0978/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O meio processual de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias previsto nos artigos 109° a 111º do C.P.T.A. corresponde à concretização do ditame veiculado no n°.5, do art. 20°. da C.R.P.

II- Se olharmos ao figurino delineado no preceito constitucional vemos que em causa não está a criação de um qualquer meio cautelar, uma vez que o que se pretende é a efectivação de um direito a processos céleres e prioritários, de forma a obter uma eficaz e atempada protecção jurisdicional contra ameaças ou atentados aos direitos, liberdades e garantias pessoais dos particulares.

III- Estamos, por isso, em presença de um direito constitucional de amparo a efectivar através das vias judiciais normais.

IV- Pretendeu-se consagrar uma tutela jurisdicional reforçada, deste modo vincando a posição do cidadão como sujeito de direitos e liberdades, dando a tais direitos, liberdades e garantias um estatuto de “prefered position”. .

V- Podemos, assim, encarar o regime acolhido nos já referidos artigos 109° a 111° do CPTA, como uma clara manifestação da incidência e projecção de uma parcela nuclear do Direito Constitucional sobre institutos de Direito Processual Administrativo, assumindo-se, por isso, o Contencioso Administrativo como um dos elementos de garantia dos direitos fundamentais.

VI- Os pressupostos do pedido de intimação são os seguintes:

- a necessidade de emissão urgente de uma decisão de fundo do processo que seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia;

- que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, no âmbito de uma acção administrativa normal, seja comum ou especial.

VII- O processo de intimação caracteriza-se pela preferência, sumariedade e urgência, visando a obtenção de uma protecção rápida e contundente ao exercício de um direito, liberdade ou garantia pessoal, frente a qualquer tipo de ameaças, restrições, lesões ou violações, provenientes, designadamente, da actuação ou omissão da Administração.

Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1- RELATÓRIO

1. 1 A…, advogada, residente na Quinta …, …, …, … e B…, casada, residente na Quinta …, …, …, …, vêm, ao abrigo do disposto nos artigos 109º e seguintes do CPTA, requerer intimação judicial para protecção de direitos, liberdades e garantias, contra o Primeiro-Ministro e o Ministro do Ambiente, no sentido de estes “se absterem de praticar qualquer acto que ponha em causa os princípios constitucionais e legais do nosso ordenamento jurídico, nomeadamente, qualquer acto administrativo que possibilite as anunciadas demolições, sem a existência dos respectivos títulos executivos.

Para o efeito, alegam, em resumo, o seguinte:

- De acordo com notícias divulgadas, nos dias 18 e 19 de Setembro de 2004, pelos jornais … e … e pelos canais de televisão …, …, RTP 1 e RTP 2, o Requerido Ministro do Ambiente tinha a intenção de proceder à demolição de 4 moradias, sitas no Parque Nacional da Arrábida, «com inicio na próxima semana»;

- Ainda segundo tais notícias, algumas dessas casas situam-se na …;

- Por sua vez, em entrevista concedida à … pelo Primeiro-Ministro, foram confirmadas as informações veiculadas nos já aludidos meios de comunicação social, esclarecendo aquele, ainda, que se «tratava de dar cumprimento a decisões do STJ, relativamente às quais já há muito tempo o Ministério Público reclamava os meios necessários para as poder executar»;

- Sucede que entre essas casas se encontram as habitações permanentes das aqui Requerentes;

- Sendo que contra elas correm processos judiciais, ainda pendentes, no Tribunal da Comarca de Setúbal;

- É, por isso, patente que os processos em causa ainda não estão concluídos, não se encontrando, assim, reunidos os pressupostos legais para as anunciadas demolições;

- Ora, dada a qualidade funcional dos Requeridos, as Requerentes não podem deixar de considerar como sérias as declarações veiculadas nos órgãos de comunicação social, no sentido da demolição das suas casas;

- Só que, tais demolições, a ocorrerem sem existência do competente título executivo, violariam os seus direitos e garantias essenciais, perturbando o regular funcionamento da Justiça e atentando contra o princípio da separação de poderes, deste modo pondo em causa os princípios do Estado Democrático;

- São, por isso, obrigadas a aceder à via judiciária com o objectivo de obter o decretamento do pedido de intimação que aqui formulam, como única via de obviar a uma lesão iminente e irreversível de direitos e garantias constitucionalmente consagradas.

