453/2007 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 453/07 Processo n.º 117/DPR Plenário ACTA Aos dezanove dias do mês de setembro de dois mil e sete, achando-se presentes o Excelentíssimo Conselheiro Presidente Rui Manuel Gens de Moura Ramos e os Exmos. Conselheiros José Manuel Cardoso Borges Soeiro, Gil Manuel Gonçalves Gomes Galvão, Carlos José Belo Pamplona de Oliveira, Maria João da Silva Baila Madeira Antunes, Ana Maria Guerra Martins, Joaquim José Coelho de Sousa Ribeiro, Mário José de Araújo Torres, Maria Lúcia Amaral, Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Benjamim Silva Rodrigues e João Eduardo Cura Mariano Esteves, foram trazidos à conferência os presentes autos, para apreciação. Após debate e votação, foi ditado pelo Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte: Relatório. Através de ofício datado de 26 de setembro de 2006,solicitou o Gabinete Reitor da Universidade de Lisboa ao Presidente do Tribunal Constitucional o esclarecimento de dúvida relativa à obrigatoriedade de apresentação, por parte do Reitor e Vice-Reitores daquela instituição, da declaração de património e rendimentos prevista na Lei nº 4/83, de 2 de abril, com a redacção conferida pela Lei nº 25/95, de 18 de Agosto. Autuado o referido ofício, foi concedida vista ao Ministério Público, tendo o Sr. Procurador-Geral Adjunto emitido o seguinte parecer: «Não se nos afigura - salvo melhor opinião - que o cargo de reitor em universidade pública se possa subsumir ao elenco de “cargos políticos” e “equiparados” que consta do art. 4° da Lei nº 25/95, de 18 de Agosto.» 3. Afigurando-se pertinente a dúvida suscitada, importa resolvê-la ao abrigo do disposto no art. 109°, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional. Fundamentação. Conforme resulta do que referido foi já, a prestação do esclarecimento que vem solicitado supõe o solucionamento da questão consistente em saber se o reitor e vice-reitores de uma universidade pública se encontram subordinados ao regime jurídico do controle público da riqueza dos titulares de cargos políticos instituído pela Lei nº 4/83, de 2 de Abril, e, por consequência, vinculados ao dever de apresentação da “declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais” prevista no respetivo artigo 1.º. O elenco de cargos cujos titulares se encontram obrigados a apresentar, nos prazos para o efeito estabelecidos, uma "declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais", previsto no art. 4° da Lei nº 4/83, de 2 de Abril, na redacção resultante da revisão operada pela Lei nº 25/95, de 18 de Agosto, não contempla expressamente os reitores e os vice-reitores das universidades públicas. Tal constatação, todavia, não é suficiente, por si só, para viabilizar uma conclusão favorável à inexistência de fundamento legal para a subordinação dos titulares de tais cargos ao regime jurídico em presença. Isto porque, conforme sabido é, entre as alterações introduzidas pela Lei n.º 25/95, de 18 de Agosto, no regime instituído pela Lei nº 4/83, de 2 de Abril, conta-se a ampliação do elenco dos sujeitos destinatários da obrigação de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, elenco esse que, na sequência da mencionada revisão, passou a integrar os “membros dos órgãos constitucionais e os membros das entidades públicas independentes previstas na Constituição e na lei”, uns e outros expressamente contemplados pela actual redacção da alínea l) do nº 1 do artigo 4°. É, assim, necessariamente em torno da determinação do sentido e alcance desta fórmula normativa inovatória que se situa a dúvida a esclarecer no âmbito dos presentes autos. Consiste ela em saber se, considerado o seu estatuto jurídico (e uma vez que se tem por excluído que mereça a qualificação de órgão constitucional), uma universidade pública poderá ser classificada como entidade pública independente prevista na Constituição e na lei. Dispõe o art. 76°, nº 2, da Constituição que as universidades gozam, nos termos da lei, de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira, sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade do ensino. A autonomia universitária encontra-se, assim, garantida constitucionalmente, correspondendo, de um ponto de vista institucional, a um verdadeiro direito fundamental das universidades (neste sentido, Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada , Coimbra Editora, 2006, tomo I, pg. 740). Prescrevendo simultaneamente que a autonomia universitária será exercida nos termos da lei, a Constituição absteve-se, contudo, de definir o estatuto jurídico das universidades, relegando tal incumbência para o legislador ordinário. Essa determinação constitucional foi inicialmente concretizada através da Lei nº 108/88, de 24 de Setembro, que, como se sabe, aprovou o regime de autonomia universitária. Dispondo sobre a natureza jurídica das universidades em expressa consonância com o modelo instituído pela Lei Fundamental, o art. 3°, nº 1, da Lei nº 108/88, definiu-as como “pessoas colectivas de direito público, gozando de autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar”. De acordo com o art. 28°, nº 1, do referido diploma, sobre as universidades assim juridicamente caracterizadas exercerá poder de tutela o departamento governamental com responsabilidade pelo sector da educação, cabendo-lhe, no âmbito de tais atribuições, praticar, entre outros, os actos nomeados no respectivo n.