0437/09 - Supremo Tribunal Administrativo

Acordam em conferência na Secção de Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo A…, procurador da República identificado nos autos, vem, ao abrigo dos artigos 112 e seguintes do CPTA, requerer contra o Conselho Superior do Ministério Público providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação do Plenário daquele Conselho, vertida no acórdão de 3 de Abril de 2009, que indeferiu a reclamação que apresentou da decisão da Secção Disciplinar que lhe aplicou a pena de multa de 10 dias. Para tal, alega, em síntese, que é evidente a procedência do pedido, a formular no processo principal, de anulação da deliberação suspendenda, dada a sua manifesta ilegalidade, ou, ainda que assim se não entenda, verificam-se todos os pressupostos previstos no artigo 120, do CPTA, uma vez que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular na acção principal e da execução do acto suspendendo decorrem para o requerente prejuízos de impossível ou difícil reparação, não resultando da suspensão quaisquer prejuízos para a entidade requerida; O Conselho Superior do Ministério Público deduziu oposição, alegando em síntese: toda e qualquer pena implica um prejuízo para o punido, pelo que os prejuízos inerentes à aplicação da mesma e dela decorrentes não são merecedores da tutela do direito; por outro lado, os prejuízos da pena de multa aplicada ao requerente, para além de não serem concretizados, não traduzem qualquer prejuízo económico relevante dado que a sua execução coerciva nunca poderá exceder um sexto do seu vencimento (art. 90, do ED aprovado pela Lei n.° 24/84 , de 16-01, e Lei n.° 58/2008 , de 9-09). o procedimento disciplinar não está prescrito dado que não decorreram três meses entre a data do conhecimento da falta e a instauração do processo disciplinar. não ocorre qualquer nulidade da acusação, nem a decisão suspendenda padece de qualquer erro nos respectivos pressupostos. na ponderação entre o interesse público e o privado, no caso sobrelevam o do interesse público pelo que não se justifica o decretamento da requerida suspensão de eficácia. II. Com interesse para a decisão consideram-se provados os seguintes factos: 1 – O requerente é magistrado do Ministério Público, com a categoria de Procurador da República. 2 – Em 26-10-2007, foi remetido ao Sr. Dr. … permanente do Conselho Superior do Ministério Público, uma “certidão e expediente extraídos do processo administrativo n° 166/07.3 TUVFR — Serviços do Ministério Público do tribunal de Trabalho se …” que, dirigido ao Sr. Secretário da Procuradoria Geral da República, ali havia dado entrada no dia 7-10-2007. 3 – Por acórdão do Conselho Superior do Ministério Público de 22 de Abril de 2008, relatado pelo vogal referido em 2, foi ordenada a instauração de um inquérito ao requerente “com vista à averiguação das anomalias verificadas na tramitação do processo administrativo n.° 169/07.3TUVFR , do Tribunal do Trabalho de …” — fls. 3 a 6, do processo instrutor. 4 – No dia 11 de Junho de 2008, foi recebido na Procuradoria Geral da República o processo de inquérito referido em 2 — fls. 81, do processo instrutor. 5 – Por despacho de 12 de Junho de 2008, do Exm.° Senhor Vice-Procurador Geral da República, proferido no uso da competência delegada pelo Conselho Superior do Ministério Público no Procurador Geral da República e nele subdelegada por despacho do segundo, foi ordenada a conversão do inquérito em processo disciplinar — fls. 81, do processo instrutor. 6 – Em 15-10-2008, O Em.° Inspector elaborou o relatório final do processo referido em 3 no qual propõe a aplicação ao requerente da pena de 10 dias de multa, por violação do dever de zelo, previsto na al. b), do n.° 4, do artigo 3° , do DL n.° 24/84 , de 16-01 — fls. 259 a 278, do processo instrutor. 7 – Por acórdão da Secção Disciplinar de 3-12-2008, foi aplicada ao requerente a proposta pena disciplinar de dez dias de multa - fls. 281 a 292, do processo instrutor. 