01222/13.0BEPRT - Supremo Tribunal Administrativo

I- As taxas previstas no disposto no art. 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Vila Nova de Gaia e no art. 29.º da respectiva Tabela anexa, devidas por “bombas abastecedoras de carburantes líquidos e bombas de ar ou de água” não assentam em qualquer atribuição ou competência para licenciar o posto de abastecimento de combustíveis, mas antes no poder de tributar os particulares beneficiários de utilidades prestadas ou geradas pela actividade do município, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil ou sobre a realização de actividades dos particulares que oneram permanentemente o ambiente do município, aspectos estes não valorados no quadro do licenciamento.

II- Tais taxas são legítimas à luz do art. 3.º do RGTAL, e não padecem de inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade tributária no sentido de reserva de lei formal, ínsito nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

Recurso jurisdicional da decisão proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 1222/13.0BEPRT

1. RELATÓRIO

1. 1 A sociedade cima identificada recorre para este Supremo Tribunal Administrativo da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a impugnação judicial por ela deduzida, ao abrigo do disposto no art. 16.º, n.ºs 4 e 5, do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL) e art. 97.º, n.º 1, alínea c), do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT), na sequência da formação do indeferimento táctico da reclamação, contra as liquidações efectuadas pelo Município ora Recorrido de taxas pela instalação e funcionamento de postos de abastecimento de combustível, referentes a 2012.

1. 2 O recurso foi admitido, para subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo e a Recorrente apresentou as alegações, com conclusões do seguinte teor:

«A. O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a impugnação apresentada contra o indeferimento da reclamação graciosa apresentada contra as liquidações da taxa devida pela instalação e funcionamento de postos de abastecimento de combustível, referentes a 2012, no montante global de € 10.000.

B. A Recorrente considera que a sentença recorrida padece de erro de julgamento, derivado do incorrecto enquadramento jurídico resultante da valoração que dos factos provados foi efectuada e, bem assim, da decisão perfilhada pelo Tribunal a quo.

C. Os órgãos do Município de Vila Nova de Gaia não têm na presente data – e ao contrário do decidido – competência para o licenciamento e fiscalização dos postos de abastecimento em causa, por falta de atribuições, ao que acresce que a Recorrente não requereu qualquer renovação ou alteração à autorização de exploração dos postos de abastecimento em causa.

D. Na verdade, estes postos já se encontram licenciados e plenamente instalados pela DRE Norte, pelo menos, até Outubro de 2019, pelo que, ainda que pudesse afirmar-se, com base na alteração da lei, que o Município teria qualquer competência nesta área, ela sempre valeria apenas para futuro – ou seja, para novos licenciamentos.

E. O artigo 133.º, n.º 2, a1. b) do CPA sanciona os actos administrativos feridos de incompetência por falta de atribuições com a nulidade, padecendo, desta feita, os actos de liquidação em crise deste vício e devendo a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que reconheça a aludida nulidade.

F. Adicionalmente, a taxa em crise é um tributo que não visa compensar o Município de Vila Nova de Gaia pela realização de uma qualquer prestação pública, nem assenta em qualquer dos pressupostos previstos no artigo 3.º do RGTAL e no artigo 4.º da LGT.

G. O tributo em causa não assenta na remoção de um obstáculo jurídico à instalação e exploração dos postos de abastecimento, uma vez que, como sobejamente demonstrado e não contestado, os mesmos já se encontram instalados e a sua actividade devidamente licenciada, pelo menos, até 2019.

H. O tributo em causa não assenta na utilização de qualquer bem do domínio público municipal, pois, como aludido supra, os postos de abastecimento estão totalmente implantados em propriedade privada.

I. E, por fim, ao contrário do que parece estar implícito na sentença recorrida, o tributo em causa não assenta em qualquer prestação concreta de um serviço público local, uma vez que o Município de Vila Nova de Gaia não só não tem, actualmente, competência para a fiscalização da actividade – mormente no que respeita ao seu impacto ambiental – dos postos de abastecimento em causa, como nunca demonstrou ou procurou demonstrar que tenha efectuado quaisquer prestações à Recorrente neste domínio – prova que, naturalmente, lhe cabia fazer.

J. Exigir que fosse a ora Recorrente a demonstrar a realização das concretas prestações públicas que fundamentam o direito do Município a liquidar o tributo em crise, constituiria uma inadmissível inversão do ónus da prova legalmente previsto.