º 2. Sob a vigência do contexto normativo colocado pela Lei nº 108/88, de 24 de Setembro, vários autores se pronunciaram entre nós sobre a classificação das universidades públicas na perspectiva da respectiva integração no âmbito da organização da administração pública. Vejamos mais de perto. Dispõe o art. 199°, alínea d), da Constituição que compete, designadamente, ao Governo “dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil e militar, superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração autónoma”. Os critérios de distinção entre as categorias da administração estadual integradoras do modelo organizativo tripartido perspectivado aqui pelo legislador constitucional vêm sendo objecto de conhecida explicitação doutrinária. Assim, segundo Freitas do Amaral, “a administração directa do Estado é a actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva Estado, ao passo que a administração indirecta do Estado, embora desenvolvida para realização dos fins do Estado, é exercida por pessoas colectivas públicas distintas do Estado” (Curso de Direito Administrativo, vol, I, 2ª edição, Livraria Almedina, Coimbra, 1994, pág.219). Densificando o conceito de administração estadual indirecta, o mesmo autor define-a, “de um ponto de vista objectivo ou material”, como “uma actividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e financeira”. “De um ponto de vista subjectivo ou orgânico” a “administração estadual indirecta” corresponderá, ainda segundo o critério classificativo que vimos recordando, ao “conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado” (ob. cit., pg. 333). Para Freitas do Amaral, à administração estadual indirecta pertencerão, a par das empresas públicas, os institutos públicos, integrando estes os serviços personalizados, fundações públicas e estabelecimentos públicos (ob. cit., pgs. 341- 342 e 347). No âmbito dos estabelecimentos públicos, definidos como “institutos públicos de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efectuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que delas careçam”, inserir-se-ão, justamente, as universidades públicas (ob. cit., pg. 352). Ainda segundo Freitas do Amaral, não obstante a “[ ... ] concessão de graus crescentes de autonomia [ ... ]” às universidades públicas, “[ ... ] a verdade é que existe superintendência do Governo e financiamento estadual predominante, pelo que as universidades continuam a ser, essencialmente, institutos públicos estaduais” (ob. cit., pg. 401). Distanciando-se da perspectiva que, nos termos acabados de sintetizar, conduz à inserção das universidades no âmbito da administração estadual indirecta, assiste-se hoje na doutrina a uma crescente tendência para integrar as universidades públicas no âmbito da administração autónoma do Estado. Assim, para Jorge Miranda e Rui Medeiros, “[ ... ] o n.º (do art. 76° da Constituição) aponta para a inserção das Universidades no âmbito da administração autónoma do Estado [art. 199°, alínea d)], a par das autarquias locais e das ordens profissionais, sujeitas apenas a poderes de tutela; tutela que, no entanto, ao contrário do que sucede com as autarquias locais (art. 242°), tanto pode ser de legalidade como de mérito” (Constituição Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 2006, tomo I, pg. 741). Esta opção c1assificativa é, de resto, partilhada por J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira. Sem deixar de retirar do nº 2 do art. 76° do texto Fundamental o princípio segundo o qual “constitucionalmente, as universidades não podem pertencer à administração directa do Estado, integrando antes a administração pública autónoma (ou quando muito, a administração indirecta do Estado)” - no sentido em que se encontram sujeitas “à tutela governamental (mas não, em princípio, à sua superintendência), mas não à sua direcção (art. 199°/d)” - concluem os referidos autores que, “juntamente com os demais aspectos da autonomia, a característica do autogoverno conduz a conceber as universidades como uma expressão de administração autónoma, e não como uma administração estadual indirecta” ( Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, pgs. 916). Pois bem. Não supondo a resolução da questão que nos ocupa a opção por qualquer uma das perspectivas classificatórias em confronto, o que essencialmente importa colocar em evidência é a ideia de que, quer se entenda, como fazem os partidários da tese da administração indirecta, que sobre as universidades são exercidos poderes de superintendência, quer se considere, como fazem os defensores da tese da administração autónoma, que esses poderes são apenas de tutela, as universidades públicas não se confundem com as «entidades públicas independentes» a que se refere a alínea I) do nº 1 do artigo 4° da Lei nº 4/83, de 2 de abril na redação resultante da revisão operada pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto. E se uma tal distinção é particularmente imperativa para os subscritores daquela primeira tese, não deixará de ser evidente também para os seguidores da segunda. Isto porque, conforme se verá, do ponto de vista do conceptualismo administrativo entidades autónomas e entidades independentes não só não coincidem, como se não podem definitivamente equivaler. Particularizando os elementos