FUNDAMENTAÇÃO
De facto.
O Tribunal a quo deu como provado o seguinte a título de matéria de facto:
- a)Em dezembro de 2024, a ... , S.A. lançou a concurso a adjudicação da prestação de serviços para a Gestão de Resíduos de Navios e de Instalações Portuárias do Porto de Lisboa e/ou para a Gestão de Resíduos de Navios, Resíduos depositados em Docas de Recreio e Pesca e Resíduos em Área Portuária nos Portos de Setúbal e Sesimbra — cfr. processo administrativo (PA).
- b)O referido concurso visava a celebração de dois contratos, um respeitante ao Lote 1, para prestação de serviços para a gestão de resíduos de navios e de instalações portuárias do Porto de Lisboa, e outro ao Lote 2, para prestação de serviços para a gestão de resíduos de navios, resíduos depositados em docas de recreio e pesca e resíduos em área portuária nos Portos de Setúbal e Sesimbra — cfr. PA.
- c)Por decisão de 23.04.2025, a ... , S.A. adjudicou o Lote 1, ora em crise, a) correspondente à prestação do serviço no Porto de Lisboa, ao Agrupamento ... , S.A. / ... , Lda., Contrainteressadas nestes autos — cfr. DOC 2 junto sob Requerimento (1120789) Outro(s) (011475848) de 19/05/2025 16:57:01.
- d)A proposta da Autora foi excluída com fundamento na al. b) do n.° 2 do artigo 70.° do CCP, por apresentar termos e condições que violavam aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência pelo Caderno de Encargos — cfr. a mesma decisão.
- e)Efetuada a habilitação do agrupamento concorrente, foi dado seguimento à outorga/formalização do respetivo contrato, o que aconteceu a 16 de maio de 2025 — cfr. PA.
- f)Nos termos das peças do procedimento, «A prestação de serviços será executada, de forma contínua, pelo período de 36 (trinta e seis) meses, ou até se esgotar o indicado valor do contrato se tal ocorrer antes.» — cfr. cláusula 3J do Caderno e Encargos (CE).
- g)Consta da cláusula 2ª do CE, designadamente, o seguinte:
«O contrato a celebrar tem por objeto a prestação dos serviços que visam a "Gestão de resíduos de navios e de instalações portuárias do porto de Lisboa", nos termos descritos nas especificações técnicas deste caderno de encargos, ou seja:
Item 1 - Gestão de resíduos de navios que pressupõe a colocação dedicada de meios portuários de receção de resíduos adequados ao pedido do navio e a recolha seletiva em cais e ao largo, o transporte e a entrega em destino final adequado das tipologias de resíduos, integradas no Anexo V da Convenção MARPOL, descarregadas pelos navios que escalam o porto de Lisboa. (...)».
h) Decorre das especificações técnicas do CE, designadamente, o seguinte:
— «5.1 Item 1 - Gestão de Resíduos de Navios
Com a contratação desta prestação de serviços relativa ao Item 1 - Gestão de Resíduos de Navios, pretende-se que sejam garantidas as condições necessárias e adequadas para a recolha de resíduos aos navios, devendo o adjudicatário fornecer todos os meios materiais e humanos para a sua correta execução, incluindo os meios informáticos, bem como providenciar toda a documentação inerente à gestão de resíduos e, eventuais, autorizações por parte de outras entidades.
(...)
5.1.1 Tipologias de resíduos a recolher
Os resíduos a recolher, transportar e entregar em destino final correspondem às categorias definidas no Anexo V da Convenção MAR POL 73/78 (também indicados no Anexo II - notificação de resíduos, do Decreto- Lei n.° 102/2020, de 9 de dezembro), designadamente:
- A.Plásticos
- B.Restos de alimentos (provenientes da comunidade europeia ou de países terceiros)
- C.Resíduos domésticos separados: Papel, vidro, metal, pilhas
- D.Óleos de cozinha e de mesa (provenientes da comunidade europeia ou de países terceiros)
- F.Resíduos operacionais (provenientes da atividade regular do navio, nomeadamente absorventes e embalagens contaminadas)
- I.Resíduos eletrónicos (incluídos resíduos de lâmpadas, e de pequenos equipamentos elétricos e eletrónicos com ou sem substâncias perigosas).
