047909 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A suspensão da instância ao abrigo do artº 4º nº 2 do ETAF é uma faculdade que depende de prudente arbítrio do julgador, mas requer a existência de uma verdadeira prejudicialidade da questão que motiva a suspensão em relação ao conhecimento do objecto do recurso.

II- Imputados a determinada deliberação camarária os vícios de usurpação de poder e incompetência absoluta por falta de atribuições e, o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito - este último com o fundamento de o caminho a que se reporta a deliberação impugnada não ser público mas particular - deve o Tribunal conhecer primeiramente daqueles vícios determinantes de nulidade e cujo conhecimento não depende da conclusão a encontrar quanto à efectiva natureza jurídica de propriedade do caminho, sem necessidade de sobrestar na decisão.

Acordam em conferência na 1ª secção do Supremo Tribunal Administrativo

1.1- A... , (id, a fls 1) recorre para este Supremo Tribunal da decisão proferida pelo Exmº Juiz do Tribunal de Círculo de Lisboa, a fls 125 dos autos, pela qual, considerando controvertida a natureza do caminho, que a deliberação camarária recorrida qualificou como caminho municipal, decidiu sobrestar na decisão, até que o Tribunal competente se pronuncie sobre a natureza pública ou particular do referido caminho.

1.2- A Recorrente apresentou as alegações de fls. 140 e 141, que concluiu do seguinte modo:

“1. Uma vez que a natureza jurídica do caminho não estava judicialmente determinada à data da deliberação, a questão da propriedade do mesmo é irrelevante para o conhecimento do vício de incompetência absoluta e de usurpação de poder.

2. Os elementos constantes dos autos permitem aferir se a deliberação é ou não é da competência da Câmara Municipal.

3. Tais elementos também permitem ponderar sobre se ao deliberar da forma como o fez a recorrida pretendeu praticar acto da competência dos tribunais judiciais.

4. Contém ainda o processo elementos, que permitem ponderar se a recorrida na deliberação tomada visou também dirimir um conflito entre particulares para alcançar a chamada “paz jurídica”.

5. Os vícios de incompetência absoluta e usurpação de poder produzem a nulidade do acto administrativo.

6. O conhecimento dos vícios que geram a nulidade precede o conhecimento dos restantes invocados.

7. A questão da propriedade só influi no conhecimento do vício de violação de lei.

8. Ao decidir sobrestar na decisão até que o tribunal se pronuncie sobre questão, que não é prejudicial quanto ao conhecimento dos vícios que geram a nulidade, o Mmo Juíz a quo violou o art° 4°, n° 2 do ETAF por errada aplicação.

9. O poder de sobrestar não é um poder discricionário estando dependente da existência do pressuposto contido na própria norma.

Salvo reparação do Agravo, deve pois o despacho recorrido ser revogado e substituído por outro que determine o prosseguimento dos autos com o que se fará

JUSTIÇA!”

1.3- Não houve contra-alegações e, neste Supremo Tribunal, o Exmº Magistrado do Mº. Público emitiu o seguinte parecer:

“1. Louvando-me no parecer do Mº Pº a f1s. 96-104, que foi substancialmente acolhido na douta decisão recorrida, afigura-se-me que a mesma não merece censura.

Na verdade, uma das soluções plausíveis para a causa é a que se alcança a partir da interpretação que o acto impugnado, nas circunstâncias em que foi praticado e tendo em conta a fundamentação contextualmente externada é um acto de mera classificação verificativa (Freitas do Amaral, “Classificação das Coisas Públicas” in DJAP, I, p. 441) que se limita a declarar uma situação jurídica pré-existente, confirmando a natureza pública do caminho e a propulsionar o procedimento para o respectivo cadastro (art. 38° da Lei n° 2110).

Nesta interpretação, é manifesto que (i) o a autoridade recorrida praticou um acto da sua competência, não invadindo a esfera de poderes de qualquer outra entidade administrativa e muito menos a dos tribunais, que, por isso, (ii) improcederão os alegados vícios de conhecimento prioritário não ficando prejudicado o conhecimento do invocado vício de violação da lei por erro nos pressupostos de facto derivado do suposto carácter privado do caminho e que (iii) nesta matéria a decisão fica na dependência da solução que vier a merecer, no tribunal competente, a questão do domínio.

