0325/24.0BECTB - Supremo Tribunal Administrativo

O ato de declaração em falhas a que aludem os artigos 272.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário não é um ato administrativo em matéria tributária.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. AA, contribuinte fiscal n.º ...40, residente na Rua ... A, ..., ... ..., interpôs recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco na parte em que julgou improcedente a intimação do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. (IGFSS) para que fosse emitida a declaração em falhas nos processos de execução fiscal n.ºs ...66 e apensos e ...65 e apensos.

Com a interposição do recurso, foram apresentadas alegações e formuladas as seguintes conclusões:

«(…)

A. O presente recurso é interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal a quo, na parte em que julgou improcedente o pedido de intimação para um comportamento quanto à declaração em falhas dos processos executivos pendentes no IGFSS, ora Recorrido.

B. No âmbito do pedido de intimação para um comportamento veio o ora Recorrente requerer que a Secção de Processo Executivo de Castelo Branco do Recorrido se pronunciasse sobre o requerimento apresentado no dia 3 de maio de 2024, no sentido de “ser emitida a declaração em falhas nos processos executivos, nos termos do artigo 272.º do CPPT”, alegando que se encontravam reunidos os pressupostos estabelecidos no artigo 147.º do CPPT.

C. O Recorrente alegou e demonstrou que todos estes requisitos encontravam reunidos, ou seja, que a omissão de pronúncia por parte do IGFSS quanto ao pedido de declaração em falhas dos processos executivos configurava uma “omissão de um dever jurídico suscetível de lesar direito ou interesse legítimo em matéria tributária”.

D. Outrossim, considerou o Tribunal a quo, em primeiro lugar que “constituindo a declaração em falhas um mero ato de trâmite da execução fiscal, então o pedido da sua emissão ao órgão de execução fiscal não implica um dever de decisão propriamente dito, mas tão só um dever de resposta ao solicitado”.

E. E em segundo lugar que, “ainda que se entenda que o pedido de declaração em falhas implica um dever de decisão propriamente dito, sempre se dirá que, atento o disposto no artigo 56.º, n.º 2, alínea a) da LGT, tal dever não existe no caso concreto dos autos, porquanto, tal como decorre da alínea D) do probatório, o órgão de execução pronunciou-se há menos de dois anos sobre pedido com idêntico objeto e fundamento.”

F. A questão que aqui se coloca é da natureza da declaração em falhas, cuja resposta é crucial para aferir da existência de um dever de decisão por parte do Recorrido ao requerimento por apresentado pelo Recorrente.

G. A qualificação da declaração em falhas como um acto meramente declarativo do processo executivo que não comporta efeitos jurídicos autónomos, sofreu uma “alteração ontológica”, por efeito de recente jurisprudência sobre a relação entre a prescrição e a declaração em falhas, nos termos da qual a “declaração em falhas passa a ser o ato que faz cessar a suspensão da prescrição tributária (fim do efeito suspensivo da prescrição), e por consequência, assumirá um lugar central na tutela material e procedimental do sujeito passivo.”

H. O entendimento de que a declaração em falhas corresponde a uma decisão que põe termo ao processo de execução fiscal, para efeitos de retoma da contagem do prazo de prescrição, fazendo cessar o efeito duradouro da suspensão do prazo de prescrição a partir da citação dos executados, tem sido seguido de forma pacífica por jurisprudência desse Venerando Supremo Tribunal Administrativo.

I. Face à relação existente entre o regime da prescrição e a declaração de falhas, decorrente da recente jurisprudência firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo a propósito do efeito duradouro da suspensão do prazo de prescrição operada pela citação do executado, a declaração em falhas passa, assim, a ser o ato que faz cessar o efeito suspensivo da prescrição, assumindo, por conseguinte, a natureza de um ato constitutivo de direitos para o executado, seus sucessores e demais responsáveis solidários e subsidiários.

J. À luz do exposto, a declaração em falhas deixa de poder ser considerada como um “mero ato de trâmite da execução fiscal”, para passar a constituir um ato administrativo em matéria tributária enquadrado no artigo 120.º do Código de Procedimento Administrativo, nos termos do qual “consideram-se actos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”.

