0746/16 - Supremo Tribunal Administrativo

Justifica-se admitir recurso de revista relativamente à questão de saber se em que medida é possível a aplicação de multas contratuais sem prévia audição do empreiteiro e depois da recepção provisória.

Formação de Apreciação Preliminar – art. 150º, 1, do CPTA. Acordam no Supremo Tribunal Administrativo (art. 150º, 1 do CPTA) Relatório A…………….., LDA recorreu nos termos do art. 150º, 1, do CPTA, para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do TCA Norte, proferido em 5 de Fevereiro que, muito embora com divergente fundamentação, confirmou a sentença proferida pelo TAF de Coimbra, mantendo a sua condenação no pedido reconvencional formulado no âmbito de uma ACÇÃO ADMINISTRATIVA COMUM pelo réu MUNICÍPIO DE MIRANDA DO CORVO, no montante de € 96.454,70. Justifica a admissibilidade da revista por entender de grande relevância jurídica a questão da eficácia de decisões de aplicação de multas contratuais, as quais se prendem com as garantias fundamentais dos empreiteiros, sendo que, no seu entendimento não foi seguida a linha jurisprudencial do STA. O Município de Miranda do Corvo pugna pela não admissão do recurso de revista. Matéria de facto Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. Matéria de Direito O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente , revista para o Supremo Tribunal Administrativo « quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». Como decorre do próprio texto legal e a jurisprudência deste STA, tem repetidamente sublinhado trata-se de um recurso excepcional , como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma « válvula de segurança do sistema », que só deve ter lugar, naqueles precisos termos. Nos presentes autos a autora (ora recorrente) pediu a condenação do réu (Município de Miranda do Corvo) a pagar-lhe a quantia de 89.532,43 euros (da qual 4.084,43 €, correspondia a juros de mora) a título de revisão de preços da empreitada EN 342 – Pavimentação entre Miranda do Corvo e Limite do Concelho da Lousã – Troço no concelho de Miranda do Corvo. Na contestação o réu formulou um pedido reconvencional no montante de 96.454,70 €, correspondente à multa contratual por atraso na realização da obra, acrescida dos juros de mora legalmente devidos. A pretensão da autora foi julgada procedente e o pedido reconvencional também, com o fundamento de que a multa contratual, aplicada pelo réu, não fora tempestivamente impugnada. A autora, inconformada com a condenação no pedido reconvencional recorreu para o TCA. Este Tribunal entendeu que a acção administrativa comum, era o meio processual próprio para que fossem apreciadas as ilegalidades da multa contratual e, portanto, não acompanhou a sentença recorrida, quanto à tempestividade da impugnação da multa: “ Soçobra assim - diz o acórdão – a argumentação aduzida pelo tribunal a quo relativamente à procedência do pedido reconvencional, assente na mera intempestividade da impugnação e na força de caso decidido do ato de aplicação da multa ”. Consequentemente, passou aquele Tribunal a conhecer dos vícios que a autora imputava ao acto que aplicou a multa contratual (objecto do pedido reconvencional). Começou por apreciar a violação do art. 140º, 1 do RJEOP, segundo o qual “as notificações das resoluções do dono da obra ou do seu fiscal serão obrigatoriamente feitas ao empreiteiro ou seu representante, por escrito e assinadas pelo fiscal da obra”. Afastou a violação deste preceito por entender que a referida norma “ dispõe sobre a notificação das decisões conexas com a execução dos trabalhos, e não tanto das questões relativas ao incumprimento da empreitada, designadamente, o seu prazo contratual, que é o que aqui está em questão, com resulta da leitura conjugada dos artigos 178º a 184º, mormente, os artigos 182º e 183 do RJEOP ”. Apreciou de seguida a violação do art. 201º, n.º 5, do RJEOP segundo o qual “ a aplicação de multas contratuais nos termos dos números anteriores será precedida de auto lavrado pela fiscalização, do qual o dono da obra enviará uma cópia ao empreiteiro, notificando-o para, no prazo de oito dias, deduzir a sua defesa ou impugnação” . Entendeu o TCA Norte que “o Município não deu aparentemente pontual cumprimento às formalidades legalmente estabelecidas”. “ No entanto – continua o acórdão recorrido – o que aqui está em causa é a aplicação de multa em resultado do incumprimento do prazo contratual da execução da empreitada, o que naturalmente não carece necessariamente da intervenção da Fiscalização . Só estando em causa irregularidades ou quaisquer erros na execução da obra/empreitada é que se justificará a participação da Fiscalização, enquanto garante do cumprimento do projecto concursado, em função do contrato, do caderno de encargos e do plano de trabalhos em vigor ”. Cita e transcreve, de seguida, o art. 180º do RJEOP e conclui “ ser manifesto que a fiscalização tem uma competência meramente instrumental, em face do que a sua intervenção incidirá predominantemente sobre questões directamente relacionadas com as operações “no terreno”, relacionadas com a obra, o que determinará que o aludido art. 201 do RJEOP não seja aplicável à situação em apreço, em que está em causa o incumprimento do prazo contratual da execução da empreitada, que não carece de qualquer intervenção em obra que não seja pela mera constatação que a empreitada se não encontra concluída .” 