0755/10 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Da conjugação do preceituado nos artigos 130, nº 1 e 73, nº 2, do CPTA, pode ser requerida a suspensão de eficácia de normas, com efeitos circunscritos ao caso concreto, quando estejam em causa normas imediatamente exequíveis ou operativas, cujos efeitos se projectem, directamente, na esfera jurídica das pessoas abrangidas pela respectiva previsão, sem necessidade de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação da respectiva estatuição.

II- Assim, têm legitimidade para o pedido de suspensão de eficácia de norma constante de Resolução do Conselho de Ministros, que decidiu a prorrogação de medidas preventivas, estabelecidas sobre determinado prédio rústico, os proprietários e os arrendatários desse mesmo prédio.

III- A possibilidade de concessão de providência cautelares, ao abrigo da disposição da alínea a), do nº 1, do artigo 120, do CPTA, respeita a situações excepcionais, em que, independentemente da verificação dos requisitos de que, normalmente, depende tal concessão, seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular, no processo principal.

IV- Tal evidência deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer indagações.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A…, B…, C…, …, D… e E…, todos melhor identificados nos autos, vieram requerer, sob invocação dos arts 24, nº 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e 20, nº 6, 36, nº 1, al. e) 112, nº 2, al. a) e 114, todos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais (CPTA), a suspensão de eficácia da norma contida na Resolução do Conselho de Ministros nº 50/2010, de 19 de Julho de 2010 (RCM 50/2010), que prorrogou por mais um ano, a contar de 1 de Julho de 2010, a vigência das medidas preventivas estabelecidas pelo DL 19/2008, de 1 de Julho.

Os requerentes indicaram, como contra-interessados, ANA, Aeroportos de Portugal, S.A., com sede na Rua D, Edifício 120, Aeroporto de Lisboa, e NAER, Novo Aeroporto de Lisboa, S.A., com sede no Palácio Sottomayor, Rua Sousa Martins, nº 1, Piso 5, em Lisboa.

E, a fundamentar o pedido de adopção da indicada providência cautelar, alegam, essencialmente, que

- os dois primeiros requerentes são comproprietários do prédio rústico designado por Herdade do …/Herdade do …, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de …, sob o artigo 1º da Secção R-R1-R2-R3 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Benavente sob o número 5598/20071128 da mesma freguesia, cuja exploração agrícola foi cedida aos demais requerentes (3º, 4º e 5º), por contratos, celebrados em 16.12.2002;

- esse prédio tem a área de 940 ha e é composto por terreno de charneca com sobreiros e pastagem, sendo utilizado em actividades florestais, tais como plantação de sobreiros, de eucaliptos e de pinheiros mansos, sua poda e formação, tiragem de cortiça, corte de madeira e colheita de pinhas;

- as medidas preventivas, às quais, nos termos do DL 19/2008, de 1 de Julho, foram sujeitas as áreas destinadas à implantação do novo aeroporto de Lisboa, abrangem a totalidade do referido prédio rústico, sendo que a Zona 1 dessas medidas preventivas abrange cerca de 800 ha dos 900 ha do mesmo prédio, o que corresponde a 85% da respectiva área total;

- é de caducidade o prazo, de dois anos, das medidas preventivas que, ao abrigo da Lei dos Solos (DL 794/76, de 5.11), poderão ser adoptadas, relativamente a uma área destinada a empreendimento público;

- as medidas preventivas, estabelecidas pelo DL 19/2008, cuja vigência se iniciou em 2.7.08, caducaram no dia 2 de Julho de 2010, por ter decorrido o correspondente prazo de vigência, sem que tivessem sido objecto de prorrogação, conforme prevê a citada Lei dos Solos;

- a prorrogação e tais aprovada pela RCM 50/2010, de 19.7, é manifestamente ilegal, por impossibilidade jurídica do seu objecto;

- essa RCM, ao prorrogar as indicadas medidas preventivas, «a contar desde o dia 2 de Julho de 2010», atribuiu à prorrogação eficácia retroactiva;

- o que, sendo tais medidas restritivas do direito à propriedade privada, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, não é consentido pelo princípio geral de direito da não retroactividade da lei e viola o disposto no art. 18/3, da Constituição da República, bem como os princípios da boa-fé e da confiança, consagrados no art. 6-A, do Código do Procedimento Administrativo (CPA);

