Quem foi o relator do acórdão 0220/11?

O relator foi António Bernardino Peixoto Madureira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0220/11?

O acórdão foi proferido em 16 de novembro de 2011.

0220/11 - STA

Sumário

A alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores da função pública faz-se, no período de 1/1 a 1/3/2008, de acordo com o estabelecido nos artigos 46.º a 48.º e 113.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, em virtude do artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, ter revogado os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, de 26 de Outubro, e de ter determinado a aplicação do regime estabelecido naquela lei (12-A/2008), à qual se referiu como lei futura e que lhe veio conferir exequibilidade, no período em causa.

Texto

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1. 1. O Município de Coimbra, devidamente identificado nos autos, vem recorrer, ao abrigo do disposto no artigo 152.º do CPTA, para uniformização de jurisprudência, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) de 15/10/2010, que, concedendo provimento ao recurso jurisdicional para ele interposto do acórdão do TAF de Coimbra de 16/11/2009, julgou procedente a acção contra ele interposta pelo Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local, em representação da sua associada A………, julgou procedente a acção administrativa especial por ele intentada e o condenou a prolatar acto administrativo que determinasse a mudança para o escalão e índice imediatos àquele em que a associada do autor se encontrava na data da propositura da acção e ao pagamento das pertinentes diferenças salariais, desde a data em que completou o módulo de tempo necessário para essa progressão. Indicando como acórdão fundamento o acórdão da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN de 8/7/2010, proferido no processo n.º 363/09, formulou, nas suas alegações, as seguintes conclusões: 1. Decidiu-se no acórdão recorrido que à progressão nas categorias por mudança de escalão, decorrente da permanência por um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, que se vença entre 01.01.2008 e 01.03.2008, é aplicável o disposto nos arts. 19.º e 20.º do DL nº 353-A/89, diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, (novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), a qual fixou a sua entrada em vigor e a respectiva produção de efeitos em data posterior à da sua publicação; 2. Resulta, por seu turno, do acórdão fundamento que o legislador quis que a partir de 01.01.2008 fossem aplicadas as regras de progressão nas categorias que haviam de constar da lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, iria ser publicada, definindo e regulando os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da função pública, e que produziriam efeitos a partir daquela data, ou seja, 01.01.2008; 3. Existe, pois, oposição entre os referidos acórdãos, por manifesta contradição entre a mesma questão fundamental de direito, contradição essa que justifica a admissibilidade do presente recurso, nos termos do disposto no artigo 152.º, n.º 1, alínea a) do CPTA. 4. O legislador, através da Lei n.º 67-A/2007, expressamente afirmou, através da norma contida no artigo 119.º, n.º 1, que o regime de progressão nas categorias a aplicar desde 1 de Janeiro de 2008 seria o contido na lei que viesse regular os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, donde se retira, portanto, que desde essa data, o regime de progressão regulado no Decreto-Lei n.º 353-A/89 não tem margem de aplicação: 5. A norma do artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007 deve ser vista como disposição transitória do próprio novo regime de progressão nas carreiras que, fruto das circunstâncias, ao invés de integrar a lei que consagra tal regime, foi inserida na Lei do Orçamento para 2008, e que derroga o regime de progressão nas categorias contido no Decreto-Lei n.º 353-A/89; 6. A derrogação operada pela Lei n.º 67-A/2007 diz respeito apenas e tão-só ao regime de progressão automática regulado pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89 e não ao diploma legal no seu todo, razão pela qual a hipótese que no acórdão recorrido se coloca da dupla revogação do mesmo diploma legal se apresenta como totalmente desprovida de sentido; 7. De igual modo, a hipótese, também avançada no acórdão recorrido, de uma suposta derrogação da norma contida no artigo 119.º, n.º 1, da Lei n. 67-A/2007, não parece merecer acolhimento, quer porque entre aquela e o artigo 118.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008 não existe qualquer incompatibilidade, quer porque, segundo crê o Recorrente, se está ali, naquela primeira, perante norma especial relativa ao regime de progressões que não pode ser afastada por lei geral, quer porque, finalmente, tal hipótese redundaria na ilegalidade do antedito artigo 118.