08004/11 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A notação de funcionário integra uma figura de discricionariedade imprópria, denominada por alguma doutrina como “justiça Administrativa “ ou “burocrática”.

II- A ficha de avaliação do notador deve considerar-se fundamentada desde que das actas respectivas constem, directamente ou por remissão, os elementos, factores ou critérios com base nos quais se procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que se chegou.

Acordam em conferência na Secção Administrativa do TCA-Sul

1. Relatório

O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, em representação e defesa do seu associado, Mário ……………, intentou no TAF de Almada, contra o Município do Barreiro, acção administrativa especial, visando a impugnação da decisão final sobre a reclamação da sua avaliação de desempenho.

Por decisão de 29.11.2010, o Mmº Juiz do TAF de Almada julgou a acção improcedente e absolveu o Réu dos pedidos.

Inconformado, o A. interpôs recurso jurisdicional para este TCA-Sul, em cujas alegações concluiu como segue:

“A douta sentença recorrida, merece censura por erro de interpretação e aplicação do direito, relativamente à matéria de facto carreada aos autos e à factualidade apurada, ao julgar improcedente a acção, absolvendo o R. do pedido.

Na matéria de aplicação do Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da Administração Pública (SIADAP), devem ser observados princípios e regras que lhes são subjacentes e lhe conferem coerência e harmonia.

Com efeito, no tocante à componente avaliativa, objectivos (o art. 2° do Decreto-Regulamentar n°9-A/2004, de 14-05, estabelece que a avaliação de desempenho na Administração Pública integra as componentes, Objectivos, Competências Comportamentais e Atitude pessoal), o artº3° n°1, do DR n°19-A/2004, prevê que os objectivos são "contratualizados" entre avaliadores e avaliados, no início do período de avaliação, devendo a respectiva definição e redacção ser clara e sempre que possível quantificável.

No caso presente, o Mmo. Juiz a quo, pese embora, ter dado como assente que a ficha de avaliação permite inferir que os objectivos foram fixados e aquela se encontra assinada pelo avaliador e pelo avaliado (associado do A., ora recorrente) e que, tal facto não prova que os objectivos tenham sido objecto de debate, não considera que a inobservância dessa norma tenha quaisquer efeitos invalidantes.

O ora recorrente não pode conformar-se com essa interpretação, porquanto o legislador com o art.º3° n°1. al. b), do Dec. Reg n°19-A/2004, exige a discussão ou debate dos objectivos e a omissão desse procedimento tem que ter efeitos invalidantes, sob pena da norma não ter alcance prático e ser destituída de sentido, o que não é admissível, face ao disposto no art. 9° n°3 do Código Civil.

Outro aspecto é, que o legislador imponha como resultado, caso se verifique discordância, que prevalece a posição do avaliador, em ordem a não paralisar o processo e de harmonia com o exercício das competências dos avaliadores.

Todavia esta cominação, não pode colidir com o efeito invalidante que decorre, da omissão da "contratualização", que de resto, se mantém no âmbito da legislação actualmente em vigor.

Não tendo havido contratualização dos objectivos, na entrevista de avaliação a ter lugar no mês de Fevereiro do ano a que se reportam, a douta sentença recorrida padece de erro de julgamento e de direito na aplicação do disposto no artº3° n°1, al. b) e 26° do Decreto Regulamentar n°19-A/2004, de 14 de Maio, deixando de cumprir um desiderato fundamental do SIADAP que é o de comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização e de os responsabilizar pelos resultados.

Nestes termos e nos melhores de Direito, devem as presentes alegações de recurso jurisdicional ser admitidas e a final ser concedido provimento ao recurso, não se confirmando a douta sentença recorrida, com todas as legais consequências.”

O Município demandado não contra-alegou.

A Digna Magistrada do MºPº emitiu douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

* *

2. Fundamentação

2.1. De facto

A sentença recorrida considerou provada a seguinte matéria de facto, com relevo para a decisão:

“A- O Regulamento do Conselho de Coordenação de Avaliação do Município do ……….. foi aprovado em 2007-04-27, cfr. PA.

B- Os objectivos de avaliação para 2007, constam do documento assinado pelo associado do A. e pelo avaliador, datado de 2007-07-05:"

2. 1 OBJECTIVOS:

A preencher no inicio do período de avaliação

Descrição do objectivo e

Determinação do Indicador de Medida

Ponderação

1

Apresentação do relatório semanal dos trabalhos e consumos efectuados por viatura até ao 2º dia da semana seguinte.