- o Governo, ao não prorrogar as medidas preventivas estabelecidas no DL 19/2008 até ao termo do prazo da respectiva vigência, criou, nos destinatários da prorrogação, a confiança legítima de que o não faria, após esse termo, com eficácia retroactiva;

- após a cessação de efeitos das medidas preventivas estabelecidas pelo DL 19/2008, não ocorreu, em matéria de interesse público, qualquer alteração de circunstâncias, que justificasse a prorrogação de tais medidas com efeitos retroactivos;

- a prorrogação dessas medidas preventivas, aprovada pela RCM 50/2010, produz imediatamente os seus efeitos em toda a área do indicado prédio do 1º e 2º requerente, cuja exploração agrícola e florestal é efectuada pelo 3º, 4º e 5º requerentes;

- todos os requerentes são lesados pela aplicação norma suspendida, sem dependência de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação;

- é manifesta a ilegalidade da norma da RCM 50/2010 e evidente, por isso, a procedência da pretensão, a formular pelos requerentes no processo principal, de declaração da respectiva ilegalidade, por violação dos princípios da não retroactividade de lei restritiva de direitos, liberdades e garantias, da boa-fé e da confiança, pelo que se verifica o requisito de suspensão de eficácia, previsto no art. 120, nº 1, al. a), do CPTA.

A entidade requerida veio deduzir oposição, a fls. 117 a 123, dos autos, na qual, no essencial, defende que é, pelo menos, duvidosa a procedência da pretensão a formular, pelos requerentes, no processo principal. Pois que, segundo também defende, não ocorreu a ilegalidade invocada pelos mesmos requerentes. Neste sentido, alega que, em matéria de medidas preventivas, não existe princípio constitucional que vede a aplicação retroactiva de medidas preventivas como aquelas a que respeita a impugnada RCM 50/2010. E acrescenta, invocando jurisprudência do Tribunal Constitucional, que, mesmo aceitando-se que está em causa matéria de direitos, liberdades e garantias, a aplicação retroactiva só estaria vedada se implicasse alteração que, razoavelmente, não fosse de esperar, por não respeitar os mínimos de certeza e segurança, essenciais no Estado de Direito Democrático. O que, no caso sujeito e segundo a mesma entidade requerida, não sucedeu, pois que, sendo público e notório que o Governo mantinha o propósito de edificação do Novo Aeroporto, era previsível que viessem a ser prorrogadas as medias preventivas em causa. Para além disso, defende que os requerentes não alegam factos que demonstrem a instrumentalidade da providência requerida, relativamente à acção principal, por não invocarem prejuízos para interesses que, nesta, visem prosseguir e cuja lesão pudesse ser evitada com o deferimento da mesma providência.

Também a contra-interessada NAER, a fls. 78 a 109, dos autos, veio deduzir oposição, na qual, em síntese, defende que os requerentes não demonstram que lhes assista a necessária legitimidade processual, por não indicarem factos concretos reveladores de que, por efeito directo da aplicação da norma que pretendem ver suspensa, resulta lesão na respectiva esfera jurídica. E, para o caso de assim não se entender, sustenta a mesma NAER que não se mostra preenchido o (único) critério invocado pelos requerentes, para o decretamento da pedida suspensão de eficácia. Pois que – acrescenta – a invocada ilegalidade da norma constante da questionada RCM 50/2010 não se apresenta evidente, antes o juízo a formular sobre a sua (in)existência exige apreciação, que não cabe efectuar em sede cautelar. Neste sentido, refere que apenas resulta da lei que as questionadas medidas preventivas «deixaram de vigorar» (Lei dos Solos) ou que «cessaram», no dia 2 de Julho de 2010, e não que caducaram. E acrescenta, ainda, que, sendo a caducidade um instituto próprio do direito civil, só com as necessárias adaptações poderá valer, no domínio do direito administrativo, onde não opera ope legis, sem intermediação de acto verificativo da Administração. O que, segundo sustenta, coloca, entre outras, a questão de saber se, no caso, ocorreu a invocada caducidade das medidas preventivas e, em caso afirmativo, se a Administração, atento o interesse público e a especial configuração do instituto da caducidade no âmbito do direito público administrativo, estava ou não impedida de fazer prorrogar tais medidas preventivas, quando ainda decorre o correspondente prazo máximo legal de vigência de três anos.