3.3.4. Seguidamente apreciou a alegada violação do art 233º, 3 e 4, do RJEOP, segundo os quais “(…) 3. Nenhuma sanção se considerará definitivamente aplicada sem que o empreiteiro tenha conhecimento dos motivos da aplicação e ensejo de deduzir a sua defesa. 4. Feita a recepção provisória, não poderá haver lugar à aplicação de multas contratuais correspondentes a factos ou situações anteriores . Entendeu o TCA Norte que dos factos provados decorre que “a empreitada não estava concluída no prazo acordado “… em face do que mal se compreende como possa vir invocar desconhecimento face à circunstância de estar em mora, e de correspondentemente lhe ter sido aplicada multa”. (…) “ Mostra-se pois claro que, desde logo, a aqui recorrente poderia ter deduzido a sua defesa ou impugnado a aplicação da multa, não podendo imputar a responsabilidade da sua omissão ao Município. Finalmente é ainda mais surpreendente e incompreensível a afirmação feita pela recorrente, segundo a qual a aplicação da multa ocorreu em data posterior à da receção provisória da obra. Se é confessadamente reconhecido pelo recorrente que tomou conhecimento da multa aplicada em 20-3-2006 e tendo a recepção provisória ocorrido em 23-11-2007 (cfr. facto provado em D) não se alcança sequer o raciocínio feito ”. As questões decididas pelo TCA Norte sumariadas nos pontos 3.3.3. e 3.3.3. justificam a nosso ver a admissão do recurso com vista a uma melhor interpretação e aplicação do direito. Com efeito, relativamente à questão de saber se é possível aplicar uma multa contratual sem a precedência de auto lavrado pela fiscalização, a argumentação do TCA baseada no art. 180º do RJEOP não dá qualquer realce ao que dispõe a sua alínea g), segundo a qual, é também função da fiscalização “(…) g) verificar a observância dos prazos estabelecidos ”. Deste modo a inferência do TCA Norte de que “o incumprimento do prazo contratual de execução da empreitada” não carece de qualquer intervenção em obra que não seja pela mera constatação que a empreitada se não encontra concluída ” não tem em conta aquela disposição legal. Impõe-se, portanto, uma reanálise da questão jurídica que plausivelmente afaste a necessidade da precedência de auto lavrado pela fiscalização antes de aplicação de multas contratuais, já que tal precedência é expressamente imposta pelo art. 201º, 5 do RJEOP. 4.2. O mesmo se diga da questão sumariada no ponto 3.3.3. (aplicação de multas sem de prévia comunicação e depois da recepção provisória). Com efeito, a abordagem do TCA Norte assentou na evidência do atraso e na confissão do autor de que tomou conhecimento da multa aplicada em 20-3-2006. Da matéria de facto provada, consta efectivamente a existência de um fax (remetido em 20 de Março de 2006), com o seguinte teor: “(…) Estranhamos, contudo, o último parágrafo no qual referem que “multas por violação do prazo contratual ascende a 96.454,70”. Ora, ao longo de todo o processo nunca fomos alertados para tal facto, pois se tal tivesse acontecido desde logo teríamos contestado na medida em que, como é sabido, na obra que nos foi consignada, a Câmara Municipal de Miranda do Corvo fez atuar outra empreitada, instalações eléctricas ao longo dos passeios que vieram a interferir com os nossos trabalhos, provocando-nos prejuízos ”. Tanto a evidência do atraso como a confissão de que fora aplicada uma multa em que se baseou o TCA Norte justificam uma abordagem jurídica por este STA designadamente quanto ao sentido da expressão legal “ sem que o empreiteiro tenha conhecimento dos motivos da aplicação e ensejo de deduzir a sua defesa ” - e, portanto, saber se basta o dono da obra dizer “… comunicamos que as multas por violação de prazo contratual ascende a € 96.454.70 ”. Note-se, ainda, que se esta comunicação já puder ser considerada como a notificação da aplicação da multa (e desse modo considerar que a mesma foi aplicada em data anterior à recepção provisória da obra) impõe-se justificar a sua validade jurídica, apesar de ter sido aplicada sem ter sido dado prévio conhecimento ao empreiteiro e ensejo de deduzir a sua defesa. Ou seja, a nosso ver, a questão da violação do art. 233º, 3 e 4 do RJEOP tendo em conta a matéria de facto dada como provada justifica uma intervenção deste STA com vista a uma coerente e plausível justificação jurídica da solução do caso. 4.3. De resto, a recorrente invoca vários acórdãos deste STA em sentido divergente ao da solução encontrada pelo TCA Norte (acórdãos de 29-5-2001, processo 047340 e de 25-11-2015, processo 01309/13; 3-11-94, processo 034859; 13-11-97, processo 034125; 7-12-1994, proc. 035040) situação que, a nosso ver, reforça a necessidade da intervenção deste STA com vista a uma maior e clara objectividade na interpretação e aplicação do direito. Decisão Face ao exposto admite-se a revista. Lisboa, 30 de Junho de 2016. – São Pedro (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.