8 – Não se conformando com tal decisão, em 12-01-2009, o requerente apresentou reclamação para o Plenário do Conselho Superior do Ministério Público que, por acórdão de 3 de Abril de 2009, a indeferiu — fls. 297 a 307 e 309 a 338, respectivamente, do processo instrutor. III. Pretende o requerente com a presente providência cautelar, prevista na al. a), do n.° 2, do artigo 112, do CPTA, obter a suspensão da eficácia da decisão que, na sequência de processo disciplina lhe aplicou a pena disciplinar de 10 dias de multa. Nos termos conjugados dos artigos 112.°, n.° 1, e 120°, n.º 1, al.s a) e b), e n.° 2, do CPTA, as providências cautelares, desde que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir (art.° 112, n.°1 ), serão sempre decretadas “quando seja evidente a pretensão formulada ou a formular no processo principal...” (n.° 1, al. a) do art° 120), ou, no caso de providências cautelares conservatórias, poderão sê-lo se, cumulativamente, se verificar um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal, não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular naquele processo e não existam circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito (n.° 1, al. b), do art° 120); necessário se torna, ainda, que, ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão não se mostrem superiores aos que podem resultar da sua recusa (art° 120, n.° 2). A possibilidade de concessão das providências cautelares visa evitar que um julgamento, naturalmente mais demorado, da questão em litígio no processo principal não provoque ao seu requerente uma situação de facto consumado ou em que o volume ou a qualidade dos prejuízos sofridos inviabilize a possibilidade de reverter à situação que teria se a ilegalidade não tivesse sido cometida, determinando a inutilidade da sentença nele proferida — cfr. acórdãos de 10 de Novembro de 2005, Proc. n.° 862/05, de 24 de Novembro de 2004, Proc. n.° 1011/04, e de 26 de Outubro de 2006, Proc. n.° 1013A/06. Alega o requerente, em primeiro lugar, que, dada a manifesta ilegalidade do acto administrativo impugnado, é evidente a procedência do pedido de anulação do mesmo, a formular na acção principal, pelo que deves ser decretada a providência requerida, nos termos do n.° 1, al. a), do artigo 120, do CPTA. Vejamos. Para demonstrar a ilegalidade da decisão que lhe aplicou a pena de dez dias de multa, para além da excepção da prescrição do procedimento disciplinar e da nulidade da acusação por falta de indicação da pena aplicável, são invocados vícios de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito e ainda por ofensa aos princípios da legalidade, boa fé, imparcialidade, justiça, discricionariedade e igualdade. O artigo 120, n.° 1, al. a), do CPTA, faz depender o decretamento da providência cautelar requerida do facto de ser “evidente” a procedência da pretensão a formular no processo principal, no caso ser manifesta a ilegalidade do acto de aplicação da pena disciplinar. Como escrevem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilhe, em anotação ao artigo 120, do CPTA, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pag. 603”, “ o tribunal apenas se deve basear, para a formulação dos juízos a que se refere o artigo 120, numa apreciação perfunctória que é própria do tutela cautelar ”, sendo que a norma contida na al. a), do n.°1, não se contenta com a mera aparência do direito, exigindo uma situação de evidente procedência do pedido a deduzir no processo principal, mostrando-se, pois, “ necessário, nesta matéria, uma grande contenção da parte do juiz: como é evidente, se essa contenção faltar e o juiz despender esforços desproporcionados para esgotar, em sede cautelar, a apreciação das questões atinentes ao fundo da causa, ele tenderá a ser conduzido com maior (e indesejável) frequência à aplicação do n° 1, alínea a). Na verdade, na generalidade dos casos, a solução a dar a qualquer questão jurídica torna-se evidente após uma análise exaustiva. Os próprios exemplos que o legislador indica no preceito sugerem, porém, que este preceito deve ser objecto de uma aplicação restritiva: a evidência a que o preceito se refere deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer indagações .” No caso em apreço, das ilegalidades apontadas pelo requerente ao acto punitivo, apenas a prescrição do procedimento disciplinar - desde que determinado, ou determinável, sem margem para dúvidas, qual o dia de início e de termo do prazo de três meses fixado no n.