K. Na sentença recorrida não se deu, aliás, como provada qualquer prestação do Município de Vila Nova de Gaia, no que respeita às mencionadas vigilância e prevenção dos riscos alegadamente causados pela actividade dos postos de combustível em causa, pelo que cabia ao Tribunal a quo retirar daí as devidas consequências de Direito... O que, erroneamente, não fez.

L. Ao contrário, conforme se demonstrou ao longo do presente processo, os postos de abastecimento relevantes são objecto de inspecções periódicas, vistorias e de acções de fiscalização regulares por parte da entidade competente para o efeito – que não é, pois, o Município – e caso as condições de instalação e de exploração gerassem impacto ambiental negativo, a exploração dos mesmos deveria cessar de imediato nos termos da Lei.

M. Não sendo o tributo previsto nos artigos 100.º do Regulamento e 29.º da respectiva Tabela anexa justificado por qualquer contrapartida específica, carecendo de carácter bilateral, este assume a natureza de verdadeiro imposto conforme entendimento já adoptado pelo Tribunal Constitucional, em termos similares, para uma norma regulamentar do Município de Sintra, no acórdão n.º 24/2009, da 3.ª Secção, de 14 de Janeiro de 2009, proferido no âmbito do processo n.º 990/079.

N. É por tudo quanto se evidenciou no caso dos Autos – e não por considerar, como poderia resultar implícito da sentença recorrida, que a taxa cobrada pelo Município de Gaia deve abstractamente ser classificada como um imposto – que, configurando-se as taxas concretamente liquidadas à Recorrente e aqui em crise como verdadeiros impostos, já que não assentam em qualquer dos pressupostos legalmente previstos no RTGAL para o efeito, é manifesto que o respectivo regulamento viola frontalmente a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, já que aos municípios não é lícito criar este tipo de tributos.

O. O indeferimento da reclamação apresentada e, bem assim, as liquidações da taxa que a motivaram devem ser anulados por violação de lei ordinária e constitucional.

P. As normas contidas no artigo 100.º do Regulamento e no artigo 29.º da respectiva Tabela anexa são orgânica e materialmente inconstitucionais, por violação dos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º l, alínea i) da CRP.

Termos em que deve a sentença recorrida ser revogada, com as demais consequências legais, designadamente a sua substituição por decisão dê por verificados os vícios de ilegitimidade da ora Recorrente e de violação de Lei ordinária e/ou constitucional alegados».

1. 3 O Recorrido apresentou contra-alegações, pugnando pela manutenção da sentença, com conclusões do seguinte teor:

«1- A douta sentença recorrida que julgou improcedente a impugnação considerando que a liquidação e a decisão de indeferimento da Reclamação não enfermam de quaisquer vícios, designadamente que o Município é competente para proceder à liquidação da taxa de impacto ambiental negativo e que o tributo exigido consubstancia uma taxa e não um imposto, não viola quaisquer normativos legais nem padece de inconstitucionalidade face à matéria de facto assente, pelo que deve ser mantida.

2- A recorrente parte do pressuposto errado de que o objecto da taxa em apreço respeita ao licenciamento da actividade para concluir pela incompetência do Município para liquidar a taxa.

3- Contudo a taxa liquidada e em apreciação, como é bem explícito da notificação da sua liquidação, não tem a ver com o licenciamento da actividade nem com o cumprimento dos requisitos legais a que a mesma está sujeita, mas incide sobre os impactos negativos que o funcionamento da actividade, em cumprimento de todos os requisitos legais, inevitavelmente causa no ambiente, resultando, por isso do facto da actividade dos postos de abastecimento de combustíveis integrar uma actividade geradora de impacto ambiental negativo, com os fundamentos constantes da Nota justificativa daquele Regulamento.

4- Incumbe aos municípios, ao lado do Estado e a nível local, a realização da política de ambiente, o artigo 254.º n.º 2 da Constituição da República Portuguesa consagra que os Municípios dispõem de receitas tributárias próprias nos termos da lei, o artigo 15.º do D.L. 73/2013, de 03/09, estipula que os municípios dispõem de poderes tributários, nos termos a definir em diploma próprio, que actualmente é a Lei n.º 53-E/2006, de 29 de Dezembro, e o n.º 2 do artigo 6.º do RGTAL determina que as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.

5- A taxa em apreço encontra-se prevista no artigo 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, é uma taxa municipal anual e é devida pelo facto da actividade exercida ser geradora de impacto ambiental negativo, por se encontrar junto ao eixo rodoviário, pelo que, de acordo com o mencionado Regulamento Municipal e com o disposto nos artigos 6.º, 7.º e 8.º da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro bem como no artigo 15.º da Lei das Finanças Locais e nos artigos 238.º n.º 4 e 241.º da Constituição da Republica Portuguesa o sujeito activo da presente relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento da taxa em questão é a autarquia local.

