ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL
I. RELATÓRIO
1. J.........., melhor identificado nos autos, requereu no TAF de Beja contra a Guarda Nacional Republicana – Ministério da Administração Interna uma providência cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo consubstanciado na decisão de aplicação da sanção disciplinar de afastamento do serviço, proferida pelo Ministro da Administração Interna, em 10-10-2023.
2. O TAF de Beja, por sentença datada de 28-2-2024, julgou improcedente a providência cautelar e, em consequência, absolveu a entidade requerida do pedido.
3. Inconformado com tal decisão, o autor interpôs recurso de apelação para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“A) Em 21 de Novembro de 2023, o recorrente juntou aos autos documentos supervenientes que demonstravam a falta de pagamento dos vencimentos de Novembro de 2023, bem como a falta do pagamento do subsídio de Natal.
B) Requer-se, desde já, que seja aditado à matéria indiciariamente provada o seguinte facto: “o autor, por força da sanção disciplinar, ficou privado de auferir os vencimentos e subsídios”.
C) Mas mais, sendo aditado este facto à matéria indiciariamente provada, cumpre demonstrar que não assiste razão à sentença recorrida. Vejamos.
D) Em 21 de Novembro de 2023, o recorrente juntou aos autos documentos supervenientes que demonstravam a falta de pagamento dos vencimentos de Novembro de 2023, bem como a falta do pagamento do subsídio de Natal, bem como demonstra que, àquela data, o recorrente tinha o rendimento anual sujeito a IRS acumulado de € 23.945,28.
E) O que significa que, pelo menos, com a sanção aplicada, o recorrente, pelo menos, este valor perderia, razão pela qual, não é verdade que o Tribunal a quo não soubesse, ou não tivesse forma de saber, a dimensão indiciária da perda de rendimentos do recorrente.
F) Mas mais, o requerimento e documento junto em Novembro de 2023 é a prova cabal da difícil reparação, porquanto demonstra a manifesta violação pela recorrida ao disposto no nº 1 do artigo 128º do CPTA quando refere que “quando seja requerida a suspensão da eficácia de um acto administrativo, a entidade administrativa e os beneficiários do acto não podem, após a citação, iniciar ou prosseguir a execução, salvo se, mediante remessa ao tribunal de resolução fundamentada na pendência do processo cautelar, reconhecer que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público”.
G) Ora, a recorrida violou, manifesta e reiteradamente, o disposto no nº 1 do artigo 128º do CPTA, razão pela qual, aliada à perda dos rendimentos do recorrente (que o tribunal a quo admite), ao incumprimento da lei por parte da recorrida está, sem margem para dúvidas, demonstrado o periculum in mora, razão pela qual, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que decrete a providência cautelar de suspensão do acto que determinou a decisão de aplicação de sanção disciplinar de afastamento do serviço, proferida pelo Ministério da Administração Interna, em 10.10.2023.
H) Assim, nestes termos e nos demais de direito que V. Exª, doutamente suprirá, deve julgar o presente recurso procedente, por provado e, por conseguinte, deve a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que decrete a providência cautelar de suspensão do acto que determinou a decisão de aplicação de sanção disciplinar de afastamento do serviço, proferida pelo Ministério da Administração Interna, em 10.10.2023, para que se faça a habitual Justiça!!!”.
4. O Ministério da Administração Interna, devidamente notificada para o efeito, apresentou contra-alegação, na qual sustenta que o recurso não merece provimento.
5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi cumprido o disposto no artigo 146º do CPTA, tendo o Digno Procurador-Geral Adjunto emitido douto parecer, no qual sustenta que o recurso não merece provimento.
6. Sem vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, atenta a natureza urgente do processo, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
8. E, considerando o teor das conclusões da alegação do recorrente, as questões a apreciar no presente recurso são as seguintes:
a) Deve ser aditado à matéria de facto dada como assente o seguinte facto: “O autor, por força da sanção disciplinar, ficou privado de auferir os vencimentos e subsídios”; e,
b) Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, ao considerar não demonstrado o requisito do “periculum in mora”.
Vejamos.