A designação e código LER (Lista Europeia de Resíduos), bem como a classificação MARPOL, dos resíduos incluídos no Item 1 - Gestão de Resíduos de Navios estão listados na Tabela 2.
Pretende-se que seja maximizada a quantidade de resíduos enviados para operações de tratamento por valorização (R1 a R13) em detrimento das operações de tratamento por eliminação (D). Constitui exceção, a operação de gestão de resíduos contendo RCM provenientes de transportes internacionais, triados ou não, que por imposição legal (Regulamento (CE) n.° 1069 /2009 do Parlamento Europeu e do Conselho de 21 de outubro na sua atual redação), devem ser eliminados.
(…)
Descrição geral da actividade
A gestão dos resíduos descarregados pelos navios, no âmbito da prestação de serviços, é efetuada 24h/dia, 365 dias/ano.
O processo de gestão de resíduos de navios que escalam o porto de Lisboa inicia-se na plataforma informática Janela Única Logística (JUL). Os navios que pretendem entregar resíduos no porto de Lisboa preenchem a Requisição de Recolha de Resíduos na JUL, indicando a tipologia e volume de resíduos a entregar, a data, a hora e o local pretendidos para a operação.
O pedido de recolha de resíduos dos navios ou qualquer alteração ao mesmo é efetuado pelo agente de navegação na JUL, com a antecedência mínima de 3 horas à data/hora solicitadas para a recolha. A submissão da requisição preenchida, alteração ou anulação destes pedidos na plataforma informática gera uma mensagem de alerta para o correio eletrónico e para o número de telemóvel do adjudicatário.
O serviço de recolha de resíduos ao navio só pode ser prestado, na condição de existir, previamente, uma requisição de recolha de resíduos na JUL ou, na ausência desta, um pedido por parte da ... . Quando as tipologias de resíduos a descarregar no cais implicam a mobilização de meios portuários de receção de resíduos em número ou tipologia diferente do planeado em função da requisição inicial, a ... deve ser avisada de imediato e a recolha só poderá ser efetivada após nova requisição na JUL.
No caso de navios com várias requisições de recolha de resíduos, cada requisição corresponde a uma nova operação e mobilização de equipamentos portuários de receção de resíduos em determinada data, hora e local. Assim, a eventual substituição de equipamentos no cais pressupõe a existência de uma nova requisição na JUL para a data/hora/local pretendida.
(...)
Os serviços devem ser prestados de modo contínuo e regular, garantindo o cumprimento da legislação ... icável, dos regulamentos portuários e das regras de segurança estabelecidas pelos terminais. (...)».
- i)O serviço de recolha, transporte a adequado destino final dos resíduos gerados por navios e pelas instalações portuárias é presentemente assegurado pela ... , ao abrigo do 5° Aditamento ao Contrato de Concessão da Exploração dos Serviços de Limpeza e Recolha de Resíduos Sólidos Urbanos e a Navios datado de 04.06.2025, celebrado ao abrigo do art. 3° do referido Contrato — cfr. DOC 1 junto sob Requerimento (1151452) Outro(s) 011647842) de 16/06/2025 19:30:51.
- j)A prestação dos serviços em causa no Lote 1 do procedimento indicado em a) — de receção de resíduos adequados ao pedido do navio, recolha seletiva em cais e ao largo, e de transporte e entrega em destino final adequado às tipologias de resíduos — engloba um conjunto de atividades de serviço público absolutamente essenciais ao normal funcionamento do Porto de Lisboa — admitido por acordo e presunção judicial retirada das regras de experiência comum quanto à relevância da recolha de resíduos, designadamente, para efeitos sanitários, ambientais e operacionais [apesar da alegação de falta de prova quanto alegado pelo Réu — cfr. art.° 31.° da resposta apresentada pela Autora no incidente —, o certo é que, ao risco de não ser cumprido o serviço e à essencialidade daquela recolha e tratamento de resíduos no Porto de Lisboa, a Autora contrapôs a ausência de qualquer risco de contaminação ou de incumprimento de serviço público essencial com fundamento em que «ao contrário do alegado, o serviço de recolha transporte a adequado destino final dos resíduos gerados por navios e pelas instalações portuárias continua a ser assegurada pela ... , ao abrigo do 5° Aditamento ao Contrato de Concessão da Exploração dos Serviços de Limpeza e Recolha de Resíduos Sólidos Urbanos e a Navios datado de 04.06.2025 celebrado ao abrigo do art. 3° do referido Contrato» (art.° 35.° daquele articulado de resposta), deixando implícito que aqueles riscos não se colocam porque ela própria está - e tem condições de continuar a estar - a assegurar a adequada prestação daqueles serviços].