1. 2 O Primeiro-Ministro, tendo respondido, estrutura a sua defesa nos seguintes e resumidos termos:

- Uma vez que as Requerentes não aduzem elementos de natureza substantiva susceptíveis de consideração, não tendo, inclusivamente, demonstrado o preenchimento dos requisitos que permitem a utilização deste meio processual, a sua atenção irá incidir sobre “questões formais”;

- Assim é que, desde logo, importa realçar que o meio processual utilizado é impróprio face ao peticionado;

- Com efeito, estamos em face de um pedido típico de uma providência cautelar, não pretendendo as Requerentes obter uma decisão de fundo ou sobre o mérito da questão em litigio, antes procurando assegurar o tempo suficiente para que as sentenças a proferir nos processos em curso nos “tribunais comuns” possam manter utilidade;

- Ora, de acordo com o n º1, do artigo 109º do CPTA a intimação serve para impor providências (ou a sua ausência) que impliquem uma decisão de fundo;

- Acresce que as Requerentes não indicaram qual a posição jurídica que têm por ameaçada, limitando-se ao que apelidam de defesa de “direitos e garantias essenciais”, o que não é manifestamente suficiente e que, novamente, leva à já referida impropriedade do meio processual utilizado;

- Por outro lado, também ficou por demonstrar que, no caso em análise, fosse insuficiente a tutela cautelar, designadamente, através do decretamento provisório de medidas já por si provisórias;

- Finalmente, é patente a sua ilegitimidade passiva, uma vez que carece de competência para às supostas demolições, sendo que as atribuições relativas à demolição de edificações construídas ilegalmente em parques naturais são exercidas pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território.

1. 3 O Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, tendo respondido, vem sustentar a improcedência de pedido de intimação, concluindo nos seguintes termos:

“i) As requerentes pretendem utilizar este meio processual para discutir se existe ou não título executivo, sendo que este não é o meio próprio;

ii) Face ao pedido formulado pelas requerentes (que os requeridos sejam intimados para se absterem de praticar actos administrativos que possibilitem as demolições sem título executivo) existe uma clara inutilidade do mesmo, uma vez que a promoção das demolições em execução de sentença exige título executivo;

De qualquer modo,

iii) em face do expendido em II e III (maxime em 12 e 13, e 17 e 18), apresenta-se de concluir que, os títulos executivos ilustrados supra, respeitam a instância própria do direito privado

iv) termos em que a presente intimação se revela meio processual impróprio ao desiderato prosseguido pelas requerentes.”.

1. 4 Notificadas para, querendo, se pronunciarem quanto às questões prévias levantadas nas respostas dos Requeridos, as Requerentes nada vieram a dizer.

1. 5 Cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

2- A MATÉRIA DE FACTO

Com relevância para a decisão dá-se como assente o seguinte:

a) Durante o fim de semana, de 18 e 19 de Setembro de 2004, os órgãos de comunicação social – …, …, …, …, RTP 1, RTP 2 – noticiaram o que referiram como sendo a intenção do Ministro do Ambiente proceder à demolição de 4 moradias, no Parque Natural da Arrábida. – cfr. os docs. de fls. 19 e 20.

b) De acordo com as mesmas notícias, algumas dessas casas situam-se na … – cfr. os docs. de fls. 19 e 20.

c) Em 18 de Setembro de 2004, em entrevista concedida à …, pelo Primeiro-Ministro foram confirmadas as informações a que se alude em a), esclarecendo-se, ainda, que se «tratava de dar cumprimento a decisões do STJ, relativamente, às quais já há muito tempo o Ministério Público reclamava os meios necessários para as poder executar».

d) Entre estas casas encontram-se as moradias das Requerentes, sitas na ….

e) Em acção que foi intentada pelo Ministério Público em que figurava como Ré, para além de outros, a agora Requerente A…, foi preferido Acórdão pela Relação de Évora, em 10-10-95, o qual, julgando procedente a apelação, revogou a sentença recorrida e condenou os ditos RR “a demolirem, no prazo de 30 dias, a expensas suas, a casa de habitação (referida da al. D) da especificação), que construíram no prédio denominado “…”, sito em …” – cfr. o doc. de fls. 75/87.

f) Tendo a Requerente A… interposto recurso de revista para o STJ este, por Acórdão, de 6-2-97, negou a revista – cfr. o doc. de fls. 88/139.

g) Recorreu, então, a Requerente A… para o Tribunal Constitucional, do mencionado Acórdão do STJ, sendo que, contudo, o TC, por Acórdão de 23-10-01, negou provimento ao recurso interposto pela Requerida. – cfr. o doc. de fls. 140/159.

h) Tendo o M. Público accionado a execução do julgado a que se reporta o Acórdão da Relação de Évora, a que se alude em

e) , a mesma Requerente deduziu oposição por embargos, tendo, porém, tais embargos sido julgados improcedentes, por sentença, de 31-1-03, do 1º Juízo Cível do Tribunal Judicial de Setúbal – cfr. os docs. de fls. 160/180.

