0648/13 - Supremo Tribunal Administrativo

As questões de saber se ( i ) as Leis 43/2005 e 53-C/2006 impedindo a aplicação do Protocolo sobre o subsídio de compensação pela não ocupação de casa de função estabelecido entre o SMMP e a Ministra da Justiça dão lugar a compensação pelo desequilíbrio da relação contratada e também ( ii ) se podem qualificar-se como facto violador da boa-fé, assumem relevância jurídica fundamental e respeitam a questão de direito de previsível aplicação em outros casos trazidos ao contencioso administrativo, mas sem que tenha sido ainda apreciada pelo Supremo, pelo que se justifica a admissão de revista excepcional.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo

do STA:

O Sindicato dos Magistrados do Ministério Público (SMMP)

propôs contra o

Estado Português

acção administrativa comum com processo ordinário em que pede a condenação do R. no cumprimento das obrigações pecuniárias que decorrem da al. b) da cláusula 1 do contrato entre o Ministério da Justiça e o SMMP, concluído em Novembro de 2003, relativo ao pagamento de subsídio de compensação aos seus associados pelo não uso de casa de função, no montante de 775.00€ de 1.1.2006 e 30.06.2006 e 800.00 € de 1.7.2006 a 1.12.2006, bem como juros de mora e despesas e em alternativa do primeiro pedido no pagamento de indemnização por incumprimento do contrato, de montante equivalente.

O TAC de Lisboa julgou a acção improcedente.

Em apelação o TCA Sul revogou a sentença e condenou o R. no pedido de pagar conforme a al. b) da cláusula 1 e nos juros de mora.

A Magistrada do Ministério Público junto do TCA, em representação do Estado, pede a admissão de recurso excepcional de revista, para o que alega, em síntese:

- As questões jurídicas em causa são a de saber se a lei – no caso as Leis 43/2005 e a Lei 53-C/2006 – ainda que geral e visando simultaneamente outros trabalhadores, podia legitimamente suspender o contrato e as actualizações nele acordadas e também se tais normas visaram justificar o incumprimento do contrato e por isso incorrem em violação do princípio da boa-fé.

- Estas questões podem repetir-se em outros processos e revestem-se de importância jurídica fundamental o que justifica a admissão do recurso, que é, ainda, claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

O SMMP contra-alegou no sentido da inadmissibilidade do recurso, porque visaria matéria de ónus da prova sobre a culpa no incumprimento, sem complexidade especial.

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Vejamos da aplicação ao caso dos autos.

2.1. O Acórdão recorrido entendeu que os art.ºs 2.º e 3.º da Lei 43/2005 “não se limitam a efectuar alterações ou a impor agravamentos, mas tem como consequência, para os magistrados do Ministério Público a pura e simples extinção do que havia sido negociado em matéria de actualização do suplemento compensatório por não uso da casa de função. O protocolo de 20 de Novembro de 2003 passa assim a ser letra morta, mercê da alteração legislativa … que veio permitir o incumprimento dos critérios contratuais previamente estabelecidos …”

E mais adiante:

“É pois, clara a violação do princípio da boa fé … em função do qual Administração Pública está obrigada a pautar-se no exercício da função administrativa de molde a respeitar os valores fundamentais do direito, em especial a confiança …”

2.2. O Recorrido sustenta que está em causa a matéria de ónus da prova sobre a culpa no incumprimento, assunto sem complexidade especial. Mas não tem razão.

A questão controversa, como se vê do relatado anteriormente e do segmento decisório do Acórdão recorrido, respeita aos dois pontos seguintes:

- A alteração legislativa operada pelos art.ºs 2.º e 3.º da Lei 43/2005, pelas implicações que projectou sobre o protocolo de 20 de Novembro de 2003, designadamente impedindo que produzisse efeitos, é uma alteração contratual por força da lei que impõe o dever de indemnizar no sentido de repor o equilíbrio do contrato?

- A emissão da referida lei, sendo embora uma norma de aplicação geral, ao ter como resultado a paralisação dos efeitos do protocolo pode considerar-se ofensiva do princípio da boa fé?

A lei aplicada pelo Acórdão recorrido (L.43/2005) estatui assim:

Artigo 1.º

Progressões

1- O tempo de serviço prestado pelos funcionários, agentes e outros trabalhadores da administração pública central, regional e local e pelos demais servidores do Estado entre a data de entrada em vigor da presente lei e 31 de Dezembro de 2006 não é contado, para efeitos de progressão, em todas as carreiras, cargos e categorias, incluindo as integradas em corpos especiais.

2- Ao pessoal referido no número anterior que até 31 de Dezembro de 2005 adquira o direito à aposentação, à reforma, à reserva ou à pré-aposentação, nos termos das leis aplicáveis, e que até tal data reúna os requisitos para progressão para o escalão seguinte da respectiva categoria ou cargo, é considerada, para efeitos do cálculo da pensão de aposentação ou de reforma ou da remuneração na reserva ou na pré-aposentação, a remuneração correspondente a este escalão, independentemente da data em que venha a exercer aquele direito.

Artigo 2.º

Suplementos

São mantidos no montante vigente à data de entrada em vigor da presente lei e até 31 de Dezembro de 2006 todos os suplementos remuneratórios que não tenham a natureza de remuneração base, independentemente da respectiva designação, designadamente despesas de representação, subsídios de alojamento, de residência e de fixação, pelo risco, penosidade, insalubridade e perigosidade, gratificações e participações emolumentares, relativamente aos funcionários, agentes e restante pessoal da Administração Pública e aos demais servidores do Estado.

Artigo 3.º

Juízes e magistrados do Ministério Público

O regime estabelecido nos artigos anteriores é directamente aplicável, nos quadros estatutários correspondentes, aos juízes e aos magistrados do Ministério Público.

A controvérsia suscitada nos autos respeita, portanto, a matéria de incidência de normas emanadas por uma lei posterior sobre as obrigações assumidas pelo Ministério da Justiça em protocolo com o SMMP.

Mas, assume também importância mais geral porque é possível prever que normas deste tipo sejam aplicadas a outros acordos estabelecidos em condições paralelas e suscitem a mesma questão jurídica, independentemente de a caracterizar como sendo, ou não, exactamente a clássica questão do efeito jurídico que decore do “facto do príncipe”, isto é, da intervenção do poder, através da adopção de lei inovatória, sobre o equilíbrio das prestações das partes, decorrente dos contratos administrativos.

E, também se apresenta como muito relevante e aplicável em diversas situações do contencioso administrativo, saber se a emissão de uma lei pode em geral, ou nas circunstancias deste caso configurar violação da boa-fé, como decidiu o TCA, pelo que a controvérsia apresenta capacidade de expansão para além das fronteiras do caso dos autos.

Por outro lado, as enunciadas, são questões não tratadas em anteriores casos decididos pelo STA, pelo que a aclaração e a previsibilidade do quadro jurídico como elementos imprescindíveis da melhor aplicação do direito apelam também para que se admitia o recurso excepcional.

III- Decisão:

Em conformidade com o exposto, nos termos dos n.ºs 1 e 5 do art.º 150.º do CPTA acordam em conferência em admitir a revista.

Sem custas nesta fase.

Lisboa, 15 de Maio de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – Luís Pais Borges – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.