- k)A ... , S.A. não dispõe de meios humanos e materiais para proceder, deforma direta, a esta recolha de resíduos e encaminhamento para destino final — cfr. contratação mencionada abaixo.
- l)Este tipo de prestação de serviços tem sido levado a cabo ininterruptamente e é objecto de contratação sucessiva a empresas especializadas pela ... - ... — cfr. alínea seguinte.
- m)A prestação deste tipo de serviços tem sido contratada com a Autora, pelo menos, desde 1 de Maio de 2013, conforme Contrato de Concessão da Exploração dos Serviços de Limpeza e Recolha de Resíduos Sólidos Urbanos e a Navios na Área de Jurisdição da ... -... , S.A. (mencionado naquele 5° Aditamento junto pela Autora como DOC 1).
- n)A interrupção da prestação destes serviços de recolha de resíduos é susceptível de colocar em causa o regular funcionamento do Porto de Lisboa, com risco de acumulação de resíduos (incluindo resíduos perigosos) nos terminais e instalações portuárias, comprometendo a segurança sanitária, ambiental e operacional das infraestruturas, tripulantes e passageiros de embarcações e comunidade portuária em geral — presunção judicial que se extrai das regras de experiência comum conjugadas com o objecto e especificações técnicas do caderno a) de encargos, nomeadamente o mencionado nas alíneas g), h) e j).
- o)Por carta de 27.09.2024, a ... pediu à A. informações relativas aos trabalhadores afetos à concessão para efeitos de cumprimento do art. 285° do Código de Trabalho - transmissão de empresa ou estabelecimento — cfr. DOC 3 junto pela Autora.
- p)Em resposta, datada de 08.11.2024, consta o seguinte:
Em resposta à V Comunicação, vimos pelo presente transmitir o seguinte:
- i.Na presente data, encontram-se alocados à prestação de serviços objeto do Contrato 18 trabalhadores da ... (“Trabalhadores Alocados ), que representam um custo mensal global de € 30 841;
- ii.De entre os Trabalhadores Alocados, 13 enquadram-se na categoria Operadores de Movimentação de Resíduos e 3 enquadram-se na categoria Motoristas de Pesados;
- iii.Todos os Trabalhadores alocados possuem contrato de trabalho sem termo, com exceção de 2, que têm contrato a temo com validade ate 04/06/2026 e 07/10/2027; iv A grande maioria dos Trabalhadores Alocados já pertencia ao quadro de pessoal da ... antes da entrada em vigor do Contrato, não tendo sido contratados especificamente para prestar os serviços objeto do Contrato; junto pela Autora.
- q)Em 2024, as despesas com estes trabalhadores ascenderam a € 99.782,00 (noventa e nove mil, setecentos e oitenta e dois euros) — cfr. DOC 5 junto pela Autora.
- r)O custo destes trabalhadores nos quadros da Autora, para 2025 (até agora e extrapolando para o resto do ano) serão na ordem dos € 100.595,00 (cem mil, quinhentos e noventa e cinco euros) — cfr. o mesmo DOC e extrapolação vertida no artigo 68.° da resposta da Autora.
- s)A Autora tem custos com os equipamentos dedicados ao contrato neste momento que perfazem um total anual de €83.370,07 (oitenta e três mil trezentos e setenta euros e sete cêntimos) — cfr. DOC 6 junto pela Autora.
Direito
Da nulidade da sentença.
A Recorrente começa por defender que a sentença recorrida é nula nos termos do disposto na al. c) do n.º 1 do art.º 615.º do CPC, por existir contradição entre os fundamentos e a decisão proferida.