6- Como resulta aliás da nossa jurisprudência, designadamente do Acórdão n.º 316/2014 do Tribunal Constitucional e no Acórdão do STA de 15/11/2017, proferido no processo n.º 0173/15 que refere: Na verdade, os postos de abastecimento de combustíveis, em si mesmos enquanto depósitos, e o seu funcionamento, representam uma fonte de poluição, em especial para os componentes ambientais ar, água, soio e subsolo nas suas imediações (...).

7- E “(…) a licença de exploração de postos de combustíveis, enquanto ato administrativo de execução continuada (ou de eficácia duradoura), também não esgota os seus efeitos num só momento, através de um ato ou facto isolado. Bem peio contrário, constitui uma relação jurídica duradoura no quadro da qual o licenciado adquire o direito de exercer uma actividade que, mesmo cumprindo os deveres específicos impostos peia legislação e regulamentação técnica aplicável, interfere permanentemente com a conformação de bens públicos, como o ambiente (ar, águas e solos), o urbanismo, o ordenamento do território, a gestão do tráfego. (...)”

8- Bem como “a actividade de abastecimento de combustíveis, independentemente de estar instalada em propriedade particular, peia natureza do efeito útil pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar.” (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n.º 5256/11 de 10/07/2012).

9- Sobre a natureza do tributo refira-se que como consta da Nota Justificativa da proposta de alteração do Regulamento de Taxas e Compensações Urbanísticas submetida a Apreciação Pública, a previsão da taxa em questão surge na sequência do disposto no n.º 2 do artigo 6.º do RGTAL que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.

10- Aliado à circunstância de existirem certos domínios das actividades económicas que foram identificados e considerados no Regulamento, e com os fundamentos constantes da nota justificativa, como o maior exemplo de actividades geradoras de impacto ambiental negativo, onde consta a existência de postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes mas também a instalação de infra-estruturas de radiocomunicações, a ocupação do solo com parques de estacionamento a descoberto e os stands de exposição para venda de veículos automóveis ou outros objectos ao ar livre.

11- E, na verdade, é do senso comum que estas actividades elencadas, e concretamente a instalação de postos de abastecimento, pela agressão que constituem à paisagem urbana ou rural, pela pressão que exercem não só nas rodovias como no tecido urbano envolvente e até pelo desequilíbrio urbano e paisagístico que provocam, são actividades que causam impacto ambiental negativo, isto é, produzem alterações desfavoráveis em termos ambientais numa determinada área, in casu na área do Município de Gaia.

12- O funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis que, normalmente, acontece junto de elementos vulneráveis como zonas residenciais, vias de comunicação, locais frequentados pelo público, constitui, por isso, uma actividade prejudicial ao ambiente urbano, degradando o ordenamento do território e o urbanismo e a paisagem urbana bem como a qualidade de vida dos cidadãos e colocando problemas a nível de gestão de tráfego, bens ambientais que incumbe ao Município preservar e manter dentro de determinados parâmetros.

13- O concelho de Gaia, por ser um concelho com uma grande extensão, constituído por vários eixos rodoviários principais e estruturantes e desde sempre ser um concelho de travessia para o Porto e Norte do País, tem instalados muitos postos de abastecimento, o que, em termos urbanísticos e de gestão de tráfego, causa um forte impacto negativo pelas condicionantes urbanísticas e de aproveitamento de solos que a sua instalação determina no espaço público municipal.

14- Acresce que o funcionamento dos postos de abastecimento provoca ainda impactos negativos ambientais presentes e futuros principalmente ao nível da poluição atmosférica com a emissão de gases e libertação de vapores e outros poluentes mas também com a emissão de ruídos (face à afluência de veículos e também pelo movimento de descargas dos veículos cisterna de combustível) que incumbe à autarquia inspeccionar, fiscalizar e prevenir, sendo nesses posto de abastecimento armazenada e manipulada uma substância perigosa que, por ser altamente inflamável, apresenta problemas de prevenção de segurança civil.

15- É, assim, evidente o impacto de um posto de abastecimento nos bens ambientais que compete ao município preservar, decorrente não só das suas atribuições e competências gerais como da Lei de Bases do Ambiente.

16- Como melhor consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n.º 5256/11 de 10/07/2012, a actividade de abastecimento de combustíveis, independentemente de estar instalada em propriedade particular, pela natureza do efeito útil pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar.