i) Por ofício, datado de 28-5-04, a Drª A… foi notificada pela Vara Mista do Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, de que tinha sido designado o dia 15-10-04, pelas 10H00, para a realização de audiência preliminar no processo nº 224/20002 (A), em que é Autor o Ministério Público de Setúbal e Ré a aqui Requerente B… – cfr. o doc. de fls. 22.

j) Através de ofício, datado de 26-7-04, a Requerente A… foi citada pelo 1º Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, nos termos do nºs 5 a 7 do artigo 236-A do CPC, para contestar a habilitação de herdeiros, a que se reporta o processo nº 652/C/1994, onde figura como Requerente o Ministério Público e como Requerida a dita Requerente – cfr. o doc. de fls. 21.

3- O DIREITO

3. 1 Como decorre da sua petição de fls. 13/17, as Requerentes solicitam que os Requeridos (o Primeiro-Ministro e o Ministro do Ambiente) sejam intimados “para se absterem de praticar qualquer acto que ponha em causa os princípios constitucionais e legais do nosso ordenamento jurídico, nomeadamente, qualquer acto administrativo que possibilite as anunciadas demolições, sem a existência dos respectivos títulos executivos” – cfr. fls. 16, in fine.

Do exposto resulta que estamos no âmbito da “intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias”, prevista nos artigos 109º a 111º do CPTA.

Ora, atendendo à posição que foi assumida pelos Requeridos nas suas respostas, onde, para além do mais, levantam questões atinentes com a verificação dos pressupostos que condicionam o deferimento do pedido de intimação, não é descabido que nos detenhamos um pouco sobre este novo meio processual, agora acolhido no CPTA, por forma a tentar encontrar os seus traços definidores, tudo isto, com o objectivo de uma melhor compreensão dos interesses em jogo.

3. 2 Importa salientar, desde logo, que estamos em presença da efectiva concretização do ditame veiculado no nº 5, do artigo 20º da CRP.

Na verdade, o mencionado preceito constitucional estatui que “Para defesa dos direitos liberdades e garantais pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter a tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos”.

Trata-se, aqui, sem margem para dúvidas, de uma das mais relevantes inovações introduzidas pela Lei Constitucional nº 1/97 (4ª Revisão Constitucional).

Se olharmos ao figurino delineado no citado preceito vemos que em causa não está a criação de um qualquer meio cautelar, uma vez que o que se pretende é a concretização de um direito a processos céleres e prioritários, de forma a obter uma eficaz e atempada protecção jurisdicional contra ameaças ou atentados aos direitos, liberdades e garantias pessoais dos cidadãos.

O aludido preceito constitucional impunha, por isso, ao Legislador ordinário o dever de conformar os vários processos, entre eles, obviamente, os administrativos, no sentido de assegurar a protecção dos direitos, liberdades e garantias, através de uma via preferente e sumária.

Pode, assim, concluir-se que estamos em presença de um “direito constitucional de amparo de direitos a efectivar através das vias judiciais normais” – apud Gomes Canotilho, in “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 5ª edição, a págs. 499/500.

Pretendeu-se consagrar uma tutela jurisdicional reforçada nas situações tipificadas no já mencionado preceito, deste modo vincando a posição do cidadão como sujeito de direitos e liberdades, dando a tais direitos, liberdades e garantias um estatuto de “prefered position”.

Vide, nesta linha, Eduardo Garcia de Enterria, in “Hacia una nueva justicia administrativa”, a págs. 39 e Ângela Figueruelo Burrieza, in “El Derecho a la tutela judicial efectiva”, a págs. 57.

Podemos, assim, encarar o regime acolhido nos já referidos artigos 109º a 111º do CPTA como uma clara manifestação da incidência e projecção de uma parcela nuclear do Direito Constitucional sobre institutos de Direito Processual Administrativo, assumindo-se, por isso, o contencioso administrativo como um dos elementos de garantia dos direitos fundamentais.

Os mencionados preceitos concedem ao juiz administrativo um poder de injunção, ainda que limitado às situações em que esteja em causa a protecção de direitos, liberdades e garantias, habilitando-o a adoptar todas as medidas necessárias a salvaguardar o exercício em tempo útil, dos direitos, liberdades e garantias, deste modo o dotando dos meios de acção indispensáveis a assegurar a defesa das “liberdades” dos “Particulares”.

O Legislador ordinário, dando cumprimento à imposição veiculada no nº 5, do artigo 20º do CRP, procedeu à revalorização fundamental do papel do juiz administrativo no campo da protecção dos direitos, liberdades e garantias, dando-lhe meios para obviar, rápida e eficazmente, às ameaças aos direitos, liberdades e garantias.