Refere que a sentença, apesar de reconhecer a pobreza da alegação da entidade adjudicante no que se refere à invocação dos prejuízos que resultam da manutenção do efeito suspensivo automático e a falta de apresentação de prova, não indeferiu o pedido, tendo, antes e com fundamento em presunções judiciais, considerado provados e graves os prejuízos alegados e determinado o levantamento do efeito suspensivo, o que diz importar a nulidade do decidido.
O art. 615° n.º 1, al. c) do CPC, ... icável por força da remissão operada pelo art.º 1.º do CPTA, estatui que a sentença deve considerar-se nula quando “os fundamentos estejam em oposição com a decisão…”.
A nulidade ali prevista verifica-se quando, ao nível da lógica formal a que deve obedecer o silogismo judiciário, existe uma contradição entre os fundamentos e a decisão, por aqueles apontarem num determinado sentido e a conclusão jurídica que deles se acaba por retirar se mostrar incompatível com os fundamentos em que assenta.
No caso, o Tribunal a quo deu como provado que a interrupção da prestação do serviço de recolha de resíduos é susceptível de colocar em causa o regular funcionamento do Porto de Lisboa, existindo o risco de acumulação de resíduos (incluindo resíduos perigosos) nos terminais e instalações portuárias, o que pode comprometer a segurança sanitária, ambiental e operacional das infra-estruturas, tripulantes e passageiros de embarcações e comunidade portuária em geral [cfr. als. j) e n) do probatório].
Deu ainda como provado que a entidade adjudicante tem vindo a adquirir tais serviços de forma contínua e sucessiva a empresas da especialidade e que não tem meios próprios para proceder, de forma directa, à recolha dos resíduos e ao seu encaminhamento para destino final [cfr. als. k) e l) do probatório].
Pelo que entendeu que a manutenção do efeito suspensivo automático que, nos termos do art.º 103.º-A do CPTA, decorre da impugnação judicial do acto de adjudicação, é susceptível de causar prejuízos para os interesses que a Recorrida se apresenta a defender, os quais, segundo diz, são superiores aos que podem decorrer para a esfera jurídica da Recorrente desse levantamento, tendo, por conseguinte, deferido o pedido.
Tal decisão não é contraditória com os fundamentos em que assenta, mostrando-se, antes, do ponto de vista formal, concordante com os mesmos.
A circunstância do Tribunal a quo ter dado como provado factos demonstrativos do prejuízo invocado com base em presunções judiciais pode, em abstracto, consubstanciar um erro de julgamento, mas não a nulidade da sentença por força do regime que consta do art.º 615.º do CPC, que se destina a remover vícios de ordem formal e não a corrigir eventuais erros de julgamento quanto ao mérito da decisão proferida.
Do erro de julgamento.
A Recorrente começa por defender que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao ter dado como provados prejuízos para o interesse público apenas com base em presunções judiciais, sem que a Recorrida tivesse feito prova dos danos que, segundo diz, foram alegados de forma genérica e infundada.
Entende, por conseguinte, que a decisão de levantamento do efeito suspensivo automático não podia ter sido deferida.
Importa, assim, começar por decidir se o Tribunal a quo errou ao ter dado como provado, com base em presunções judiciais, que a manutenção do efeito suspensivo automático é susceptível de provocar prejuízos para os interesses que a entidade adjudicante se apresenta a defender.
A convicção que o Tribunal forma sobre a veracidade ou verosimilhança de determinado facto pode assentar em qualquer dos meios de prova legalmente admissíveis que se encontram previstos nos artigos 341.º a 396.º do CC, não estabelecendo a lei qualquer hierarquia entre os mesmos.
A Recorrente não tem, assim, razão ao alegar que os prejuízos apenas poderiam ter sido dados como provados se resultassem, de forma imediata, da prova documental produzida pela Recorrida.
No caso da prova por presunções judiciais (artigos 349.º e 351.º do CC), impõe-se que o facto probatório (que é a base da presunção), tenha sido alegado pelas partes ou que resulte de um meio de prova (art.º 5.º, n.º 2, al. a) do CPC).
O facto probando deve poder ser inferido do facto probatório de acordo com um critério que considere as máximas da experiência, isto é, que atenda ao curso normal dos factos que se possa vir a esperar.