Dia da semana de entrega do relatório

40,00%

2

Cumprimento do horário de trabalho semanal, com desvio máximo de 2%

Número de ocorrências semanais de incumprimento

20,00%

3

Elaboração de ficha de cadastro de viatura no máximo até ao dia 30 de Novembro de 2007.

Data de entrega da ficha de cadastro

40,00%

Total de Ponderação/ Classificação

100,00%

Avaliador, em 05/07/2007, José …………

Avaliado, em 05/07/2007, Mário …………

2. 2 COMPETÊNCIAS COMPORTAMENTAIS

A preencher no inicio do período de avaliação

Definição e Descrição das CompetênciasPonderação

Avaliador, em 05/07/2007, José ……………

Avaliado, em 05/07/2007, Mário …………….

“, cfr. PA.

C- Na Ficha de avaliação do associado do A. preenchida com a avaliação referente ao ano de 2007 consta, no que se refere às componentes de avaliação:"

2. 1 OBJECTIVOS:

A preencher no inicio do período de avaliação A preencher no final do período de avaliação

Descrição do objectivo e

Determinação do Indicador de Medida

Ponderação

Avaliação

Superou claramente o objectivo

(Nível 5)Cumpriu o objectivo

Não cumpriu o objectivo

1Apresentação do relatório semanal dos trabalhos e consumos efectuados por viatura até ao 2º dia da semana seguinte.

Dia da semana de entrega do relatório40,00%

x

2Cumprimento do horário de trabalho semanal, com desvio máximo de 2%

Número de ocorrências semanais de incumprimento20,00%

x

3Elaboração de ficha de cadastro de viatura no máximo até ao dia 30 de Novembro de 2007.

Total de Ponderação/ Classificação 100,00%

1,4

(...)

2. 2 COMPETÊNCIAS COMPORTAMENTAIS

A preencher no inicio do período de avaliação A preencher no fim

Definição e Descrição das Competências

Ponderação

Avaliação

(...)

Total de Ponderação/ Classificação

100%

2,8

Avaliador, em .../.../....,

Avaliado, em .../..../...,

2. 3 ATITUDE PESSOAL

Classificação

Fundamentação

2

Revelou pouca dinâmica na realização dos objectivos não manifestando interesse para melhorar as suas competências. Manifestou baixou nível de motivação pessoal.

3. AVALIAÇÃO GLOBAL DO DESEMPENHO

Componentes da avaliação

Classificação

Ponderação

Objectivos

1,4

20,00%

Competências comportamentais

2,8

60,00%

Atitude pessoal

2,0

20,00%

Avaliação final- expressão quantitativa

2,4

Avaliação final- expressão qualitativa

Necessita de desenvolvimento

3. 1 FUNDAMENTAÇÃO DAS CLASSIFICAÇÕES DE EXCELENTE E MUITO BOM

( Factores que mais contribuíram para a classificação final de Excelente e Muito Bom e identificação dos contributos relevantes para o serviço nas classificações de Excelente )

5. 1 COMUNICAÇÃO DA AVALIAÇÃO ATRIBUÍDA AO AVALIADO

Tomei conhecimento da minha avaliação em entrevista realizada em 29/05/08

O avaliado, "(...)"

“, cfr. fls. 29 a 35 dos autos e PA.

D- Em 2008-07-16, foi homologada a avaliação de desempenho do associado do A., cfr. fls. 35 e PA.

E- Em 2008-08-01 o associado do A. apresentou reclamação do acto de homologação da sua avaliação de desempenho, cfr. fls 19 a 23 dos autos e PA.

F- O avaliador do associado do A,, pronunciou-se sobre a reclamação supra, nos seguintes termos:"

Parecer à reclamação da avaliação de Mário ……………

Tendo sido solicitado parecer à reclamação apresentada pelo funcionário Mário Antunes de Jesus, sou a informar:

A Enga Irene acompanhou com todos os encarregados a implementação e aplicação do SIADAP. Pois tratou-se do primeiro ano de aplicação na CMB e pretendia assim harmonizar os graus de exigência dentro da própria Divisão.

A sua intervenção foi feita enquanto Chefe de Divisão e não como avaliadora

Na entrevista foram apresentadas as propostas de objectivos e as ponderações das competências. O avaliado não apresentou nenhuma proposta, contestação ou sinal de discórdia.

Quanto à avaliação dos objectivos, o avaliado cumpriu um objectivo e não cumpriu dois, dos três definidos. Foi assim porque nunca entregou o relatório semanal dos trabalhos e consumos, como nunca foram elaboradas as fichas de cadastro das viaturas. Aliás, este último objectivo transitou para 2008, porque não foi concretizado em 2007.

