse útil e gestão dos bens comunitários pelas comu­nidades locais e no sector cooperativo. A Constituição contrapõe à estatização e à propriedade e gestão pri­vadas «um modo de propriedade social, superador das qualificações dico-tómicas de «detentor» (possuidor) dos bens e trabalhador. Assim, o con­ceito de propriedade social (socialização) abarca-se no facto de existir coincidência entre a qualidade de trabalhador e de detentor ou partici­pante na gestão e posse útil, independentemente do título formal de pro­priedade» — cf. Manuel Afonso Vaz, ib., p. 96. A socialização dos principais meios de produção constitui uma das for­mas de transformação das estruturas económicas e sociais para cumprimento da tarefa fundamental do Estado de «promover o bem-estar e a quali­dade de vida do povo, a igualdade real entre os Portugueses e a efectiva­ção dos direitos económicos, sociais e culturais», como resulta inequivoca­mente do advérbio «designadamente», inserto na alínea d) do artigo 9° da Constituição. Após a revisão de 1982, os referidos artigos 90º e 9° apresentam diferenças muito importantes, relativamente aos textos originários, que importa destacar. O primitivo nº 1 do artigo 90º apontava para a tendência do pre­domínio da propriedade social. O actual exclui a referência a tal predo­mínio, mesmo tendencial. Quanto ao nº 2 do citado artigo 90º, na revisão, substituiram-se as expressões «poder democrático dos trabalhadores» por «intervenção demo­crática dos trabalhadores». A originária alínea c) do artigo 9° cometia ao Estado a tarefa funda­mental e específica de socialização dos meios de produção e riqueza. A alínea d) do mesmo artigo, após a revisão, não erige a socialização dos meios de produção em específica tarefa fundamental do Estado, mas ape­nas considera a socialização dos principais meios de produção como um dos instrumentos de realização da tarefa estadual de promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo, da igualdade real entre os Portu­gueses e da efectivação dos direitos económicos, sociais e culturais, como acima acentuámos. Quer dizer: a mencionada socialização, face à actual redacção do artigo 9º, já não constitui um fim do Estado, mas, como decorre da inclusão do advérbio «designadamente», representa tão-somente um meio para se atingir o bem comum. Este, sim, é que representa o escopo fundamental da actuação estadual, porquanto a lei foi feita para o homem, devendo repudiar-se a inversa, por força de basilar princípio da «dignidade da pessoa humana», inscrito no artigo 1º da Constituição. No artigo 81º, apontam-se as incumbências prioritárias do Estado no âmbito económico e social. Entre elas, destacaremos duas, com interesse para a decisão: as das alíneas e) e f). Na alínea e), diz-se que incumbe prioritariamente ao Estado: «Elimi­nar e impedir a formação de monopólios privados, através de nacionali­zações ou de outras formas, bem como reprimir abusos de poder econó­mico e todas as práticas lesivas do interesse geral.» A incumbência assinalada na alínea f) consiste em «assegurar a equili­brada concorrência entre as empresas». 3.1.2.3.3 — No nº 3 do artigo 85º da Constituição, diz-se: «a lei definirá os sectores básicos nos quais é vedada a actividade às empresas privadas». Isto significa que não há reserva constitucional de sectores básicos, com­petindo ao legislador ordinário definir os que são vedados à actividade das empresas privadas e de outras entidades da mesma natureza. Esta atitude do legislador constituinte representa uma «prova de con­fiança no legislador ordinário», «uma autêntica profissão de fé nas virtu­des do regime democrático, com tudo o que ele significa: pluralismo de expressão e de organização política, sufrágio universal, representatividade eleitoral dos partidos...» — Parecer nº 23/81 da Comissão Constitucio­nal, in Pareceres, 16.0 vol., p. 221. «Por conseguinte, é o poder político existente em cada momento his­tórico que há-de definir quais os sectores da economia que devem ficar vedados à iniciativa privada» — referido Parecer nº 23/81, ib., p. 221. Ao definir tais sectores, o legislador ordinário, desde que respeite os parâmetros constitucionais, maxime o da coexistência dos sectores, gozará de grande liberdade de conformação em função de critérios político--económicos jurisdicionalmente insindicáveis. A legitimidade desta liberdade de conformação advém-lhe da actua­ção do princípio democrático, ou seja, da vontade popular, expressa no voto maioritário, em sufrágio livre e universal. De resto, «a noção de sectores básicos não é um conceito econó­mico de conteúdo preciso — como: indústria transformadora, indús­tria petroquímica — mas um conceito genérico e de interpretação poli­ticamente livre» — Sousa Franco, ib., p. 650. Este poder constitui reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, delegável, por isso, no Governo, nos termos do artigo 168º, nº 1, da Constituição, em cuja alínea j) se lê: Definição dos sectores de propriedade dos meios de produção, incluindo a dos sectores básicos nos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza. 3.1.2.4 — Postas estas perfunctórias noções, entendemos que a Lei nº 11/83 não viola o artigo 85º, nº 3, da Constituição, conjugado com os seus artigos 9º, alínea d), 81º, alínea e), e 90º, nºs 1 e 2. Vejamos. 3.1.2.4.1 — A Assembleia da República, no uso dos poderes conferi­dos pelos artigos 164º, alínea e), 168º, nº 1, alíneas j) e z), e 169°, nº 2, da Constituição, autorizou o Governo «a legislar com o objecto da alteração parcial da Lei nº 46/77, de 8 de Julho, com o sentido de abrir à actividade de empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza novos sectores de propriedade dos meios de produção» — artigo 1º da Lei nº 11/83. Tais sectores são, como vimos, os bancários, segurador, cimenteiro e adubeiro — artigo 2º da referida lei. É certo que tais sectores haviam sido vedados a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza pela Lei nº 46/77, conforme assi­nalámos no antecedente nº 3.1.1. Anote-se ainda que o artigo 8º da Lei nº 46/77 in fine, formula uma ressalva de aplicação da mesma lei, eximindo da sua disciplina a «con­tinuação da actividade das empresas com participação de capitais priva­dos existentes à data da promulgação desta lei e dentro do respectivo qua­dro actual de funcionamento». Tais empresas são, nomeadamente, o banco estrangeiro e os departa­mentos portugueses de bancos estrangeiros, referidos no citado Decreto-Lei nº 132-A/75, artigo 1º, nº 1, alínea a); as companhias de segu­ros com significativa participação de companhias de seguros estrangeiras no seu capital e as agências das companhias de seguros estrangeiras autorizadas para o exercício da actividade de seguros em Portugal, excepcionadas da nacionalização pelo artigo 1º, alíneas a) e b), do Decreto-Lei nº 135-A/75. Relembre-se também que o nº 2 do artigo 3º permite «a actividade das caixas económicas, das caixas de crédito agrícola, das sociedades de desenvolvimento regional e das instituições parabancárias, designadamente sociedades de investimento»; e que o seu nº 3 exclui da sua esfera de aplicação, no sector de seguros, as «empresas mutualistas e do tipo coo­perativo». Ora, por tudo quanto acima se disse, tendo, nomeadamente, em aten­ção o citado artigo 85º, nº 3, a Assembleia da República, ao editar a Lei nº 11/83, nela autorizando o Governo a introduzir as referidas alte­rações na lei dos sectores vigente — Lei nº 46/77 —, actuou dentro dos seus poderes de liberdade de conformação legislativa. A — Respeitou-se, obviamente, o princípio da co-existência dos sec­tores e não se mostra ofendido o princípio da subordinação do poder eco­nómico ao poder político democrático. Quanto ao segundo aspecto, saliente-se que o sector público relativo às actividades abertas à iniciativa privada pela lei ora sindicada é amplís­simo, abrangendo quase todas as empresas dessas mesmas actividades, como decorre do exposto na rubrica 3.1.2.2, nada permitindo pensar que se possa pôr em causa o seu virtual poder económico; e acentue-se que tais empresas se encontram garantidas pelo princípio constitucional da irre­versibilidade das nacionalizações. Na verdade, não pode deixar de se ter presente o amplo dimensiona­mento dos sectores públicos bancário, segurador, adubeiro e cimenteiro, resultante das nacionalizações que, em alguns casos, funcionam em regime de quase exclusividade. Tais sectores, atenta a continuidade que lhes advém do princípio da irreversibilidade das nacionalizações, afastam, por si só, qualquer risco de subordinação do poder político democrático ao poder económico. Este perigo mostra-se ainda esconjurado, considerando que o artigo 85º, nº 1, da Constituição, comete ao Estado a fiscalização do respeito da mesma Constituição e das leis pelas empresas privadas, e que o artigo 3º da Lei nº 11/83 expressa e genericamente consigna: A abertura em concreto será legalmente condicionada por garan­tias objectivas de solidez do empreendimento, de não discrimina­ção das empresas portuguesas em face das estrangeiras e de defesa do interesse nacional… Acresce, por outro lado, que, com referência ao sector bancário, cuja importância não pode subestimar-se, o mesmo dispositivo legal estipula específicos condicionalismos para a sua abertura à iniciativa privada, asse­gurando, designadamente, nas suas alíneas: Fixação de critérios orientadores em igualdade para os bancos nacionalizados e privados, quer na distribuição de crédito quer na angariação de depósitos e nas demais actividades e serviços bancários; Fiscalização adequada sobre as diversas operações bancárias, nomeadamente sobre o acesso ao crédito por parte dos accio­nistas, bem como sobre o conjunto da actividade bancária desen­volvida. Releva, ainda, o papel que ao Banco de Portugal, como banco cen­tral, é atribuído pelo nº 2 do artigo 105º da Constituição e se encontra especificado na lei orgânica do mesmo Banco. Os seus poderes de orien­tação e controlo da política monetária e financeira, de controlo dos mer­cados monetário, financeiro e cambial e de fiscalização das actividades das instituições de crédito, traduzem-se em «autênticos poderes normativos (através das instruções, etc.) sobre todo o sistema financeiro» — cf. G. Canotilho e V. Moreira, ib., 2ª ed., p. 460. Por tudo isto, não se vê que a abertura dos referidos sectores à inicia­tiva privada ponha em causa o fundamental princípio da subordinação do poder económico ao poder político democrático. B — Mesmo conjugando o preceito com a alínea d) do artigo 9°, a alínea e) do artigo 81º, e com os nºs 1 e 2 do artigo 90º, citados, outra conclusão se não pode extrair. Além do que se disse sobre estes preceitos, debrucemo-nos de novo sobre o seu conteúdo. Na alínea d) do artigo 9°, define-se como uma das tarefas fundamen­tais do Estado: Promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo, a igual­dade real entre os Portugueses e a efectivação dos direitos econó­micos, sociais e culturais, mediante a transformação das estruturas económicas e sociais, designadamente a socialização dos principais meios de produção e abolir a exploração do homem pelo homem. Note-se, como já acentuámos, que este preceito diverge profundamente da alínea c) deste artigo anterior à revisão, onde se prescrevia: Socializar os meios de produção e a riqueza, através de formas adequadas às características do presente período histórico, criar as condições que permitam promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo, especialmente das classes trabalhadoras, e abolir a exploração e a opressão do homem pelo homem. Do confronto das duas disposições, imediatamente emerge esta dife­rença profunda, já anotada e que importa repetir: enquanto que, na pri­mitiva alínea c), a socialização dos meios de produção constituía funda­mental tarefa específica, um específico objectivo do Estado, agora, tal socialização representa apenas um dos meios apontados pelo legislador constituinte para se alcançar a promoção do bem-estar e qualidade de vida do povo e a efectivação dos direitos económicos, sociais e culturais. Portanto, argumentando a contrario sensu, parece poder concluir-se que a socialização se não justificará, não devendo ser feita, caso não tenda a alcançar tal promoção. Ora, o juízo valorativo da situação conjuntural sócio-económico-politica justificativa, ou não, da actuação socializante do Estado, no sobre­dito sentido, terá necessariamente de caber ao legislador ordinário. Tal juízo tem-se por insindicável. Assim, à luz deste normativo, não enxergamos qualquer escolho à actuação legislativa em apreço. C — Também se não vê que a alínea e) do artigo 81º, acima trans­crita, traga qualquer achega à procedência do pedido. Na verdade, essa alínea formula a incumbência estadual de eliminar a formação de monopólios privados e de reprimir os abusos de poder eco­nómico e todas as práticas lesivas de interesse geral. Ora, não se vê que, da lei sindicada, resulte qualquer dos menciona­dos efeitos. Efectivamente, autorizar o Governo a abrir à iniciativa privada os sec­tores bancário, segurador, cimenteiro e adubeiro, não assume qualquer ressonância porventura subsumível a qualquer daquelas situações a que o Estado deve obstar. Por outro lado, da alínea f) do mesmo artigo 81º, resulta para o Estado o dever de «assegurar a concorrência entre as empresas», o que, eventualmente, o pode levar ao favorecimento do sector privado. D — Dos nºs 1 e 2 do artigo 90º, também se não pode deduzir apoio ao pedido. É certo que um dos princípios fundamentais da organização económico-social se formula na alínea e) do artigo 80º da Constituição, nestes termos: Desenvolvimento da propriedade social. O referido artigo 90º define os vectores do seu desenvolvimento, deste modo: 1 — Constituem a base do desenvolvimento da propriedade social os bens e unidades de produção com posse útil e gestão dos colectivos dos trabalhadores, os bens comunitários com posse útil e gestão das comunidades locais e o sector cooperativo. 2 — São condições de desenvolvimento da propriedade social as nacionalizações, o plano democrático, o controlo da gestão e a intervenção democrática dos trabalhadores. Trata-se de um princípio programático; de um princípio cuja realiza­ção há-de encontrar-se através do princípio democrático e no respeito pelo princípio da co-existência dos sectores. De resto, o princípio do desenvolvimento da propriedade social nada tem que ver com a questão ora em debate. E — Poder-se-ia, ainda, apelar, em auxílio do pedido de declaração de inconstitucionalidade, para o artigo 2º da Constituição da República, na parte em que este normativo apresenta como objectivo do Estado de direito democrático, que é a República Portuguesa, «a transição para o socialismo». Não se adrega, porém, nessa disposição da Lei Fundamental, melhor arrimo para a procedência do pedido. Com efeito, o citado artigo 2º diz que o Estado de direito democrá­tico se baseia «na soberania popular, no respeito e na garantia dos direi­tos e liberdades fundamentais e no pluralismo de expressão e organiza­ção política democráticas, que tem por objectivo assegurar a transição para o socialismo [...]». Porém, logo de seguida, o mesmo dispositivo assinala como meio de se alcançar este objectivo «a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa. Assim, como «a transição para o socialismo aparece ligada ao Estado ou ao Estado de direito democrático (como se vê, logo, no preâmbulo e no artigo 2º), não pode ela nunca impor-se à vontade popular, à von­tade dos cidadãos democraticamente expressa» —Jorge Miranda, ib., p. 160. Tudo isto reforça e vinca, ainda mais fortemente, a ideia já expressa da submissão de toda a organização económica ao basilar princípio demo­crático, trave mestra de todo o ordenamento político-económico-constitucional — cf. Sousa Franco, citada Rev. O.A., pp. 613 e 614. F — Não se diga que a Lei nº 11/83 representa um recuo relativa­mente à Lei nº 46/77. Em primeiro lugar, atenta a liberdade de conformação do legislador, acima anotada, extravasaria os poderes cognitivos deste Tribunal ajuizar da existência de eventual recuo. Em segundo lugar, parece-nos impensável e, mesmo, aberrante con­ceber um Estado manietado por forma a não poder editar legislação, even­tualmente interpretável como «de recuo», desde que isso o exija a prosse­cução do bem comum, ressalvando, evidentemente, o horizonte perceptivo da Lei Fundamental. De resto, como se acentuou no citado Parecer nº 23/81 da Comissão Constitucional, «o princípio transformador» que enforma a Constituição «obterá inteira realização numa caminhada feita de avanços e recuos, pese embora o objectivo final proposto — a construção de uma 'sociedade sem classes' (artigo 1º), a 'transição para o socialismo' (artigo 2º)». Doutro modo, ter-se-ia definido o dogma constitucional da infalibili­dade do legislador, mesmo quando, ex absurdo, se concluísse que a nor­mação editada não promovia o bem-estar social e económico, e impedia a realização de incumbências prioritárias cometidas ao Estado pelo artigo 81º da Constituição. Assim, os órgãos do poder político, legitimados pelo voto maioritário expresso em sufrágio directo, universal e livre, colocando, certamente, perante os seus olhos, todas as directivas constitucionais da sua actuação, escolherão «em cada momento, o quando, o como e o se» da realização dessas mesmas directivas (cf. Mota Pinto, Direito Público da Economia, p. 13). 3.2 — Quanto ao Decreto-Lei nº 406/83: Este diploma, invocando a alínea b) do nº 1 do artigo 201º da Cons­tituição e o uso da referida autorização legislativa, decretou o seguinte: Artigo único. Os artigos 3º, 5º e 8º da Lei nº 46/77, de 8 de Julho, passam a ter a seguinte redacção: Art . 3º — 1 — É permitido o exercício das actividades ban­cária e seguradora por empresas privadas e outras entidades da mesma natureza. 2 — A concessão da autorização para o exercício das activida­des mencionadas no número anterior e as condições desse exercí­cio serão reguladas por decreto-lei, por forma a salvaguardar o inte­resse da economia nacional e a solidez dos empreendimentos. 3 — Do diploma relativo à actividade bancária constarão, desig­nadamente: A exigência de capital mínimo adequado ao funciona­mento da instituição, bem como a demonstração de indicadores de solvabilidade financeira; A fixação de critérios orientadores uniformes para os bancos do sector público e do sector privado, designa­damente no que se refere à distribuição de crédito, à angariação de depósitos e às demais actividades e ser­viços; A exigência de fiscalização adequada sobre as diversas operações bancárias, nomeadamente sobre o acesso ao crédito por parte dos accionistas e sobre o conjunto da actividade bancária desenvolvida. 4 — Pode ser objecto de regulamentação especial a actividade das caixas económicas, das cooperativas de crédito, das caixas de crédito agrícola, das sociedades de desenvolvimento regional e das instituições para bancárias, na medida em que o justifiquem as características que lhes são próprias. Art . 