Nesta perspectiva, que é uma das soluções prováveis, havendo prejudicialidade, deverá tal como foi decidido, sobrestar-se na decisão (arts. 4° n° 2 ETAF e 7° LPTA)

2. Pelo exposto, sou de parecer que o recurso não merece provimento.

2. - Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.

2.1- Com interesse para a decisão, considera-se assente:

Na reunião ordinária de 28-1-98, a Câmara Municipal de Montemor-O-Novo, tomou a seguinte deliberação:

“Reunião ordinária de 28.1.98

Na sequência dos actos materiais de obstrução e parcial destruição do caminho que, partindo da E.N 2, atravessa a Herdade da ... e daí segue estabelecendo a ligação entre vários prédios rústicos e mesmo com as povoações de Ciborro e Foros de Vale de Figueira, levados a efeito pelo sócio-gerente da sociedade A...., e na sequência ainda das dúvidas surgidas quanto à natureza pública ou não do referido caminho, solicitei ao Gabinete Jurídico que emitisse parecer sobre o assunto, o que foi feito e consta de documento em anexo.

É tendo em conta o conteúdo do referido parecer e no sentido de dissipar as dúvidas existentes quanto à natureza do caminho em apreço, que proponho à Câmara Municipal que seja tomada a seguinte deliberação:

“Considerando que o caminho que, partindo da Estrada Nacional 2 atravessa a Herdade da ... e segue em direcção à Herdade ..., ..., ..., ..., e tem a ligação com a Estrada Nacional 114, é usado pela generalidade das pessoas desde tempos que excedem a memória dos vivos, se encontra referenciado nas cartas da campanha cadastral de 1951/52, é de grande interesse para a vida rural da zona, como o é também para as actividades lúdicas e de trânsito mais genéricas, a Câmara delibera, ao abrigo do disposto no artº 51º n.º 4 alínea e) da Lei das Autarquias Locais e do disposto no art.º 38º da Lei 2110 de 19.8.61, declarar o referido caminho pertencente ao domínio público do município e integrá-lo no cadastro das vias municipais.”

Deliberação: A Câmara deliberou por maioria com um voto contra do Senhor Vereador ... e uma abstenção do senhor Vereador ... declarar o referido caminho pertencente ao domínio público do município e integrá-lo no cadastro das vias municipais, nos termos constantes da respectiva proposta apresentada pelo Senhor Presidente.

O Senhor Presidente apresentou a seguinte declaração de voto:

“Face à situação que se tem vindo a verificar no concelho de corte sistemático de caminhos públicos, pondo em causa a liberdade de circulação de pessoas e a fruição da natureza considero que a Câmara não pode ter uma atitude passiva, pelo que esta me parece ser a forma mais equilibrada de garantir uma das liberdades ancestrais da nossa população.

Compreendendo a posição do senhor Vereador ... no que respeita a eventuais encargos adicionais para a Câmara deste posicionamento a adopção do proposto pelo Vereador impediria uma acção activa da Câmara na defesa das populações afectadas.”

2- O jurista do Gabinete jurídico da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo emitiu em 23-1-98, o perecer jurídico de fls 10 a 12 inclusivé, com o qual concordou a deliberação transcrita em 2.1.1 e que aqui se dá como reproduzido.

2.2- O Direito

Defende a Recorrente que o despacho do Exmº Juiz do TAC de Lisboa, proferido a fls 125 e 126 dos autos, que decidiu sobrestar na decisão até que o Tribunal competente se pronuncie sobre a natureza pública ou particular do caminho em questão, é ilegal, tendo violado, designadamente, o artº 4º nº 2 do ETAF por errada aplicação.

Vejamos se assim é, para o que convém recordar, primeiramente, o essencial da problemática que foi objecto da decisão judicial recorrida.