º, n.º 1, por afrontar lei de valor reforçado. 8. A solução a dar à questão de direito que funda o presente recurso de uniformização de jurisprudência é, justamente, a que decorre do acórdão fundamento, ou seja, a de que à progressão nas categorias se aplicam, a partir de 01.01.2008, as regras da Lei n.º 12-A/2008, por força do estatuído no artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, normas que são, todas elas, frontalmente violadas pelo acórdão recorrido. 1. 2. O Autor, ora recorrido, contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões: a) O DL n.º 353-A/89, tinha como objecto estabelecer as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das categorias e carreiras no mesmo contempladas; b) No desenvolvimento deste escopo, o artº 19º do dito diploma dispunha sobre as regras de progressão nos escalões que constituíam a estrutura salarial das carreiras e categorias, as quais consistiam na reunião de tempo de serviço segundo módulos de 3 e 4 anos consoante a natureza das carreiras; c) A Lei n° 43/2005, prorrogada pela Lei nº 53-C/2006 veio dispor que o tempo de serviço prestado pelos funcionários e agentes não era contado para efeitos de progressão; d) A própria lei que assim veio estatuir, a Lei nº 43/2005 e a Lei nº 53-C/2006, estabeleceu como marco para o fim da sua produção de efeitos o dia 31/12/07; e) O artº 119º, nº 1, da Lei nº 67-A/2007, veio, sequentemente, remeter para uma lei futura que regularia a progressão nas categorias, lei essa que produziria efeitos a partir de 1/1/2008, ou seja, o que este dispositivo diz é que a progressão a partir desta data iria obedecer a uma lei futura que produziria efeitos a partir do mesmo dia; g) A lei nº 67-A/2007 não revogou, pelo menos expressamente, o DL nº 353-A/89, nem continha, quer no dito artº 119º quer em qualquer outro disposição que prorrogasse os efeitos da Lei nº 43/2005, como, aliás, já tinha sucedido com a Lei nº 53-C/2006; h) Não se podendo considerar o nº 1, do artº 119º, da Lei nº 67- A/2007, como uma disposição transitória, pela simples razão de que as disposições transitórias contêm sempre um regime concreto, seja fazendo perdurar o da anterior lei ou criando um próprio, quando, no caso, este preceito limita-se a remeter para uma lei futura cujo regime se desconhece; h) Pelo que a melhor hermenêutica em termos de conciliação com os princípios do artº 7º do Código Civil e com o regime da vigência e eficácia dos actos legislativos constante da Lei nº 74/98 na redacção da Lei nº 42/2007, não será certamente a do Acórdão em que se estriba o Recorrente. Termos em que deverá ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se o douto Acórdão proferido em segundo grau de jurisdição nestes autos, cumprindo-se desta forma a lei e fazendo-se, JUSTIÇA 1. 3. O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer: “O magistrado do Mº Pº junto deste Tribunal vem aos autos em epígrafe, nos termos do artº 146,º nº 1 do CPTA, emitir parecer de negação do provimento do recurso, em adesão plena ao entendimento perfilhado no douto acórdão do STA, de 26/05/2010, proferido no recurso excepcional de revista nº 0958/09, nos termos do qual decidiu o acórdão recorrido. Como se entendeu naquele aresto, cabe sublinhar que não resulta do art 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, a revogação tácita ou implícita do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro. Na verdade, a norma em apreço limita-se a remeter programaticamente para o novo regime de progressão nas categorias, a definir em lei, e a acolhê-lo, por questão de coerência e de harmonização do sistema, como regime transitório, com efeito retroactivo paralelo ao dessa mesma lei futura, reportado previsivelmente à data de 1/01/2008. Assim, até à definição e regulação normativa das novas regras para alteração do posicionamento remuneratório, concretizadas pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, tal regime provisório careceu de definição pelo que, por consequente insusceptibilidade da sua aplicação, a norma que assim o previra, constante do referido artº 219, nº 1, não derrogou o regime de progressão nas categorias constante do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ressalvando implicitamente as situações entretanto consolidadas ao seu abrigo. Por outro lado, tendo o novo regime de alteração do posicionamento remuneratório passado a produzir efeitos apenas em 01/03/2008, nos termos do artº 118º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, só então se verificou realmente um problema de sucessão de leis no tempo – cf., neste sentido, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, José Baptista Machado, Almedina, 2000, p. 229. E só a partir de então, igualmente, se coloca o problema da sua resolução, através da aplicação da lei nova, em conformidade com o regime transitório previsto no artº 