5º — 1 — E vedado a empresas privadas e a outras enti­dades da mesma natureza o acesso aos seguintes sectores indus­triais de base: Indústria de armamento; Indústria de refinação de petróleos; Indústria petroquímica de base; Indústria siderúrgica. 2 — Nos sectores industriais de base a que se refere o número anterior, o Governo poderá autorizar, em casos excepcionais e por razões imperativas, o exercício da actividade a empresas que resul­tem da associação do sector público, em posição obrigatoriamente maioritária no capital social, com outras entidades, designadamente estrangeiras, desde que estas disponham de exclusivos de natureza tecnológica não negociáveis de forma mais adequada ou detenham posição dominante em mercados internacionais de estrutura oligo-polista em que o sector público não tenha, por si só, capacidade de penetração. 3 — Serão definidas em diploma legal as indústrias a que se referem as alíneas d) e c) do nº 1. Art . 8º— A proibição do acesso da iniciativa privada às acti­vidades referidas nos artigos 4º e 5º abrange a exclusão da apro­priação por entidades privadas dos bens de produção e meios afectos às actividades aí consideradas, bem como das respectivas explora­ção e gestão, com excepção dos casos expressamente previstos no artigo 9°, sem prejuízo da continuação da actividade das empre­sas com participação de capitais privados existentes à data da pro­mulgação desta lei e dentro do respectivo quadro actual de fun­cionamento. Este diploma foi acoimado de inconstitucional com os seguintes fun­damentos: Afecta a garantia constitucional das nacionalizações; Viola o artigo 85º, nº 3, em conjugação com o preceituado na alínea d) do artigo 9°, alínea e) do artigo 81º, e nºs 1 e 2 do artigo 90º da Constituição. Esta crítica não procede pelas razões aduzidas relativamente à Lei nº 11/83, para que nos remetemos. Salientaremos, apenas, que o mencionado decreto-lei, no nº 2 do seu artigo 3º, estabelece que: A concessão da autorização para o exercício das actividades mencionadas (...) e as condições desse exercício serão reguladas por decreto-lei, por forma a salvaguardar o interesse da economia nacio­nal e a solidez dos empreendimentos. No seu nº 3, estabelece os condicionalismos relativos à actividade ban­cária e que são os referidos no artigo 3º da Lei nº 11/83, já transcritos. Por conseguinte, este diploma não padece do apontado vício de incons­titucionalidade. 3.3 — Não obstante os peticionantes o não haverem feito, poder-se--ia, ainda, suscitar a eventual inconstitucionalidade dos diplomas em apreço, considerando o nº 1 do artigo 105º da Constituição que deter­mina a estruturação do sistema financeiro de «acordo com os objectivos definidos no Plano» e, ainda, o disposto no nº 1 do artigo 91° da Lei Fundamental, objectando-se que a extensão do sector bancário à inicia­tiva privada o subtrairia à sua submissão ao Plano. Na verdade, dir-se-ia, o artigo 92º da Constituição estatui: 1 — O Plano tem carácter imperativo para o sector público esta­dual e é obrigatório, por força de contratos-programa, para outras actividades de interesse público. 2 — O Plano tem carácter indicativo para os sectores público não estadual, privado e cooperativo, definindo o enquadramento a que hão-de submeter-se as empresas desses sectores. Assim, face ao disposto nos citados artigos 105º e 91°, considerando a relevância do sector bancário bem como o facto de a lei e o decreto-lei sindicados não condicionarem o alargamento do sector bancário à inicia­tiva privada ao estabelecimento de contratos-programa, concluir-se-ia pela inconstitucionalidade dos mesmos diplomas, no respeitante a este sector, por ofensa do princípio da «planificação democrática da economia», con­tido na alínea d) do artigo 80º da Constituição. Entendemos que a objecção não procede. Vejamos. A alínea d) do citado artigo 80º institui a planificação democrática da economia como um dos princípios fundamentais da constituição eco­nómica. O artigo 91°, nº 1, estabelece que a «organização económica e social do País é orientada, coordenada e disciplinada pelo Plano». O seu nº 2 assinala-lhe os objectivos. A força jurídica do Plano encontra-se definida no artigo 92º, pela forma que sumariamente se vai descrever. a) O Plano é imperativo para o sector público estadual. A Lei Fundamental reporta-se aqui ao sector público propriamente dito, ou seja, ao sector produtivo gerido quer directamente pelo Estado ou por outras entidades públicas regionais, quer indirectamente, através de empresas públicas. Todavia, como acentua M. A. Vaz, loc, cit., pp. 128 e 129, a imperatividade do Plano «a nível do sector produtivo estadual não pode significar a imposição de obrigações estritas às empre­sas públicas. Critérios de gestão e de racionalidade económicas, de neces­sidade de mobilidade e resposta rápida às alterações de mercado em que estas empresas se inserem, obstam a qualquer ideia de fixação de objecti­vos precisos e completos. A imperatividade do Plano, quanto às empre­sas públicas, tem de conciliar-se com a autonomia administrativa, finan­ceira e patrimonial» de que elas gozam. Tal imperatividade é, pois, «indirecta, genérica e imperfeita». O Plano torna-se obrigatório para outras actividades de interesse público, através do estabelecimento do contrato-programa entre as res­pectivas empresas e o Estado. Isto traduz-se na aceitação, pela nossa Lei Fundamental, de uma economia concertada, consensual ou contratual. Quanto aos restantes sectores, nomeadamente no que concerne ao privado, o Plano tem carácter indicativo, «definindo o enquadramento a que hão-de submeter-se as empresas desses sectores». Por estas últimas expressões, deve entender-se «um conjunto de direc­tivas (contidas no Plano) aos órgãos constituídos (mormente o Governo), no sentido de eles criarem ou utilizarem as medidas (legislativas, v. g.) mais adequadas ao enquadramento dos sectores produtivos (incluindo o privado) previsto no Plano. Na verdade, o Plano só através de recurso a instrumentos jurídicos mediadores, e por força destes, se torna juridica­mente obrigatório para as entidades independentes do Estado» — cf. M. A. Vaz, ib., p. 130. Com efeito, o Plano com carácter indicativo «só determina a actividade das respectivas empresas na medida em que define ou influencia alguns parâmetros importantes da economia em geral (investimentos, crescimento e consumo do sector público, evolução do cré­dito e das taxas de juro, dos níveis dos preços, etc.), que assim se impõem à consideração das respectivas empresas» —J. C. e V. Moreira, ib., p. 433. Assim, o facto de o Plano se representar com carácter indicativo de modo algum impede que o Estado cumpra o dever de editar a normação em ordem a prosseguirem-se os objectivos e as incumbências estatuídos em sede de Organização Económica. Consequentemente, o Estado ou os poderes públicos competentes pode­rão, na implementação do Plano, recorrer a medidas coercivas — medidas de política económica —, sujeitando as actividades económicas a deter­minadas regras; a estímulos psicológicos, informando dos objectivos do Plano e procurando determinar a realização de actividade tendente à sua consecução; a processos de incitamento, concedendo, para tal, benefícios fiscais e intentando o fomento — vide M. A. Vaz, ib., p. 131. De resto, o artigo 61º, nº 1, da Constituição, no que respeita à ini­ciativa privada, define a sua vocação social — ser «instrumento do pro­gresso colectivo» — e submete-a aos parâmetros «definidos pela Consti­tuição e pela lei», e o artigo 85º, nº 1, impõe ao Estado o dever de fiscalizar «o respeito da Constituição e da lei pelas empresas privadas». Ora, analisando os diplomas em apreço, não se pode concluir que a extensão do sector bancário à iniciativa privada venha a realizar-se de molde a frustrar a respectiva subordinação ao Plano, se atentarmos em que, quer a Lei nº 11/83, quer o Decreto-Lei nº 406/83, nos seus artigos 3ºs, prevêem, não o exercício livre da actividade bancária, mas, sim, o seu exercício condicionado. É que, em face desses diplomas: ° O exercício da actividade bancária privada depende de concessão de autorização; ° As condições desse exercício serão reguladas por decreto-lei por forma a salvaguardar o interesse da economia nacional e a soli­dez dos empreendimentos — artigo 3º, nº 2; ° Entre essas condições estarão: A de fixação de critérios orientadores uniformes para os bancos do sector público e do sector privado, designa­damente no que se refere à distribuição do crédito, à angariação de depósitos e as demais actividades de ser­viço — artigo 3º, nº 3, alínea b). A exigência de fiscalização adequada sobre as diversas operações bancárias, nomeadamente no acesso ao crédito por parte dos accionistas e sobre o conjunto da activi­dade bancária desenvolvida — artigo 3º, nº 3, alí­nea c). Ora, tudo isto deixa clara a intenção do legislador de se firmarem con­dições de controlo da banca privada. Por outro lado, o artigo 105º, nº 1, da Constituição, não impõe a subordinação directa ou imediata do sistema financeiro e, portanto, da actividade bancária, ao Plano. Mas, independentemente do exposto, o sector bancário, todo ele, encontra-se submetido à orientação e controlo do Banco de Portugal, como se vê, designadamente, dos artigos 105º, nº 2, da Constituição, e 40°, 16º, 18º, 26º, 27º e 28º da sua Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei nº 644/75, de 15 de Novembro. De harmonia com o nº 2 do citado artigo 105º: O Banco de Portugal, como banco central, tem o exclusivo da emissão de moeda e, de acordo com o Plano e as directivas do Governo, colabora na execução das políticas monetária e financeira. Assim, o Banco de Portugal é «o banco central da República Portu­guesa, devendo, nessa qualidade, no contexto da política económica e financeira nacional e por forma a assegurar o desenvolvimento do País, zelar pelo equilíbrio monetário interno...» Compete-lhe, como banco central, sob orientação do Ministério das Finanças: [...] orientar e controlar a política monetária e financeira [...] artigo 16º. […] controlar os mercados monetário, financeiro e cambial — artigo 20.°. Fiscalização das actividades das instituições de crédito […] — artigo 21º. Como orientador e controlador da política monetária e financeira, compete-lhe: Regular o funcionamento dos mercados respectivos — ar­tigo 26º, alínea a); Orientar e controlar as instituições de crédito [...]. Com vista à orientação e controle das instituições de crédito, compete-lhe: Estabelecer directivas para a actuação dessas instituições — artigo 28, nº 1, alínea a); Fixar as taxas de juro [...]; Estabelecer as condições a que devem obedecer as operações acti­vas das instituições de crédito — artigo 28º, nº 1, alínea b). Aliás, como acima se disse, parecendo-nos oportuno repeti-lo, os refe­ridos poderes do Banco de Portugal traduzem-se em autênticos poderes normativos sobre todo o sistema financeiro — vide Parecer nº 33/77 da Comissão Constitucional in Pareceres, 4º vol. p. 45. Assim, como, nos termos dos artigos 61º, nº 1, e 85º, nº 1, a liber­dade de exercício da iniciativa económica privada se encontra quer condi­cionada a ser «instrumento de progresso», quer submetida «aos quadros definidos pela Constituição e pela lei», necessariamente se conclui que a abertura do sector bancário à iniciativa privada ficaria, desde logo, subor­dinada aos princípios exarados na Lei Orgânica do Banco de Portugal e a toda a legislação preexistente ou que, porventura, venha a ser editada, respeitante ao mesmo sector, nomeadamente ao condicionamento que, face aos diplomas em apreço, lhe venha a ser fixado. Consequentemente, a Lei nº 11/83 e o Decreto-Lei nº 604/83 não violam o princípio da «Planificação democrática da economia», inscrito na alínea d) do artigo 80º da Constituição. Decisão 3.4 — Nos termos expostos, acordamos em não declarar a in­constitucionalidade dos artigos 1º e 2º da Lei nº 11/83, de 16 de Agosto, e do artigo único do Decreto-Lei nº 406/83, de 19 de Novembro. Lisboa, 6 de Fevereiro de 1985. — Mário Afonso — Raul Mateus — Jorge Campinos (com declaração anexa) — José Manuel Cardoso da Costa — Antero Alves Monteiro Diniz — Messias Bento — Luís Nunes de Almeida (vencido parcialmente, quer quanto à fundamentação, quer quanto às conclusões, nos termos da declaração de voto junta, tendo enten­dido que se devia ter declarado a inconstitucionalidade das normas cons­tantes dos artigos 3º e 4º da Lei nº 11/83, de 16 de Agosto, e do artigo único do Decreto-Lei nº 406/83, de 19 de Novembro, na parte em que vieram permitir o acesso de empresas privadas ao exercício da actividade bancária) — Mário de Brito (vencido, conforme a declaração de voto junta) — José Magalhães Godinho (vencido, nos termos da declaração de voto junta) — José Martins da Fonseca (vencido nos termos da declaração de voto junta) — Vital Moreira (vencido nos termos da declaração de voto junta) — Armando M. Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Garantida maioria no sentido da não declaração de inconstitu­cionalidade dos artigos 1º e 2º da Lei nº 11/83, de 16 de Agosto ( in Diário da República, 1ª série, nº 187) e do Decreto-Lei nº 406/83, de 19 de Novembro ( in Diário da República, lª série, nº 267), bem con­fortável seria, refugiando-nos em aparente continuidade de posições ante­riormente assumidas no quadro da Comissão Constitucional, a respeito da chamada «Lei dos Sectores», quer enquanto relator (cf. Parecer nº 10/80, in Pareceres da Comissão Constitucional, Imprensa Nacional, Lisboa, 1982, vol. 12º, pp. 3 a 23), quer enquanto vogal vencido (cf. declaração de voto anexa ao Parecer nº 13/80, ibidem, pp. 129 a 136), votar pela inconstitucionalidade dos preceitos que visam novamente alte­rar a Lei nº 46/77, de 8 de Julho ( in Diário da República, 1ª série, nº 156). E, não se esconde que, a mais de um título, grande foi a tentação nesse sentido: não só porque arreigadas convicções pessoais, que variados argumentos jurídicos poderiam alimentar, nos impelem a considerar com interesse, no actual estádio de desenvolvimento da economia portuguesa, a reserva dos sectores bancário e segurador; mas também porque, entre o conforto de aparente continuidade e o desconforto de aparente descon­tinuidade, sujeita a eventuais e malévolas interpretações, a primeira opção é obviamente a mais protectora. Simplesmente, como vastamente se exemplificou e demonstrou no acórdão ora aprovado e, até, como decorre das próprias argumentações que sustentam, no caso sub judice, a inconstitucionalidade, parcial (e já não, como por exemplo no Parecer nº 8/80 da Comissão Constitucio­nal, a pura e simples inconstitucionalidade dos preceitos questionados: cf. Pareceres da Comissão Constitucional, Imprensa Nacional, Lisboa, 1981, vol. 11º, pp. 221-222), os termos do debate, antes e depois da revisão constitucional de 1982, foram profundamente alterados. Na verdade, a apreciação do diploma que ora se encerrou, não é um prolongamento das apreciações ocorridas, sobre a mesma temática, no âmbito da Comissão Constitucional. Trata-se, com efeito, de uma discus­são outra, que se enxerta numa «constituição económica» profundamente diferente daquela que vigorou entre 1976 e 1982, data da revisão consti­tucional (cf. Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro). 2 — Para já, é de todo inquestionável que o poder constituinte deri­vado quis, através da primeira revisão, desfazer totalmente o modelo eco­nómico «teleológico» ou «finalista» estabelecido em 1976 (v. entre outros, G. d'O1iveira Martins, Lições sobre a Constituição Económica Portuguesa, AADFL, 1984, vol. I, pp. 31 a 58). Esse modelo visava originariamente a criação de uma «economia socialista» (artigo 91°, nº 1) ou, melhor, de uma «sociedade socialista» (artigo 96º), isto é, e em suma, do «socia­lismo» (artigos 2º e 89°, nº 1). Mas não de qualquer «socialismo»; tão-só do modelo de « solialismo autogestionário», de economia social, assentando na propriedade social (artigo 90º) e no «exercício democrático do poder pelas classes trabalhadoras» (artigo 2º), em vista à realização de «uma sociedade sem classes» (artigo 1º), na qual seria abolida «a exploração e a opressão do homem pelo homem» [artigo 9°, alínea c)]. 3 — Ora, era a prossecução ou a realização desse modelo «teleológico» que dava sentido ao modelo «transitório» também estabelecido, para a «frase de transição para o socialismo», na Constituição de 1976. Com efeito, era à luz do modelo «finalista», que deviam ser interpre­tados os princípios e os institutos fundamentais do referido modelo «tran­si tório», muito em especial a apropriação colectiva dos principais meios de produção e solos, a determinação dos «sectores básicos» vedados à ini­ciativa privada, o plano, a reforma agrária e o sistema financeiro. Assim, destroçado o modelo «finalista» em 1982, varrido foi também o modelo «transitório», «dinâmico», de 1976, sendo substituído por outro, agora «definitivo», «estático», que, com aquele, e desde logo, não se con­funde. Aliás, o próprio acórdão não deixa de sublinhar as profundas diferen­ças que separam o modelo «transitório» de 1976 e o modelo «definitivo» de 1982, designadamente em virtude da «restauração» do direito de pro­priedade privada (v. actuais artigos 62º e 89°, nº 3) e do direito de iniciativa económica privada (v. actual artigo 61º) ou graças à consagra­ção de novos princípios jurídico-económicos, tais como os princípios de garantia da existência e da coexistência dos diferentes sectores de proprie­dade, público, privado e cooperativo [v. actuais artigos 89º e 80º, alí­nea b)]. Quer isto significar, em suma, que enquanto o modelo de 1976 apon­tava para um modelo de «económica social», assentando na propriedade social, a existência de três sectores de propriedade só sendo garantida durante a «fase de transição para o socialismo», agora, a partir de 1982, instituiu-se um «modelo» económico que garante a perpetuidade e a coexistência dos três sectores de propriedade, tendo o poder constituinte deri­vado tido a preocupação de dar novo «lustro» ao sector privado. Nestas circunstâncias a nova organização sócio-económico do Estado, agora duradoura, deixa de assentar «no desenvolvimento das relações de produção socialistas» (v. antigo e actual artigo 80º), o qual visava «a cons­trução de uma «economia» ou «sociedade» socialistas. Por isso, a revisão constitucional de 1982 não pôde deixar de afectar a principal «alavanca» de realização do «socialismo autogestionário», isto é, o princípio da apropriação colectiva dos principais meios de produção e solos, cujo conteúdo e alcance estão intimamente ligados à extensão dos «sectores básicos» vedados à iniciativa privada, ou, mutatis mutandis, reser­vados ao sector público. 