Assim:

A recorrente impugnou contenciosamente no TAC de Lisboa, a deliberação da Câmara Municipal de Montemor-O-Novo, de 28-1-98, que concordando com o Parecer do seu Gabinete jurídico de fls 10 e 12 inc, e “na sequência de actos materiais de obstrução e parcial destruição do caminho que, partindo da E.N. 2, atravessa a Herdade da ... e daí segue ...”, declarou pertencente ao domínio público do município o referido caminho e deliberou integrá-lo no cadastro das vias municipais.

Solicitou, como pedido principal, a declaração de nulidade da aludida deliberação, com base nos vícios de incompetência absoluta e usurpação de poder que assacou ao acto administrativo recorrido.

A título subsidiário, pediu a anulação da deliberação camarária impugnada, com fundamento nos vícios de desvio de poder, vício de forma por incumprimento do preceituado nos artos 55º e 59º do Código do Procedimento Administrativo e, se assim não fosse entendido, por vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito.

Após decorrida toda a tramitação processual legalmente prevista para o recurso contencioso, antes da decisão final, o Exmº Juiz a quo proferiu o despacho ora recorrido, que, pela sua brevidade e para melhor elucidação do que adiante se exporá, se transcreve:

“No douto parecer de fls. 96 a 104, especificamente a fls 100, pronunciando-se sobre o alegado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, ao qualificar um bem (caminho) como municipal, que a recorrente defende ser particular, promoveu o Exmº Magistrado do Mº Pº que, nos termos do nº 2 do artº 4º do ETAF, o Tribunal sobrestasse na apreciação de tal vício.

Notificadas as partes para se pronunciarem, veio a recorrente com o reqto de fls. 106 a 108 defender que o Tribunal não poderá sobrestar no conhecimento do vício de violação de lei, atento o artº 7º da LPTA.

Cumpre decidir:

A recorrente imputa à deliberação impugnada (para além de outros) o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, ao qualificar um caminho como municipal, defendendo a recorrente que o referido caminho é particular.

A qualificação do bem (caminho) como pertencente ao domínio público está excluída da jurisdição administrativa atento o disposto no artº 4º, nº 1, al. e) do ETAF, pelo que não pode este Tribunal conhecer do vício invocado, sem que antes o tribunal comum se pronuncie sobre tal qualificação.

Assim, e atendendo à natureza controvertida do caminho em causa, e nos termos do disposto no artº 4º, nº 2 do ETAF, decide-se sobrestar na decisão (tendo-se em conta o disposto no artº 7º da LPTA), até que o tribunal competente se pronuncie sobre a natureza pública ou particular do referido caminho (cfr Ac. do STA de 18.01.200, Rec. 46394)”.

O objecto do presente recurso jurisdicional está circunscrito, de harmonia com as conclusões das alegações de fls 141 e 142 - pelas quais se determina o âmbito do recurso – à resposta a dar à seguinte questão: Deveria o Exmº Juiz a quo conhecer do pedido – formulado a título principal – de declaração de nulidade da deliberação contenciosamente recorrida e, se este não procedesse – e apenas nessa hipótese –, deveria proceder à análise da verificação do vício de violação de lei por erro nos pressupostos, determinante da anulação do acto recorrido, pedida a título subsidiário?

De facto, a Recorrente defende que assim deveria ter sido, sendo que, argumenta, a questão da propriedade do caminho, - que levou o autor do despacho recorrido, atenta a natureza controvertida da aludida propriedade a sobrestar na decisão do recurso, até que o tribunal competente se pronuncie sobre a natureza pública ou particular do referido caminho –, só influi no conhecimento do alegado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito.

Entende-se que a razão está do lado da Recorrente.

Efectivamente:

O conhecimento dos vícios “de incompetência absoluta” por não caber nas atribuições da Câmara Municipal a prática do acto recorrido e, de “usurpação de poder” por, ao declarar a propriedade municipal do caminho em questão, a entidade recorrida ter alegadamente invadido a esfera de competência dos Tribunais, não depende da conclusão a encontrar quanto à efectiva natureza jurídica da propriedade do caminho em questão, isto é, se a mesma é pública e municipal, como defende a Câmara recorrida, ou privada, conforme sustenta a Recorrente.