Por fim, também a contra-interessada ANA, a fls. 132 a 159, dos autos, deduziu oposição à pretensão dos requerentes, invocando razões, que sintetizou, nos seguintes termos:

(i) Não existe qualquer necessidade de tutela urgente ou interesse em agir em sede cautelar, pois dos factos alegados (ou da falta deles...) não resulta qualquer "perigo" para os direitos ou interesses dos Requerentes;

(ii) Não existe qualquer evidência quanto à procedência da pretensão a formular na acção principal, uma vez que as ilegalidades invocadas não se verificam e, em qualquer caso, o tratamento e julgamento das questões jurídicas suscitadas no requerimento inicial assumem assinalável grau de complexidade, incompatível com o juízo "imediato" pressuposto na tal alínea a) do número 1 do artigo 120.° do CPTA.

2. Para a decisão a proferir, releva a seguinte matéria de facto:

a) Os 1º e 2º Requerentes são proprietários em comum e sem determinação de parte ou direito do prédio rústico designado por Herdade do …/Herdade do ..., adquirido por sucessão hereditária a seu pai …, inscrito na matriz predial rústica da freguesia de … sob o artigo 1° da Secção R-R1-R2-R3 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Benavente sob a ficha n.° 5598/20071128 da mesma freguesia.

b) Este prédio tem 940 ha e é composto por terreno de charneca com sobreiros e pastagem.

c) O indicado prédio rústico é utilizado em actividades florestais, tais como plantação de sobreiros, de eucaliptos e de pinheiros mansos, sua poda e formação, tiragem de cortiça, corte de madeira e colheita de pinhas.

d) A exploração e florestal desse mesmo prédio foi cedida ao 3º, 4º e 5º requerentes, pelo anterior proprietário, nos termos de contratos, celebrados em 16.12.2002.

e) O DL 19/2008, publicado no Diário da Republica, I Série – nº 125, de 1 de Outubro de 2008, sujeitou a medidas preventivas as áreas destinadas a implantação do Novo Aeroporto de Lisboa, numa área com um raio de 25 km a partir da localização do mesmo, delimitada na planta que constitui o Anexo I a esse diploma legal.

f) As medidas preventivas abrangem a totalidade do prédio dos Requerentes, conforme se pode verificar através da sobreposição do citado prédio na Planta de Implantação que constitui o Anexo I ao Decreto 19/2008.

g) A Zona 1 das medidas preventivas abrange cerca de 800 ha dos 940 ha do prédio dos Requerentes, o que corresponde a 85% da área do prédio, e a restante área está integrada nas zonas 7-A, 7-B e 5-A.

h) As medidas preventivas decretadas pelo DL 19/2008 foram por dois anos, nos termos do respectivo artigo 12º.

i) Esse mesmo DL 19/2010 entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, ou seja, no dia 2 de Julho de 2008.

j) Em 16 de Julho de 2010, o Conselho de Ministros aprovou a Resolução nº 50/2010, publicada no Diário da República, I série – nº 138, de 19 de Julho de 2010, pela qual decidiu o seguinte

«1- Prorrogar por um ano, a contar desde 1 de Julho de 2010, a vigência das medidas preventivas estabelecidas pelo Decreto n.° 19/2008, de 1 de Julho.

2- Estabelecer que a presente resolução entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação.»

Cumpre decidir.

3. Começaremos por apreciar a questão, suscitada pelas contra-interessadas, relativa à legitimidade dos requerentes, para a apresentação do formulado pedido de suspensão de eficácia.

3.1. Nos termos do art. 130, do CPTA, «1.O interessado na declaração de ilegalidade de norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo cujos efeitos se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, pode requerer a suspensão de eficácia dessa norma, com efeitos circunscritos ao seu caso».

Esse preceito legal contém, assim, a consagração expressa da possibilidade de tutela cautelar, relativamente à impugnação de normas, a que se reporta o art. 73, nº 2 do CPTA, nos termos do qual «quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado … pode obter a desaplicação da norma pedindo declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto».