No caso e em face dos documentos que constam dos autos, prova-se, nomeadamente, que:
- -o lote 1 do procedimento a que se referem os presentes autos destina-se a celebrar um contrato de prestação do serviço de recolha selectiva e encaminhamento (gestão) dos resíduos a descarregar pelos navios (em cais e ao largo) e ainda os produzidos pelas instalações portuárias existente no Porto de Lisboa, [cfr. cláusula 2ª do C.E. - al. g) do probatório].
- -os resíduos a recolher são de vário tipo, entre os quais figuram plásticos, papel, vidro, metal, pilhas, restos de comida, resíduos electrónicos, óleos [cfr. especificações técnicas do C.E., transcritas na al. h) do probatório].
- -o serviço é para ser prestado durante as 24 horas do dia e em todos os dias de cada ano em que o contrato vigorar [cfr. especificações técnicas do C.E., transcritas na al. h) do probatório].
A manter-se o efeito suspensivo automático que decorre da impugnação judicial do acto de adjudicação, a adjudicatária ficaria impedida de prestar o serviço de recolha e de gestão dos resíduos.
O que, tendo presente os factos (probatórios) documentalmente provados atrás indicados, permite inferir, de acordo com as regras da experiência, que se verificaria a acumulação dos resíduos nos terminais e instalações portuárias (não sendo ainda de excluir a hipótese dos resíduos poderem vir a ser deitados ao rio ou no mar pelos navios que os não pudessem ter descarregado), com repercussões ao nível sanitário, ambiental e operacional do próprio porto, bem assim como junto daqueles que o utilizam.
Pelo que se impõe concluir que o Tribunal a quo não errou ao fixar estes factos no probatório [cfr. alíneas j) e n) do probatório] através de presunções judiciais.
A Recorrente alega que tem mantido a prestação do serviço ao abrigo do contrato anteriormente vigente celebrado com a entidade adjudicante e que, por isso, não existem os apontados riscos.
No entanto, tal facto não é relevante para efeitos da decisão do presente incidente.
Em face do disposto no art.º 103.º-A do CPTA, o que está em causa é a ponderação dos prejuízos para os interesses públicos e privados envolvidos, que resultam da manutenção ou do levantamento do efeito suspensivo automático neste concreto procedimento. Não há que ir para além disso, ponderando a possibilidade dos mencionados prejuízos poderem vir a ser atenuados ou eliminados através de contratos celebrados ao abrigo de outros procedimentos, nem de medidas cautelares ou de reacção que entidade adjudicante possa adoptar na sequência da interposição da acção de impugnação do acto de adjudicação.
É este o sentido da jurisprudência que se tem pronunciado sobre a questão, como resulta, entre outros, do acórdão deste TCAS de 26/10/2023, proc. n.º 573/23.0BELRA-S1, do acórdão do STA datado de 05/04/2017, proferido no âmbito do proc.º n.º 031/17 e do acórdão de 04/10/2018, proc.º n.º 722/2018 do TCAS, este último proferido ao abrigo da anterior redacção do art.º 103.º-A do CPTA, mas cuja doutrina continua actual na parte que se refere à questão que ora nos ocupa e que se encontra parcialmente transcrito na sentença recorrida.
A Recorrente vem ainda defender que a sentença recorrida não ponderou devidamente os prejuízos que decorrem para a sua esfera jurídica do levantamento do efeito suspensivo automático, alegando que sofrerá danos concretos e irreparáveis, como a perda de trabalhadores, os custos que tem de suportar com o pessoal, bem assim como com o imobilizado e a quebra de facturação.
Refere ainda que a sentença desconsiderou a possibilidade de, na pendência da acção, se poder constituir uma situação de facto consumado, por deixar de ser possível proceder à prestação do serviço, o que diz tornar inútil a decisão final que vier a ser proferida e afectar o seu direito à tutela jurisdicional efectiva.
Diz também que a perda do contrato pode significar o “definhamento” da sua actividade.
Verifica-se, porém, que os danos que invoca são de natureza patrimonial, inerentes ao risco próprio de quem exerce uma actividade comercial e não prevalecem sobre os supra apontados danos de natureza ambiental e sanitários, relacionados com o regular funcionamento do porto, que a entidade adjudicante se apresenta a defender.
Pelo que se impõe proceder ao levantamento do efeito suspensivo automático, tal como foi decidido na sentença recorrida.