K. Por maioria de razão, ao contrário do afirmado na douta Sentença, constituindo a declaração em falhas um verdadeiro acto administrativo, e não um mero “ato de trâmite da execução fiscal”, implica um “dever de decisão propriamente dito”, nos termos do artigo 56.º da LGT

L. A omissão deste dever de decisão é lesiva dos direitos e legítimos interesses do ora Recorrente.

M. É inadmissível a atuação omissiva do IGFSS, ora Recorrido, no que concerne ao dever de decisão quanto ao pedido de declaração em falhas dos processos executivos, omissão que se mantém até à presente data, na medida em que vem obstar, na prática, que algum dia se possa retomar a contagem do prazo de prescrição da dívida exequenda.

N. A presente intimação a um comportamento também tem como finalidade compelir o IGFSS a proferir decisão sobre o requerimento apresentado no dia 3 de maio de 2024, assim permitindo recorrer à reclamação prevista no artigo 276.º do CPPT, caso esta decisão seja lesiva dos seus direitos e legítimos interesses.

O. O recurso a este meio processual encontra-se vedado ao Recorrente, enquanto não for por proferida decisão expressa quanto ao requerimento por si apresentado.

P. Omissão essa que, pelos motivos referidos, é manifestamente lesiva dos seus direitos e legítimos interesses.

Q. Em face do exposto, os argumentos sustentados na douta Sentença recorrida para julgar improcedente o pedido de intimação para um comportamento, quanto ao pedido de pronúncia sobre a declaração em falhas carecem de sustentação legal.

R. É assim manifesto que a douta Sentença recorrida incorre em erro de direito por incorrecta interpretação das disposições conjugadas do artigo 147.º e dos artigos 272.º e 274.º, todos do CPPT, assim como do artigo 56.º da LGT, violando tais disposições legais.

S. Foi ainda entendido pelo Tribunal a quo que, ainda que o pedido de declaração em falhas implicasse um dever de decisão, o Recorrido não estaria obrigado a proferir tal decisão porque tinha conhecido idêntico pedido formulado pelo Recorrente há menos de dois anos.

T. No entendimento do Recorrente, o Tribunal a quo não faz a correta enquadramento jurídico da questão.

U. O n.º 1 do artigo 56.º da LGT estatui o princípio da decisão no âmbito do procedimento tributário.

V. Este dever de pronúncia traduz-se numa vinculação da Administração a tomar posição em resposta a qualquer petição apresentada pelo sujeito passivo no procedimento tributário, e bem assim num verdadeiro dever de decisão procedimental.

W. Resulta do citado normativo que o dever de pronúncia se torna num dever de decisão nas situações em que o assunto apresentado se torna uma questão a resolver através de um ato administrativo, o que sucede no caso sub-judice, desde que, não se verifique nenhuma das situações contempladas no n.º 2 do mesmo preceito legal.

X. A tramitação do processo de execução fiscal é uma realidade em constante evolução, que envolve a realização de diligências e a prática de inúmeros actos no decurso do tempo, não podendo, sem mais, afirmar-se a identidade dos factos a considerar para efeitos de apreciação dos pedidos de declaração em falhas já decidido e a decidir.

Y. À data da decisão do anterior pedido de declaração em falhas podiam não estar ainda reunidos os pressupostos legais para a emissão desta declaração, por não se encontrarem ainda a atestada a inexistência de bens penhoráveis do executado, seus sucessores ou demais responsáveis.

Z. Mas fruto da evolução processual ao longo do tempo, esses pressupostos poderão verificar-se antes do decurso de dois anos, pelo que impunha-se, e continua a impor-se ao Recorrido proferir decisão sobre o pedido de declaração em falhas formulado pelo Recorrente

AA. Pode suceder que os fundamentos que determinaram o indeferimento do primeiro pedido de declaração em falhas se mantenham aquando da decisão do segundo pedido.

BB. Mas, nesse caso, o que poderá fazer-se na decisão deste é remeter para os fundamentos daquele.