Resulta da conjugação desses preceitos legais que os interessados, visados por determinada previsão normativa, têm legitimidade não só para o pedido de declaração da norma, mas também para requerer a suspensão da respectiva eficácia, «quando estejam em causa normas imediatamente exequíveis ou operativas, cujos efeitos se incrustam directamente sobre a esfera jurídica das pessoas abrangidas pela sua previsão (quando elas ou os seus direitos e pertences se colocam na situação prevista na norma) sem necessidade de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação da respectiva estatuição (M. Esteves de Oliveira/R. Esteves de Oliveira, CPTA Anot., I, 445.)»

E é isso que ocorre, na situação ora em apreço.

Com efeito, ao prorrogar a vigência das medidas preventivas estabelecidas no DL 19/2008, a norma cuja suspensão os requerentes pretendem ver decretada, contida na indicada RCM 50/2010, projecta os seus efeitos, de forma directa e imediata, na esfera jurídica dos requerentes, enquanto proprietários e detentores da exploração do indicado prédio rústico, abrangido pela previsão daquele mesmo DL 129/2008.

Pois que, de acordo com a disposição do art. 1 deste diploma legal, as medidas preventivas, nele estabelecidas, «destinam-se a evitar a alteração das circunstâncias e condições existentes», na área a que respeitam e em que se localiza aquele prédio. Pelo que a prorrogada vigência de tais medidas preventivas se traduz, de forma directa e imediata, em limitação dos direitos de que, relativamente ao mesmo prédio, são titulares os requerentes.

E mais nítida e evidente se mostra essa lesão na esfera jurídica dos interessados requerentes, face à disposição do art. 3, nº 1, do referenciado DL 19/2008, por força da qual, na área em que se localiza tal prédio [Zona 1 – cf. alínea g), da matéria de facto], «são interditos quaisquer dos actos previstos no nº 3 do artigo 1º», ou seja, «a) Criação de novos núcleos populacionais, nomeadamente turísticos, incluindo operações de loteamento e obras de urbanização; b) Construção, reconstrução ou ampliação de edifícios, incluindo torres e mastros, abrangendo novas instalações ou alterações das já existentes, bem como equipamentos e infra-estruturas de serviços, nomeadamente de energia eléctrica e de telecomunicações; c) Instalação de explorações de qualquer natureza ou ampliação das existentes; d) Alterações importantes por qualquer meio à configuração geral do terreno, incluindo a abertura de novas vias de comunicação e acessos, bem como aterros e escavações; e) Derrube ou plantação de árvores em maciço; f) Destruição do solo vivo e do coberto vegetal; g) Instalação de redes de comunicações (móveis ou fixas); h) Estabelecimento de servidões de protecção a quaisquer actividades, sistemas, equipamentos ou infra-estruturas».

Em face do que se conclui, sem necessidade de outras considerações – e sem prejuízo, também, de mais aprofundada análise da questão, que caberá efectuar no âmbito do processo principal – , que assiste aos requerentes legitimidade para o formulado pedido de suspensão de eficácia, sendo improcedente a questão que a tal propósito, suscitaram as contra-interessadas.

Vejamos, agora, se é ou não procedente o pedido de suspensão de eficácia, formulado pelos requerentes.

3.2. No sentido do deferimento desse pedido, estes alegam que «estão criados os pressupostos referentes ao critério excepcional do nº 1, alínea a), do artigo 120º do CPTA», onde se dispõe que as providências cautelares são adoptadas «quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente».

Segundo os requerentes, tendo o citado DL 19/2008 entrado em vigor em 2.7.2008 (art. 16) e sendo de dois anos o prazo de vigência das medidas preventivas, nele decretadas (art. 12), estas medidas caducaram, em 2.7.2010, estando já extintas, quando a questionada RCM 50/2010 decidiu, em 16.7.2010, a respectiva prorrogação, a qual seria, por isso, manifestamente ilegal, por impossibilidade jurídica do seu objecto.

Por outro lado, sustentam os mesmos requerentes que, ao prorrogar tais medidas preventivas «a contar desse o dia 2 de Julho de 2010», aquela RCM 50/2010 violou o princípio geral da não retroactividade da lei, bem como o preceito da Constituição da República, que veda efeito retroactivo às leis restritivas de direitos, liberdades e garantias (art. 18/3), por serem – segundo também defendem – restritivas do direito à propriedade privada, de natureza análoga à daqueles direitos, liberdades e garantias. E, no mesmo sentido, alegam, ainda, os requerentes que, ao estabelecer tal efeito retroactivo, a norma contida na impugnada RCM violou também o princípio da boa-fé, na dimensão de tutela da confiança, consagrado na Constituição (art. 266) e na lei (art. 6-A, do CPA).