9. Relativamente à primeira questão suscitada no presente recurso, sobre se deve ser aditado à matéria de facto dada como assente um facto com o teor “o autor, por força da sanção disciplinar, ficou privado de auferir os vencimentos e subsídios”, determina o artigo 640º do CPCivil, o seguinte:
“1- Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
2- No caso previsto na alínea b) do número anterior, observa-se o seguinte:
a) Quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados, incumbe ao recorrente, sob pena ele imediata rejeição do recurso na respectiva parte, indicar com exactidão as passagens da gravação em que se funda o seu recurso, sem prejuízo de poder proceder à transcrição dos excertos que considere relevantes;
b) Independentemente dos poderes de investigação oficiosa do tribunal, incumbe ao recorrido designar os meios de prova que infirmem as conclusões do recorrente e, se os depoimentos tiverem sido gravados, indicar com exactidão as passagens da gravação em que se funda e proceder, querendo, à transcrição dos excertos que considere importantes.
3- O disposto nos nºs 1 e 2 é aplicável ao caso de o recorrido pretender alargar o âmbito do recurso, nos termos do nº 2 do artigo 636º”.
10. Da leitura do preceito legal em causa resulta, desde logo, que em caso de impugnação da matéria de facto em sede de recurso, constitui ónus do recorrente indicar os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados, os factos que em seu entender devem passar a figurar no probatório, e indicar os exactos e específicos meios probatórios que impõem solução diversa da adoptada na decisão recorrida.
11. Por outro lado, a relevância da matéria de facto alegada pelas partes e que o recorrente reputa necessário que figure no probatório, deve ser avaliada em função daquilo que constitui o objecto do processo e das concretas questões a resolver no processo. Daqui decorre que nem toda a matéria de facto susceptível de prova deve ser levada, sem mais, ao probatório, mas apenas e tão só aquela que de facto releve para a solução jurídica do caso submetido a juízo.
12. A tudo isto acresce que sendo as questões a apreciar no recurso delimitadas pelas proposições contidas nas conclusões da alegação do recorrente, na impugnação da matéria de facto deverá constar a indicação dos concretos pontos de facto que o recorrente considera que foram incorrectamente julgados, os que devem passar a figurar em função da pretendida alteração e os que devam ser acrescentados aos que foram dados como provados, indicando, desde logo, o meio ou meios probatórios que sustentam a sua pretensão, ou seja, a especificação dos (novos) factos que devem passar a figurar no probatório, com a indicação do concreto meio de prova que o suporta.
13. Ora, perante os factos devidamente individualizados e que o recorrente pretendia que passassem a fazer parte da matéria de facto provada – “o autor, por força da sanção disciplinar, ficou privado de auferir os vencimentos e subsídios” –, aquele indicou meio de prova o documento de fls. 48, que mais não é do que o seu recibo de vencimento referente ao mês de Novembro de 2023. Ora, em bom rigor, o que o aludido documento prova é que o autor, no mês de Novembro de 2023, apenas recebeu, a título de remuneração na reserva, o quantitativo de € 352,54. Nada mais!! Por conseguinte, o facto que o ora recorrente pretende ver aditado é mais abrangente do que o meio de prova que o suporta permite alcançar, pelo que o deferimento do peticionado aditamento não poderá ter o alcance pretendido, mas apenas aquele que o documento em causa suporta, ou seja, o de que no mês de Novembro de 2023 o autor (ora recorrente) recebeu, a título de remuneração na reserva, o quantitativo de € 352,54.