17- Assim, de acordo com esta jurisprudência mais recente a taxa em causa assenta na remoção de um obstáculo jurídico, e encontra-se legitimada pela “tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambientai das povoações e da vida urbana” nos termos constitucionalmente exigidos”.

18- O funcionamento desta actividade representa um risco para os bens jurídicos ambientais que, em prejuízo da qualidade ambiental da vida urbana e segurança no concelho, o Município tem de suportar passivamente, acrescido do facto de que, com fundamento no princípio da responsabilização, o beneficiário da actividade, e que com ela tem lucro económico, tem o dever de contribuir, através da taxa em apreço, para ressarcir a comunidade dos danos ambientais reais ou potenciais, aos bens afectados.

19- A utilidade económica que a recorrente/Impugnante retira da sua actividade é sustentada por correspondente dispêndio de recursos naturais, que exige e requer a execução de serviços pelo Município com vista à redução dos factores de risco ambiental.

20- Verifica-se, por isso, a existência de fundamento legal para a aplicação da taxa constante do 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, que se reveste de uma taxa de desincentivo, pretendendo-se com o valor fixado penalizar este tipo de ocupação dado o seu nível de prejudicialidade.

21- Também o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 05.02.2013, proferido no processo 06245/12, disponível em www.dgsi.pt e o Acórdão n.º 581/2012, proferido pelo Tribunal Constitucional em 05 de Dezembro de 2012, vão no mesmo sentido, além do Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 316/2014, de 01 de Abril de 2014, e do Acórdão do STA de 15/11/2017.

32- Assim, com os fundamentos constantes desta jurisprudência está legitimada a cobrança das taxas pelo Município no sentido de que o tributo é bilateral resultando da remoção do obstáculo jurídico à actividade do particular de produção de impacto ambiental negativo, não se verificando qualquer inconstitucionalidade, devendo, por via disso, serem julgadas improcedentes todas as conclusões de recurso.

33- Deste modo, bem decidiu a douta sentença ao julgar a impugnação improcedente, e, não ocorrendo a violação dos normativos invocados ou de qualquer outro deve a douta sentença manter-se por válida e legal».

1. 4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral-Adjunto emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento. Após enunciar o objecto do recurso e sintetizar a fundamentação da sentença recorrida, enunciou a questão a dirimir como sendo a de «saber se a sentença incorreu em erro de julgamento na apreciação que o tribunal fez sobre as questões relativas (i) à competência do município na liquidação da taxa e (ii) da inconstitucionalidade orgânica da norma regulamentar ao abrigo da qual foi a mesma liquidada» e, apreciando estas questões, expendeu o seguinte:

«1. quanto à questão da competência para a liquidação do tributo.

Por facilidade de exposição e no que respeita a esta matéria acompanha-se a síntese feita no acórdão da Secção de Contencioso Administrativo de 31/03/2016, proc. n.º 01260/15, no sentido de que: «deve dar-se por assente que tanto a Lei 155/99 como o DL 267/2002 (Vd. art. 34.º/1 e 36.º.) revogaram a legislação que anteriormente regulava esta matéria, maxime as normas do DL 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACs [vd. o citado art. 7.º/2 do CC], ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos Postos não localizados nas redes viárias regional e nacional [arts. 17.º/2/b) da Lei 155/99 e 5.º/1/b) do DL 267/2002] e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia, o licenciamento dos PACs situados nestas redes. Por outro lado, e no mesmo encadeamento lógico, aquele DL 267/2002 atribuiu às Câmaras Municipais e à Direcção Geral de Energia e Geologia e às Direcções Regionais do Ministério da Economia a fiscalização das instalações por elas licenciadas, a qual se exercia não só no âmbito do licenciamento como no âmbito da sua regulamentação técnica e considerando as respectivas competências (vd. art. 25.º (Cuja redacção era a seguinte: “Artigo 25.º Fiscalização “1– As instalações abrangidas pelo presente diploma são sujeitas a fiscalização pelas câmaras municipais, ou pela DGEG e DRE, segundo, respectivamente, as competências previstas nos artigos 5.º e 6.º. 2– A fiscalização prevista no número anterior exerce-se no âmbito do licenciamento e no âmbito da regulamentação técnica das instalações e não prejudica as competências atribuídas por lei a outras entidades”.). Ou seja, com a entrada em vigor do Dec.-Lei n.º 267/2002, e sucessivas alterações, ficou claro que «passou a competir às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias municipais [arts. 17.º, n.º 2, al. b) da Lei n.º 159/99 e 05.º, n.º 1, al. b), do DL n.º 267/2002] e às Direcções Regionais do Ministério da Economia o licenciamento dos mesmos postos mas que se situassem nas redes viárias nacional e regional [arts. 01.º, n.º 1, al. b), 03.º, al. h), 05.º n.º 1, al. b), 06.º, n.ºs 3 e 4, e 25.º n.ºs 1 e 2 do DL n.º 267/2002]».

