242/90 - Tribunal Constitucional

2.ª Secção Relator: Conselheiro Messias Bento Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório: 1. O arguido A. respondeu nos Juízos de Polícia da comarca do Porto, por haver impugnado a decisão do Governador Civil do respectivo distrito, que lhe aplicara a coima global de 320.000$00, em virtude de ter em exploração, num salão de jogos, quatro máquinas de diversão sem que tivesse autorização para duas delas e estando as outras duas autorizadas, mas para locais diferentes – o que constitui contra-ordenações, previstas e puníveis pelos artigos 3.º, n.º 1, 9.º, n.º 1, 10.º, n.ºs 1 e 2, alínea d), e 15.º, n.º 1, alíneas b) e i), do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro. Na sentença então proferida, o M.º Juiz recusou aplicação (parcial) à alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, em virtude de a mesma ser parcialmente inconstitucional, por violação da alínea b) do n.º 1 do artigo 168.º da Constituição. A referida inconstitucionalidade (parcial) radicará segundo o juiz a quo, no facto de, aí, se fixar como máximo da coima o montante de 250.000$00, desse modo se ultrapassando o máximo fixado pelo artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, que é de 200.000$00 – máximo este que, sem autorização parlamentar, é inderrogável pelo Governo. 2. É desta sentença que vem o presente recurso, interposto pelo Ministério Público, restrito à questão de constitucionalidade nela decidida. Neste Tribunal, apenas alegou o Procurador-Geral Adjunto aqui em exercício, que formulou as seguintes conclusões: 1.º- O Governo, mesmo sem autorização da Assembleia da República, tem competência para definir contra-ordenações (quer ex novo, quer por transformação de anteriores contravenções não puníveis com penas restritivas da liberdade) e fixar os montantes mínimos e máximos das coimas aplicáveis, dentro dos limites estabelecidos no regime geral de punição do ilícito de mera ordenação social, constante do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro; 2.º - Porém, já envolve violação do regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social a fixação pelo Governo de limite máximo de coima de montante superior ao constante daquele artigo 17.º, como acontece com a norma desaplicada na decisão recorrida; 3.º - Termos em que se deve: a) Julgar inconstitucional a norma constante do artigo 15.º, n.º1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 21/85, na parte em que estabelece o limite máximo da coima; e, consequentemente, b) Confirmar a decisão recorrida, na parte impugnada. 3. Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber se a norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, no segmento indicado – ou seja: na parte em que se fixa à coima aí prevista um montante máximo superior ao máximo então fixado no artigo 17.º, n.º 1, da lei-quadro do ilícito de mera ordenação social (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro) – é (ou não) inconstitucional. II. Fundamentos: 4. O Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, veio estabelecer o regime jurídico do "licenciamento de exploração e registo de máquinas automáticas, mecânicas e eléctricas ou electrónicas de diversão" e da respectiva"exploração e prática" (cf. artigo 1.º). O artigo 15.º, n.º 1, alínea b), que é a norma que aqui está em causa, dispõe como segue: 1. As infracções ao presente diploma constituem contra-ordenação e serão punidas nos termos seguintes: b) Máquinas de exploração sem licença de exploração ou com licença de exploração caducada – coima de 150.000$00 a 250.000$00 por cada máquina. Quem, pois, tiver em exploração uma máquina eléctrica de diversão sem estar munido da correspondente licença, passada pelo governador civil do distrito – esta é a hipótese que, no caso, interessa considerar – comete uma contra-ordenação punível, conforme preceitua a alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do dito Diploma legal, com uma coima cujo mínimo é de 150.000$00 e cujo máximo é de 250.000$00. 5. O artigo 168.º, n.º 1, alínea d), da Constituição (versão de 1982, que é a que vigorava quando foi editado o Decreto-Lei n.º 21/85, aqui sub iudicio) dispunha como segue: 1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: a) Regime geral de punição […] dos actos ilícitos de mera ordenação social […]. Significa isto que o Governo só pode editar normas, que façam parte do regime geral (ou seja, do regime comum ou normal) das contra-ordenações, munido de autorização legislativa. Mas pode legislar sem necessidade de autorização da Assembleia da República fora desse regime geral – isto é, sobre tudo o que não seja a definição da natureza do ilícito, dos tipos de sanções aplicáveis e dos limites destas. Designadamente, pode ele definir concretos ilícitos contra-ordenacionais e as coimas que cabem a cada infracção, desde que, naturalmente, se mova dentro da moldura sancionatória constante da respectiva lei-quadro. E pode igualmente, movendo-se dentro dessa moldura sancionatória, desgraduar contravenções não puníveis com pena restritiva da liberdade em contra-ordenações. Sobre esta questão escreveu-se no acórdão n.