4 — Na verdade, de um modo geral, a Lei Constitucional nº 1/82 afectou ainda todos os institutos que, em 1976, visavam a realização do «socialismo autogestionário». Assim, a «Reforma Agrária» deixou de ser «um dos instrumentos fun­damentais para a construção da sociedade socialista» (itálico nosso; com­parar actual e antigo artigo 96º) ou, até, de «constituir um primeiro passo para a criação de novas relações de produção na agricultura» [comparar antigo artigo 96º, alínea a) com o actual artigo 96º, nº 1, alínea d)]; e passou a ser, tão-só, «um dos instrumentos fundamentais da realização dos objectivos da política agrícola»..., tal como estão definidos no nº 1 do actual artigo 96º da Constituição. Do mesmo passo, profundamente alterado foi o posicionamento do Plano na nova organização económica do Estado; com efeito, enquanto o anterior artigo 91°, nº 1, da Lei Fundamental dispunha que «para a construção de uma economia socialista através da transformação das relações de produção e de acumulação capitalistas, a organização económica e social do país deve ser orientada, coordenada e disciplinada pelo Plano» (itálico nosso), agora, o mesmo preceito limita-se a dispor, sibilinamente: «A organização económica e social do país é orientada, coordenada e dis­ciplinada pelo Plano». Enfim, o próprio «Sistema Financeiro» deixou de ser estruturado por lei «de forma a garantir a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação de meios financeiros necessários à expansão das forças produtivas, com vista ã progressiva e efectiva socialização da economia» (itálico nosso), passando a ser sempre estruturado por lei, mas agora, e apenas, «de modo a garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação de meios financeiros necessários à expan­são das forças produtivas, de acordo com os objectivos definidos no Plano» (comparar anterior e actual artigo 105º, nº 1, da Lei Fundamental). 5 — Estas últimas considerações logo nos impedem de aderir à tese que, partindo precisamente dos citados artigos 105º, nº 1, e 91°, nº 1, e tendo ainda em conta o preceituado no artigo 92º, nº 1, todos da Lei Fundamental, pretende que não haveria inconstitucionalidade dos preceitos impugnados se o diploma previsse a conclusão, com os eventuais bancos privados, de contratos-programa; é que, por via destes, o Plano tornar-se-ia obrigatório para as referidas instituições bancárias, pelo que já não have­ria ofensa do princípio da «planificação democrática da economia» consa­grado no artigo 80º, alínea d), da Lei Fundamental. O acórdão ora aprovado não deixa de advertir que não resulta do pre­ceituado do artigo 105º, nº 1, da Constituição, mediata ou imediata­mente, a subordinação ao Plano do sistema financeiro e, a fortiori, da actividade bancária; e que esta pode ser enquadrada e, até, controlada por meios que, constitucionalmente previstos, oferecem maior eficácia do que meros contratos-programa. De qualquer modo, mesmo admitindo a hipótese da aplicabilidade, no caso concreto, do artigo 105º, nº 1, da Lei Fundamental, aparece bem frágil tese que, no preceituado desta disposição faça repousar a incons­titucionalidade dos preceitos discutidos. É que, tal tese, não supõe ape­nas uma súbita «deificação» do Plano, quando o alcance deste foi, em 1982, voluntariamente restringido pelo poder constituinte derivado; essa mesma tese assenta, além do mais, numa contradição de raiz. Questio­nam com efeito os seus proponentes: como é que a organização económico-social pode assentar na «planificação democrática da economia» [artigo 80º, alínea a)] se o Plano não é imperativo para a totalidade do sector bancário? Simplesmente — e aqui reside a contradição — uma coisa não exclui a outra; pode haver (e há) «planificação democrática da eco­nomia» sem que o Plano seja imperativo para a totalidade do sector ban­cário; é, precisamente, a própria Constituição que dispõe, textualmente, e sem distinguir dentre os sectores, que «a organização económica e social é orientada, coordenada e disciplinada pelo Plano» (itálico nosso); e este termo Plano é aquele, obviamente, cuja «força jurídica» vem definida no actual artigo 92º da Lei Fundamental e que dispõe, por expressa von­tade do poder constituinte, de carácter imperativo ou de carácter indica­tivo; mas num caso e no outro não deixa de ser Plano! Assim, logo se vê que, ao cabo e ao resto, a pergunta acima formu­lada identifica, contra o espírito e a letra da Constituição e, nomeada­mente, contra o espírito e a letra do invocado artigo 105º, nº 1, Plano e imperatividade, Plano e força obrigatória… Aliás, não compreendemos como é que a constitucionalidade dos pre­ceitos impugnados poderia ser salva se o diploma previsse a conclusão de «contratos-programa»; estes são, pela sua própria natureza, actos que têm por fundamento a livre vontade das partes; com efeito, ensina-se paci­ficamente, «relativamente aos agentes económicos independentes do Estado a celebração do contrato-programa é totalmente livre» (cf. M. Afonso Vaz, Direito Económico. A ordem económica portuguesa, Coimbra Editora, 1984, p. 165). Assim, a sua conclusão, como a sua denúncia, afectarão sem dúvida o alcance do carácter imperativo do Plano, mas nunca a constitucionali­dade deste ou daquele preceito legislativo que não preveja a obrigatória conclusão de actos que por natureza não o são, posto que repousam na livre determinação das partes. Tanto mais que a inconstitucionalidade desta ou daquela disposição dependerá, tão-só, da sua própria incompatibili­dade como preceituado constitucional; não pode é ficar dependente ou depender da conclusão ou não, da denúncia ou não, deste ou daquele tipo de contrato económico. Se assim fosse, quão oblíquo e tortuoso teria sido o caminho seguido pelo poder constituinte para tornar o Plano imperativo para o conjunto do sector bancário e, em suma, para admitir a constitucionalidade do acesso da iniciativa privada ao sector bancário! 6 — Arredado um tão ínvio caminho, só poderíamos chegar à conclu­são da inconstitucionalidade se aceitássemos sustentar que, do actual texto constitucional, resulta a obrigação para o legislador ordinário de vedar à iniciativa privada, em concreto, um ou mais sectores básicos, por exem­plo, o bancário ou, ainda, o segurador, o cimenteiro e/ou o aduaneiro. Ora, mal andaria este Tribunal Constitucional, depois da revisão de 1982, se viesse agora sustentar uma tese que nem a própria Comissão Cons­titucional, em plena vigência do texto de 1976, ousou advogar. Sem dúvida que, em determinadas declarações de voto de vencido (cf., por exemplo, a declaração de voto do vogal F. Amâncio Ferreira, anexa ao Parecer nº 13/80, in Pareceres…, op. cit. vol. 12º, pp. 136 a 151), ao contrário aliás de outras (cf. a nossa declaração de voto, anexa ao mesmo Parecer, ibidem, pp. 129 a 136), se advogou a obrigatoriedade de vedação è iniciativa privada de determinados sectores básicos; mas, a Comis­são Constitucional propriamente dita, nos seus diferentes pareceres, volun­tariamente evitou comprometer-se nessa senda; nunca logrou vencimento, no seu seio, tese que sustentasse com rigidez, a obrigatoriedade de vedar, em concreto, o acesso à iniciativa privada deste ou daquele sector básico, mormente do bancário ou do segurador (v., por exemplo, Parecer nº 8/80, in Pareceres..., op. cit., vol. 11º, pp. 215-216); antes se sus­tentou sempre que a Constituição não define «os sectores básicos da economia, nem os sectores básicos da economia nos quais é vedada a activi­dade às empresas privadas e a outras entidades da mesa natureza»; (ibidem, p. 210; ver ainda Parecer nº 15/77, in Pareceres..., op. cit., vol. 2, pp. 67-68); sempre se disse que tal definição pertence à lei, com respeito, obviamente, dos princípios e preceitos constitucionais, mas, destes, não resulta, repita-se, obrigatoriedade de reserva deste ou daquele sector básico. Por outras palavras: o poder que o legislador dispõe nesta matéria não é certamente discricionário; mas também não é limitado pela obrigação constitucional de reservar ao sector público este ou aquele sector básico, na ocorrência os sectores bancários e segurador. Ora, não foi até à data aduzido perante este Tribunal Constitucional qualquer novo argumento demonstrando que, hoje, depois da revisão de 1982, e mais do que em 1976, manda agora a Constituição revista vedar à iniciativa privada os auto-denominados «mais básicos dos sectores bási­cos», isto é, o sector bancário e/ou o sector segurador. Aliás, tal conclusão tem contra si a ratio da própria revisão constitu­cional de 1982 [v., nomeadamente, Diário da Assembleia da República, II Legislatura, 2ª sessão legislativa, 2ª série, suplemento ao nº 15, pp. 348- (18) e segs.; suplemento ao nº 84, pp. 1562-(15) e 1562-(16); suplemento ao nº 98, pp. 1978-(39) a 1878-(40); 2º suplemento ao nº 111, pp. 2058-(32) e suplemento ao nº 114, pp. 2076-(l) e segs.], aliás efectuada após longa e controvertida polémica sobre a «Lei dos Sec­tores» que envolveu diferentes órgãos de soberania e depois da emissão de vários pareceres da Comissão Constitucional, os derradeiros, aliás, já no sentido da constitucionalidade dos preceitos que abriam à iniciativa pri­vada os sectores bancário e segurador (v. Pareceres nºs 13/80 e 23/81, in Pareceres. . ., op. cit., vols. 12 e 16, respectivamente, pp. 117 e 228). Acresce que, ao intérprete não pode ser indiferente o teor dos deba­tes parlamentares quando da aprovação da Lei nº 11/83 (v. Diário da Assembleia da República, lª série, nº 12, de 1 de Julho de 1983, nº 13, de 2 de Julho de 1983, p. 439 e nº 15, de 6 de Julho de 1983, p. 519) e o facto desse diploma ora impugnado, ter sido aprovado em Assem­bleia da República por uma maioria idêntica àquela que, meses antes havia revisto a própria Constituição (cf. artigo 288º, nº 1) ou seria suficiente para ultrapassar veto presidencial oposto a diploma que determine «limi­tes entre os sectores da propriedade pública, privada e cooperativa» [cf. artigos 139°, nº 3, alínea c)]. Por outro lado, não deixa também de ser relevante que o Presidente da República, que, antes da revisão de 1982, na qualidade de Presidente do Conselho da Revolução, em nome deste repetidamente solicitou pare­cer de constitucionalidade à Comissão Constitucional, não tenha enten­dido, desta feita, solicitar a intervenção do Tribunal Constitucional, quer no quadro da fiscalização preventiva de constitucionalidade [cf. artigo 278º, nº 1, da Constituição; v. ainda artigo 137º, alínea f), e 139º, nº l], quer no quadro da fiscalização abstracta da constitucionalidade [cf. artigo 281º, nº 1, alínea a), da Constituição]. Dir-nos-ão, porém, que estas últimas observações transportam o intér­prete para ambientes extra-constitucionais. Não custa aceitar tal crítica, acaso se aceite aceitá-la também — e por maioria de razão — contra con­clusões que, para justificar a inconstitucionalidade dos preceitos questio­nados, se escudam em argumentos de cariz meramente económico e ou financeiro, mormente na especificidade de «produto» manuseado pelo sis­tema bancário, na delicadeza da «mercadoria» por ele produzida ou na potencial perigosidade, para a independência do poder político democrá­tico [v. artigo 80º, alínea a), da Constituição] de empresas ainda por constituir... E dizemos «por maioria de razão» porque, no primeiro caso, ao invo­car o não exercício pelo Presidente da República de um determinado poder constitucional ou a superveniência de uma determinada maioria na Assem­bleia da República, o intérprete sempre presta vénia a órgãos de sobera­nia, aos quais compete aliás «vigiar pelo cumprimento da Constituição» [cf. quanto ao Parlamento, seu artigo 165º, alínea a)]; enquanto que, no segundo caso, vénia é apenas prestada a uma dentre muitas leituras, todas igualmente legítimas, que as ciências económicas ou financeiras abas­tada e tradicionalmente oferecem; ora, para o intérprete, todas essas lei­turas devem ser igualmente legítimas. — Jorge Campinos. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei vencido, em parte, nos termos e com os fundamentos seguintes: 1 — Entendi, acompanhando aí a doutrina expendida no acórdão, que se não devia declarar a inconstitucionalidade das normas constantes da Lei nº 11/83, de 16 de Agosto, por violação do disposto no nº 5 do artigo 189º da Constituição, na medida em que a proposta de lei que esteve na origem daquele diploma só foi apresentada à Assembleia da República depois de concluída a apreciação do programa do Governo. 2 — De igual forma, também entendi que se não devia declarar a inconstitucionalidade das normas constantes da mesma Lei e do Decreto-Lei nº 406/83, de 19 de Novembro, que vieram permitir o acesso de empresas privadas ao exercício de actividades nos sectores bancário, segurador, cimenteiro e adubeiro, por violação do princípio da irreversibili­dade das nacionalizações, consignado no nº 1 do artigo 83º da Lei Fun­damental. Efectivamente, é também minha opinião que as nacionalizações decre­tadas, após o 25 de Abril de 1974, nos sectores económicos em causa, tiveram por objecto empresas e participações sociais e não os menciona­dos sectores, na sua globalidade. Em nada, portanto, e segundo o meu ponto de vista, foi atingido o citado princípio da irreversibilidade das nacionalizações com a abertura a empresas privadas do acesso ao exercício de actividades nos sectores ban­cário, segurador, cimenteiro e adubeiro. 3 — Importa, agora, averiguar da conformidade das normas impug­nadas com o preceituado no nº 3 do artigo 85º da Constituição, dispo­sição fundamental para a apreciação da questão de inconstitucionalidade em apreço. Estabelece-se aí que «a lei definirá os sectores básicos nos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza». Vejamos, então, qual o verdadeiro sentido e alcance deste preceito, o que pressupõe, designadamente, a análise da sua conjugação com outros preceitos constitucionais, com vista a uma interpretação sistemática, matéria em que, ainda onde concordo com as conclusões, me afasto da funda­mentação do acórdão. 4 — Em primeiro lugar, cabe esclarecer que me parece de excluir a interpretação segundo a qual «a definição dos sectores básicos equivale à dos sectores vedados a entidades privadas ou, o que é o mesmo, que os sectores vedados devem corresponder àqueles que sejam considerados como básicos», pelo que «todos os sectores básicos deverão ser vedados à iniciativa privada» (Carlos Ferreira de Almeida, Propriedade dos Meios de Produção, AAFDL, 1982, p. 47). Na verdade, a tal entendimento se opõe, desde logo, a interpretação literal do preceito. Este teve a sua origem imediata numa proposta apresentada à Assem­bleia Constituinte por Deputados do Partido Socialista, a qual mereceu logo na altura, por parte de Deputados de outros partidos, a observação de que caso não fosse acrescentada uma vírgula a seguir à palavra «bási­cos», então poderia ser permitida a actividade a empresas privadas nos sectores como tal qualificados (Diário da Assembleia Constituinte, nºs 72 e 73). E, na realidade, bem diferente se afigura, do ponto de vista gra­matical, a redacção do preceito, com ou sem a mencionada vírgula. Assim sendo, parece que o sentido adoptado foi o de atribuir à lei a definição dos sectores que, de entre os considerados básicos, hão-de ser vedados às empresas privadas e outras entidades da mesma natureza. 5 — Pertencendo, pois, à lei definir os sectores básicos vedados à ini­ciativa económica privada, dispõe o legislador ordinário de larga margem de liberdade nessa matéria, sendo-lhe lícito alargar ou restringir o âmbito da vedação, conforme as opções políticas que tiver adoptado. Todavia, tal margem de liberdade tem limites constitucionalmente impostos, que decorrem do próprio nº 3 do artigo 85º e da sua conju­gação com outras disposições constitucionais. Assim, em primeiro lugar, há-de se reconhecer que é obrigatória a existência legal de sectores básicos vedados à iniciativa privada, não podendo a discricionariedade do legislador ordinário ir até ao ponto de não vedar qualquer sector, caso em que se violaria, logo e frontalmente, o nº 3 do artigo 85º da Constituição. Mas, de igual modo, se deve considerar que o legislador ordinário há-de necessariamente vedar um número suficiente de sectores básicos, de tal forma que não resulte frustrado o conteúdo essencial da regra da veda­ção, consignada ria mesma disposição constitucional. E, em contrapartida, não pode também o legislador ordinário vedar à iniciativa privada um tal número de sectores, por forma a que resulte atingido o princípio da coexistência dos diversos sectores de propriedade, constante da alínea b) do artigo 80º da Lei Fundamental. Na verdade, haveria necessariamente de ser tida por inconstitucional uma aplicação legislativa do artigo 85º, nº 3, que conduzisse a uma tal limitação do sector privado, de modo a que este passasse a ter uma dimensão mera­mente simbólica ou um peso manifestamente diminuto no contexto geral da organização económica do País. Por outro lado, hão-de ser necessariamente vedados aqueles sectores básicos em que, por via de uma interpretação sistemática do artigo 85º, nº 3, não seja admissível a actividade de empresas privadas. É o que acon­tece com aquelas actividades cuja exploração só se possa efectuar, de facto ou de jure, em regime de monopólio, na medida em que a alínea e) do artigo 81º afirma que incumbe prioritariamente ao Estado «eliminar e impedir a formação de monopólios privados»; é o que acontece, igual­mente, com aquelas actividades cuja não vedação possa pôr em causa outros princípios fundamentais consignados no artigo 80º, designadamente o da subordinação do poder económico ao poder político democrático e o da planificação democrática da economia. 6 — Vejamos, agora, em que medida as normas impugnadas pode­rão ter violado o disposto no nº 3 do artigo 85º da Constituição, com o sentido e alcance que lhe foram atribuídos. Em primeiro lugar, cabe afirmar que se não contesta a existência legal de sectores vedados, pelo que se não verifica a mais directa, frontal e ime­diata violação do preceito constitucional em causa, teoricamente admissí­vel. Efectivamente, a larga maioria das actividades referidas no artigo 4º da Lei nº 46/77, de 8 de Julho, continuam absolutamente vedadas às empresas privadas, não se podendo assim dizer que o nº 3 do artigo 85º da Lei Fundamental tenha sido esvaziado de qualquer conteúdo útil. 7 — Mais controversa, no entanto, se afigura a questão de saber se a abertura dos sectores bancário, segurador e cimenteiro à iniciativa pri­vada, não vem frustrar o conteúdo essencial da regra da vedação, cons­tante da citada disposição constitucional. Na verdade, para que tal conteúdo essencial não resulte frustrado, tendo em conta os princípios fundamentais da nossa organização econó­mica, não se pode aceitar que o «legislador ordinário possa razoavelmente restringir a exclusividade económica do Estado, tão-só e precisamente, aos sectores básicos não lucrativos ou insuficientemente rendíveis» (Parecer nº 10/80, da Comissão Constitucional, Pareceres, 12º vol., p. 11). Ora, com as alterações introduzidas na Lei nº 46/77 pela legislação em apreço, pode sustentar-se que só fica vedado o acesso de empresas privadas a actividades referidas no artigo 4º da mesma lei, ou seja, exac­tamente àquelas actividades situadas em sectores básicos não lucrativos ou insuficientemente rendíveis. Efectivamente, no que respeita aos sectores industriais de base a que se reportam as diversas alíneas do nº 1 do artigo 5º da citada lei, na redacção do Decreto-Lei nº 406/83 (indústrias de armamento, refinação de petróleos, petroquímica de base e siderúrgica), sempre o Governo poderá autorizar, nos termos do preceituado no nº 2 do mesmo artigo, «o exercício da actividade a empresas que resultem da associação do sec­tor público, em posição obrigatoriamente maioritária no capital social, com outras entidades designadamente estrangeiras». Se se entender que as empresas resultantes de uma tal associação reves­tem uma natureza privada, forçoso será concluir pela inconstitucionali­dade das normas impugnadas, na medida em que só os sectores básicos não lucrativos ou insuficientemente rendíveis passariam a ficar vedados às empresas privadas. Se, pelo contrário, se entender que as empresas previstas no nº 2 do artigo 5º da Lei nº 46/77 não se revestirão obrigatoriamente de uma tal natureza (isto é, de natureza privada), então a conclusão a que se che­gará será necessariamente oposta. Sobre esta matéria, é conhecida a discussão doutrinal entre os que entendem que em tais casos a titularidade não é pública, por haver uma contitularidade entre entidades públicas e privadas e os que entendem que a titularidade é pública, tendo em conta que se há-de conceder pre­dominância, para efeitos de classificação da titularidade, às entidades a quem pertence a maioria do capital. Esta última concepção não nos parece que deva ser necessariamente arredada, face ao disposto no texto constitucional. E tanto basta para que não possamos ter por seguro que as normas impugnadas hajam violado, por esta via, o preceituado no nº 3 do artigo 85º da Lei Fundamental. 