Quanto à avaliação das competências comportamentais foi classificado com nota "3" - Bom - em todas as competências comportamentais definidas à excepção da competência "responsabilidade e compromisso com o serviço” em que foi classificado com "2" - Necessita Desenvolvimento. Tal classificação é, desde logo, consequência do funcionário não ter cumprido com 2 dos 3 objectivos definidos. Por outro lado o funcionário não assume regularmente comportamentos adequados ao bom funcionamento do serviço, gerando situações de conflito, tendo eu do mesmo participado.

A atitude está fundamentada na ficha de avaliação.

Pelos motivos apresentados considero ser de manter a classificação atribuída

"(...)"

...", cfr. fls. 26 dos autos e PA.

G- Em 2008-08-13, o Conselho de Coordenação de Avaliação deliberou aprovar a proposta de deliberação sob o assunto: "Parecer à reclamação de Mário ……………..", tendo ficado exarado que foi "Aprovada por unanimidade", cfr. fls. 25 dos autos e PA.

H- Em 2008-08-14, o Presidente da Câmara proferiu despacho de improcedência da reclamação apresentada pelo Funcionário Mário …………, associado do A, cfr. Doc,3, fls. 24 dos autos e PA.

l- O Conselho de Coordenação de Avaliação do Município do Barreiro é composto por 16 elementos, cfr. fls. 85 dos autos.

J- O Conselho de Coordenação de Avaliação reunido com 11 elementos deliberou aprovar os pareceres emitidos pelos avaliadores sobre, entre outras, a reclamação apresentada pelo associado do A., Mário ………., cfr, fls. 84 dos autos.

* *

2.2. De direito

Como decorre das conclusões supra transcritas, o recorrente alega erro de interpretação e aplicação do direito, e que não foram observados princípios e regras subjacentes ao Sistema de Avaliação de Desempenho da Administração Pública (SIADAP).

Salienta o recorrente que, no tocante à componente avaliativa, o artigo 2º do Decreto - Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, estabelece que a avaliação do desempenho na Administração Pública integra as componentes i) Objectivos, ii) Competências Comportamentais e iii) Atitude Pessoal.

E, diz ainda o recorrente, o artigo 3º nº1 do D.R. nº19-A/2004, prevê que os objectivos são contratualizados, entre avaliadores e avaliados, no inicio do período de avaliação, devendo a respectiva definição e redacção ser clara e sempre que possível quantificável.

Ora, continua o recorrente, no caso presente o Mmº Juiz “ a quo”, embora tenha dado como assente que a ficha de avaliação permite inferir que os objectivos foram fixados e aquela se encontra assinado pelo avaliador e pelo avaliado (associado do A., ora recorrente), não estando contudo provado que os objectivos tenham sido objecto de debate, não considera que a inobservância de uma norma citada tenha quaisquer efeitos invalidantes.

O recorrente não pode conformar-se com tal interpretação, porquanto, o artigo 3º nº1, alínea b) do Dec.-Reg- nº19-A/2004, exige a discussão ou debate dos objectivos, sendo certo que a omissão desse procedimento tem que ter efeitos invalidantes, sob pena de a norma não ter alcance prático, o que não é admissível face ao disposto no artigo 9º nº3 do Código Civil.

Assim, não tendo havido contratualização dos objectivos, na entrevista de avaliação a ter lugar no mês de Fevereiro do ano a que se reportam, a sentença recorrida violou o disposto no artigo 3º nº1, al.b) e 26º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio, deixando de cumprir um desiderato fundamental do SIADAP, que é o de comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização.

É esta a questão a apreciar.

Como é sabido, a Lei nº10/2004, de 22 de Março, criou o sistema integrado de avaliação do desempenho da Administração Pública (SIADAP), que foi regulamentado pelo Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio.

A adaptação da aplicação do SIADAP à Administração Local concretizou-se através do Decreto Regulamentar nº6/2006.

O recorrente alega ter sido violado os artigos 3º nº1, alínea b) e 26º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, que prescreve o seguinte.” 1-A avaliação dos objectivos visa comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos da organização e responsabilizar pelos resultados, de acordo com as seguintes regras:

(…)

b) Os objectivos devem ser acordados entre avaliador e avaliado no início do período da avaliação, prevalecendo, em caso de discordância a posição do avaliador.

(…)”

Segundo o recorrente, a violação da norma em causa decorre de não ter havido contratualização dos objectivos na entrevista de avaliação que teve lugar no mês de Fevereiro do ano da avaliação, pelo que não terá sido cumprido um desiderato fundamentar do SIADAP, que é comprometer os trabalhadores com os objectivos estratégicos e de os responsabilizar pelos resultados.