º 56/84 deste Tribunal (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional, 3.º volume, p. 153) o seguinte: Ora, daquele regime geral, por força do disposto no artigo 168.º, n.º 1 alínea d), da Constituição, não pode deixar de constar um quadro rígido das sanções aplicáveis aos ilícitos de mera ordenação social, bem como uma referência, com valor taxativo, aos montantes mínimo e máximo das coimas. A não se entender assim, a competência exclusiva da Assembleia da República, precisamente na zona mais nuclear do regime geral da punição das contra-ordenações, seria praticamente destruída: a simples enumeração, com carácter exemplificativo, das sanções aplicáveis, a mera recomendação de tectos das coimas, deixaria sempre ao Governo a possibilidade de desbordar em qualquer momento aquelas indicações. Não é, pois, lícita leitura diversa da que se faz do artigo 168.º, n.º 1, alínea d). Isto disse o Tribunal, depois de, no mesmo aresto, ter ponderado: O Decreto-Lei n.º 433/82, embora editado pelo Governo no uso da autorização legislativa constante do artigo 2.º da Lei n.º 24/82, ["fica igualmente autorizado o Governo a alterar a legislação respeitante às contra-ordenações […]”], não o foi para execução no preceituado na alínea d) do n.º1 daquele artigo 168.º: o Decreto-Lei n.º 433/82 precedeu a revisão constitucional, por via da qual foi cometida à Assembleia da República, no novo texto da Constituição, a apontada reserva legislativa. Noutro passo do mesmo acórdão n.º 56/84, disse ainda o tribunal: Como assim, têm os artigos 17.º e 21.º do Decreto-Lei n.º 433/82 de ser interpretados restritivamente, têm em suma de ser compaginados com aquela nova área de competências legislativas da Assembleia da República. Logo, o Governo, ao estabelecer sanções e ao fixar coimas em casos particulares, deverá conformar-se com a moldura punitiva ali traçada. Isto é, será obrigado a ter por rígido o módulo sancionatório constante daqueles preceitos (sublinhados acrescentados). Mais recentemente, o tribunal, no seu acórdão n.º 414/89, precisou que: A reserva de competência para legislar sobre o regime geral de punição das contra-ordenações […] implica obrigatoriamente a reserva de competência para legislar sobre o afastamento da aplicação desse regime geral a certa contra-ordenação ou a certo tipo de contra-ordenações (cf. Diário da Republica, 1ª série de 3 de Julho de 1989). 6. Insistindo, pois, numa afirmação já antes feita: o governo, ao definir um concreto ilícito contra-ordenacional e a coima que lhe corresponde, tem que mover-se dentro da moldura sancionatória traçada pela respectiva lei-quadro. Ou seja: não pode fixar a coima um limite mínimo inferior, nem um limite máximo superior, aos fixados no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro. Pode, no entanto, fixar às coimas limites mínimos superiores ou limites máximos inferiores aos fixados pelo mencionado artigo 17.º (cf., neste sentido, os acórdãos deste Tribunal n.ºs 305/89 e 428/89, publicados no Diário da República, II série, de 12 de Junho e de 15 de Setembro, de 1989, respectivamente) e, mais recentemente o acórdão n.º 80/90 (inédito). Pois bem: do n.º 1 do artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, resultava que, à data em que foi editado o Decreto-Lei n.º 21/85, o montante mínimo das coimas era de 200$00, e o máximo, de 200.000$00. Ora, no caso sub iudicio – como se viu –, o montante mínimo da coima é de 150.000$00 e o seu montante máximo é de 250.000$00 – um mínimo que, por conseguinte, é superior ao fixado na respectiva lei-quadro; e um máximo, que ultrapassa o que aí se continha. 7. A norma questionada – ou seja: a norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º – quanto à contra-ordenação de que trata, afastou o regime geral de punição então fixado na respectiva lei-quadro, fixando o limite máximo da coima em 250.000$00 quando o do regime geral é de apenas 200.000$00. Tal norma é, pois, inconstitucional, nessa parte. III. Decisão Pelos fundamentos expostos: a) Julga-se inconstitucional a norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 21/85, de 17 de Janeiro, na parte em que fixa à coima aí prevista um montante máximo superior ao então fixado na lei-quadro do ilícito de mera ordenação social (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, artigo 17.º, n.º1); b) Em consequência, nega-se provimento ao recurso e confirma-se a sentença proferida quanto ao julgamento da questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 4 de Julho de 1990 Messias Bento José de Sousa e Brito Bravo Serra Mário de Brito Fernando Alves Correia José Manuel Cardoso da Costa