8 — Afastada igualmente a possibilidade de as normas em apreço terem vindo atingir o princípio da coexistência dos diversos sectores de propriedade, quer porque não diminuíram, antes alargaram, o âmbito das actividades cujo acesso é permitido às empresas privadas, quer porque não só não vieram comprimir o actual sector público como muito menos o vieram fazer com violação do princípio da coexistência, resta saber se elas são compatíveis com o nº 3 do artigo 85º da Constituição, interpretado conjugadamente com outras disposições constitucionais, pela forma como se procurou atrás esboçar. Nesta perspectiva, cumpre em primeiro lugar assinalar que não se veri­fica a violação daquele preceito, quando conjugado com a alínea e) do artigo 81º. Isto, porque as empresas privadas que vierem eventualmente a exer­cer a respectiva actividade nos sectores bancário, segurador, cimenteiro e adubeiro não o farão em regime de monopólio de facto ou de jure, tanto mais que terão de contar com a concorrência das empresas públicas já existentes nesses sectores. É verdade que se poderá argumentar com a cir­cunstância de os «monopólios» a que se refere a alínea e) do artigo 81º deverem ser entendidos «no sentido político de excessiva acumulação de poder económico através de posições de domínio de um ou mais sectores económicos», e não no sentido puramente técnico-económico (Vital Moreira e Gomes Canotilho, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., 1º vol., p. 403); todavia, ainda assim caberia retorquir que uma tal posição de domínio só se poderá, no caso vertente, verificar a poste­riori, e caso tal viesse a suceder, a Constituição indica as formas adequa­das para a eliminar. 9 — Exclui-se igualmente a hipótese de se verificar violação do nº 3 do artigo 85º, quando conjugado com o princípio do desenvolvimento da propriedade social, ou com as regras a esta atinentes e constantes dos nºs 1 e 2 do artigo 90º, na medida em que não se vê como o necessá­rio desenvolvimento da propriedade social possa afectar a liberdade de o legislador ordinário, em cada momento histórico e de acordo com as suas opções políticas, proceder à delimitação dos sectores básicos vedados e não vedados à iniciativa económica privada. De forma bastante diferente, no entanto, se configura a questão de saber se a liberalização do acesso de empresas privadas a um sector eco­nómico com as características do sector bancário — o problema não se coloca, a meu ver, e na actual conjuntura, relativamente aos sectores segurador, cimenteiro e adubeiro — não será incompatível com os princípios da subordinação do poder económico ao poder político democrático e da planificação democrática da economia, consignados respectivamente nas alíneas b) e d) do artigo 80º da Lei Fundamental. 10 — Quanto ao respeito pelo princípio da subordinação do poder eco­nómico ao poder político democrático, princípio expressamente introdu­zido na Constituição de 1976 pela revisão constitucional de 1982, sempre se poderá dizer, como no acórdão que obteve vencimento, que ele se encontra assegurado quer pela existência de um amplo núcleo de empre­sas públicas no sector, em concorrência com as empresas privadas que nele possam vir a actuar, quer pelas condicionantes legais estabelecidas no Decreto-Lei nº 406/83, quer ainda, finalmente, pelos largos poderes de orientação e controlo que continuam a ser atribuídos ao Banco de Portu­gal, como banco central, poderes esses que serão igualmente exercidos rela­tivamente aos bancos privados. Vejamos, agora, se se encontra igualmente assegurado o respeito pelo princípio da planificação democrática da economia. 11 — O princípio em causa, enquanto princípio fundamental da orga­nização económico-social com assento no artigo 80º da Lei Fundamen­tal, foi igualmente introduzido na Constituição pela revisão constitucio­nal de 1982. Esta, todavia, no que ao Plano diz respeito, veio introduzir profun­das alterações relativamente à versão originária da Constituição. Assim, nessa versão, aliás tal como hoje, afirmava-se expressamente que «o Plano tem carácter imperativo para o sector público estadual e é obrigatório, por força de contratos-programa, para outras actividades de interesse público» (artigo 92º, nº 1), mas omitia-se uma definição clara da sua força jurídica relativamente aos outros sectores, designadamente o sector privado. Após a revisão de 1982, pelo contrário, a questão ficou elucidada, já que se veio a estabelecer que «o Plano tem carácter indica­tivo para os sectores público não estadual, privado e cooperativo, definindo o enquadramento a que hão-de submeter-se as empresas desses sec­tores» (artigo 92º, nº 2). Antes da revisão constitucional, era legítimo sustentar que, pelo menos em determinados casos, as empresas privadas se encontravam juridicamente vinculadas a respeitar o Plano, que se lhes imporia directamente. Tal tese, encontrou apoio constitucional na redacção inicial do nº 1 do artigo 85º, onde se estabelecia que «nos quadros definidos pela Cons­tituição, pela lei e pelo Plano pode exercer-se livremente a iniciativa eco­nómica privada», inculcando tal disposição que as empresas privadas se tinham de subordinar directamente não só ao estabelecido na Constitui­ção e na lei, mas também ao Plano. E, em reforço desta interpretação, o antigo nº 3 do mesmo artigo acrescentava que «o Estado fiscalizará o respeito da Constituição, da lei e do Plano pelas empresas privadas». Acontece, porém, que nos correspondentes preceitos constitucionais, pós-revisão de 1982, as referências ao Plano foram pura e simplesmente eliminadas (cf. artigos 61º, nº 1, e 85º, nº 1, da Constituição, na sua actual redacção). Pode, pois, concluir-se que em 1982, ao mesmo tempo que se pre­tendeu manter ou reforçar o princípio da planificação democrática da eco­nomia como princípio fundamental da organização económica, se preten­deu igualmente clarificar que as empresas privadas não se encontravam directamente vinculadas ao Plano, mas tão só à Constituição e à lei. 12 — Assim sendo, forçoso é concluir que os bancos privados que se vierem a constituir ao abrigo das normas legais ora impugnadas não fica­rão directamente submetidos ao Plano. Ora, não parece que seja possível assegurar o respeito pelo princípio da planificação democrática da economia sem a subordinação directa ao Plano das entidades que dispõem dos meios disponíveis para assegurar o financiamento dos empreendimentos económicos, através do controlo do acesso ao crédito e da sua selecção. Acresce ainda que o nº 1 do artigo 105º da Constituição dispõe que «o sistema financeiro é estruturado por lei, de modo a garantir a forma­ção, a captação e a segurança das poupanças, bem como a aplicação de meios financeiros necessários à expansão das forças produtivas, de acordo com os objectivos definidos no Plano». Isto é, a Constituição exige que a estruturação legal do sistema finan­ceiro — onde se inclui, obviamente, a banca — garanta que a aplicação dos meios financeiros necessários à expansão das forças produtivas se faça de acordo com os objectivos definidos no Plano. Tal garantia, porém, não existe nem pode existir se os bancos priva­dos não ficarem submetidos aos objectivos do Plano. E, como vimos, rela­tivamente a eles, o Plano terá carácter meramente indicativo. É bem verdade que a Constituição, no nº 1 do artigo 92º, prevê que o Plano seja obrigatório, por força de contratos-programa, para outras actividades de interesse público, e que a actividade bancária bem pode ser considerada de interesse público. Só que, nem na Lei nº 11/83, nem no Decreto-Lei nº 406/83, se condiciona o acesso à actividade bancária à prévia celebração de contratos-programa que garantissem, relativamente às empresas privadas que pre­tendessem vir a exercer tal actividade, a força obrigatória do Plano. Condicionamento, aliás, que seria perfeitamente lícito, já que se a lei pode vedar o exercício de tal actividade às empresas privadas, também poderia condicionar o seu exercício à prévia celebração de contratos-programa. Nestes termos, entendi que se devia ter declarado a inconstitucionali­dade das normas constantes dos artigos 3º e 4º da Lei nº 11/83, de 16 de Agosto, e do artigo único do Decreto-Lei nº 406/83, de 19 de Novembro, na parte em que vieram permitir o acesso de empresas priva­das ao exercício da actividade bancária, por violação das disposições con­jugadas dos artigos 85º, nº 3, 80º, alínea d), e 105, nº 1, da Consti­tuição. — Luís Nunes de Almeida. DECLARAÇÃO DE VOTO Pela Lei nº 11/83, de 16 de Agosto, foi o Governo autorizado a legis­lar no sentido de abrir à actividade de empresas privadas e de outras enti­dades da mesma natureza os sectores bancários, segurador, cimenteiro e adubeiro (artigos 1º e 2º). E, no uso dessa autorização, veio o Decreto-Lei nº 406/83, de 19 de Novembro, alterar a redacção dos artigos 3º e 5º da Lei nº 46/77, de 8 de Julho, pela seguinte forma: Onde o artigo 3º dizia «é vedada a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza a actividade bancária e segura­dora», passou a dizer-se: «é permitido o exercício das activida­des bancária e seguradora por empresas privadas e outras enti­dades da mesma natureza»; Do artigo 5º — que vedava a empresas privadas e a outras enti­dades da mesma natureza o acesso às indústrias de armamento, de refinação de petróleos, petroquímica de base, siderúrgica, adubeira e cimenteira — foi eliminada a referência às indús­trias adubeira e cimenteira. Suscitada neste processo a questão da constitucionalidade dos referi­dos diplomas, pronunciei-me no sentido da sua inconstitucionalidade, na parte referente às actividades bancária e seguradora, quer por violação do nº 1 do artigo 83º da Constituição, quer por violação do nº 3 do artigo 85º, conjugado com outras disposições. a) Violação do nº 1 do artigo 83º Nacionalizados o Banco de Angola, o Banco Nacional Ultramarino e o Banco de Portugal, respectivamente pelos Decretos-lei nºs 450/74, 451/74 e 452/74, de 13 de Setembro, o Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, acabou por nacionalizar todas as instituições de crédito com sede no continente e ilhas adjacentes, com excepção do Crédit Franco-Portugais, dos departamentos portugueses do Bank of London & South America e do Banco do Brasil, e ainda das caixas económicas e das caixas de crédito agrícola mútuo. Por seu lado, o Decreto-Lei nº 135-A/75, de 15 de Março, naciona­lizou todas as companhias de seguros com sede no continente e ilhas adja­centes, com excepção das Companhias de Seguros Europeia, Metrópole, Portugal, Portugal Previdente, A Social, Sociedade Portuguesa de Segu­ros e O Trabalho — dada a significativa participação de companhias de seguros estrangeiras no seu capital — e ainda das agências das compa­nhias de seguros estrangeiras autorizadas para o exercício da actividade de seguros em Portugal e das mútuas de seguros. A fórmula empregada — nacionalização de todas as instituições de cré­dito e de todas as companhias de seguros — não pode deixar de signifi­car a intenção de vedar a empresas privadas o acesso a esses dois ramos de actividade, tudo se passando como se fossem os próprios sectores ban­cário e segurador a ser nacionalizados. A conclusão é ainda mais evidente se confrontarmos os diplomas em questão com os diferentes diplomas que decretaram nacionalizações, nos quais se identificaram individualmente as empresas que ficavam nacionalizadas: assim, nos sectores dos cimentos (Decreto-Lei nº 221-A/75, de 9 de Maio), da celulose (Decreto-Lei nº 221-B/75, de 9 de Maio), dos tabacos (Decreto-Lei nº 228-A/75, de 13 de Maio), dos transportes (Decretos-lei nºs 280-A/75, 280-B/75 e 280-C/75, de 5 de Junho, e Decreto-Lei nº 469/75, de 28 de Agosto), da petroquímica (Decreto-Lei nº 453/75, de 21 de Agosto), dos adubos (Decreto-Lei nº 457/75, de 22 de Agosto), das cervejas (Decreto-Lei nº 474/75, de 30 de Agosto), etc. Ao abrirem as actividades bancária e seguradora a empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza, os diplomas em apreciação aten­tam, pois, contra a garantia das nacionalizações consagrada no nº 1 do artigo 83º da Constituição, na expressiva fórmula utilizada por esse pre­ceito: «todas as nacionalizações efectuadas depois de 25 de Abril de 1974 são conquistas irreversíveis das classes trabalhadoras». b) Violação do nº 3 do artigo 85º Depois de estabelecer, como um dos princípios em que assenta a orga­nização económico-social, a coexistência de três «sectores» de propriedade, isto é, o sector público, o sector privado e o sector cooperativo [artigo 80º, alínea b)], a Constituição comete à lei a definição dos «sectores básicos» nos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza (nº 3 do artigo 85º). Não é pacífica a interpretação deste preceito. Segundo uns, os secto­res básicos da economia não equivalem necessariamente a sectores veda­dos às empresas privadas: é a doutrina do Prof. Jorge Miranda, A Consti­tuição de 1976 — Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, 1978, nº 120, do Prof. Sousa Franco, A Revisão da Constituição Económica (na Revista da Ordem dos Advogados, ano 42, p. 601), nº 7, c), IV, e que foi defendida pela Comissão Constitucional, nos Pareceres nºs 8/80, 10/80, 13/80 e 23/81. Segundo outros, não existe qualquer diferença entre sectores básicos e sectores vedados; isto é, só os sectores básicos poderão ser vedados, mas todos os sectores básicos deverão ser vedados, à inicia­tiva privada: — é a doutrina sustentada por Carlos Ferreira de Almeida, Direito Económico (propriedade dos meios de produção), segundo as lições proferidas na Faculdade de Direito de Lisboa no ano lectivo 1982-1983, nº 7. Em meu entender, não interessa no caso concreto tomar posição nessa querela, já que dos sectores básicos nos quais deverá ser vedada a activi­dade às empresas privadas o sector da banca e o sector dos seguros são, permita-se a expressão, os mais básicos. Não foi por acaso que, após a revolução de 25 de Abril de 1974, as primeiras entidades a serem nacio­nalizadas foram as instituições de crédito e as companhias de seguros. Sig­nificativo é também o facto de a própria Lei nº 46/77 ter colocado à cabeça das actividades vedadas a empresas privadas precisamente a activi­dade bancária e a actividade seguradora (artigo 3º). Como é sabido e se salientou nos relatórios dos Decretos-lei nºs 132-A/75 e 135-A/75, a banca privada e os seguros privados fun­cionaram entre nós em favor dos grandes grupos monopolistas e daí que as normas em apreciação, permitindo de novo o acesso desses sectores às empresas privadas, ponham em perigo objectivos claramente definidos na nossa Constituição, tais como o da transformação da sociedade portuguesa numa sociedade sem classes (artigo 1º), o da transição para o socialismo (artigo 2º), o da socialização dos principais meios de produção, da abo­lição da exploração e da opressão do homem pelo homem [artigos 9°, alínea d), e 80º, alínea c)] e o da subordinação do poder económico ao poder político democrático [artigo 80º, alínea a)]. — Mário de Brito. DECLARAÇÃO DE VOTO Votei o acórdão na parte em que declara a não existência de inconsti­tucionalidade formal, mas votei vencido na parte em que conclui pela não existência da inconstitucionalidade material arguida. E isto pelas razões seguintes: Não pode aceitar-se a tese do acórdão de que o desaparecimento da referência ao socialismo que no texto de 1976 figurava nos artigos 73º, nº 2; 89º, nº 1; 91º, nº 1; 105º, nº 1; 107º, nº 4; 185º, nº 2, e 273º, nº 4, da Constituição, possa significar que tenha deixado de considerar-se, após a revisão de 1982, como princípio fundamental da nossa organização económica o desenvolvimento das relações de produção socialistas, e tendo como objectivo assegurar a transição para o socialismo. Com efeito, desde que o artigo 2º que constitui uma das normas definidoras dos princípios fundamentais por que se rege a República Por­tuguesa, determina e marca como comando imposto ao Estado de direito democrático o objectivo de assegurar a transição para o socialismo, que já o texto de 1976 marcava, e se indica que essa transição se opera mediante a realização da democracia económica, social e cultural, e o apro­fundamento da democracia participativa, é óbvio que esta nova redacção não significa uma alteração de orientação nem do caminho a percorrer para atingir o objectivo, antes o clarifica. De facto, a inclusão na defini­ção do caminho da realização da democracia económica e social, além de ser tecnicamente uma forma mais perfeita, representa maior clareza do que a vaga referência à criação de condições para o exercício democrático do poder pelas classes trabalhadoras. É que a democracia económica e social, pressupõe, exige mesmo, que a sua organização assente, acima de tudo o mais nas seguintes bases: subordinação do poder económico ao poder político democrático; apropriação colectiva dos principais meios de produção e solos, bem como dos recursos naturais; planificação democrá­tica da economia; desenvolvimento da propriedade social; intervenção democrática dos trabalhadores dentro da coexistência dos diversos secto­res da propriedade, público, privado e cooperativo, tal como se estatui no artigo 80º da Constituição, e só através da efectivação destes princí­pios se pode realizar o percurso da transição para o socialismo. É ainda para assegurar essa transição e subordinar a economia a uma organização democrática que a nossa Constituição incentiva e estimula o sector cooperativo e acautela o sector público, como se tem de concluir da leitura dos artigos 84º quanto às cooperativas e experiências de auto--gestão, 82º e 83º