14. Deste modo, o deferimento do aditamento à matéria de facto dada como assente terá apenas este alcance, e não o pretendido (mais abrangente) pelo recorrente, o que se fará infra, no local próprio.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A- DE FACTO
9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
i. O requerente é o militar da GNR com o número de matrícula ............, tendo sido promovido ao posto de Cabo por despacho de 21-12-2006, tendo estado destacado no destacamento de Estremoz cerca de 31 anos, e contando, em 15 de Julho de 2020, o total de tempo de serviço de 35 anos e 26 dias – cfr. Folha de Matrícula de fls. 19-21 do PA e acórdão a fls. 112 do PA;
ii. Em 16-6-2020, foi elaborado o Auto de Notícia com o NUIPC ......... e respectiva participação disciplinar, contra o ora requerente, que se dão aqui por integralmente reproduzidas – cfr. fls. 3-8 do PA;
iii. Em 19-6-2020, por despacho do ... do Comando Territorial de Évora, foi determinada a instauração de processo disciplinar, ao aqui requerente – cfr. fls. 2 do PA;
iv. Ao processo disciplinar foi atribuído o nº PD ............ – cfr. fls. 1 do PA;
v. Em 21-7-2020, foi dado inicio à instrução, no âmbito do processo disciplinar, mencionado no ponto iv. – cfr. fls. 32 do PA;
vi. Em 21-9-2020, por despacho do ... do Comando Territorial de Évora, foi determinada a suspensão do processo disciplinar, até conclusão do processo-crime NUIPC ......... – cfr. fls. 68-72 do PA;
vii. Em 24-2-2021, no processo NUIPC ........., foi proferido despacho de acusação, pelo Ministério Público, contra o arguido, ora requerente – cfr. fls. 7581 do PA;
viii. Em 12-1-2022, foi proferido acórdão, pelo Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, no Processo nº ........., tendo o requerente sido condenado, em cúmulo jurídico, pela prática, em autoria material, e na forma consumada, de um crime de incumprimento dos deveres de serviço e um crime de insubordinação por ameaças ou outras ofensas, punidos pelo Código de Justiça Militar, na pena única de 2 anos e 8 meses de prisão, cuja execução foi suspensa por dois anos e oito meses – cfr. acórdão a fls. 110-136 do PA;
ix. No acórdão proferido, mencionado no ponto que antecede, foram considerados provados, para além dos demais, os seguintes factos:
(ver documento no original) – cfr. acórdão a fls. 110-136 do PA;
x. Em 18-5-2022, o Tribunal da Relação de Lisboa proferiu acórdão que negou provimento ao recurso, apresentado pelo requerente, mantendo a decisão proferida pelo Tribunal Judicial da Comarca de Lisboa, mencionada no ponto antecedente – cfr. acórdão a fls. 137-157 do PA;
xi. O acórdão proferido em 12-1-2022 transitou em julgado em 6-9-2022 – cfr. fls. 109 do PA;
xii. Em 8-11-2022, pelo ... do Comando Territorial de Évora, foi determinada a reabertura do processo disciplinar ......... – cfr. fls. 162 do PA;
xiii. Em 29-11-2022 foi reiniciada a instrução do processo disciplinar – cfr. fls. 165 do PA;
xiv. Em 20-12-2022, no processo disciplinar ........., foi proferido despacho de acusação contra o requerente – cfr. fls. 213-219 do PA;
xv. Em 19-1-2023, o arguido, ora requerente, apresentou defesa escrita no processo disciplinar – cfr. fls. 227-241 do PA;
xvi. Em 3-2-2023 foram ouvidas, no processo disciplinar, as testemunhas arroladas pelo requerente – cfr. fls. 264-274 do PA;
xvii. Em 6-2-2023, foi elaborado, pelo instrutor do processo disciplinar, identificado em iv. antecedente, o relatório final, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e de que se extrai, em súmula, o seguinte:
(ver documento no original) – cfr. documento de fls. 275-283 do PA, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
xviii. Em 24-2-2023, o ... do Comando Territorial de Évora proferiu despacho de concordância com a proposta de pena, prevista no relatório, mencionado no ponto que antecede, e determinou o envio do processo à Direcção de Justiça e Disciplina – cfr. fls. 285-286 do PA;
xix. Em 18-5-2023, o ...-Geral proferiu despacho de concordância com a proposta do da Direcção de Justiça e Disciplina, que determinou o envio do processo disciplinar ao Conselho de Ética, Deontologia e Disciplina, para emissão de parecer prévio, sobre a aplicação de pena de separação de serviço ao arguido, ora requerente – cfr. fls. 287 do PA;
xx. Em reunião de 29-6-2023, o Conselho de Ética, Deontologia e Disciplina deliberou por 22 votos a favor e 6 votos contra, pela aplicação de uma pena de disciplinar de “separação de serviço” – cfr. fls. 300 do PA;
xxi. Através de ofício, datado de 19-7-2023, o processo disciplinar foi remetido ao Ministro da Administração Interna, para apreciação e decisão – cfr. fls. 302 do PA;
xxii. Em 28-9-2023, foi elaborada informação, pelos serviços da Secretaria-Geral do Ministério da Administração Interna, na qual se concluiu o seguinte:
“I. O processo disciplinar em que é arguido J.........., Cabo nº ............, da Guarda Nacional Republicana não padece de qualquer nulidade, tendo-lhe sido garantido o direito de audiência e defesa;
II. As infracções disciplinares constantes do libelo acusatório estão provadas no processo disciplinar, vinculado que está à prova produzida em processo penal;
III. A pena disciplinar de separação do serviço é adequada à gravidade das infracções praticadas, claramente inviabilizadora da relação funcional.