Por tudo o que os requerentes concluem ser evidente a procedência da pretensão, que formulam no processo principal, sustentando, do mesmo passo, que está preenchido o critério de adopção da providência cautelar requerida, estabelecido no citado art. 120, nº 1, al. a), do CPTA.

Mas, sem razão.

Como tem sublinhado a jurisprudência, «a concessão das providências cautelares ao abrigo do art. 120, nº 1, al. a) do CPTA, exige que se esteja perante ilegalidades captáveis ‘de visu’, isto é detectáveis num primeiro olhar, que dispense um elaborado ‘iter’ demonstrativo – pois só assim elas serão evidentes ou manifestas (Ac., de 12.3.09, proc. 022/09.)». Tal evidência «deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer demonstrações (M. Aroso de Almeida/C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Liv. Almedina 2005, 603.)».

E não é isto o que sucede, no caso sujeito, como já decorre, aliás, do que se deixou exposto.

É de notar, desde logo, que os requerentes invocam, no sentido da demonstração da pretendida caducidade das referenciadas medidas preventivas, disposições quer da Lei dos Solos quer do RJIGT, aprovado pelo DL 380/99, de 22.9, as quais, porém, não se referem a caducidade, antes se limitam, em qualquer dos casos, a estabelecer que as medidas preventivas «cessam» (art. 9/2, da Lei dos Solos) ou «deixam de vigorar» (art. 112/3, do RJIGT), quando decorrer o prazo fixado para o sua vigência.

Para além disso, e como bem notam as contra-interessadas, importa ter presente que, sendo a caducidade um instituto próprio do direito civil, não é fácil a sua transposição «para o direito público, em especial o administrativo, nomeadamente em virtude da diversidade ou atipicidade das suas manifestações concretas, o que acarreta dificuldades quanto à sua inserção dogmática, natureza e regime jurídico (M. Fernanda Maçãs, A caducidade por incumprimento e a natureza dos prazos na atribuição da utilidade turística, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 48, 5.)».

E, quanto à invocada violação do princípio da não retroactividade da lei, importa notar, desde logo e como reconhecem os próprios requerentes, citando G. Canotilho (Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Liv. Almedina, 6ª ed., 454.), que «não é um princípio irrestritamente válido na ordem jurídica portuguesa». E, para além disso, e como salienta e entidade requerida, mesmo que fosse de aceitar que, como defendem os requerentes, está em causa matéria de direitos, liberdades e garantias, só estaria vedada a retroactividade da questionada prorrogação das medidas preventivas se a mesma se lhes apresentasse como alteração inadmissível e intolerável, por com ela não poderem, razoavelmente, contar. O que não poderá dizer-se, justificadamente, dessa mesma prorrogação, tendo-se presente que, como bem salienta a entidade requerida, era pública e notória a intenção do Governo em prosseguir com a edificação do Novo Aeroporto, sendo previsível, assim, que viesse a usar da faculdade legal de prorrogação das medidas preventivas, antes estabelecidas. O que aponta no sentido de que não se verificam, no caso, os pressupostos de cuja verificação depende, segundo a jurisprudência (Cf., p. ex., ac. de 6.5.03 (Rº 46188) e de 1.6.04 (Rº 972/03).) e a doutrina (D. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª Reimp., Liv. Almedina, 137.), a tutela da confiança.

Assim, e diferentemente do que defendem os requerentes, é, pelo menos, duvidosa, para já, a procedência da pretensão formulada no processo principal. O que afasta a verificação do (único) pressuposto, cuja verificação os mesmos requerentes invocam como fundamento para a pretendida suspensão de eficácia.

4. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em indeferir o formulado pedido de suspensão de eficácia de norma.

Custas pelos requerentes, fixando a taxa de justiça em 5 (cinco) unidades de conta.

Lisboa, 4 de Novembro de 2010. – Adérito da Conceição Salvador dos Santos (relator) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – José António de Freitas Carvalho.