quanto ao sector público. Do mesmo passo põe tra­vões ao sector privado em favor dos outros sectores e, designadamente, quanto ao sector público, quando na alínea e) do artigo 81º incumbe prioritariamente ao Estado eliminar e impedir a formação de monopólios privados, através de nacionalizações ou outras formas, bem como repri­mir os abusos do poder económico e todas as práticas lesivas do interesse geral; e quando no nº 1 do artigo 83º declara irreversíveis todas as nacio­nalizações, após o 25 de Abril, e no nº 2 apenas permite que sejam inte­gradas no sector privado as pequenas e médias empresas indirectamente nacionalizadas, fora dos sectores básicos da economia, e só a título excep­cional e desde que os trabalhadores não optem pelo regime de autoges­tão ou de cooperativa, o que bem demonstra que em todos os aspectos a Constituição tomou especiais cautelas e disposições para travar o alarga­mento do sector privado. Dos mesmos cuidados e cautelas é prova evidente o artigo 90º ao explicar as bases e condições em que assenta o desenvolvimento da pro­priedade social. Do que fica exposto, se conclui que não é pelo facto de ter havido alterações de redacção em alguns artigos da Constituição, e do seu texto terem desaparecido referências ao socialismo, ou às relações de produção socialista, e sem se atentar no significado e alcance dessas alterações e em todas as disposições constitucionais, quer dos princípios fundamentais quer dos que regem a organização da economia e do Plano, que se pode vali­damente sustentar, e muito menos concluir, que a abertura dos meios de produção não é desconforme com disposições constitucionais ou, que a mesma se pode efectivar independente de condições que manifestamente o sistema constitucional impõe, tratando-se, mais a mais, e como se trata — isso é inegável — de actividades do mais alto interesse público. Bastará que essa abertura possa pôr em risco e supremacia do poder político sobre o poder económico, venha a possibilitar a formação de monopólios privados ou que, por não obrigatoriedade de subordinação dessas actividades de interesse público ao Plano não possa realizar-se a planificação global e correcta da economia por não terem sido celebrados contratos-programa — único meio legal de obrigar as actividades de inte­resse público às orientações e determinações do Plano, para que a autori­zação para o seu exercício, integrado no sector privado, infrinja os artigos 80º, alíneas a) e d); 81º, alínea e); 91º, nº 1; 92º, n°s 1 e 2, e, sem sombra de dúvida, também os artigos 85º, nº 3, e 105º, nº 1. Há que salientar que é extremamente importante o disposto no nº 3 do artigo 83º, pois nele se obriga a que haja uma lei que defina os sec­tores básicos aos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza. Ora, como ensina o Dr. Carlos Ferreira de Almeida, e a sua tese afigura-se dificilmente refutável, no seu trabalho que corresponde às lições de direito económico no ano lectivo de 1979-1980, mas reconstituídas para ficarem de harmonia com a revisão constitucional de 1982, «a definição dos sectores básicos equivale à dos sectores vedados a entidades privadas, ou, o que é o mesmo, os sectores vedados devem corresponder àqueles que sejam considerados como básicos; isto é, não existe qualquer dife­rença entre sectores básicos e sectores vedados e só os sectores básicos pode­rão ser vedados, mas todos os sectores básicos deverão ser vedados à ini­ciativa privada». Mas, logo adverte o Dr. Ferreira de Almeida: «a liberdade concedida à lei ordinária não pode contrariar os princípios e objectivos constitucionais, devendo a definição dos sectores básicos (e portanto dos sectores vedados) consistir numa adequada aplicação às condições político-económicas. Ora, a Constituição Política insere orientações e conceitos fundamentais que não podem ser ignorados e que devem enquadrar o critério legal: desde logo, a expressa adjectivação dos sectores como bási­cos indica que se não trata de subtrair à iniciativa privada estes ou aque­les sectores da actividade económica, mas de definir sectores de impor­tância primordial». E, prosseguindo, adianta ainda: «a definição dos sectores básicos não pode ser desligada do programa constitucional de apro­priação (socialização) dos principais meios de produção [artigos 9°, alí­nea a), 80º, alínea d), 290º, alínea f)], que inclui certamente uma ideia de hierarquia desses meios de produção. O carácter programático destes preceitos é compatível com alguma dilação temporal na sua efectivação, mas não com aplicações que contrariem o sentido desse programa. A subor­dinação do poder económico ao poder político democrático [artigo 80º, alínea a)] e o seu corolário da eliminação (correctiva e preventiva) dos monopólios e abusos do poder económico [artigo 81º, alínea e)], se não devem afectar o princípio da liberdade da iniciativa privada, modelam os contornos do seu limite geral». Acrescenta ainda algumas considera­ções e afirma em conclusão: «A lei da Assembleia da República (ou o decreto-lei do Governo, sob autorização daquele órgão) que tenha por objectivo proceder à definição prevista no artigo 85º, nº 3, (neste momento, a Lei nº 46/77, de 8 de Julho) é susceptível de alterações. Estas não são todavia admissíveis por razões de simples conveniência con­juntural, nem em termos discricionários, mas sim pela aplicação dos prin­cípios constitucionais à situação objectiva e histórica concreta. Assim como não podem ser vedados à iniciativa privada sectores que, numa hierar­quia económica-política, não se encontrem entre os mais relevantes, tam­bém não será permitido abrir aqueles que se encontrem entre os mais importantes». E, para realçar mais a sua conclusão, exemplifica: «no momento actual, não seria porventura incoerente retirar dos limites da proibição a indústria cimenteira (talvez a «menos básica» das relacionadas na Lei nº 46/77 como indústrias vedadas) ou incluir a construção de navios, o comércio externo ou a produção de equipamentos de informá­tica; assim como não está adequado vedar a iniciativa privada à indústria de refrigerantes nem liberalizar a produção de energia eléctrica ou a acti­vidade bancária (esta por ser geradora de meios monetários), visto que, tanto pelo critério económico como pelo político, se situam claramente no topo da pirâmide produtiva». Em nota de rodapé da p. 51 do seu trabalho, o Dr. Ferreira de Almeida, não se esquece de citar que: «no já citado Parecer nº 8/80, o Prof. Jorge Miranda aceita que a banca e os seguros se incluam nos sectores básicos, quer por razões de natureza económica quer pelos antecedentes histórico-políticos, mas naturalmente não considera, em coerência com a sua tese, que tais sectores básicos tenham forçosamente de ser vedados». Mas, o ponto de vista do Prof. Jorge Miranda é também contrariado pelo que é expresso por Gomes Canotilho e Vital Moreira, na nota V ao artigo 85º, a p. 417 do 1º vol. da 2ª ed., revista e ampliada, da Cons­tituição da República Portuguesa Anotada, quando declaram que: «não existindo uma definição precisa e indisputada de sectores básicos na ciên­cia económica, isso não permite todavia afirmar que a lei seja totalmente livre na definição do conceito, não podendo ela fazê-lo arbitrariamente, sem ter em conta o significado corrente da expressão (seria seguramente arbitrário não considerar como sectores básicos v.g. a banca ou a siderur­gia). Do mesmo modo, admitindo que a lei não tem de interditar às empresas privadas todos os sectores susceptíveis de serem definidos como básicos, duas coisas parecem seguras: a) A lei tem de vedar um conjunto quantitativamente significativo, constitucionalmente relevante, de secto­res; b) A selecção dos sectores que hão-de ser vedados não pode também ser arbitrária, não podendo deixar de começar por abranger os mais bási­cos dos sectores básicos, tendo em conta os princípios fundamentais da Constituição económica enunciados no artigo 80º, designadamente os da subordinação do poder económico ao poder político [alínea a)] e a apro­priação colectiva dos principais meios de produção [alínea c)], pois é em vista da realização deles que se justifica e exige constitucionalmente a proi­bição de despesas privadas em certos sectores». Por seu turno, a Comissão Constitucional, nos Pareceres nºs 8/80 e 10/80, publicados respectivamente a p. 192 do vol. 11º dos Pareceres, e p. 4 do vol. 12º, aliás seguindo na esteira do Parecer nº 15/77, tinha­-se pronunciado pela inconstitucionalidade das tentativas legislativas de alteração da Lei nº 46/77, mas alterou a sua posição no Parecer nº 13/80, publicado a p. 109 do 12º vol. dos Pareceres e confirmou esta sua posição no Parecer nº 23/81, publicado a p. 215 do 16º vol. A verdade é que a primeira posição era a que interpretava correcta­mente o valor e alcance dos princípios fundamentais e as regras discipli­nadoras constitucionalmente estabelecidos para a organização económica, e os argumentos estabelecendo a nova posição não convenceram, pois não destroem o fundamental da posição anterior e estão em flagrante contra­dição com o nº 2 do artigo 85º, como bem o demonstram os votos de vencido dos Drs. Amâncio Ferreira e Nunes de Almeida no Parecer nº 13/80. E não se diga que os argumentos destes perderam valor depois da revisão de 1982, por isso que, o texto do nº 2 do artigo 85º, na redacção de 1976, é, ipsis verbis, o texto actual do nº 3 do mesmo artigo. Assim, o Dr. Amâncio Ferreira declarava no seu voto de vencido: «A norma do artigo 85º, nº 2, não foi objecto de uma interpretação total, digamo-lo, somente o foi por via negativa e não por via positiva, pelo que não me parece correcto afirmar-se, como se faz no parecer, que o decreto ora analisado respeita as 'doutrinas interpretativas' desta Comis­são Constitucional». E acrescenta: «Estranha-se que no parecer se desco­nheçam e não se invoquem os princípios informadores da nossa Consti­tuição económica, a fim de serem confrontados com o regime constante do decreto. Quer dizer, retira-se a juridicidade às enunciações programá­ticas que integram aquela, esquecendo-se que é essa juridicidade que leva os autores a reconhecer eficácia limitativa à discricionariedade do legisla­dor e que são inconstitucionais as leis que vão contra as disposições pro­gramáticas. O recurso ao elemento sistemático para interpretação da norma constitucional é ignorado e muito menos se tomam em conta as realida­des concretas em que aquela é chamada a operar. Elege-se como princí­pio supremo o primado político do legislador e afirma-se que a concreti­zação do artigo 85º, nº 2, é determinada pela vontade do legislador ordinário, bem como pelas valorações político-económicas e político-sociais que o norteiam e pelas decisões na base daquelas tomadas, de tal sorte que estas podem a todo o momento ser substituídas por outras. «Isto é, subtrai-se toda a força normativa à Constituição e rejeita-se a doutrina comummente aceite que na interpretação e aplicação das nor­mas constitucionais se devem seguir as concepções ideológicas e políticas visadas na Lei Fundamental. Um legislador que não se identifique com o projecto de sociedade constante da Constituição, segundo a tese vence­dora, pode subvertê-lo, mesmo sem aguardar a revisão constitucional. A lei ordinária sobrepõe-se à lei constitucional. É o dogma do 'carácter sacros­santo da lei' ( Anschutz), ou o dogma da omnipotência do legislador, rejei­tada pela Constituição de 1933 e, por maioria de razão, pela de 1976». Por seu turno, o Dr. Nunes de Almeida, salientou no seu voto de vencido: «Votei vencido, considerando materialmente inconstitucional o decreto em apreço, por entender que violava o nº 2 do artigo 85º da Constituição. Na esteira da interpretação dada àquele dispositivo constitucional pelo Parecer nº 8/80, continuo a pensar que se, por um lado, pertence à lei a definição dos sectores básicos da economia em que é vedada a actividade às empresas privadas, por outro lado, tal definição há-de ser efectuada dentro dos limites razoáveis de interpretação e apli­cação dos princípios e preceitos constitucionais. E se, dentro de tais limi­tes, o legislador dispõe de uma total margem de liberdade, a verdade é que compete aos órgãos de fiscalização da constitucionalidade averiguar se o legislador respeitou ou não esses limites. «Nem se diga que a determinação de tais limites, porque necessaria­mente correlacionada com objectivos programáticos da Constituição e, por isso mesmo, necessariamente imbuída de critérios político-económicos, ultra­passa a competência desta Comissão, exclusivamente confiada ao domí­nio do jurídico. «Na verdade, tal concepção — assente na falada pressuposição de que, nesta como noutras matérias, a interpretação jurídica pode ser politica­mente asséptica — encontra-se, ela sim, eivada de uma fortíssima carga política, na medida em que conduz à recusa da aferição da eventual con­tradição da lei com os objectivos político-programáticos em benefício de quaisquer outros. «Já no Parecer nº 10/80 se apontaram alguns dos objectivos visados pela Lei Fundamental com a vedação de sectores básicos da economia à actividade de empresas privadas: a promoção da igualdade através da trans­formação das estruturas económicas, o impedimento da formação de mono­pólios privados, o controlo de sectores de actividade que permita ao Estado uma intervenção decisiva no processo económico, a garantia da subordi­nação do poder económico privado ao poder político democrático. «Ora e independentemente de quaisquer outras considerações, a pros­secução de tais objectivos não se compatibiliza com a transferência para centros privados das decisões relativas à selectividade do crédito e, por­tanto, dos investimentos, e com a reconstituição dos grandes grupos económico-financeiros resultantes da interpenetração do capital-dinheiro com o capital industrial, o que decorrerá, inevitavelmente, da existência de uma banca privada, obviamente (e legitimamente, aliás) determinada pelo critério do lucro e não pelo da satisfação das necessidades colectivas. «Em consequência, a abertura da actividade bancária ao sector privado constitui elemento suficiente para concluir pela inconstitucionalidade do diploma em apreço». Estes argumentos transcritos dos dois citados votos de vencido, não perderam nem valor nem peso, pelo facto de entretanto, ter havido a revisão constitucional, porque como já atrás se demonstrou, esta não veio alterar no essencial, antes pelo contrário veio clarificar a interpretação e aplicação das normas constitucionais sobre a política económica, não só porque o artigo 85º, no seu nº 2, antes da revisão, é exactamente o mesmo do nº 3 que dela resultou, como ainda porque à mesma depois da revisão se manteve a imposição do artigo 92º do carácter imperativo para o sector político estadual, e da obrigatoriedade, por força de contratos-programa, para outras actividades de interesse público, e ainda porque, como adiantam Gomes Canotilho e Vital Moreira, a p. 396, do 1º vol. da 2ª ed., revista e conferida, da Constituição da República Portuguesa Anotada na anotação I ao artigo 80º: Neste preceito introdutório da constituição económica, a Cons­tituição sumaria os princípios essenciais que presidem à organiza­ção económica. No fundo, não se trata de outra coisa senão da aplicação ao campo económico do princípio constitucional vertido no artigo 2º da Constituição, ou seja, do Estado de direito demo­crático de intervenção socialista, comprometido na realização de uma «democracia económica e social». Efectivamente, e esta é uma verdade irrefutável, que mostra claramente, como salientam os mesmos autores no local citado, que é: «estes princí­pios da constituição económica são, por outro lado, simultaneamente, uma matriz, e uma síntese de toda a subsequente ordem constitucional da eco­nomia. Não há verdadeiramente nenhum preceito da constituição econó­mica que não encontre em algum ou alguns dos cinco princípios aqui enunciados, ou no sentido global que deles decorre, suficiente e directa referência. Fica assim sublinhado a sua função de integração e de coesão de toda a constituição económica». De tudo o que antecede resulta o entendimento de que a abertura à iniciativa privada das actividades bancária e seguradora que não podem deixar de considerar-se básicas e de inegável e do maior interesse público, não deviam, em princípio, ter sido liberalizadas e, a sê-lo, só desde que se não perdessem de vista as disposições chave que regem a nossa organi­zação económica, devendo, pois ficar legalmente condicionada, pela apli­cação dos princípios constitucionais à situação objectiva e histórica con­creta, e nunca por razões de mera conveniência conjuntural ou em termos discricionários. E, a aplicação desses princípios só é possível desde que a autorização do exercício privado dessas actividades seja por lei condicio­nada à celebração de contrato-programa, nos termos do nº 1 do artigo 92º conjugado com o 105º, nº 1 e 85º, nº 3, onde se clau­sula a obrigatoriedade de sujeição ao Plano. Porém tal não se fez nem na Lei nº 11/83, de 16 de Agosto, nem no Decreto-Lei nº 406/83, de 18 de Novembro, e, assim, é óbvio que se não respeitaram as disposições constitucionais dos artigos 2º, 9°, 80º, alíneas a), b), c), d) e e), 81º, alíneas e) e f), 85º, nº 3, 91º, nºs 1 e 2, 92º, nº 1, e 105º, nº 1. E, deste modo não se tomaram as cautelas e prevenções legais neces­sárias para salvaguardar e garantir o respeito pelas normas organizativas e disciplinadoras que a Constituição consigna e às quais actividades, que não podem deixar de considerar-se do mais relevante interesse público, não podem deixar de subordinar-se, sob pena de se cair nas situações que aquelas normas se destinam a evitar. É o caso — e o mais importante de todos eles — do que se passa relativamente ao Plano, sendo certo que a não sujeição da banca e dos seguros à obrigação de celebração do contrato-programa, nos termos do nº 1 do artigo 92º da Constituição, aos que exerçam essas actividades, integradas no sector privado, e à existência de uma cláusula contratual de aceitação de que o Plano terá para elas carácter obrigatório, dá-lhes o direito de não cumprir as determinações do Plano, com a invocação de que para o sector privado ele só tem carácter meramente indicativo, e só o poderia ter obrigatório, por meio de contrato-programa que assim o avesse clausulado. Ora, nenhum dos diplomas em apreço impõe a cele­bração de contratos-programa, com essa cláusula de condicionamento para obtenção de autorização do exercício da actividade respectiva integrada no sector privado. Nem de outro modo poderá e deverá ser, sem subverter e contrariar frontalmente os princípios essenciais da nossa organização económica e da estrutura financeira de que têm de fazer parte a actividade bancária entre os quais avulta não só a aplicação de meios financeiros necessários à expan­são das forças produtivas, mas ainda à formação, captação e segurança das poupanças indispensáveis de acordo com os objectivos do Plano. Quer dizer, Plano e estruturação do sistema financeiro estão interligados, como é bem vincado na disposição do nº 2 do artigo 105º quando estatui que