Caso Vossa Excelência se digne concordar com o exposto poderá aplicar ao Cabo nº ........., J.........., a pena disciplinar de SEPARAÇÃO DE SERVIÇO e determinar a comunicação ao Senhor ...-Geral da GNR do despacho que venha a recair sobre o presente parecer, que notificará o arguido e o seu Ilustre Advogado” – cfr. fls. 507-515 do PA;
xxiii. Em 10-10-2023, no âmbito do processo disciplinar, foi proferido despacho, pelo Ministro da Administração Interna, que determinou aplicar ao arguido, ora requerente, a pena disciplinar de separação do serviço, por violação dos deveres a que estava adstrito, nos termos identificados no relatório final – cfr. despacho, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, a fls. 306 do PA;
xxiv. Em 25-10-2023, o autor foi notificado do despacho, mencionado no ponto que antecede – cfr. fls. 316 do PA;
Mais considerou a sentença recorrida indiciariamente provado o seguinte:
xxv. Por despacho de 16-7-2018, o processo disciplinar nº ........., instaurado contra o requerente, foi arquivado – cfr. fls. 31 do PA;
xxvi. O requerente foi condecorado pelo seu mérito, tendo recebido, pelo menos, 8 medalhas e 8 louvores – cfr. fls. 22-31 do PA.
E, de acordo com o decidido nos pontos 10. a 14. supra, adita-se ao probatório o seguinte facto:
xxvii. No mês de Novembro de 2023, o autor (ora recorrente) recebeu, a título de remuneração na reserva, o quantitativo de € 352,54 – cfr. recibo de vencimento constante de fls. 48 dos autos.
B- DE DIREITO
10. Resta apenas apreciar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, ao considerar não demonstrado o requisito do “periculum in mora”, reproduzindo para tanto os fundamentos em que se estribou:
“(…)
Do periculum in mora
Como supramencionado, dispõe o artigo 120º, nº 1, 1ª parte, do CPTA, que “as providências cautelares são adoptadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (…)”. Sublinhado nosso.
Decorre do referido preceito que o requisito do periculum in mora se tem por observado em duas hipóteses distintas: quando haja o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou quando haja o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação, no caso de a providência não ser concedida.
Impõe-se, assim, ao julgador, que, mediante um juízo de prognose, avalie se, face a uma eventual sentença, proferida no processo principal, que conceda provimento à pretensão do requerente, a mesma venha a revelar-se inútil em virtude de, entretanto se ter criado uma situação de facto consumado com a mesma incompatível, isto é, se se tornar impossível a reintegração da situação conforme à legalidade, ou, se, entretanto, se produziram prejuízos de difícil reparação para o particular que viu a sua pretensão ser deferida.
Como se decidiu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 13.11.2014, processo nº 0943/14, disponível em www.dgsi.pt, “(…) este requisito do «periculum in mora» visa apurar se a prolação tardia de um juízo definitivo na causa principal é susceptível de promover danos em grau tão elevado, ou de produzir uma situação de tal modo irreversível, que a eficácia reintegratória da decisão principal já não assegure a plena reconstituição anterior, por a mesma ser muito difícil ou impossível (…)”.