° 2, do artigo 4º, do ED — e a nulidade insuprível da acusação poderiam permitir concluir, nesta sede, pela eventual “evidência” da pretensão de anulação a formular na acção principal, já que a apreciação dos vícios de violação de lei invocados torna necessária uma indagação que não é compatível com o carácter perfunctótio próprio dos processos cautelares. Assim, no que respeita à prescrição do procedimento disciplinar o requerente, alegando que o respectivo prazo se iniciou no dia 26 de Outubro de 2007, data em que foi remetido ao vogal do Conselho Superior do Ministério Público a certidão e o expediente referidos no ponto 2 da matéria de facto, considera que a decisão de instauração do procedimento disciplinar devia ter sido tomada até ao dia 26 de Janeiro de 2008, data em que se perfizeram os três meses do prazo fixado no artigo 4°, n.°2, do ED, pelo que, tendo-o sido apenas em 22 de Abril de 2008, já o procedimento se encontrava prescrito pois o Conselho Superior do Ministério Público já tinha, desde o supra referido dia 26 de Outubro, conhecimento dos factos que serviram de base à punição do requerente. Cita, em apoio da tese que defende, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 3-12-2003, Proc.° n.° 633/02. Por sua vez o Conselho Superior do Ministério Público, requerido, contesta tal entendimento sustentando, na esteira de jurisprudência que cita ( - Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2-04-2009, Proc.° n.° 531/07, que segue a doutrina do acórdão do Pleno de 19-03-2009, Proc.° n.° 867/06. No mesmo sentido ver, ainda, o acórdão da Secção de 26-03-2009, Proc.° n° 894/07. Em sentido contrário pode ver-se o acórdão da Secção de 103-2007, Proc.° n.° 205/06 ), que o prazo de prescrição em causa se inicia a partir do efectivo conhecimento da falta pelo dirigente máximo do serviço, não bastando pois a entrada do expediente na Procuradoria Geral da República. Ora, no caso em análise, tal só veio acontecer em 12 de Junho de 2008, data em que foi presente ao Exm.° Senhor Vice-Procurador Geral da República o processo de inquérito cuja instauração havia sido ordenada “com vista à averiguação das anomalias verificadas na tramitação do processo administrativo n.° 169/07.3TUVFR ”. Só nessa data, apurados que foram os factos, é que o dirigente máximo do serviço é que tomou conhecimento da falta e, só então, se iniciou o prazo referido no n.°2, do artigo 4º do ED, razão por que tendo sido decidida, nesse mesmo dia 12 de Junho de 2008, a instauração do respectivo procedimento disciplinar contra o requerente, não ocorreu a invocada prescrição. Pelo que se deixa exposto, e independentemente do que se venha a decidir no processo principal sobre esta questão, fácil é concluir que a procedência da mesma se não mostra evidente, tudo apontando até para que a tese do requerente não proceda. Relativamente à invocada nulidade da acusação por falta de indicação da pena aplicável ao arguido, nos termos do artigo 54, do ED, aprovado pelo DL n.º 24/84 de 16-01, para além de ser necessário averiguar se, por esse facto, o direito de defesa foi ou não concretamente afectado, não é certo que tal dispositivo seja aplicável ao caso em apreço, uma vez que o EMMP, redacção da Lei n.° 60/98 , de 27-08, contém a norma especial do artigo 197, n.°1, que estatui apenas que a acusação deve “ articular discriminadamente os factos constitutivos da infracção disciplinar e os que integram circunstâncias agravantes ou atenuantes que repute indiciados, indicando os preceitos legais no caso aplicáveis ”. Não se exige, pois, que dela conste a indicação da pena aplicável o que, no dizer do acórdão deste STA de 26-03-2009, Proc.