Não explicita o recorrente o que entende por contratualização, nem esta palavra consta dos normativos citados, Todavia, como resulta do probatório fixado, em 05.07.2007 foi assinado pelo avaliador e avaliado documento do qual consta a enunciação do componente objectivos, os indicadores da sua avaliação por percentagem e a ponderação das competências comportamentais (cfr. alínea b) da matéria de facto provada). Do mesmo documento consta, especificamente, que para a avaliação do associado do ora recorrente, foram afixados três objectivos concretos: apresentação de realtório semanal dos trabalhos e consumos efectuados por viatura até ao 2º dia da semana seguinte, cumprimento do horário de trabalho semanal, com desvio máximo de 2%, e elaboração da ficha de cadastro da viatura no máximo até 30 de Novembro de 2007.

Não se vislumbra, assim, em que medida foram desrespeitadas as normas invocadas pelo recorrente, sendo certo que o aludido documento, subscrito pelas partes, é o resultado de prévio acordo. Não referindo, aliás, o recorrente quaisquer objectivos de que discorde.

Improcede, por isso, a alegada violação do artigo 3º, nº1 alínea b) do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, de 14 de Maio.

Passando ao ponto seguinte, o recorrente alega que é insuficiente a fundamentação da componente avaliativa “Atitude Pessoal”.

Ora, o artigo 5º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004, preceitua o seguinte:

“A avaliação de atitude pessoal visa a apreciação geral da forma como a actividade foi desempenhada pelo avaliado, incluindo aspectos como a actividade desempenhada pelo avaliado, incluindo aspectos como o esforço realizado, o interesse e a motivação demonstrados”.

Como bem consignou a decisão recorrida resulta do probatório que o recorrente “revelou pouco dinâmica na realização dos objectivos, não manifestando interesse para melhorar as suas competências”. E “manifestou baixo nível de motivação pessoal” (cfr. alínea a) do probatório).

Embora tal tipo de fundamentação, à primeira vista, possa parecer genérica, o STA já se pronunciou no sentido de que a mesma é adequada a estas situações, admitindo a fundamentação “per relationem” ou “per remissionem”, desde que as actas respectivas contenham os elementos, factores ou critérios com base nos quais se procedeu à ponderação determinante do resultado concreto a que se chegou (cfr. Ac. Supremo Tribunal Administrativo de 29.01.97, Proc.31953; Ac. STA de 25.09.1993, de 25.03.93, Rec. 30.412; Ac STA de 12.05.94, Rec. nº30.500).

Por outro lado considera-se, em geral que a notação de funcionário integra uma figura de discricionariedade imprópria, denominada por alguma doutrina como “justiça administrativa” ou “burocrática”, não podendo ser sindicado o preenchimento da ficha de avaliação dos notadores, salvo em caso de erros grosseiros, omissões ou contradições patentes, como se refere, no último dos citados arestos (cfr entre outros, Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, Lisboa, 1988, Lições Policopiadas, p.168 e seguintes).

Aliás, e como refere o Ministério Público em sede de resposta à reclamação foi concretizada e densificada a fundamentação do acto, por referência a aspectos qualitativos, conforme parecer aprovado pelo Conselho de Coordenação de Avaliação e homologado pelo Presidente da Câmara, que integra a pronúncia final sobre a pretensão do associado do Autor.

Em tal resposta consigna-se que, quanto à avaliação dos objectivos, o avaliado cumpriu um objectivo mas não cumpriu dois. Ou seja, nunca entregou o relatório semanal dos trabalhos e consumos e nunca elaborou as fichas do cadastro das viaturas. Quanto à atitude comportamental, o interessado foi classificado com nota 3 por não ter cumpridos 2 dos três objectivos definidos, e além disso, por não demonstrar, em regra, comportamentos, adequados ao bom funcionamento dos serviços, e gerando situações de conflito (cfr. alíneas C) e F) do probatório). A fundamentação é clara.

Conclui-se, pois, que a decisão recorrida não merece censura, por não ter havido violação de lei (artigos 3º nº1 e 26º do Decreto Regulamentar nº19-A/2004) ou vício de forma por falta de fundamentação. * *

3. Decisão.

Em face do exposto, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente em ambas as instâncias, fixando a taxa de justiça em 4 UC’s, com redução a metade (cfr. artºs 73-D nº3 e 73º E nº1, al. b) do C.C.J.), sem prejuízo da isenção ao abrigo do artigo 4º nº3 do Dec.-Lei nº84/99, de 19 de Março.

Lisboa, 16.02.012

António Coelho da Cunha

Fonseca da Paz

Rui Pereira