Sobre o significado da expressão “prejuízos de difícil reparação”, escreveu-se no acórdão, também do STA, de 05.02.2015, processo nº 01122/14, o seguinte:
«Na expressão “prejuízos de difícil reparação” vertida no artigo 120º do CPTA mostram-se abarcados não apenas os danos patrimoniais, mas também os danos não patrimoniais, bem como devem ser considerados prejuízos decorrentes das violações de direitos e liberdades públicas das pessoas, das violações em matéria dos direitos, liberdades e garantias, bem como dos direitos e deveres económicos, sociais e culturais, ainda que os prejuízos sejam sociais ou humanos».
Quanto à apreciação do periculum in mora veja-se o entendimento vertido no acórdão do TCA Norte, proferido em 23.09.2015, processo nº 00470/15, disponível em www.dgsi.pt, do qual se destaca o seguinte:
«(…) O fundado receio na constituição de uma situação de facto consumado ou da verificação de prejuízos de difícil ou impossível reparação terá sempre de se alicerçar em circunstâncias factuais que revelem, de forma objectiva, a iminência da lesão e a necessidade imperiosa de serem tomadas providências que obstem à produção de tais prejuízos, não sendo apto para o efeito, as simples conjecturas ou receios subjectivos”. (sublinhados nossos).
Em suma, a prova do fundado receio deverá ser feita pelo requerente, que terá de alegar, e provar, factos concretos, permitindo concluir que, não sendo concedida a tutela cautelar requerida, será provável a constituição de uma situação de facto consumado ou de produção de prejuízos de difícil reparação para os direitos e interesses legítimos que quer ver preservados.
Vejamos.
Quanto ao perículum in mora, o requerente limitou-se a invocar que o acto cuja eficácia se pede, constitui uma situação de facto consumado, bem como acarreta prejuízos dificilmente reparáveis.
Acrescentou que se trata de um facto consumado, porque, com base numa decisão ilegal, foi separado do serviço, o que afecta a sua vida pessoal e profissional, bem como o prejudica patrimonialmente e, ficando, por conseguinte, impossibilitado de auferir os rendimentos do seu trabalho, bem como todas as regalias associadas a um vínculo com um ramo das forças armadas.
Concluiu, afirmando que, por tais motivos a situação prejudicial provocada não se compadece com a demora de um processo judicial a fim de determinar a ilicitude da decisão disciplinar aplicada.
Por seu lado, defendeu a entidade requerida, quanto a este requisito, que o requerente se limita a alegar generalidades e conclusões, não mencionado qualquer facto concreto e muito menos demonstrando que a execução punitiva lhe causa a si, ou ao seu agregado familiar, prejuízos de difícil reparação.
Mais invoca que o requerente também não juntou qualquer meio de prova, maxime documental, susceptível de indiciar prejuízos de difícil reparação.
Refira-se, desde já, que assiste razão à entidade requerida, verificando-se que não vêm invocados, e demonstrados, pelo requerente, quaisquer factos que materializem uma situação de facto consumado ou de prejuízos que permitam ao tribunal formular um juízo acerca da dificuldade da sua reparação.
Ainda que seja admissível a verificação de danos na esfera patrimonial do requerente, por a execução da pena disciplinar de separação de serviço ser susceptível de causar prejuízos (v.g. ao deixar de auferir o correspondente vencimento), o facto é que dos autos não resulta provada a alegação que essa circunstância consubstancia, no caso concreto, situação de difícil reparação ou situação de facto consumado.
Com efeito, desconhece-se o vencimento mensal do requerente, se tem outros rendimentos, bem assim, o rendimento do agregado familiar, bem como a sua composição, mais se desconhecendo quais as despesas mensais que suporta (habitação, água, luz, gás e alimentação), porque tal não foi sequer alegado e, podendo e devendo ser documentalmente provados, não o foram.
Tal como se sumariou no acórdão do TCA Norte, de 28.01.2022, processo nº 01146/21.7BEBRG, disponível em www.dgsi.pt:
“1- A verificação do preenchimento do periculum in mora tem de fazer-se tendo em conta a alegação e a prova de factos, pelo requerente, que permitam ao julgador, com base numa análise conscienciosa, assente num juízo de razoabilidade, antever que as consequências referidas, verificar-se-ão, com um grau de probabilidade suficiente para fundar a procedência da providência cautelar.