o Banco de Portugal, de acordo com o Plano e as directivas do Governo colabora na execução da política monetária e financeira. Logo, os preceitos constitucionais que orientam e disciplinam a orga­nização económica e a elaboração e força jurídica do Plano só não serão violadas se, no diploma que autoriza a abertura à iniciativa privada de actividades de interesse público ficar claramente expresso que tal aber­tura será condicionada à celebração de um contrato-programa no qual se estabeleça que a entidade a quem a autorização é concedida aceita que terá obrigatoriamente de acatar e cumprir as instruções e determinações do Plano. E, nem se diga, como já houve quem afirmasse, que tal impo­sição seria inviável porque sendo o contrato a resultante de um consenso, duma aceitação livre da vontade dos contratantes, as suas cláusulas terão de ser de aceitação voluntária. É que não é feita qualquer imposição de aceitação à entidade que pretende a autorização e que será parte no contrato-programa. O que se impõe é ao Governo que só conceda autorização mediante a celebração desse contrato que contenha a cláusula de obrigação de acatamento às orientações e determinações do Plano relativamente àquela actividade, sua organização e disciplina, mas a outra parte é livre de aceitar ou não a cláusula e o facto de a não aceitar implicar a sua não celebração e a não concessão da autorização de exercício da actividade, não violenta a von­tade da outra parte que foi livre de a rejeitar. Desde logo, há que salientar que o estabelecimento de uma condição para a celebração de um contrato que implica a concessão de autorização para o exercício de uma actividade económica tem de ter-se por acto per­feitamente constitucional, legal e até moralmente certo. É constitucional porque não só não existe disposição na Constituição que o proíba, antes existem várias disposições que, conjugadas, não só expressamente o prevêem como até o impõem para tornar possível e viá­vel, através de obrigatoriedade de acatamento, o cumprimento dos objec­tivos que elas fixam. De resto, a exigência de celebração de contrato-programa com tal cláu­sula não é exigência maior do que algumas das que os diplomas em causa neste processo põem para constarem dos diplomas de concessão de auto­rização do exercício de certas actividades por empresas privadas e outras entidades da mesma natureza. É apenas uma condição, como qualquer outra, legítima e legal e que a outra parte, se dela discorda, é livre de rejeitar, por com uma tal condição não lhe interessar o exercício da acti­vidade. O que não pode é ser livre de a exercer sem aceitar a condição. Mas, a existência de exigências condicionantes, não só é moralmente certa como clarifica a situação, impondo ao contratante que confere a con­dição o dever de enunciar todas as condições necessárias para que a auto­rização seja concedida, de forma a que quem quer beneficiar da autori­zação, ou seja a outra parte contratante, conheça bem a lei em que vai viver, isto é todas as determinações, e de onde elas partem, que terá de cumprir. No fundo o contrato-programa é uma proposta que se apresenta, a quem pretender exercer privadamente uma actividade de interesse público, para adesão. É um contrato por adesão, como tantos outros que desde já muito surgiram na esfera contratual, como contratos especiais, e têm por toda a parte plena aceitação e consagração. E, como contrato para adesão que é, legitima ao proponente, que é o Estado, o direito, mais impõe a obrigação, de inserir na proposta todas as cláusulas de salvaguarda do interesse público e de sobreposição do inte­resse geral, que o Estado representa, ao interesse particular, privado, do destinatário da proposta, que ele é livre de rejeitar, mas cuja aceitação condiciona a celebração do contrato. Estamos em 1985, e não em 1908, quando Duguit, na 3ª ed. do seu « Traité de Droit Constitutionnel», t. I, p. 371, não aceitava o con­trato para adesão por o considerar «um simples acto unilateral, porque uma das partes impõe a sua vontade à outra, que, na operação, se limita a ter um papel maior ou menor passivo». Ora, já na década de 1920, Rippert tinha combatido tal conceito e, como se pode ver em Louis Josserand, no seu Cours de Droit Civil Positif Français, ed. 1930, pp. 18 e 19, ensinava que tal entendimento de Duguit era geralmente repelido e acrescentava: «os contratos para adesão são verdadeiros contratos; em nenhuma parte a lei exige que o acordo contratual seja precedido de uma livre discussão; tudo o que ela pede é que as duas partes consintam, não importa que o terreno de entendimento tenha sido ou não preparado por uma delas; nós já não estamos nos tempos em que a estipulação romana reinava soberanamente; nem a igualdade económica, nem a igualdade ver­bal são condições da validade dos contratos: a igualdade jurídica, chega.» E, noutro passo, explica: «um projecto de contrato é apresentado por uma das partes, dele qualquer se pode aproveitar mas com a condição de «pegar ou largar» — c'est à prendre ou à laisser —. Nesta categoria cabem a imensa maioria dos contratos de transporte, e tantos outros. Não se discute o preço de um despacho de mercadoria ou de um bilhete de caminho de ferro, os contratos de seguro, as compras efectuadas nos gran­des armazéns, com preços fixos. Nestas condições a situação não é igual entre as partes que têm papéis de importância desigual; uma faz o regu­lamento, fixa o preço, a outra limita-se a dar uma adesão». Entre nós, Inocêncio Galvão Teles, embora achando certos princípios perigosos nesta espécie de contratos, considerava não ser de perfilhar a tese dos que negam valor de contrato aos contratos para adesão, e isto porque, segundo ele (v. Dos Contratos em geral, p. 338): «a limitação jurídica, ou meramente de facto, da liberdade do aderente não constitui óbice ao triunfo da tese contratual, pois não é a liberdade de estipulação que caracteriza o negócio jurídico, e, portanto, o contrato, mas o princí­pio da autonomia da vontade, ou seja a faculdade de regular por si os próprios interesses, ainda que dentro de esquemas pré-estabelecidos». Se isto é assim, e é, para os contratos que se celebram dia a dia, na vida corrente de cada um, entre prestador de serviços, produtores ou for­necedores, por um lado, e utentes, e consumidores, por maioria de razão o será para a indispensabilidade de o Estado, nos tempos de hoje, (que já não são os de 1908, de Duguit) estar apto a, munido dos instrumen­tos próprios, disciplinar a organização e actuação da economia, na defesa dos princípios que estabelecer para o exercício de certas actividades de indiscutível interesse público, e no propósito também indispensável de ser cumprido o equilíbrio dos sectores. É a apreciação das disposições conjugadas da Constituição estabelecendo os princípios em que assenta a organização económica, as incumbências prioritárias do Estado no âmbito económico, o estabelecimento de fiscali­zação pelo Estado do respeito pela Constituição e da lei pelas empresas privadas, de intervenção do Estado transitoriamente na gestão das empresas privadas para assegurar o interesse geral, a definição dos sectores básicos nos quais é vedada a actividade às empresas privadas, os objectivos e força jurídica do Plano, a estruturação por lei do sistema financeiro, de acordo com os objectivos do Plano é a determinação de que a colaboração do Banco de Portugal na execução das políticas monetária e financeira se rea­liza de acordo com o Plano, que impõem a necessidade de, através de contrato-programa, tal como se vem sustentando, tornar obrigatório o Plano para o exercício de actividades de interesse público relevante para o sector privado. E há que ter sempre presente que se, porventura, se pudesse ter como garantia segura relativamente a certos aspectos fixados no artigo 3º da Lei nº 11/83, de 16 de Agosto, ou no artigo 3º da Lei nº 46/77, de 8 de Julho, na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 406/83, de 19 de Novembro, a verdade é que esses artigos nem sequer falam na aplicação dos meios financeiros de acordo com o Plano. Tão pouco será possível assegurar as garantias mencionadas no artigo 105º e a intervenção do Banco de Portugal estabelecida no nº 2 desse artigo, sempre de acordo com o Plano, sem existência de contrato-programa, pois tal não é con­templado nem na Lei nº 11/83, nem no Decreto-Lei nº 406/83, ficando gorada a fiscalização sobre o conjunto das actividades bancárias, já que aqueles que as exercessem privadamente não deixariam de invocar o nº 2 do artigo 92º da Constituição onde se estabeleceu que, para o sector pri­vado, o Plano apenas tem carácter indicativo. Eis porque votei pela inconstitucionalidade das autorizações de aber­tura ao sector privado das actividades bancária, seguradora, adubeira e cimenteira, tal como resulta da Lei nº 11/83 e do Decreto-Lei nº 406/83, já que violam manifestamente as disposições conjugadas dos artigos 2º; 9º alínea d); 80º, alíneas a), b), d) e e); 81º, alíneas e) e f); 85º, nº 3; 91º, nºs 1 e 2; 92º, nº 1, e 105º, nºs 1 e 2, da Constitui­ção. — José Magalhães Godinho. DECLARAÇÃO DE VOTO Estou de acordo em que a disposição básica, para a solução da ques­tão em apreço, é o nº 3 do artigo 85º da Constituição. Dispõe: A Lei definirá os sectores básicos nos quais é vedada a activi­dade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza. Mas aquela norma tem de ser conjugada com várias outras. Assim com o artigo 2º onde está consignado: A República Portuguesa... que tem por objecto assegurar a transição para o socialismo, mediante a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa. Igualmente no preâmbulo em «abrir caminho para uma sociedade socialista, no respeito da vontade do povo português...». A transição para o socialismo opera-se pela realização da democracia económica, social e cultural e pelo aprofundamento da democracia parti­cipativa. Poder-se-á dizer que na concepção constitucional existe uma rela­ção necessária entre democracia e socialismo, de tal modo, que o socia­lismo não é mais (nem pode ser coisa diferente) a realização plena da democracia em todos os campos, o estádio consumado da democracia, e que a democracia só atinge a sua completude no (e através do socialismo) (vide Canotilho e Vital Moreira in Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed., revista e ampliada, 1º vol., p. 77). Por outro lado, há que ter em consideração: a alínea d) do artigo 80º onde se estabelece: a) Subordinação do poder económico ao poder político democrá­tico; a alínea c) do mesmo artigo onde se diz: c) Apropriação colectiva dos principais meios de produção e solos, bem como dos recursos naturais; e ainda a alínea e) do artigo 81º, na qual se determina: e) Eliminar e impedir a formação de monopólios privados, através de nacionalizações ou de outras formas, bem como reprimir os abusos do poder económico e todas as práticas lesivas do inte­resse geral. Deverá assim sustentar-se que a Constituição Económica está informada pelos seguintes grandes princípios, apesar das introduções consignadas em 1982: Apropriação colectiva dos principais meios de produção, eliminação e impedimento à formação de monopólios privados, desenvolvimento da propriedade social (nº 1 do artigo 90º), promoção da igualdade, con­trolo de sectores de actividade privada que permitam ao Estado uma inter­venção no processo económico, e garantia da subordinação do poder eco­nómico privado ao poder político democrático. Pelos Decretos-lei nº 450/74 e 451/74, ambos de 13 de Setembro, foram nacionalizados respectivamente o Banco de Angola e o Banco Nacio­nal Ultramarino. Posteriormente o Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, nacionalizou todas as instituições de crédito, com excepção do Crédit Franco-Portuguais e dos departamentos do Bank of London e South America e do Banco do Brasil e das caixas económicas e de crédito agrí­cola mútuo. No preâmbulo deste decreto, refere-se que a «nacionalização se justi­fica pela necessidade de concretizar uma política económica anti-monopolista, que o sistema bancário na sua função privada, se tem carac­terizado como um elemento ao serviço dos grandes grupos monopolistas, em detrimento da mobilização da poupança e da canalização dos investi­mentos em direcção à satisfação das reais necessidades da população por­tuguesa e ao apoio às pequenas e médias empresas, e que o sistema ban­cário constitui a alavanca fundamental da economia, e que é por meio dele que se pode dinamizar a actividade económica, em especial a cria­ção de novos postos de trabalho». Por outro lado, qualquer empresa privada que queira competir com as empresas públicas, no sector bancário, precisará de uma grande soma de capital para poder erguer-se e subsistir e caso o consiga, tornar-se-á necessariamente uma grande unidade empresarial, com um poder determinante sobre a economia, susceptível de fugir à subordinação ao poder político democrático, para além de poder criar dificuldades, senão mesmo inviabilizar as empresas públicas concorrentes. O seu eventual aparecimento é incompatível com os princípios atrás mencionados. Quando se estatui que a lei definirá os sectores básicos nos quais é vedada a actividade às empresas privadas e a outras entidades da mesma natureza, quererá isto dizer que o legislador é livre, em cada momento histórico, de conformar a estrutura da Constituição económica? Ou pelo contrário, terá em cada momento, o legislador ordinário, de considerar que a sua liberdade de conformação é limitada pelas opções de fundo do legislador constituinte, cabendo aos órgãos de fiscalização da constitu­cionalidade apreciar se o primeiro obedeceu ou não aos preceitos consti­tucionais decorrentes de tais opções? A mim afigura-se-me que a solução mais razoável se há-de encontrar hic et nunc na resposta afirmativa à segunda interrogação acima traçada. Sectores básicos, terão de ser sempre os mais importantes (a interpre­tação literal e lógica impõem tal conclusão). As normas constitucionais têm de ser vistas, no contexto jurídico-constitucional em que se inserem. E a essa luz, aquelas normas vêem os seus contornos clarificados no sentido de um princípio democrático-socialista. Ora, numa constituição económica e genericamente numa perspectiva constitucional desta natureza, como é, queira-se ou não, a do nosso esta­tuto fundamental, seria assaz estranhável que a actividade bancária, a qual constitui de certo modo, o mais básico dos sectores básicos da economia, que semelhante actividade ou área económica pudesse agora ser aberta à iniciativa privada. Que, por outras palavras, pudesse instaurar-se liber­dade de acesso dos bancos privados a esse decisivo sector financeiro. Por isso entendo que, abrindo-se a banca à iniciativa privada se viola­ram os artigo 85º, nº 3, artigo 2º, alíneas d) e c) do artigo 80º e alí­nea e) do artigo 81º, todos da Constituição. — José Martins da Fonseca. DECLARAÇÃO DE VOTO 1 — Introdução Votei vencido por entender que as normas impugnadas padecem de inconstitucionalidade material, pelo menos parcial, no que concerne à aber­tura ao capital privado da banca e dos seguros. Tal alteração legislativa atenta contra a garantia das nacionalizações (artigo 83º da Constituição) e infringe a regra da vedação de sectores básicos à iniciativa privada (artigo 85º, nº 3), sobretudo quando vista à luz dos princípios fundamentais da organização económica enunciados no artigo 80º da Constituição, nomeadamente o da alínea a) — subordinação do poder económico ao poder político — e o da alínea c) — apropriação colectiva dos principais meios de produção. Importa aduzir as minhas razões. Quanto à questão da inconstitucionalidade formal, decorrente do facto de a proposta de lei do Governo relativa à autorização legislativa ter sido aprovada quando o Governo ainda não tinha poderes para tal, dispenso-me de a considerar, não porque adira à tese que fez vencimento — parece-me óbvio que à face da alínea a) do nº 1 do artigo 203º da Cons­tituição é insustentável a tese de que a aprovação de propostas de lei é «questão interna do executivo» —, mas sim porque a reputo como relati­vamente despicienda, quando comparada com a questão da inconstitu­cionalidade material. Antes de proceder ao desenvolvimento — ainda que sumário — dos fundamentos da minha posição, não posso deixar de lamentar que esta decisão do Tribunal Constitucional tenha sido produzida depois de decor­rido mais de um ano sobre qualquer dos pedidos de declaração de incons­titucionalidade (e quase um ano e meio depois do primeiro), não tendo sido observados nem os prazos legais pertinentes, nem os prazos razoa­velmente exigíveis para o Tribunal se pronunciar sobre assunto de tama­nha relevância político-constitucional. Acresce que ela é tomada já depois de, ao abrigo das normas impugnadas, terem sido criadas situações de facto — nomeadamente a criação de bancos privados, sobretudo estrangeiros — que, no caso de declaração de inconstitucionalidade daque­las normas, teriam de ser desfeitas (com todos os prejuízos que isso impli­caria, inclusive a nível de crédito externo do país), ou que teriam de ser salvaguardadas através de uma limitação de efeitos da declaração de incons­titucionalidade (se para tal se entendesse existir razão bastante, nos ter­mos do artigo 282º, nº 4), premiando assim os mais expeditos no apro­veitamento da lei e coonestando desse modo o entorse provocado nos princípios constitucionais. O facto de o Tribunal ter decidido no sentido em que decidiu poupa-o ao dilema referido, mas não evita — antes pelo contrário — a perplexidade perante tanta demora. A garantia das nacionalizações 2.1.1 — O sentido da nacionalização da banca e dos seguros De acordo com o artigo 83º, nº 1 da Constituição, todas as nacio­nalizações posteriores ao 25 de Abril de 1974 são irreversíveis. Trata-se de uma autêntica garantia constitucional das nacionalizações. Á primeira vista, nada nas normas dos diplomas impugnados parece pôr em causa as nacionalizações. Elas não autorizam a desnacionalização de qualquer empresa, ou a transferência de qualquer das empresas nacio­nalizadas para o sector privado (ou outro). Autorizando a criação de ban­cos ou seguradoras privadas, não permite com isso a reprivatização de qual­quer dos bancos ou seguradoras nacionalizados. Todavia, as coisas não se apresentam assim tão simples. A verdade é que a Constituição contém uma garantia das nacionali­zações em si mesmas e não apenas das empresas concretas historicamente nacionalizadas. Pode acontecer que as nacionalizações tenham abrangido não uma ou mais empresas em concreto, mas sim o próprio sector econó­mico, a actividade económica em si mesma. Ora, foi isso o que sucedeu com a nacionalização da banca e dos segu­ros. Os diplomas que procederam às nacionalizações respectivas não nacio­nalizaram os bancos e as seguradoras nominalmente considerados, mas ape­nas enquanto suportes ou titulares do sector bancário e segurador, ou da actividade bancária ou seguradora. A letra dos textos só suporta bem essa leitura. Diz o artigo 1º do Decreto-Lei nº 132-A/75, de 14 de Março, que nacionalizou a banca: 1 — São nacionalizadas todas