O Interessado que pretenda aceder à via contenciosa mediante o pedido de intimação deverá invocar a lesão, ou ameaça de lesão, dos seus direitos, liberdades ou garantias, devendo formular o seu pedido contra o Ente Público de que proceda o acto ou omissão que ponha em risco ou atente contra os direitos, liberdades e garantias, podendo, também, formular o pedido contra Particulares, designadamente Concessionários, quando vise suprir a omissão por parte da Administração das providências adequadas a prevenir ou reprimir condutas lesivas dos direitos liberdades e garantias do Interessado (cfr. nº 2, do artigo 109º do CPTA).

Temos, assim, que a pretensão terá de fundar-se na lesão ou ameaça de lesão de um direito, liberdade ou garantia, o que, de resto, deve ser devidamente referenciado pelo Interessado na sua petição.

Cfr., neste sentido, Jesus González Pérez, in “Manual de Derecho Procesal Administrativo”, a págs. 438 e Pedro González Salinas, in “El Proceso Administativo para la Proteccion de los Derechos Fundamentales” – REDA, nº 23, a págs. 643/68.

O conteúdo do pedido será a condenação do Requerido na adopção de uma conduta positiva ou negativa, que poderá, inclusivamente, traduzir-se na prática de um acto administrativo (cfr. os nºs 1 e 3, do artigo 109º do CPTA).

Os pressupostos do pedido de intimação são os seguintes:

- a necessidade de emissão urgente de uma decisão de fundo do processo que seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia;

- que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, no âmbito de um acção administrativa normal, seja comum ou especial

Ver, nesta linha, José Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativo (Lições), 5ª edição, a págs. 247.

Retomando, agora, uma ideia já atrás aflorada, importa relembrar que não nos encontramos no domínio da tutela cautelar, já que a tutela que proporciona o pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias se insere “num processo de fundo, claramente dirigido a proporcionar a tutela final, que se debruce sobre a relação jurídico-administrativa, e com carácter de urgência” – apud Mário Aroso de

Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª edição, a págs. 255.

De qualquer maneira estamos em presença de um processo que se caracteriza, como já se viu anteriormente, pela preferência, sumariedade e urgência, visando a obtenção de uma protecção rápida e contundente ao legítimo exercício de um direito, liberdade ou garantia frente a qualquer tipo de ameaças, restrições, lesões ou violações, provenientes, designadamente, da actuação ou omissão da Administração.

Confrontar, nesta linha, Javier Salas y Joaquin Tornos Mas, in “Ley de Proteccion Jurisdicional de los Derechos de la Persona” – RAP, nº 93, a págs. 49 e seguintes.

3. 3 Feita que foi esta breve incursão sobre a temática da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, importa, agora, reverter ao caso em análise, para apurar se se verificam todos os pressupostos que condicionam o deferimento do pedido formulado pelas Requerentes.

Ora, desde já se adianta que a resposta não pode deixar de ser negativa, como se irá ver de seguida.

Com efeito, mesmo admitindo como hipótese meramente discursiva que os relatos efectuados pelos órgãos de comunicação social referenciados pelas Requerentes são de molde a indiciar uma determinada intenção por parte dos Requeridos em relação às moradias em questão, o que é certo que dos mesmos se não pode retirar que os Requeridos pretendam definir, pela via de acto administrativo, a situação jurídica das Requerentes no concernente às ditas moradias.

É que o se pode concluir, desde logo, do teor do artigo 3º da petição das Requerentes, onde se refere que o Primeiro-Ministro pretenderia dar cumprimento a decisões do STJ, ou seja, mesmo no enquadramento fáctico enunciado pelas Requerentes não se trataria da prática da actos administrativos determinando, ex novo, a demolição das moradias, mas, sim, como já se viu, “dar cumprimento a decisões do STJ” – cfr. fls. 14.

Aliás, cumpre aqui salientar que, ainda que supostamente fosse essa a intenção do Primeiro-Ministro, o que, no caso dos autos ficou por demonstrar, o que é certo que, mesmo assim, sempre carecia de competência dispositiva sobre tal matéria, uma vez que ela assiste ao Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, daí que o pedido de intimação contra o dito Primeiro-Ministro não fizesse, por isso, qualquer sentido, não lhe incumbindo, consequentemente, a prática do comportamento pretendido pelas Requerentes.