A questão não é de alteração de jurisprudência, como aparentemente se deixou exarado na sentença recorrida, mas sim do regime legal que transferiu para os municípios a competência para o licenciamento da instalação e fiscalização dos postos de abastecimento na rede viária municipal.

Dispõe o n.º 2 do artigo 6.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais que «as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo». Por sua vez o artigo 8.º da mesma Lei prevê que as taxas sejam criadas por regulamento municipal, o qual deve conter obrigatoriamente, sob pena de nulidade, a indicação da base de incidência objectiva e subjectiva – alínea a) do n.º 2 do artigo 8.º.

Atento que está em causa taxa liquidada relativa ao ano de 2012, mostra-se aplicável o já citado Regulamento Municipal de Vila Nova de Gaia - Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia -, em cujo artigo 52.º se prevê que nos pedidos de licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis sejam cobradas as taxas previstas em tabela anexa, cujo pagamento é efectuado aquando da apresentação do respectivo pedido. Por sua vez o artigo 100.º do mesmo Regulamento Municipal prevê que sejam devidas taxas pela “instalação de postos de abastecimento de combustíveis”, as quais são devidas anualmente até ao dia 31 de Março do ano a que respeitem 1[1 Artigo 100.º Instalação de postos de abastecimento de combustíveis // 1- Pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis são devidas, anualmente, as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento, devendo o pagamento ser efectuado até ao dia 31 de Março do ano a que respeite. // 2- Ficam isentos do pagamento das taxas previstas no número anterior, os postos de abastecimento licenciados ao abrigo do presente Regulamento, por um período de 10 anos.].

Resulta, assim, que o regulamento municipal prevê a cobrança de duas taxas tendo por incidência objectiva a instalação de postos de abastecimento de combustíveis: uma primeira aquando da apresentação do pedido de licenciamento, e que respeita ao licenciamento concedido ao abrigo das competências atribuídas ao município 2 [2 No caso concreto a sentença é omissa sobre a localização do posto de abastecimento em ordem a aferir da competência do município ou da DRE, ou seja, se situado em via municipal ou estrada nacional.] pelo artigo 5.º do Dec.-Lei n.º 267/2002 3 [3 Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 389/2007, de 30 de Novembro, 31/2008, de 25 de Fevereiro, 195/2008, de 6 de Outubro e 217/2012, de 9 de Outubro estabelece os procedimentos e define as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e instalações de abastecimento de combustíveis líquidos e gasosos (vulgo postos de abastecimento de combustíveis)], calculada e consignado nos artigos 58.º, n.º 3, e 68.º, alínea f), do mesmo regulamento; E a outra de natureza periódica (anual), a cobrar no 1.º trimestre de cada ano (art. 100.º, n.º 1, do regulamento municipal).

No caso concreto, pese embora a Recorrente alegue que os postos de abastecimento já se encontram licenciados pela Direcção Regional de Economia até 2019, não está em causa uma taxa de instalação de posto de abastecimento, mas sim a taxa referida no artigo 100.º do Regulamento Municipal. E pese embora a matéria de facto fixada na sentença recorrida seja algo escassa 4 [4 Uma vez que deviam ter sido levados ao probatório elementos que permitissem a caracterização da via onde se encontram instalados os postos de abastecimento.], certo é que a Recorrente não invoca que os postos de abastecimento não estejam situados em via municipal, pelo que nesta parte damos por adquirida tal situação.

Entendemos, assim, que o acto tributário sindicado está compreendido nas atribuições tributárias do município, pelo que não padece do vício de nulidade que lhe é assacado pela Recorrente.

2. quanto à questão da natureza do tributo.

A Recorrente considera igualmente que o tributo impugnado não assenta em qualquer prestação pública previstas no artigo 3.º do RGTAL e artigo 4.º da LGT, motivo pelo qual conclui que «o tributo previsto nos artigos 100.º do RMTCU e 29.º da respectiva Tabela anexa não é justificado, no caso concreto, por qualquer contrapartida específica, carecendo de carácter bilateral», motivo pelo qual não tem a natureza de uma verdadeira taxa, o que é susceptível de configurar inconstitucionalidade orgânica das normas do Regulamento Municipal.