2- Exigia-se à requerente que não se tivesse cingido a uma mera invocação conclusiva e tivesse antes alegado qual a sua concreta situação em termos de composição do agregado familiar, se vivia ou não em economia comum, se vivia em casa própria ou arrendada, se auferia ou não outros rendimentos para além do subsídio de doença que vinha a ser-lhe pago, como rendas, juros, lucros ou outros proveitos, quais as despesas que concretamente tinha de suportar consigo própria e o que mais fosse relevante para, uma vez provada, ainda que sumariamente, essa facticidade, o julgador dispusesse de elementos factuais que lhe permitissem ponderar se nas concretas circunstâncias de vida em que se encontra, a cessação do subsídio de doença que vinha a auferir a colocava ou não numa situação de facto consumado ou que lhe determinasse a verificação de prejuízos de difícil reparação, no caso de, não sendo decretada a providência cautelar, e caso viesse a obter ganho de causa no processo principal, atendendo à demora na prolação da mesma, os prejuízos entretanto ocorridos já não seriam susceptíveis de reparação ou, sendo-o, apenas o seriam de forma parcial”.
Ou seja, além da existência de danos importa que, em cada caso concreto, se verifiquem também danos de difícil reparação, o que, como resulta dos autos, não se mostra indiciariamente assente.
Neste sentido, importa ainda ter presente que: “…articular os factos concretos, e prová-los de forma sumária, é ónus do requerente. Avaliar a sua verosimilhança e concluir, a partir deles, o dito fundado receio, é função do julgador (…) A lei processual, ao exigir apenas prova sumária dos factos não deixa de os exigir. (…). Apenas a prova, sublinhemos, é sumária, e não a articulação dos factos, que é indispensável como em qualquer outro processo…” – cfr. acórdão do TCA Norte, de 16.12.2010, processo nº 461/10.0 BECBR, disponível em www.dgsi.pt.
Resulta, em suma, de todo o exposto, que o requerente não logrou demonstrar os factos concretizadores do periculum in mora, como era seu ónus, não provando um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação no caso de a providência não ser concedida.
Nesta conformidade, concluindo-se pelo não preenchimento do requisito do periculum in mora, nos termos explanados, torna-se desnecessária a apreciação do requisito do fumus boni iuris, assim como, a análise do preenchimento do requisito negativo, a que se refere o nº 2 do artigo 120º do CPTA, ou seja, a realização da ponderação dos eventuais interesses em presença.
Atenta a natureza cumulativa dos critérios previstos no artigo 120º, nº 1 do CPTA, não se verificando o critério do periculum in mora, não pode a providência requerida ser decretada, sendo de improceder a acção, sentido em que se decidirá”.
Vejamos se tal entendimento é de manter.
11. A necessidade da existência duma tutela cautelar surgiu da constatação de que muitas vezes – ou a maior parte das vezes – a morosidade dos processos judiciais pode comprometer uma tutela efectiva, plena e adequada das posições jurídicas afectadas. Essa constatação é tanto mais evidente quando nos movemos no quadro das relações jurídicas que se estabelecem entre os particulares e a Administração, na medida em que estes, não estando no mesmo plano daquela, podem vir a sofrer prejuízos dificilmente reparáveis mesmo que mais tarde venham a obter ganho de causa em acção destinada a escrutinar a legalidade da conduta da Administração. Basta pensar nos exemplos enunciados nas diversas alíneas do nº 2 do artigo 112º do CPTA para perceber o alcance dos prejuízos que um particular pode sofrer se, paralelamente com a possibilidade de impugnar actos administrativos ou materiais e normas ou pedir a condenação da Administração no dever de prestar ou de reparar um dano, não lhe forem disponibilizados mecanismos processuais tendentes a evitá-los na pendência dessas acções.
12. A tutela cautelar tem, assim, uma finalidade própria, consistente em assegurar a utilidade duma lide que normalmente tende a demorar muito mais tempo, na justa medida em que implica uma cognição plena (cfr., neste sentido, J. C. Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa (Lições)]”, Almedina, 7ª edição, a págs. 327).