Por outro lado, mesmo que, hipoteticamente, fosse de admitir que o Requerido Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território tivesse, supostamente, intenção de desencadear a demolição das moradias em causa, mediante a prática de acto administrativo, o que, como já vimos, não é o caso, ainda assim, o pedido formulado pelas Requerentes também não poderia deixar de ser desatendido.

De facto, se esse fosse o caso, e já vimos que não é, então bastaria às Requerentes solicitar o decretamento provisório de uma providência cautelar (eventualmente, da suspensão de eficácia do acto administrativo que viesse a determinar as referidas demolições), não se verificando, por isso, o pressuposto a que alude a parte final do nº 1, do artigo 109º do CPTA, na medida em que a tutela cautelar seria suficiente para atingir os fins prosseguidos pelas Requerentes, a saber: evitar a concretização das demolições através de acto administrativo.

Acresce que, para além do já exposto, o pedido de intimação também tem, necessariamente, de naufragar, já que, como decorre claramente da petição, as Requerentes não referenciam, minimamente, um direito, liberdade ou garantia pessoal que fosse merecedor da tutela que lhe é conferida pelo meio processual previsto nos artigos 109º a 111º do CPTA.

Na verdade, a petição não permite reconhecer uma qualquer situação jurídica individualizada susceptível de se integrar no conceito de direito, liberdade ou garantia pessoal, não se evidenciando que a actuação dos Requeridos, tal como ela se mostra delineada pelas Requerentes, se apresente com atentatória do exercício de um direito, liberdade ou garantia das Requerentes, não se colocando, por isso, a questão da necessidade da adopção de medidas adequadas ao pleno restabelecimento e cabal exercício dos aludidos direitos, liberdades ou garantias.

É que, como fluí da petição, as Requerentes limitam-se a apelar vagamente à violação de “direitos e garantias essenciais das requerentes”, sem os concretizar minimamente, falando, ainda, da perturbação do “regular funcionamento da Justiça” e da violação do “princípio da separação de poderes, pondo em causa os princípios do Estado Democrático”, o que tudo consubstanciaria, na sua óptica, uma lesão iminente e irreversível “dos direitos e garantias das requerentes constitucional e legalmente consagrados” - cfr. os artigos 10º e 12º da dita peça processual.

Só que, tal alegação, como já atrás se adiantou, não se subsume no conceito de direitos, liberdades e garantias pessoais das Requerentes.

Finalmente, importa referir que, no caso dos autos, os Tribunais Judiciais já se pronunciaram sobre a situação da moradia da Requerente A…, tendo o Acórdão do STJ, de 6-2-97, confirmado anterior Acórdão da Relação de Évora, de 10-10-95, o qual, por sua vez, condenou a Requerente a demolir a casa de habitação em questão, sendo que, por Acórdão do TC, de 26-10-01, foi negado provimento ao recurso interposto pela dita Requerente do já mencionado Ac. do STJ, ao que acresce a circunstância de, tendo sido desencadeado pelo M. Público o processo de execução do referido Ac. de Relação e tendo a Requerente deduzido embargos à aludida execução, o Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, por decisão de 31-3-03, julgou improcedentes tais embargos – cfr. as alíneas e) a h), da matéria de facto dada como provada.

Por outro lado, o Requerido Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, refere, também, que, no processo respeitante à Requerida B…, já foi proferida decisão de mérito onde esta foi condenada a demolir a casa pré-fabricada construída na sua propriedade na … (cfr. os artigos 14º e 15º da resposta).

Ou seja, existindo já pronuncias dos Tribunais Judiciais sobre a questão da demolição das questionadas moradias, proferidas no âmbito de acções neles intentadas, sempre este STA estaria impossibilitado de se imiscuir em matérias atinentes com a execução de decisões dos mencionados Tribunais Judiciais, nelas se incluindo, obviamente, as que tivessem a ver, designadamente, com a existência ou inexistência de título executivo que habilitasse o desencadear do processo judicial conducente à dita demolição, por a questão, então, se não reconduzir a um litigio sobre uma relação jurídica administrativa.

Temos, assim, em suma, que não nos encontramos perante uma situação que justifique a tutela especial que concede o presente meio processual de intimação, por não se ter apurado qualquer conduta da Administração, sujeita ao Direito Administrativo, susceptível de infringir ou ameaçar infringir qualquer princípio ou norma do ordenamento jurídico relativo ao exercício de direitos, liberdades ou garantias pessoais das Requerentes.

4- DECISÃO

Nestes termos, acordam em indeferir o pedido de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias deduzido pelas Requerentes.

Sem custas, nos termos da alínea c), do nº 2, do artigo 73º-C, do CCJ.

Lisboa, 18 de Novembro de 2004. - Santos Botelho – (relator) – Azevedo Moreira – Rui Botelho.