CC. O que não pode é o órgão da execução fiscal dispensar-se de decidir o pedido, mediante a invocação da alínea a) do n.º 1 do art. 56.º da LGT, por se ter pronunciado sobre idêntico pedido há menos de dois anos.

DD. Pese embora o fundamento de direito invocado possa ser o mesmo – a declaração em falhas – já o fundamento fáctico decorrente da evolução temporal da tramitação processual não o será.

EE. Sendo que, nos termos do preceituado na al. a) do n.º 2 do artigo 56.º da LGT, considera-se que a pretensão é a mesma, em caso de identidade do autor e dos fundamentos de facto e de direito.

FF. A sentença, que entendeu em sentido diverso, incorre em erro de direito, por força da incorreta interpretação do disposto no artigo 56.º, n.º 2, al. a) do CPPT, não pode manter-se.».

Rematou as suas conclusões pedindo que fosse dado provimento ao recurso e fosse revogada a sentença na parte recorrida, por ilegal, com as demais consequências.

O INSTITUTO DE GESTÃO FINANCEIRA DA SEGURANÇA SOCIAL I.P. não apresentou contra-alegações.

O Mm.º Juiz lavrou douto despacho de admissão o recurso, a que atribuiu subida imediata nos próprios autos e fixou efeito meramente devolutivo.

Por lapso, os autos foram remetidos ao Tribunal Central Administrativo Sul que, por despacho da Relatora, ordenou a remessa dos mesmos ao Supremo Tribunal Administrativo.

Recebidos os autos neste tribunal, foram os mesmos com vista ao M.º P.º.

O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto lavrou douto parecer no sentido de dever ser negado provimento ao recurso.

Com dispensa dos vistos legais, cumpre decidir.

2. Ao abrigo do disposto no artigo 663.º, n.º 6 do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 679.º do mesmo Código, dão-se aqui por reproduzidos os factos dados como provados em primeira instância.

3. O Presente recurso restringe-se à parte da sentença recorrida que se pronunciou sobre o «pedido de declaração em falhas da execução fiscal» (páginas 9 e seguintes).

A única questão a decidir é a de saber se o Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco incorreu em erro de julgamento ao concluir que não existia o dever de decisão procedimental a que alude o artigo 56.º da Lei Geral Tributária.

Em concreto, coloca-se no presente recurso a questão de saber se a declaração em falhas constitui um «mero ato de trâmite da execução fiscal» (como decidiu o tribunal recorrido) ou «um ato administrativo em matéria tributária» [como pretende o Recorrente – ver a conclusão “j)” do recurso].

O que já pressupõe que o dever de decisão procedimental a que alude o artigo 56.º da Lei Geral Tributária só existe nas situações em que, além do mais, «o assunto apresentado se torna uma questão a resolver através de um ato administrativo» – o que foi afirmado expressamente na decisão recorrida (citando o acórdão de 31 de março de 2016, proferido no processo n.º 411/15) e não foi contraditado no presente recurso.

Vejamos então.

Como se sabe, o legislador tributário utiliza as expressões “ato tributário”, “atos em matéria tributária” e “atos administrativos em matéria tributária” sem lhes definir a natureza, o regime e os efeitos jurídicos. É seguro, em todo o caso, que tem subjacente o conceito de ato administrativo que derivava, ao tempo, do artigo 120.º do Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro.

Assim, para ser como tal considerado, o ato deve, além do mais, ter um certo conteúdo e uma certa volição.

Quanto ao conteúdo, o ato administrativo em matéria tributária deve constituir uma decisão administrativa (isto é, deve ser um ato que define uma situação administrativa através de aplicação de normas de direito público).

E, quanto à volição, deve visar a produção de efeitos jurídico-tributários numa situação individual e concreta.

Ora, a declaração de falhas não é uma decisão administrativa e não visa a produção de efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta

Não é uma decisão administrativa porque, embora seja proferida por um órgão da administração tributária, não decorre do exercício de poderes jurídico administrativos (mas da participação dos órgãos da administração tributária em atos judiciais – ver o artigo 103.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária), não enquadra em nenhum procedimento administrativo (designadamente, em algum incidente administrativo enxertado na execução fiscal) e não aplica normas de direito administrativo (mas normas do processo de execução fiscal, que é um processo judicial).