13. Porém, na exacta medida em que têm uma função preventiva contra a demora inerente aos processos principais, as providências cautelares assumem características típicas: elas são instrumentais da acção principal cuja utilidade visam assegurar, ou seja, dependem funcionalmente e não apenas estruturalmente desta; são provisórias, na medida em que não se destinam a regular definitivamente o litígio; e são sumárias, porquanto esse é o grau de cognição do tribunal, quer no plano de facto quer no plano do direito.
14. De acordo com o disposto no artigo 120º, nº 1 do CPTA, “as providências cautelares são adoptadas […] quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo, venha a ser julgada procedente”.
15. Assim, os critérios de que depende a concessão das providências cautelares diferem entre si, consoante se trate da concessão de providências conservatórias ou antecipatórias. À semelhança do que acontece nos meios cautelares previstos no Cód. Processo Civil (cfr. artigos 362º e segs.), o primeiro critério de que a lei faz depender a concessão duma providência cautelar é o do “periculum in mora”, expresso na fórmula da existência de “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
16. Esta formulação marca uma evolução face à legislação anterior ao CPTA (cfr. artigo 76º, nº 1, alínea a) da LPTA), na medida em que à produção de prejuízos de difícil reparação, enquanto único critério aferidor do “periculum”, se soma também o do “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado”. Deixa, por conseguinte, de se atender a critérios meramente fundados na susceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos, para se colocar a tónica na irreparabilidade do prejuízo do requerente da providência, nomeadamente quando os factos alegados sejam de molde a perspectivar a criação duma situação em que se mostre impossível ou extremamente difícil a reintegração da sua esfera jurídica no caso da decisão no processo principal lhe vir a ser favorável. O que se pretende, pois, evitar são os riscos da infrutuosidade da sentença que vier a ser proferida no processo principal, através do restabelecimento da situação que existiria caso a actuação ilegal não tivesse ocorrido, e não já a susceptibilidade ou insusceptibilidade da avaliação pecuniária dos danos (cfr. o acórdão do TCA Sul, de 1-6-2011, proferido no processo nº 07608/11).
17. No entanto, continua a ser também critério aferidor do “periculum” as situações que, não constituindo facto consumado, possam conduzir à produção de prejuízos de difícil reparação, caso a providência venha a ser recusada, nomeadamente porque a reintegração da situação no plano dos factos se perspectiva difícil ou porque poderá haver prejuízos que se vão produzindo ao longo do tempo e relativamente aos quais a reintegração da legalidade operada por uma sentença favorável no processo principal não é suficiente para os reparar total ou parcialmente. Em tais casos, em que também se justifica a adopção de providências cautelares, visa-se evitar o risco do retardamento da tutela que virá a ser assegurada pela sentença a proferir no processo principal.
18. Como acima se deixou dito, o parâmetro decisório do critério previsto no nº 1 do artigo 120º do CPTA, respeitante ao requisito do “periculum in mora”, prende-se com a verificação da existência de um perigo de inutilidade da decisão a proferir no processo principal, ainda que meramente parcial, mediante a existência do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou pelo receio de se produzirem prejuízos de difícil reparação. Neste particular, incumbe ao julgador proceder a um juízo de prognose ou de probabilidade das razões que determinam o receio de inutilidade da sentença a proferir na acção principal, pelo existência do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou pela produção de prejuízos de difícil reparação.
19. Neste contexto, sufragamos o entendimento alcançado na decisão recorrida de que os autos não evidenciam a existência do “periculum in mora” em nenhuma das suas vertentes, na medida em que o recorrente se limitou a alegar nos pontos 234. a 237. do requerimento inicial o seguinte:
“234. Ora o acto cuja eficácia se pede a suspensão constitui uma situação de facto consumado, bem como acarreta prejuízos dificilmente reparáveis.
235. Trata-se um facto consumado porque o autor, com base numa decisão ilegal, foi separado do serviço, o que afecta a sua vida pessoal e profissional, bem como o prejudica patrimonialmente e, por conseguinte, o autor fica impossibilitado de auferir os rendimentos do seu trabalho, bem como todas as regalias associadas a um vínculo com um ramo das forças armadas.