Atento que na fundamentação do acto tributário vem mencionado que o mesmo foi realizado ao abrigo do artigo 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, publicado no D.R., II série, n.º 140, de 22 de Julho de 2011 5 [5 Aviso n.º 14751/2011 // Torna -se público que as alterações ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, aprovadas por deliberação da Câmara Municipal de 08.06.11, foram aprovadas em sessão ordinária de Assembleia Municipal realizada em 15.06.11. // 1 de Julho de 2011. — O Presidente da Câmara, ………….. // Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia], é esse texto normativo que vamos seguir na análise.

Sobre caso idêntico de taxa municipal sobre posto de abastecimento, já se pronunciou a seção de contencioso tributário do STA, no acórdão de 15/11/2017, proc. 0173/15, no sentido da sua constitucionalidade e apoiando-se na jurisprudência do Tribunal Constitucional vertida no acórdão n.º 316/2014.

Do citado aresto do STA transcreve-se o seguinte trecho elucidativo sobre esta temática:

«De facto a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem admitido que possa não existir um acto concreto de prestação a justificar a cobrança da taxa, desde que os índices ou presunções em que a mesma assenta sejam razoáveis e permitam identificar a ocorrência da prestação de um serviço provocado ou aproveitado pelo seu sujeito passivo. Como se evidencia no Acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional proferido no recurso 316/2014, «o simples funcionamento e a exploração de postos de abastecimento de combustíveis envolve riscos para a segurança e a saúde das pessoas e interfere com a «qualidade do ambiente» (no sentido dado a esta expressão no artigo 5.º, n.º 2, alínea e), da Lei n.º 11/87, de 7 de Abril – a Lei de Bases do Ambiente: – a adequabilidade de todos os seus [do ambiente] componentes às necessidades do homem‖), razões que levaram o legislador a estabelecer um quadro normativo técnico com carácter preventivo e a consagrar um sistema de fiscalização destinado a fazê-lo respeitar. Estas acções do legislador configuram por isso – ao menos, também – uma concretização do dever de protecção do ambiente. Na verdade, os postos de abastecimento de combustíveis, em si mesmos enquanto depósitos, e o seu funcionamento, representam uma fonte de poluição, em especial para os componentes ambientais ar, água, solo e subsolo nas suas imediações (cfr. o artigo 21.º da Lei de Bases do Ambiente). É também a proibição de poluir que justifica os condicionamentos normativos e os termos concretos da acção fiscalizadora a desenvolver (cfr. o artigo 26.º da Lei de Bases do Ambiente). A partir do início de vigência do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, os municípios adquiriram um papel central na operacionalização do sistema de fiscalização (cfr. o respetivo artigo 25.º). A importância dos municípios e da fiscalização por eles exercida é tanto mais de sublinhar, desde logo, porque é o ambiente de cada município em que se localizam postos de abastecimento de combustíveis que é degradado. Por outro lado, atenta a duração longa das licenças de exploração deste tipo de instalações – até 20 anos, sendo esta a situação normal, de modo a amortizar os investimentos vultosos realizados pelos seus promotores (cfr. o artigo 15.º do Decreto n.º 29034, de 1 de Outubro de 1938 e o artigo 15.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro) – frequentemente é apenas ao nível da fiscalização que os municípios podem intervir em defesa dos seus interesses e dos seus munícipes. (…) Ou seja, incumbe aos municípios o dever de protecção dos interesses acautelados na legislação e regulamentação própria dos postos de abastecimento de combustíveis. E esse dever legal é permanente e específico, porque dirigido à garantia de regras especiais, de modo a, por exemplo, detectar situações de “perigo grave para a saúde, a segurança de pessoas e bens, a higiene e a segurança dos locais de trabalho e o ambiente” e “tomar imediatamente as providências que em cada caso se justifiquem para prevenir ou eliminar a situação de perigo” (cfr. o artigo 20.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro); ou situações de infracção às regras de exploração de postos de abastecimento (cfr. o artigo 45.º e seguintes do Regulamento de Construção e Exploração de Postos de Abastecimento de Combustíveis).