Tanto assim que, o Exmº Magistrado do Mº Público junto do T.A.C. de Lisboa, que, como aliás resulta da transcrição do despacho recorrido, suscitou a questão de aquele Tribunal de Círculo sobrestar na decisão do vício de violação de lei por erro nos pressupostos, até o Tribunal competente se pronunciar sobre a natureza pública ou particular do dito caminho, não deixou antes de se pronunciar pela inverificação daqueles vícios, potencialmente determinantes da nulidade do acto, aduzindo as pertinentes razões e, clarificando mesmo, a fls 124 vº., após a Recorrente se ter pronunciado sobre a aludida sobrestação da decisão, que “a devolução ao tribunal judicial competente refere-se apenas ao alegado vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito, ao qualificar um bem – caminho – como municipal, que a recorrente defende ser particular (cfr fls 100) – único vício alegado afastado do conhecimento deste tribunal pelo artº 4º nº 1 e) do ETAF.

Quanto aos também alegados vícios de incompetência absoluta (ou por falta de atribuições), usurpação de poder (jurisdicional) e formais por incumprimento doa artos 55º e 59º do C.P.A., cabe a este Tribunal Administrativo a sua apreciação, tendo-nos pronunciado pela sua não verificação (fls 96 a 99)”

E se é certo que não se vislumbram razões para o Tribunal A. de Círculo ter omitido a apreciação dos vícios de usurpação de poder, incompetência absoluta, e, na hipótese de estes não procederem, do vício de desvio de poder e vícios formais, invocados pela Recorrente –sendo aliás, de constatar que não indicou qualquer razão para o adiamento do conhecimento de tais vícios –, é ainda de realçar que, a eventual procedência dos vícios de incompetência absoluta e usurpação de poder, determinantes da nulidade do acto, prejudicaria o conhecimento do pedido subsidiário de anulação da deliberação recorrida.

Ou seja, seria dispensável, como bem alega a Recorrente, em caso de procedência do pedido principal, o conhecimento dos vícios determinantes da anulação do acto, aqui se incluindo o vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito.

E, se assim fosse, não haveria necessidade de sobrestar na decisão até o Tribunal competente se pronunciar sobre a questão da propriedade controvertida do caminho em referência.

Na verdade, se é certo que a suspensão da instância ao abrigo do artº 4º, nº 2 do ETAF é uma faculdade que depende do prudente arbítrio do julgador – de acordo com o princípio de devolução facultativa ou suficiência discricionária, de que fala V. de Andrade, in Justiça Administrativa, 2ª. Ed. pág. 12 – ( v. entre outros ac. deste S.T.A. de 5-2-91, ac. 27.751 in Ap. ao DR pág. 594 e segs, de 3-3-94, rec. 30.248, in Ap. ao DR pág. 1556 e segs, de 18-10-00, rec. 46.394), também é, antes de mais, exacto, que a aplicação do citado preceito, o qual representa a transposição para o contencioso administrativo do artº 97º do C.P.C., requer a existência de uma “verdadeira prejudicialidade” da questão que motiva a suspensão em relação ao conhecimento do objecto do recurso .

O respeito pelos princípios da economia e da celeridade processuais concorrem no sentido da mesma conclusão, devendo o Tribunal abster-se de, sem que se revele imperioso, retardar com a utilização do “reenvio” o curso da justiça.

Face a tudo o que se deixou referido, impõe-se concluir pela procedência das conclusões das alegações deste recurso jurisdicional, com o consequente provimento do recurso e revogação do despacho recorrido, devendo o T.A.C. de Lisboa conhecer dos vícios de incompetência absoluta e usurpação de poder, tal como defende a Recorrente, sem necessidade de, quanto aos mesmos, sobrestar na decisão até que o Tribunal competente se pronuncie sobre a propriedade do caminho.

3- Nos termos e pelos fundamentos expostos, acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a decisão recorrida.

Sem custas

Lisboa, 8 de Maio de 2002

Maria Angelina Domingues – Relator - Costa Reis - Isabel Jovita (vencida uma vez que manteria a decisão recorrida nos seus precisos termos)