as instituições de crédito, com sede no continente e ilhas adjacentes… Reza o artigo 1º do Decreto-Lei nº 135-A/75, de 15 de Março, que nacionalizou os seguros: São nacionalizadas todas as companhias de seguros com sede no continente e ilhas adjacentes... Acresce que a letra dos textos se limita a dar adequada forma ao seu espírito. Que o propósito das nacionalizações da banca e dos seguros foi atingir os respectivos sectores ou actividades, enquanto tais, é fácil mostra­do a partir dos respectivos preâmbulos. Leia-se o intróito do Decreto-Lei nº 132-A/75: Considerando a necessidade de concretizar uma política eco­nómica antimonopolista que sirva as classes trabalhadoras (…). (...) Considerando que o sistema bancário, na sua função privada, se tem caracterizado como um elemento ao serviço dos grandes gru­pos monopolistas (…). Considerando que o sistema bancário constitui a alavanca funda­mental de comando da economia (…). (Itálicos acrescentados.) Não se pode ser mais claro. O espírito da nacionalização foi o de abran­ger, não um certo número de bancos, mas sim o sistema bancário enquanto tal, o sector bancário globalmente considerado. É facto que da nacionalização foram excluídos alguns bancos e algu­mas seguradoras (as de capital estrangeiro ou com volume significativo de capital estrangeiro), por claras razões de oportunidade política. Mas as excepções apenas servem para confirmar a regra. A nacionalização atingiu toda a banca nacional (ou, se se quiser, toda a banca menos os bancos estrangeiros ou com componente estrangeira). Se a lei tivesse apenas que­rido abarcar uns bancos sem atingir outros, então bastaria enunciar os pri­meiros; já não precisaria de excepcionar os segundos. O facto de os diplo­mas nacionalizados terem excepcionado os bancos (e as seguradoras) estrangeiros ou com participação estrangeira não é prova de que o objecto da nacionalização não foi o sector bancário (ou o segurador) em si mesmo, como pretende o texto deste acórdão; pelo contrário, é mais um argu­mento a favor da tese contrária. Aliás, a argumentação constante da fundamentação do acórdão, além de pouco sólida, é sobretudo contraditória. Em relação aos cimentos e aos adubos, argumenta-se (e bem) que o que foi nacionalizado foram as empresas e não os sectores, visto que os diplomas nacionalizadores expli­citamente enumeram e identificam concretamente as empresas nacionali­zadas; ao invés, no caso da banca e dos seguros, em que o diploma de nacionalização não enuncia as empresas a nacionalizar, já se não consi­dera isso relevante, pretendendo-se mesmo que o facto de serem mencio­nadas as excepções valeria como o mesmo... Ora, afigura-se ser patente que a diferença de fórmulas tem que implicar um significado diferente, não podendo utilizar-se um certo argumento a favor de uma tese para logo a seguir esgrimir um argumento contrário para provar a mesma tese. 2.2 — Implicação da banca privada sobre as nacionalizações Se o que foi nacionalizado em 1975 foram a banca e os seguros, enquanto tais, enquanto sectores e actividades, então é esse o âmbito garantido pelo art. 83º, nº 1, da Constituição. Sendo assim, infringe esse preceito a lei que venha autorizar a violação da natureza nacionali­zada do sector bancário (e do segurador). Fora as ilhotas constituídas pelos bancos e seguradoras estrangeiras (ou de participação estrangeira), excep­tuadas em 1975, não será legítima nenhuma posterior invasão do sector por bancos ou seguradoras privados. Uma tal ocorrência atingiria o carácter do sector bancário (e do segu­rador) enquanto sectores nacionalizados, já que o sector bancário nacio­nal deixaria de estar integralmente nacionalizado. Neste contexto, a emer­gência de novos bancos ou seguradoras privados traduz-se necessariamente numa infracção da garantia das nacionalizações, com o sentido constitu­cional que esta tem. Acresce que a criação de bancos privados, com o volume de capitais que são necessários para a sua criação, imediatamente lhes confere tais poderes, que faz correr riscos sérios aos menos robustos dos bancos nacionalizados, podendo assim pôr em causa directamente a sua subsistência. Sem dificuldade se admite aqui que esta interpretação aparentemente ampla da garantia constitucional das nacionalizações não é isenta de difi­culdades, nem é inquestionável. Mas é seguramente aquela que pode reclamar-se de consonância com o sentido histórico das nacionalizações e com a sua inserção no contexto dos valores por que se pauta a «constitui­ção económica» da Constituição. Sobre o que abaixo mais alguma coisa se dirá. A exclusão de empresas privadas em sectores básicos 3.1 — Sentido do preceito do artigo 85º, nº 3, da Constituição Mais difícil é, porém, defender que as normas questionadas não vio­lam o princípio da vedação de sectores básicos ao capital privado. Tenho por impossível conciliar o preceito do artigo 85º, nº 3, da Constituição (quando lido à luz do artigo 80º) com a reconstituição da banca e das seguradoras privadas. Três coisas parecem evidentes: Que existem limites constitucionais à liberdade de definição do que devam ser «sectores básicos» e à liberdade de selecção dos que hajam de ser vedados à iniciativa privada; Que a determinação constitucional de vedar o acesso do capital privado a sectores básicos da economia não ê uma opção cons­titucional gratuita, sem-sentido, antes se tem de ler à luz dos princípios fundamentais da constituição económica; Que, por maior que se considere ser a liberdade do legislador na definição da dimensão do conjunto dos sectores vedados, nunca este pode ser tão exíguo, que torne irrelevante o pró­prio princípio constitucional. É importante acentuar que o preceito do artigo 85º, nº 3, não é uma autorização constitucional. Não permite; manda. Sobre os sectores que a lei pode vedar, este preceito é irrelevante (e seria desnecessário); a sua função e o seu relevo decorrem de ele constituir uma obrigação cons­titucional de interdição. Não é outro o entendimento do acórdão a este respeito (nem poderia ser! …). Mas, contraditoriamente, a solução a que ele chega traduz-se numa clara transfiguração da obrigação em simples autorização. 3.2 — A banca e os seguros como sectores básicos «necessários» Não define a Constituição qualquer critério para a determinação dos sectores básicos vedados à iniciativa privada. Isto não quer dizer, porém, que a lei seja livre na definição da matéria. A Constituição também não define o que seja «pequenas e médias empresas», «monopólios privados», «pequenos e médios agricultores», «lati­fúndios», «grandes explorações capitalistas», e outros, isto para mencionar apenas exemplos tirados dos preceitos da parte da Constituição dedicada à organização económica. E seria absurdo supor que tais conceitos são de tal modo voláteis que a lei os pode livremente manipular. Trata-se de um daqueles conceitos constitucionais relativamente inde­terminados que apelam para noções pré-constitucionais mais ou menos precisas e que hão-se ser definidos pela lei tendo em conta precisamente essas noções, bem como a função e o contexto constitucional de tais conceitos. Tem-se isto por evidente, considerando-se estar aí uma das regras adquiridas em matéria de hermenêutica jurídico-constitucional. Por mais fluida e ampla que seja a fronteira entre os «sectores bási­cos» e os outros, sempre será dificilmente questionável que há sectores que pela sua importância têm de ser considerados básicos, enquanto há muitos outros que, pela sua irrelevância, não podem sê-lo. Parece inques­tionável que a lei não é livre na selecção dos sectores a vedar: por um lado, tem de vedar um conjunto relevante de sectores básicos; por outro lado, não pode desincumbir-se dessa obrigação considerando como bási­cos, e vedando à iniciativa privada, sectores que o não são, deixando livres os que verdadeiramente o são. Não é este, patentemente, o entendimento do acórdão. Sem cuidar de procurar fundamentar a posição adoptada, tudo se passa como se não houvesse limites para o legislador. Bastaria que este excluísse certos secto­res à iniciativa privada, quaisquer que eles sejam. Afirma-se que os crité­rios utilizados pelo legislador são «jurisdicionalmente insindicáveis» e chega-se ao ponto de — citando um autor — dizer que isso releva de uma «interpretação politicamente livre»!... Sem dificuldade se concede que tais assertos constituam um excesso literário no contexto do acórdão, e que eles não querem seguramente sig­nificar que a regra constitucional ficaria satisfeita se a lei se resolvesse a considerar sectores básicos vedados, por exemplo, o fabrico de bolas de berlinde ou de pastilhas de mascar... Mas esse excesso não deixa de ser sintomático do pressuposto viciado em que assenta a tese que fez venci­mento. O legislador é, por certo, essencialmente livre na determinação do âmbito e extensão do conjunto dos sectores vedados — podem ser mui­tos ou poucos (desde que a extensão seja minimamente relevante). Mas já está longe de dispor de total liberdade na selecção daqueles que hajam de ser incluídos no conjunto dos sectores vedados — aí não poderá dei­xar de começar pelos mais importantes. A obrigação constitucional não é exigente em matéria de quantidade: os sectores vedados não têm de ser muitos. Mas ela já é exigente em maté­ria de qualidade: os sectores vedados têm de ser os básicos, os mais impor­tantes. Isto decorre de uma simples consideração lógica de hierarquia: tal como, por exemplo, a categoria das «grandes cidades portuguesas» pode ser preenchida por duas, ou três, ou cinco, mas não pode deixar de incluir Lisboa e o Porto, ou tal como a categoria «maiores equipas de futebol portuguesas» pode abranger duas ou meia dúzia, mas não pode deixar de incluir as que habitualmente ganham os campeonatos, do mesmo modo, a categoria «sectores básicos da economia» pode ser mais ou menos extensa, abranger poucos ou muitos, mas não pode deixar de incluir os mais importantes de entre eles. E os mais importantes de entre eles são seguramente a banca e os segu­ros. Isto de acordo com qualquer critério relevante do ponto de vista jurídico-constitucional: pelo seu peso no sistema económico, pelo seu relevo na direcção da economia («alavanca fundamental da economia», assim caracteriza a banca o diploma que a nacionalizou); pela acumulação de capital que realizam; por serem instrumento privilegiado de concentração do poder económico; pelo risco que implicam para o poder político, etc. Não é por acaso que em 1975 foram os primeiros sectores a ser nacio­nalizados; não foi por sorte que em 1977 a Lei nº 46/77 começou pela banca e pelos seguros o elenco dos sectores vedados. Um conjunto de sectores básicos vedados à iniciativa privada que não inclua a banca e os seguros é como uma árvore sem raiz, um livro sem o capítulo I. Sumariamente: a Constituição determina que seja interdito o acesso de empresas privadas em sectores básicos. O legislador fica com uma certa margem de liberdade em determinar quantos e em definir quais. Mas não pode deixar de vedar um número mínimo e não pode deixar de incluir os mais significativos sob o ponto de vista constitucional. Quanto mais vedar, maior é a sua liberdade de selecção; quanto menos vedar, menor é ela, já que fica reduzida aos indiscutivelmente básicos, aqueles que nunca podem deixar de ser considerados como tais. 3.3 — A banca e os seguros e a questão da subordinação do poder eco­nómico O princípio constitucional da interdição do capital privado em secto­res básicos não é um princípio arbitrário, saído de qualquer gratuita má--vontade ou pirraça contra a iniciativa privada. Ao invés, é um princípio coerente com a «filosofia» geral da constituição económica, estando ao ser­viço dos seus princípios fundamentais, designadamente os enunciados no artigo 80º É indesmentível a ligação entre a limitação do acesso ao capital pri­vado a certos sectores e o princípio fundamental da subordinação do poder económico ao poder político democrático [artigo 80º alínea a)]. Trata-se de impedir, desde logo, a constituição de situações de poder económico excessivo lá onde, pela própria natureza e dimensão necessária dos empreendimentos, se tomaria praticamente impossível dominá-lo, criando-se antes situações de sujeição do poder político ao poder económico. A lógica constitucional é transparente: primeiro, nacionalizaram-se as gran­des organizações do poder económico; agora, trata-se de impedir que se reconstituam tais centros naqueles sectores em que, por pressuporem neces­sariamente grandes somas de capital, o poder económico daí derivado con­duziria necessariamente, imediatamente ou a prazo, à sujeição do poder político. Ora, entre esses sectores contam-se acima de todos a banca e os segu­ros (sobretudo o primeiro). É da história, da nossa e da alheia em con­texto semelhante. De tal modo tudo aponta nesse sentido, que julgo impossível sustentar a compatibilidade entre as duas coisas. Aliás, se para a subordinação do poder económico ao poder político não houvesse que impedir a reconstituição da banca privada, então não se vê razoavelmente que outro sector é que seria necessário vedar; então a exigência constitu­cional seria inútil e incongruente. São pontos estes que o acórdão mal aborda, dando a impressão em algumas passagens de pôr as coisas «de pernas para o ar». Chega a pare­cer que, no entendimento vencedor, o princípio constitucional de subor­dinação do poder económico ao poder político consiste, não em manter aquele submetido a este (se necessário cerceando ou impedindo aquele), mas sim na liberdade do poder político de deixar crescer aquele livre­mente. Desse modo, aquele princípio constitucional é lido, não como um obstáculo à abertura ao capital privado dos sectores agora vedados, mas sim como um apoio nesse sentido!... A subordinação estaria garantida só pelo facto de ter sido o poder político a autorizar a criação do poder eco­nómico. Ora, o princípio constitucional requer precisamente que o poder político não autorize ou reprima o poder económico que ameace não se subordinar ao poder político. A subordinação do poder económico ao poder político democrático significa sobretudo garantir que a liberdade de decisão dos órgãos do poder não seja limitada ou subvertida pelo poder económico. Logo, o princípio constitucional quer dizer que a lei não pode criar condições para que isso aconteça; e se elas existirem, deve a lei eliminá-las. Aquele princípio cons­titucional significa uma limitação à liberdade do legislador: por um lado, na medida em que a lei não pode criar ou admitir a criação de condições para que o poder económico se imponha aos poderes do Estado; por outro lado, na medida em que a lei deve reprimir ou eliminar as situações em que o poder económico esteja em condições de determinar ou condicio­nar as decisões do poder político. Assim, o princípio não se «consubstancia» no princípio do voto maio­ritário, como se lê no acórdão. Ele é, sim, uma limitação ao princípio do voto maioritário, tal como, aliás, qualquer outra norma constitucional. O problema fundamental é saber se os objectivos do artigo 80º — designadamente o da subordinação do poder económico ao poder político — reclamam ou não a interdição da banca privada. A admitir-se que não, sendo claramente o sector bancário aquele em que a abertura ao capital privado mais fortemente levanta tal questão, então teria de admitir-se, por maioria de razão, que tal princípio constitucional não exige a interdição de qualquer outro sector. O artigo 85º, nº 3, ficaria assim sem sentido, integraria um preceito arbitrário… Todavia, uma tal conclusão não condena tal preceito; reprova sim a interpretação que a ela conduz. É ponto inquestionável da teoria da inter­pretação que entre vários sentidos possíveis de uma norma, não pode optar-se por aquele que conduza a resultados incongruentes ou absurdos. A interpretação que lê o artigo 85º, nº 3, de modo a admitir a banca pri­vada, torna-o incongruente e, desse modo, desacredita-se a si mesma. 3.4 — A banca privada e o princípio da apropriação colectiva dos princi­pais meios de produção Outro dos princípios fundamentais enunciados no artigo 80º que obviamente tem a ver com a imposição do artigo 85º, nº 3, é o da alí­nea c), que faz subordinar a organização económico-social ao princípio da «apropriação colectiva dos principais meios de produção (...)». Sintomaticamente, o acórdão não faz sequer menção desta conexão, pelo que não a considera, pura e simplesmente. Todavia, a ligação afigura-se-me ser demasiado flagrante. Pode seguramente questionar-se qual seja o exacto alcance da expres­são «principais meios de produção». Mas também aqui, por menos que isso queira significar, sempre há-de abarcar os mais importantes de todos, os principais dos principais, digamos assim. Ora, numa economia de mer­cado, parece indiscutível, à luz de qualquer critério, que a banca é um dos principais meios de produção, envolvida como está na produção de meios de pagamento, de crédito, etc. Se a banca o não for, não se vê que outros possam ser qualificados como principais meios de produção. E assim não vejo como é que o princípio constitucional da apropriação colectiva dos principais meios de produção pode prescindir da interdição da banca privada. 