Há aqui manifestamente um plus, relativamente aos deveres gerais de polícia administrativa. Com efeito, não é indiferente para um qualquer município, ter ou não ter postos de abastecimento de combustíveis localizados na sua circunscrição, já que, em caso de acidente, a omissão de uma fiscalização diligente pode ser considerada como tendo contribuído para o mesmo e, assim, ser causa de danos para o próprio município e fonte de obrigações de indemnização de danos de terceiros (Sublinhado nosso.)

É a existência deste dever legal de fiscalização especificamente imposto às câmaras municipais com referência aos postos de abastecimento de combustíveis, para mais pautado por requisitos técnicos especiais previstos em legislação própria, que torna menos plausível – para não dizer completamente implausível – a inexistência de actividades de fiscalização e a adaptação das estruturas e serviços municipais nos planos da protecção civil e da defesa do ambiente.»

Entendeu, assim, o STA afastar o juízo de inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade tributária no sentido de reserva de lei formal, ínsito nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2 da CRP e também no artigo 8.º da LGT.

Ainda que nos suscite alguma reserva este tipo de taxas municipais, que pela sua abstracção e generalidade e carácter difuso das prestações assumem contornos muito próximos de imposto local, ou pelo menos colocam sérios problemas de definição das fronteiras entre taxa e imposto, afigura-se-nos que é de manter o entendimento sufragado nos citados arestos do STA e Tribunal Constitucional».

1. 5 Cumpre apreciar e decidir.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

A sentença recorrida efectuou o julgamento de facto nos seguintes termos:

«1. A sociedade Impugnante, PETRÓLEOS DE PORTUGAL - PETROGAL, S.A, exerce a sua actividade de comércio a retalho de combustível para veículos a motor, o que faz nos postos de abastecimento de combustíveis, situados na Via …………., n.º … e n.º …, freguesia de ………., Vila Nova de Gaia, – cf. notificações de liquidação de taxas devidas pela instalação e funcionamento de postos de abastecimento de combustíveis a fls. 25 e 28, documentos n.º 2 e 3 da Petição Inicial, juntos aos autos (numeração referente ao processo físico);

2. Pelos ofícios n.º 3477.12 e 3480.12, ambos de 14.12.2012, a sociedade Impugnante, foi notificada para proceder ao pagamento de uma taxa no valor de € 5 000 referente ao ano de 2012 em conformidade com os valores previstos no art. 29.º da Tabela anexa ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia que se justifica “pelo facto de o impacto no tecido urbano envolvente destas operações urbanísticas não ser proporcional aos parâmetros existentes das operações correntes, designadamente pela reduzida área de construção e pela sua elevada dependência e forte afectação dos principais eixos viários concelhios, impõe-se adequar, estas utilizações à real afectação das áreas envolventes pelas operações urbanísticas em causa” - cf. notificações realizadas à Impugnante pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, documentos constantes de fls. 43 e 53 de cada um dos apensos de Reclamação Graciosa que se encontram apensos ao processo principal, para cujo teor se remete e o qual se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais;

3. As liquidações a que se refere o facto 2., reporta-se aos postos de abastecimento de combustíveis líquidos identificados em 1. – cf. os mesmos documentos de notificação de liquidação supra identificados;

4. Em 23.01.2013, a Impugnante apresentou reclamação da liquidação identificada em 2., junto da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia – cf. petição de Reclamação Graciosa a fls. 36 e 43 e seguintes de cada um dos respectivos processos apensos aos autos;

5. Não sendo notificado da decisão de reclamação graciosa, em 10.05.2013 deu entrada junto deste Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a Petição Inicial de Impugnação Judicial – cf. e-mail de envio da mesma constante de fls. 1 dos autos, numeração referente ao processo físico e informação elaborada pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia constantes de fls. 55 e 65 e seguintes de cada um dos processos apensos aos autos».

2. 2 DE DIREITO

2.2. 1 AS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR

As questões que se suscitam no presente processo – quais sejam as de saber se o acto impugnado padece de vício de violação de lei, por incompetência do Município na liquidação da taxa e por inconstitucionalidade orgânica da norma ao abrigo da qual foi feita a liquidação, em violação do disposto nos arts. 103.º, n.º 2, e 165.º, n,º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa (CRP) – têm sido objecto de julgamento uniforme e reiterado neste Supremo Tribunal, a primeira pela Secção de Contencioso Administrativo e a segunda por esta Secção de Contencioso Tributário, relativamente a outros municípios e a taxas substancialmente semelhantes à ora em causa, de que são exemplos os acórdãos citados pelo Procurador-Geral-Adjunto e os acórdãos de 15 de Novembro de 2017, proferido no processo com o n.º 173/15 (952/12.8BEAVR) (Disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/4ade436839a1b4d9802581df003a97f8.), de 12 de Fevereiro de 2020, proferido no processo com o n.º 359/14.2BEAVR (Disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/0de21a5faf6fc6cb8025851f0050621a.), de 3 de Junho de 2020, proferido no processo com o n.º 388/13.3BEAVR (Disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/bf8ffc37fe1d7dbc802585810031a19a.), de 17 de Junho de 2020, proferido no processo com o n.º 1693/14.7BESNT (Disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/dbd3212b8903906e8025859200519744.).