236. E, por conseguinte, a situação prejudicial provocada ao autor não se compadece com a demora de um processo judicial a fim de determinar a ilicitude da decisão disciplinar aplicada ao arguido.
237. Razão pela qual, tal delonga prejudicará bastante o autor, cujos prejuízos poderão ser dificilmente reparáveis se a decisão no processo principal demorar dois ou três anos a transitar em julgado, motivo pelo qual, está verificado o periculum in mora”.
20. Ora, se é certo – como já tivemos a oportunidade de escrever no acórdão deste TCA Sul, de 29-1-2009, proferido no âmbito do processo nº 04350/08 –, que a perda da remuneração é idónea a impossibilitar o cumprimento das obrigações financeiras e familiares, nomeadamente prestações mensais de renda e outras prestações fixas, é necessário que o requerente alegue e demonstre, ainda que sumariamente, quais são essas obrigações qual o seu montante, sob pena de não do tribunal ficar sem possibilidade de aferir se o prejuízo pecuniário resultante dessa privação é de reputar irreparável ou de difícil reparação, por essa privação pôr em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares do requerente, ou mesmo se determinar um drástico abaixamento do seu nível de vida e do seu agregado familiar.
21. Ora, como salientou a sentença recorrida, o recorrente não alegou nem provou indiciariamente como lhe competia que o seu vencimento constituía a única fonte de rendimento do agregado familiar (para o efeito, bastaria juntar cópia da última ou últimas declarações de IRS submetidas), como também omitiu qual a composição deste (cônjuge, número de filhos menores ou maiores, mas a cargo, etc.), quais as despesas suportadas com renda de casa ou empréstimo hipotecário, água, gás e electricidade, educação ou despesas de saúde, tendo confiado que a prova da privação do seu vencimento seria suficiente para demonstrar que o despacho suspendendo era causa directa e necessária da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação.
22. Ora, a constituição de uma situação de facto consumado só ocorreria se não fosse possível reverter, pelo provimento da acção principal, a pena disciplinar aplicada ao recorrente, que retomaria as suas funções, com o consequente recebimento da remuneração devida. Ou, dito de outro modo, como se referiu no acórdão deste TCA Sul, de 23-1-2014, proferido no âmbito do processo nº 10748/13, “(…) não é um qualquer perigo que pode fundar o decretamento duma providência cautelar, porquanto se terá de exigir um perigo qualificado e que derive ou decorra da delonga processual”.
23. Por conseguinte, mesmo uma eventual diminuição do rendimento do agregado familiar do recorrente – que, repita-se, nem sequer foi alegada –, não é por si só determinante da produção de prejuízos de difícil reparação. Ou seja, no caso vertido nos autos, o tribunal desconhece, pela simples razão de que o recorrente não cumpriu o seu ónus de alegação e prova, se estamos perante uma situação em que tal privação faça diminuir drasticamente o nível de vida do recorrente ou do seu agregado familiar, pondo em risco a satisfação das necessidades normais, correspondentes ao padrão de vida médio das famílias de idêntica condição social (cfr. os parâmetros a que se fez apelo no acórdão do STA, de 28-1-2009, processo nº 1030/08). Daí que não se possa concluir pela existência, gravidade ou irreversibilidade da (potencial) lesão, tal como se decidiu nos acórdãos deste TCA Sul, de 30-4-2015, proferido no âmbito do processo nº 11727/14, e de 9-7-2015, proferido no âmbito do processo nº 2219/15, que tivemos oportunidade de relatar.
24. Perante a conclusão acabada de alcançar, não tendo ficado demonstrado o requisito do “periculum in mora”, improcedem as conclusões da alegação de recurso e, consequentemente, o presente recurso na sua totalidade.
IV. DECISÃO
25. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.
26. Custas a cargo do recorrente.
Lisboa, 16 de Outubro de 2024
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Maria Julieta França – 2ª adjunta)
(Frederico Macedo Branco – 2º adjunto)