Não visa a produção de efeitos jurídico-tributários porque não se destina à definição de nenhuma situação jurídico-tributária e, designadamente, a conformação da situação jurídico-tributária dos contribuintes. A declaração em falhas visa apenas a definição da situação do processo de execução fiscal e tem objetivos marcadamente interorgânicos: a organização interna dos serviços.

Através desta declaração, o órgão competente sinaliza que não há fundamento para prosseguir com a tramitação da execução fiscal e dispensa os seus funcionários de diligências com vista ao seu prosseguimento (que como se, sabe, é oficioso e não admite moratórias). O processo aguardará no arquivo a extinção da execução fiscal por algum fundamento legal e se, até lá não for conhecida a existência de bens penhoráveis.

O Recorrente contrapõe que a declaração em falhas reveste a natureza de ato administrativo em matéria tributária porque assume a natureza de um ato constitutivo de direitos para os executados, já que é o ato que faz cessar o efeito suspensivo (isto é, o efeito duradouro da interrupção) do decurso do prazo de prescrição.

Devem distinguir-se os atos a que a lei associa a produção de efeitos jurídicos (tratando-os como factos jurídicos) dos atos de verificação dos pressupostos de que a lei faz depender a produção desses efeitos jurídicos. Só a estes últimos pode ser atribuída a natureza de atos administrativos.

Através da declaração em falhas, o órgão de execução fiscal não realiza nenhuma atividade de verificação dos pressupostos de que a lei faz depender a constituição, modificação ou extinção de direitos do executado, nomeadamente, em matéria de prescrição. Pelo que não pode ser-lhe atribuída a natureza de ato administrativo, ao menos por aqui.

Por outro lado, o Supremo Tribunal Administrativo enfrentou recentemente a questão de saber se é a declaração em falhas o facto jurídico a que a lei associa a cessação do efeito duradouro da interrupção o prazo da prescrição na execução fiscal. Fê-lo no acórdão de 28 de fevereiro de 2024, proferido no processo n.º 1321/22.7BEPRT (expressamente invocada na sentença recorrida).

Tendo sido elucidado que é a ocorrência dos factos que determinam a declaração em falhas (e não o facto de ter sido emitida a declaração em falhas) que releva para este efeito.

Através dessa jurisprudência, para a qual remetemos e que aqui reafirmamos (e que nos dispensamos de reproduzir, por já o ter sido, na parte a considerar, pelo próprio tribunal recorrido), pretendeu-se precisamente esclarecer ou precisar o alcance de acórdãos anteriores sobre a matéria. E num sentido que infirma o pressuposto de que parte o Recorrente.

E não se contraponha que este entendimento deixa o executado desprovido de tutela. Julgamos até que reforça a tutela do executado. Por um lado, porque o reinício do prazo de prescrição não fica dependente de nenhuma declaração ou atividade específica da Administração. Por outro lado, porque a verificação desses pressupostos pode ser efetuada se e quando for suscitada a prescrição. Podendo, naturalmente, o interessado que se considere lesado do que então for decidido reclamar para o tribunal, nos termos da lei (artigos 276.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário).

De todo o exposto decorre que não existe a pretendida relação entre o ato de declaração em falhas e o reinício do prazo de prescrição da obrigação tributária subjacente.

De todo o exposto decorre, também, que a essa declaração não pode ser atribuída qualificação como ato administrativo em matéria tributária.

E, assim sendo, não lhe pode ser oposto o dever de decisão do artigo 52.º da Lei Geral Tributária.

Pelo que o recurso não pode merecer provimento.

Fica prejudicado o conhecimento da questão suscitada nas conclusões “X” e seguintes do recurso, que já pressupõe que exista o dever de decisão administrativa.

4. Conclusão

O ato de declaração em falhas a que aludem os artigos 272.º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário não é um ato administrativo em matéria tributária.

5. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acórdão os juízes da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 12 de novembro de 2025. – Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Isabel Cristina Mota Marques da Silva – Francisco António Pedrosa de Areal Rothes.