Por outro lado, essa jurisprudência, no que se refere ao juízo de conformidade constitucional de taxas municipais substancialmente idênticas à ora sob escrutínio (Designadamente, a prevista no art. 70.º, n.º 1.1, do Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra na versão publicada pelo Aviso n.º 26235/2008 no Diário da República, 2.ª Série, de 31 de Outubro de 2008, a prevista nos pontos 7.1.2 e 7.2.2 da “Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais” anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de Março de 2010 e a prevista arts. 55.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia.), devidas por equipamentos de abastecimento de carburantes líquidos, ar e água, inteiramente localizados em propriedade privada, tem vindo a ser confirmada pelo Tribunal Constitucional ( Vide os seguintes acórdãos do Tribunal Constitucional:

- n.º 623/2019, proferido em 23 de Outubro de 2019, no processo com o n.º 107/2019, disponível em

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20190623.html;

- n.º 204/2019, proferido em 27 de Março de 2019, no processo n.º 78/18, disponível em

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20190204.html;

- n.º 316/2014, proferido em 1 de Abril de 2014, no processo n.º 204/12, disponível em

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20140316.html;

- n.º 581/2012, proferido em 5 de Dezembro de 2012, no processo n.º 204/12, disponível em

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20120581.html.).

Porque, em face do disposto no art. 8.º, n.º 3, do Código Civil, se nos impõe o respeito pela orientação jurisprudencial seguida por este Supremo Tribunal, e porque se nos impõe também acatar as decisões do Tribunal Constitucional quanto à interpretação constitucional das normas constitucionais, cumpre negar provimento ao recurso, remetendo, no essencial e também de acordo com o parecer do Procurador-Geral-Adjunto acima transcrito (em 1.4), para a fundamentação expendida nos referidos acórdãos de 31 de Março de 2016, proferido no processo com o n.º 1260/15 (Disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/8d66bbe15465e3ab80257f8f003c009f.), quanto à primeira questão a apreciar, e de 15 de Novembro de 2017, proferido no processo com o n.º 173/15 (952/12.8BEAVR), relativamente à segunda questão, ao abrigo da faculdade que nos é concedida pelo n.º 5 do art. 663.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi da alínea e) do art. 2.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

2.2. 2 CONCLUSÕES

Consequentemente, o recurso não será provido, formulando-se as seguintes conclusões, decalcadas do referido acórdão de 15 de Novembro de 2017:

I- As taxas previstas no disposto no art. 100.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município de Vila Nova de Gaia e no art. 29.º da respectiva Tabela anexa, devidas por “bombas abastecedoras de carburantes líquidos e bombas de ar ou de água” não assentam em qualquer atribuição ou competência para licenciar o posto de abastecimento de combustíveis, mas antes no poder de tributar os particulares beneficiários de utilidades prestadas ou geradas pela actividade do município, designadamente pela prestação de serviços no domínio da prevenção de riscos e da protecção civil ou sobre a realização de actividades dos particulares que oneram permanentemente o ambiente do município, aspectos estes não valorados no quadro do licenciamento.

II- Tais taxas são legítimas à luz do art. 3.º do RGTAL, e não padecem de inconstitucionalidade por violação do princípio da legalidade tributária no sentido de reserva de lei formal, ínsito nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 103.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e também no art. 8.º da Lei Geral Tributária.

* * *

3. DECISÃO

Em face do exposto, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Supremo Tribunal Administrativo acordam, em conferência, em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente, que ficou vencida no recurso [cfr. art. 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC, aplicável ex vi da alínea e) do art. 2.º do CPPT].

Dispensa-se a junção de cópia dos acórdãos proferidos em 31 de Março de 2016, no processo com o n.º 1260/15, e em 12 de Fevereiro de 2020, no processo n.º 0359/14.2BEAVR, uma vez que indicamos onde estão publicados.

Lisboa, 28 de Outubro de 2020. - Francisco Rothes (relator) - Joaquim Condesso - Paulo Antunes.