diferenciadores daquilo que designa por “órgãos independentes da administração”, Jorge Miranda define-os como “[ ... ] órgãos que interferem no exercício da função administrativa sem dependerem da direcção, superintendência ou tutela do governo e cujos titulares, na maior parte das vezes eleitos, no todo ou em parte, pelo Parlamento, gozam de inamovibilidade” (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional , tomo V, 3a edição, pg. 38). A característica colocada pela insubmissão ao exercício de poderes de tutela é assinalada também por Vital Moreira. Para este autor, a “administração independente” corresponderá, à “[ ... ] administração infra-estadual prosseguida por instâncias administrativas não integradas na administração directa do Estado e livres de orientação e da tutela estadual, sem todavia corresponderem à auto-determinação de quaisquer interesses organizados”. Nesta perspectiva, «[...] constituem a administração independente “as instâncias administrativas situadas fora da órbita do Governo, de um departamento ministerial ou dos seus delegados, e que recebem do Estado a missão de efectuar a regulação de um determinado sector da vida em sociedade, no interface da sociedade civil e do poder político”». Entre outras formas de independência - prossegue ainda Vital Moreira -, caracterizará essas instâncias administrativas a «independência funcional», traduzida esta na «[ ... ] inexistência de ordens ou instruções ou sequer de directivas vinculantes, na ausência de controlo de mérito ou da obrigação de prestação e contas da orientação escolhida, o que se traduz numa certa esfera de "livre determinação" [ ... ] ou "autodeterminação" [ ... ]» ( Administração Autónoma e Associações Públicas , Coimbra Editora, 1997, pgs. 127-128). Conforme sem dificuldade se depreende do que vem sendo exposto, os elementos distintivos essenciais que, ainda que sob diferentes denominações, assim vemos serem atribuídos à categoria das "entidades públicas independentes" não permitem nela integrar as universidades públicas. Com efeito, não obstante beneficiarem, nos termos da Constituição e da lei aqui convocada, de «autonomia estatutária, científica, pedagógica, administrativa, financeira e disciplinar» (cfr. art. 3°, nº 1, da Lei nº 108/88), as universidades públicas, ao invés do que é próprio das entidades públicas independentes, não deixam de estar sujeitas ao exercício de poderes de tutela governamental, ou seja, ao «[...] controlo estadual, preventivo ou sucessivo, sobre as suas decisões, a fim de verificar a legalidade, ou mesmo o mérito [...]» das acções que levem a cabo (cfr. J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , 3ª edição, pgs. 916). Assim efectivamente ocorre, conforme visto já, no âmbito do contexto colocado pela Lei nº 108/88, por força do modelo de interferência tutelar definido no respectivo art. 28°. E assim continuará a suceder, de resto, sob a vigência da Lei nº 62/2007, de 10 de Setembro, uma vez que, depois de no nº 1 do respectivo art. 11 ° se afirmar que "as instituições de ensino superior públicas gozam de autonomia estatutária, pedagógica, científica, cultural, administrativa, financeira, patrimonial e disciplina face ao Estado, com a diferenciação adequada à sua natureza", esclarece-se, no nº 5 do mesmo artigo, que "a autonomia das instituições de ensino superior não preclude a tutela ou a fiscalização governamental, conforme se trate de instituições públicas ou privadas, nem a acreditação e a avaliação externa, nos termos da lei". Ao poder tutelar a exercer sobre as universidades públicas refere-se, em particular, o art. 27° do diploma a que vimos fazendo referência, aí se enunciando um conjunto de actos a praticar pela instância tutelar no âmbito de tais atribuições (nº 2). Uma vez aqui chegados, a conclusão que cremos poder extrair-se de tudo quanto ficou dito é a de que, independentemente da resposta que mereça a questão de saber se as universidades públicas integram a administração indirecta do Estado ou se correspondem a entidades inseridas no âmbito da administração estadual autónoma, a modelação legal do respectivo estatuto, ao prever, em qualquer um dos sucessivos regimes em presença, a subordinação da respectiva actividade ao exercício de poderes governamentais de tutela, inviabiliza a possibilidade de integrá- las na categoria das entidades públicas independentes contemplada na alínea I) do nº 1 do art. 4° da Lei nº 4/83, de 2 de Abril, na redacção conferida pela Lei nº 25/95, de 18 de Agosto, negando, por consequência, fundamento legal à hipótese de sujeição dos titulares dos cargos de reitor e vice-reitor ao regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo. Decisão. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no nº 2 do art. 109° da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, decide que o reitor e vice-reitores da Universidade de Lisboa não se acham adstritos ao dever de apresentação da declaração de património e rendimentos, previsto na Lei nº 4/83, de 02 de Abril, na versão aprovada pela da Lei nº 25/95, de 18 de Agosto . Lisboa, 19 de Setembro2007 – José Borges Soeiro – Gil Galvão –Pamplona de Oliveira –Maria João Antunes – Ana Guerra Martins –Joaquim de Sousa Ribeiro – Mário Torres – Maria Lúcia Amaral – Vítor Gomes – Carlos Fernandes Cadilha - Benjamim Rodrigues –João Cura Mariano - Rui Moura Ramos