° n.° 894/07, “só pode querer significar que o legislador entendeu que, atenta a formação académica e profissional de Magistrados do M.P., a mesma era desnecessária e, consequentemente, que a sua omissão não constituía ilegalidade.” Não é, assim, manifesto que a falta de indicação da pena aplicável gere a nulidade da acusação deduzida contra o requerente, pelo que não é evidente que a pretensão de anulação do acto administrativo, a formular no processo principal, seja procedente. Assim sendo, não se verificando o requisito da al. a), do n.° 1, do artigo 120, do CPTA, não pode a pretensão do requerente ser deferida sem mais. Há, pois, que analisar se ocorrem os pressupostos da al. b), do n.° 1 e do n.° 2, da referida disposição legal, nos termos da qual, estando em causa a adopção de uma providência cautelar conservatória, se exige para o seu decretamento, como acima se viu, a verificação cumulativa dos seguintes requisitos: Fundado receio : a) Da constituição de uma situação de facto consumado; ou, b) Da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (ad. 120°, n°1, al. b), do CPTA: periculum in mora ); 2- a) A não manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal; ou b) Inexistência de circunstâncias que obstem ao conhecimento de mérito (ad. 120°, n°1, al. b), do CPTA). 3- Inexistência de danos superiores resultantes da concessão da providência aos que possam resultar da sua recusa (art. 120°, n°2, do CPTA: ponderação de interesses ). No caso em apreço, afigura-se-nos claro que os pressupostos supra referidos em 2 e 3 não ocorrem. Na verdade, e relativamente a este último, estando em causa a aplicação de uma sanção- pecuniária, mantendo-se o requerente no exercício das suas funções de Magistrado do Ministério Público no mesmo tribunal, como reconhece o relatório final do Sr. Inspector e a própria decisão punitiva “não houve quebra de prestígio exigível ao magistrado para que possa manter-se no meio em que exerce funções” nem resultaram consequências visíveis “para o prestígio do M°P°”, não se vê que prejuízos para o interesse público podem resultar da não execução imediata da decisão punitiva que no caso se traduziria tão só no pagamento imediato e, eventualmente parcial, da quantia pecuniária correspondente à multa aplicada. É, aliás, neste sentido a posição da entidade requerida ao referir que «a não execução imediata da pena não causa grave prejuízo para o interesse público em presença. Na verdade, o efeito útil e imediato do pedido cautelar consubstancia-se, “in casu”, na suspensão do decurso do prazo de 30 dias para o pagamento voluntário da “multa”». Conclui-se, assim, que da não execução imediata da decisão suspendenda o interesse público não sai lesado de uma forma tal que impeça o deferimento da providência requerida caso se verifiquem os restantes pressupostos. Igualmente, face ao alegado pelo requerente no que respeita às ilegalidades que imputa ao acto impugnado cuja anulação peticionará na acção principal a propor, não se vislumbram razões claras que obstem à apreciação do mérito da sua pretensão ou que conduzam, com elevado grau de probabilidade, à improcedência do pedido de anulatório, pelo que é de julgar verificados os pressupostos elencados em supra 2. Importa, pois, finalmente, apurar se no caso em apreço se ocorre periculum in mora, isto é, “um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal” — al. c), n.° 1, do artigo 120, CPTA. Tal situação verificar-se-á se dos factos alegados pelo recorrente se puder concluir, fundadamente, que, se a providência for recusada, “se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à restauração natural, no plano dos factos, conforme à legalidade” ou, ainda que não seja absolutamente impossível, tal restauração se perspective como difícil ou que podem ocorrer “prejuízos que, em qualquer caso, se produzirão ao longo do tempo e que a reintegração da legalidade não é capaz de reparar ou, pelo menos, de reparar integralmente” - M. Aroso de Almeida e C. Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, 607. No caso em apreço o requerente, com vista a demonstrar a verificação de tal pressuposto, alega que é casado, tem dois filhos em idade escolar, e os únicos rendimentos que o casal recebe provêm dos respectivos salários, pelo que, sendo executado o acto suspendendo, deixará de receber o seu vencimento durante o período de cumprimento da pena, já que lhe será descontado a quantia referente à multa; em consequência, sofrerá prejuízos financeiros de difícil reparação, bem como toda a família passará a viver com grandes dificuldades durante esse período, o que, em seu entender, integra um dano moral impossível de ressarcir. Alega, ainda, que o não recebimento do “ montante referente à multa no seu ordenado, não tendo qualquer outra fonte de rendimento que não o seu trabalho, conduzirá à produção de danos dificilmente reparáveis, tanto mais que tem encargos mensais elevados, designadamente os decorrentes de uma qualquer pessoa com a sua alimentação (no sentido do artigo 2003° do Código Civil ) e da alimentação dos seus filhos adolescentes que se encontram a estudar .” O requerente, porém, não quantifica quer o seu vencimento quer os rendimentos que recebe o casal, nem especifica as despesas ou encargos a que tem de fazer face. Na verdade, em parte alguma da petição informa qual o seu vencimento ou o da sua esposa, quais os encargos periódicos que tem de suportar, designadamente quais e que montantes tem de gastar com a alimentação e alojamento da família, com a educação dos filhos ou com outras despesas fixas, limitando-se conclusivamente a afirmar que o não recebimento completo do seu vencimento de Procurador da República, durante o período de dez dias, lhe causará a si e à sua família danos materiais, dificilmente reparáveis, e morais de impossível reparação. Por outro lado, e ao contrário do que o requerente parece supor, o montante total da multa só sairá do seu vencimento mensal de uma só vez se ele assim o pretender. É que, como refere o requerido, por força do disposto no artigo 91 , n.°s 1 e 2 do DL n.° 24/84 , e do art.81, n.°s 1 e 2, do actual Estatuto Disciplinar aprovado pela Lei n.° 58/2008 , de 9-09, em caso de não pagamento voluntário da multa o desconto no vencimento não ultrapassará nunca um sexto do vencimento do requerente, sendo certo que através da acção principal a propor, obtendo a anulação do acto administrativo impugnado, será integralmente reembolsado do montante correspondente ao pagamento da muita e facilmente ressarcido de todos os danos indemnizáveis sofridos. Face à referida ausência de alegação de factos, sobre os quais poderia ser, eventualmente, produzida a indicada prova testemunhal, e à manifesta inadequação do alegado para suportar as afirmações conclusivas do requerente, não é, pois, possível ao Tribunal formular qualquer juízo sobre o montante e natureza dos prejuízos em si e muito menos sobre a sua apetência para criar um “estado de grandes dificuldades económicas” consubstanciador de um dano moral impossível de ressarcir. Não demonstrando, pois, o requerente que da imediata execução da deliberação suspendenda resultam, directa e necessariamente uma situação de facto consumado, ou prejuízos, que seja difícil ou impossível reparar ou reparar integralmente através da procedência da acção principal a propor, não se verifica o pressuposto da al. b), do n.° 1, do artigo 120, do CPTA. Assim, e dada a natureza cumulativa dos pressupostos ali elencados, basta a falta de um deles para que a providência cautelar requerida não possa ser concedida pelo que a pretensão do requerente não pode ter merecimento - cfr. acórdãos de 16-03-2006, Proc.° n.° 141/06, e de 8-01-2009, Proc.° n.° 813/08. IV. Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em indeferir o requerido pedido de suspensão de eficácia. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 4 unidades de conta e a procuradoria em metade. Lisboa, 14 de Maio de 2009. – Freitas Carvalho (relator) – Costa Reis – Madeira dos Santos.