3.5 — A inconsistência do conjunto restante de sectores vedados Independentemente da configuração concreta que revista o conjunto dos sectores vedados ao capital privado, ele deve respeitar pelo menos dois requisitos: Ser congruente com os objectivos constitucionais; e Incluir um número minimamente significativo de sectores eco­nómicos. Ora, ao alterar a Lei nº 46/77 nos termos em que o fazem, as nor­mas questionadas da Lei nº 11/83 e do Decreto-Lei nº 406/83 condu­zem a que o elenco de sectores vedados a empresas privadas deixe de ser coerente e relevante. Quanto à sua coerência, basta reparar em que a Lei nº 46/77 — cujo objectivo, expresso na epígrafe, era «vedar a empresas privadas (...) a actividade económica em determinados sectores» — começava logicamente por vedar a actividade bancária e seguradora (artigo 3°); depois, interdi­tava certas actividades relativas a serviços públicos essenciais, como elec­tricidade, gás, água, etc. (artigo 4º); e, finalmente, determinava a veda­ção, em termos não absolutos, a certos «sectores industriais de base» (artigo 5º). Com as alterações agora introduzidas, o elenco perde consistência: os dois principais sectores básicos deixaram de ser vedados (e uma lei cujo propósito é vedar começa por dizer que não veda ...) quando, pelas mes­mas razões por que eles o eram, continuam (e bem) a ser vedados secto­res a todas as luzes menos relevantes. Quanto ao relevo mínimo do conjunto dos sectores vedados, importa aqui referir que já era essa a doutrina da antiga Comissão Constitucio­nal, fundamentando assim a sua posição negativa quanto às duas primei­ras versões da tentativa legislativa levada a cabo em 1980 para alterar a Lei nº 46/77 (cf. Pareceres nºs 8/80 e 10/80). E mesmo quando uma terceira versão (semelhante à que veio a ser consubstanciada nos diplo­mas ora em apreço) logrou passar por maioria tangencial na Comissão Constitucional (Parecer nº 13/80), é fácil ver que ainda sobrava razão àqueles que, vencidos, argumentaram que essa versão não era menos inconstitucional do que as anteriores. Tal como então se propunha, também agora ficam absolutamente veda­das apenas as actividades económicas referidas no artigo 4º da Lei nº 46/77, relativas aos serviços públicos essenciais (electricidade, água, gás, etc.), as quais, no entendimento da Comissão Constitucional, não eram suficientemente significativas para efeitos do artigo 85º da Consti­tuição, por não terem suficiente sentido útil sob o ponto de vista da atrac­ção em relação ao capital privado e portanto da acumulação do poder económico. Já quanto às actividades mencionadas no artigo 5º da lei («os sectores industriais de base»), não se trata sequer de sectores absolutamente vedados, mas sim apenas relativamente, visto que o nº 2 desse preceito admite que o Governo possa autorizar, em certos termos, a constituição de empresas mistas de capital público e de capital privado. Por isso, os sectores do artigo 5º não estão vedados para efeitos do artigo 85º, nº 3, da Constituição. Argumentava assim o então membro da Comissão Cons­titucional Jorge Campinos, fundamentando a sua declaração de voto de vencido: Desde logo (...) e quanto aos referidos «sectores industriais de base» não fica, em absoluto e para o futuro garantido o princí­pio constitucional da vedação; ou mutatis mutandis, não fica alar­gado o princípio constitucional da exclusividade económica do Estado em novos sectores básicos. (Itálicos acrescentados). Concluía logicamente que o correspondente diploma deveria ser con­siderado inconstitucional. Quanto mais não seja por idêntico motivo, também este deveria sê-lo... Os sectores vedados e o direito à iniciativa privada. Se nada na Constituição autorizava a abertura da banca e dos seguros à iniciativa privada, mais seguro é ainda que nada o impunha. Designa­damente, o direito à iniciativa privada. Preocupa-se longamente o texto do acórdão em exalçar o estatuto cons­titucional da iniciativa privada, fazendo concorrer o direito constitucional à iniciativa privada como argumento para justificar a abertura a empresas privadas de sectores até agora vedados. Há aqui um manifesto equívoco. A vedação de sectores a empresas privadas constitui seguramente um limite para a iniciativa mas não cons­titui qualquer restrição ao direito constitucional de iniciativa privada. O direito à iniciativa privada é garantido no artigo 61º da Constituição, nos quadros definidos pela Constituição e pela lei. Quando a lei delimita as áreas acessíveis ou inacessíveis a empresas privadas, não está a restringir aquele direito, está sim a demarcar a área em que ele se exerce. A Cons­tituição não diz: «é livre a iniciativa privada, salvo as restrições que a lei determine». Se assim fosse, então, na medida em que haja analogia entre o direito à iniciativa privada e os «direitos, liberdades e garantias», todas as limitações teriam de ser justificadas à luz do artigo 18º da Constitui­ção, tendo de ser necessárias e proporcionadas à defesa de outros direitos ou interesses constitucionais. Mas não é isso que sucede. O que a Consti­tuição diz é que a iniciativa privada só existe nos quadros da Constitui­ção e da lei. Ao delimitar o âmbito da iniciativa privada, mais ampla­mente ou mais restritamente, a lei goza de grande liberdade. Aqui, sim, vale o princípio democrático ou da vontade da maioria, a que o acórdão tão generosamente recorre a outro ( des)propósito (v. abaixo, 5.3). É certo que a lei não pode demarcar esse âmbito tão restritamente que aniquile praticamente o direito, retirando-lhe um mínimo de sentido útil. Mas, com essa ressalva, quando a lei queira diminuir a área da iniciativa pri­vada, não tem de respeitar os requisitos do artigo 18º. Na medida em que o âmbito do próprio direito foi atribuído pela Constituição à lei, então o regime do artigo 18º é por natureza inaplicável, salvo no que respeita à garantia do «conteúdo essencial» do direito em causa. Por isso mesmo, não existe nenhum direito constitucional à expansão da iniciativa privada, não podendo esta ser invocada com argumento para comprimir ou res­tringir o princípio constitucional dos sectores vedados. Diz-se no acórdão, a título de argumento e citando um autor, que «onde não seja legalmente proibida, a iniciativa privada é permitida». Até se poderá dizer — e isso também não seria argumento — que «onde não seja constitucionalmente proibida a iniciativa privada pode ser legalmente permitida». Mas já não se poderá dizer que « onde não seja constitucio­nalmente proibida, a iniciativa privada não pode ser legalmente proibida»; e muito menos se poderá dizer que «a iniciativa privada só pode ser vedada nos sectores onde essa proibição seja irrelevante». Tal como não pode limitar tanto a iniciativa privada que a aniquile, a lei também não pode ampliá-la tanto que ultrapasse os limites consti­tucionais. Entre eles estão a garantia das nacionalizações e do sector público, bem como a obrigação constitucional de vedação de sectores básicos. Gasta energias o acórdão a demonstrar que não é princípio constitu­cional, hoje, nem a incompressibilidade do sector público, nem a inexpansibilidade do sector privado. Estranha-se tanto esforço para contestar aquilo que não vinha sequer alegado como fundamento do pedido de declaração de inconstitucionalidade. A verdade é que, por mais que seja lícito reduzir o sector público, isso não autoriza, nem a infracção da garan­tia das nacionalizações, nem a eliminação de um mínimo constitucional­mente vedado ao capital privado. De igual modo, por mais expansível que seja o âmbito da iniciativa privada, essa «reconquista» não pode ser feita nem à custa das nacionalizações, nem à custa da invasão dos sectores básicos da economia, nem à custa do aniquilamento do sector público. Gastar esforços a provar aquilo que não é contestado — e que nem sequer estava em causa — não pode servir, manifestamente, como argumento quanto à questão que realmente importa tratar. A revisão constitucional, o princípio democrático e as normas pro­gramáticas 5.1 —A revisão constitucional e a «constituição económica» Boa parte do texto do acórdão alonga-se repetidamente em realçar as alterações introduzidas na «constituição económica» da Constituição pela revisão constitucional de 1982. A ler-se desprevenidamente o inventário meticuloso e exaustivo, a revisão constitucional teria operado uma rup­tura essencial com o texto originário da Constituição. O propósito compreende-se: trata-se de facilitar (ou tornar menos árdua) a tarefa de tentar provar que a norma do artigo 85º, nº 3, que manda vedar sectores básicos ao capital privado, bem como as normas com elas conexas, têm hoje um sentido diferente do que poderiam ter tido antes da revisão constitucional, apesar de continuarem a dizer o mesmo. Mas se o propósito é compreensível e legítimo, já a empresa não é bem sucedida, nem o resultado é convincente. É fácil descrever o que a revisão constitucional fez, as principais nor­mas que ela eliminou, aquilo que desapareceu da Constituição. Mas é menos fácil omitir o que ela não fez, os princípios e normas que subsisti­ram, aquilo que permaneceu na Constituição. As alterações trazidas pela revisão constitucional não foram poucas, e muitas estão longe de ser despiciendas. Simplesmente, tudo isso tem nada ou pouco a ver com o tema que neste acórdão interessa directa­mente — a saber, a regra da interdição de empresas privadas em sectores básicos. Não foi alterado o artigo 85º, nº 3, que é o preceito constitu­cional que aqui mais directamente interessa; não foi substancialmente alte­rado o seu enquadramento imediato, designadamente a sua ligação aos princípios do artigo 80º, que agora consubstanciam de forma menos «fina­lista» mas também menos abstracta (e, portanto, de forma jurídico-constitucionalmente mais incisiva) os princípios fundamentais da ordem constitucional da economia. Os preceitos constitucionais directamente envolvidos não dizem coisa diferente do que antes diziam, nem é dife­rente o seu sentido. Não tem pois qualquer interesse inventariar exaustivamente o que é que a revisão constitucional fez, como era a Constituição antes dela. O que importa, sim, é o que diz efectivamente. Aquilo que a revisão eli­minou ou mudou — a que, na maioria dos casos, a doutrina e a juris­prudência conferiam pouco valor normativo — não pode valer mais, por ausência, do que aquilo que lá continua e cujo conteúdo normativo é bastante mais consistente. Não é legítimo supervalorizar agora, postumamente, o que desapare­ceu — quando antes se lhe não atribuía grande valor — para desvalori­zar agora aquilo que permaneceu, e cujo valor nunca foi questionado. Ressalvado um pendor necrófilo, as normas não podem valer mais quando mortas do que enquanto vivas... Em todo o caso, há que distinguir entre a dimensão programático--finalista da constituição económica na versão originária da Constituição — que, essa, foi efectivamente muito atenuada — e a dimensão preceptiva e garantística — que, esta, não só não foi diminuída, como até em alguns casos saiu mais precisamente configurada. É seguro que hoje a Constitui­ção não reclama um progressivo alargamento das áreas vedadas ao capital privado — tal como era possível sustentar à face da primitiva versão da Constituição —, mas também é seguro que a Constituição nenhuma mar­gem deixa para admitir que seja agora lícito uma substancial redução e o prático aniquilamento da própria ideia de sectores vedados. Certamente, tornou-se menos cogente o crescimento e o alargamento da «propriedade social» (artigo 90º), mas isso não autoriza a anular o que dela existia [cf. aliás, o artigo 80º, alínea e)\. A revogação da ordem de avançar não autoriza o recuo para as posições de partida... A hipostasiação da revisão constitucional, dois anos passados sobre ela, não pode constituir sucedâneo para fazer valer, como conseguidas, modi­ficações que na verdade não se verificaram (bastando um confronto entre as alterações introduzidas e as que foram propostas para se verificar o fosso entre o desejado e o conseguido). A interpretação constitucional não é instrumento adequado para suprir a revisão constitucional. 5.2 — A questão das chamadas normas programáticas Outro ponto cuja discordância em relação ao acórdão não posso deixar passar em claro é o que se refere à reiterada desvalorização das chamadas «normas programáticas». Em várias passagens alguns preceitos são qualifi­cados como «normas programáticas», para daí logo extrair a conclusão, expressa ou implícita, de que são preceitos sem qualquer conteúdo nor­mativo relevante. Na conceptologia — em vários aspectos, assaz original — do texto, nor­mas programáticas seriam o mesmo que normas irrelevantes, normas sem capacidade para vincular o legislador, normas indiferentes para um juízo de constitucionalidade. Normas programáticas neste sentido seriam as dos artigos 9º, alínea d), 80º, alínea e), 81º, alínea c), e 90º, n°s 1 e 2, ou seja, todas aquelas que prescrevem transformações económicas, que esta­belecem objectivos de socialização, ou que, de algum modo, dão con­teúdo à realização do princípio da «democracia económica e social» a que se refere o artigo 2º da Constituição. Torna-se desnecessário alongar-me no desenvolvimento das razões por que considero esta concepção teoricamente insustentável, historicamente perimida e manifestamente incompatível com uma concepção correcta da tipologia das normas constitucionais. Sem ser preciso citar a lição essen­cial de J. J. Gomes Canotilho (Constituição dirigente e vinculação do legis­lador, Coimbra, 1982), é ponto adquirido hoje da dogmática jurídico-constitucional que as normas programáticas — qualquer que seja o critério para a sua distinção das restantes — são também normas, são igualmente normas jurídicas vinculativas, que, por um lado, reclamam a sua realiza­ção (podendo o seu incumprimento configurar inconstitucionalidade por omissão) e que, por outro lado, quando preteridas por acção, determi­nam inconstitucionalidade material. 5.3 — A constituição económica e o princípio democrático Ao longo do texto do acórdão são numerosos os casos em que é invo­cado o «princípio democrático» a fim de reforçar a legitimidade das nor­mas impugnadas. Com uma tal insistência dir-se-ia que esse princípio assume na constituição económica uma função específica como princípio autónomo, como ideia directiva de hermenêutica constitucional nessa área. Expressa ou implicitamente, todo o discurso lógico assenta na ideia de que o princípio democrático consiste na vontade da maioria e que esta pode condicionar o alcance das normas e princípios constitucionais em tal matéria (se não, mesmo, prevalecer sobre eles). Não pode deixar passar-se em silêncio tal entendimento, tanto mais que ele não tem qualquer fundamento válido. O «princípio democrático» no sentido que o texto do acórdão lhe dá, enquanto prevalência de vontade da maioria, só pode significar, num Estado constitucional, que a maioria é livre de decidir acerca daquilo que a Constituição não proíba ou não imponha. Num Estado constitucional-democrático, são indiscutíveis duas regras: A vontade da maioria, democraticamente apurada, dita a orien­tação política e as leis; As decisões políticas e as leis têm como limites, negativos e posi­tivos, as normas e os princípios constitucionais, sendo que o pri­meiro dever democrático da maioria num Estado democrático-constitucional é respeitar e observar a Constituição. Estas regras são válidas em qualquer domínio: a respeito dos direitos fundamentais ou das Forças Armadas, a propósito da organização econó­mica ou da Administração Pública. Não têm qualquer autonomia no âmbito da constituição económica: também aqui a lei, como expressão do «princípio democrático», só pode fazer aquilo que a Constituição não proíba e deve fazer aquilo que a Constituição imponha. Invocar aqui o princípio da maioria, ou é uma tautologia irrelevante, ou é um argumento abusivo. Na questão de saber se é válida a abertura dos sectores ora em causa ao capital privado, ê o princípio constitucional da vedação que limita o princípio da maioria, e não o princípio da maioria que pode limitar o princípio constitucional. Por outro lado, a Constituição deve ser respeitada e obedecida tal como é e não como se entenda que ela deveria ser, de acordo com um enten­dimento subjectivo do princípio democrático. A este propósito, o acór­dão surpreende quando afirma que um eventual preceito constitucional que impedisse a compressão do sector público «seria pouco harmónico com o princípio democrático» (nº 3.1.2.3.1). É manifesta a confusão conceitual que esta afirmação pressupõe: a verdade é que toda a Constituição se traduz numa limitação da liberdade legislativa, da vontade da maio­ria, e que em princípio o poder constituinte democrático é livre quanto à amplitude e densidade desses limites. Se uma tal norma existisse na Constituição — como se pode defender que existia na versão originária desta —, ela poderia ser eventualmente censurável do ponto de vista polí­tico, mas não poderia ser de nenhum modo desvalorizada como regra cons­titucional. De resto, uma tal norma não seria diferente da que continua a impe­dir as desnacionalizações (artigo 83º) e da que continua a impedir a aber­tura de todos os sectores ao capital privado (artigo 85º, nº 3). Por iden­tidade de razão, na lógica do acórdão, também esses preceitos serão «pouco harmónicos com o princípio democrático», estando aí porventura a razão da manifesta desvalorização a que ele os sujeita. Resta, porém, saber se, em sede de fiscalização da constitucionalidade, o Tribunal Constitucional pode permitir-se entrar em linha de conta com representações exteriores ao universo jurídico-constitucional propriamente dito... Constituição económica e « precompreensão» valorativa Em matérias que, como a versada neste acórdão, têm tanto a ver com as representações filosóficas, ideológicas e culturais de cada um, é natural que a interpretação do conteúdo e sentido das normas constitucionais não possa libertar-se totalmente da chamada « precompreensão valorativa» das questões. Admiti-lo é necessário, quanto mais não seja por razões de honestidade intelectual. Suponho ser evidente que este acórdão (tal como a presente declara­ção de voto!) não está isento dessa precompreensão. Todavia, há uma grande diferença a este respeito: uma coisa é prestar fidelidade aos valo­res próprios da Constituição, outra é sacrificar aos que lhe são estranhos, se não hostis. A verdade é que a «constituição económica» da Constitui­ção tem um sentido, um «espírito», e é enformada por um conjunto de valores mais ou menos evidentes. Eles decorrem sobretudo do artigo 80º e enquadram-se no princípio socialista do artigo 2º. Ao ler-se o acórdão ganha-se a impressão de que nada distingue a constituição económica da Constituição das constituições estrangeiras mais próximas, que estão longe de estabelecer tais princípios e preceitos; é como se, portanto, a liberdade de conformação legislativa fosse idêntica e a ordem económica pudesse ser em tudo igual. É manifesto que não pode ser assim. O preceito que manda vedar sectores básicos á iniciativa pri­vada tem de ter um alcance e tem de ter um sentido. E este não pode deixar de ser procurado no sentido global da «constituição económica» da Constituição. Ora, a verdade é que a Constituição: Considera como objectivo do Estado «assegurar a transição para o socialismo, mediante a realização da democracia econó­mica... etc.» (artigo 2º), e não o de permitir a restauração do capitalismo dos monopólios mediante a reconstituição das oligarquias financeiras; Estabelece como tarefa fundamental do Estado a promoção do bem-estar e da qualidade de vida do povo, a igualdade e a realização dos direitos económicos, mediante a transformação das estruturas económicas, «designadamente a socialização dos principais meios de produção» [artigo 9° alínea d)], e não a de permitir o crescimento da desigualdade mediante o comando privado dos principais meios de produção; Afirma que a organização económico-social assenta, entre outros, nos princípios da «apropriação colectiva dos principais meios de produção» e de «desenvolvimento da propriedade social» (artigo 80º), e não na apropriação privada dos princi­pais meios de produção e no desenvolvimento da propriedade capitalista. Tenho por indisputável que a reconstituição da banca privada (para falar apenas desta) não está em sintonia com nenhum destes grandes valo­res por que se pauta a constituição económica da Constituição. A abertura dos sectores básicos (especialmente da banca) ao capital privado pode estar eventualmente em consonância com estimáveis valores de política económica ou com imperiosos valores de política externa. Mas em sede jurídico-constitucional existem apenas duas categorias de valo­res: os valores constitucionais e os outros (alheios ou contraditórios com aqueles). É meu entendimento que, considerado o problema em causa neste acórdão à luz dos valores constitucionais, a solução deveria ser dife­rente da que se alcançou. Por isso votei vencido. — Vital Moreira.