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, o que se revela incompatível com a sua retroactividade. Isso mesmo resulta, aliás, clarificado do disposto no artº 117º, nº 4 desta lei, de acordo com o qual o novo regime de alteração do posicionamento remuneratório, nos termos nela previstos, é aplicável nas actuais carreiras e ou categorias, a partir da data da sua entrada em vigor. Mostra-se pois inteiramente observado o regime transitório previsto artº 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, para a progressão das categorias, em face da falência do pressuposto, nela previsto, para a sua retroactividade. Deverá, pelo exposto, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso, reiterando-se a doutrina emanada do referido acórdão deste STA, de acordo com a qual “À progressão nas categorias por mudança de escalão, decorrente da permanência por um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, que se vença entre 01.01.2008 e 01.03.2008, é aplicável o disposto nos arts. 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), a qual fixou a sua entrada em vigor e a respectiva produção de efeitos em data posterior à da sua publicação.” 1. 4. Foram colhidos os vistos legais, pelo que cumpre decidir. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2. 1. Os Factos: O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos: 1. A Sócia do Autor é funcionária do quadro de pessoal do Município de Coimbra exercendo as funções de telefonista; 2. Encontrava-se posicionada no escalão 5 da sua carreira desde 23/10/2001; 3. Em 19 de Março de 2008, dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Coimbra um requerimento pedindo a sua mudança para o escalão 6 da sua carreira por entender ter completado em 24/2/2007 o módulo de tempo legalmente fixado para o efeito, descontado da suspensão entre 23/10/05 e 31/12/07 atribuído à Lei n.º 53-C/2006, de 29/12; 4. Por comunicação interna que é fls 1 do PA foi informada da intenção do Réu de indeferir o requerido, pelos motivos que ali constam; 5. A associada do Autor ainda não foi notificada de decisão sobre o requerido requerimento. 2. 2. O Direito: 2. 2. 1. Nos termos do disposto no artigo 152.º do CPTA, os requisitos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência são os seguintes: a) que exista contradição entre um acórdão de uma das Secções (do Contencioso Administrativo ou do Contencioso Tributário) do TCA e um outro anterior, da mesma Secção do TCA ou do STA ou entre dois acórdãos da mesma Secção do STA; b) que essa contradição se verifique relativamente à mesma questão fundamental de direito; c) que tenham transitado em julgado quer o acórdão recorrido quer o que seja invocado como fundamento do recurso; d) que a orientação perfilhada pelo acórdão impugnado não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA. Para além disso, e como vem sendo uniformemente entendido por este Pleno, mantêm-se válidas as regras, definidas pela jurisprudência anterior à vigência do CPTA e pacificamente aceites (Vd., p. ex. M. Aroso de Almeida/C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. rev., 2007, p. 884.), segundo as quais (i) para cada questão, relativamente à qual pretenda ocorrer contradição, deve o recorrente eleger um e só um acórdão fundamento, (ii) só é configurável a oposição relativamente a decisões expressas e não a julgamentos implícitos, (iii) a identidade da questão essencial de direito sobre que recaíram os dois acórdãos – o recorrido e o fundamento – supõe uma situação de facto substancialmente idêntica e (iv) só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos ou argumentos de outro desses acórdãos (cfr., por todos, os recentes acórdãos do Pleno deste STA de 16/9/2010 e de 14/10/2010, processos n.ºs 296/09 e 149/10, respectivamente). Neste quadro, vejamos se se verificam ou não os pressupostos de admissibilidade do recurso. Em ambos os acórdãos – recorrido e fundamento – estavam em causa situações de progressão nas respectivas categorias, por mudança de escalão, de funcionários, inseridos em carreiras horizontais, que tinham completado, no período entre 1/1/2008 e 1/3/2008, quatro anos de serviço no escalão imediatamente anterior àquele a que pretendiam aceder, ou seja, situações de facto substancialmente idênticas. E a regulamentação jurídica da matéria era também a mesma. O acórdão recorrido decidiu que, a esta situação, era aplicável o disposto nos artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, e, consequentemente, que a funcionária devia aceder ao escalão imediatamente superior. O acórdão fundamento, por sua vez, decidiu que não, considerando que os preceitos aplicados pelo acórdão recorrido tinham sido derrogados pelo artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, sendo aplicável o regime estabelecido na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, da qual aquele preceito da Lei n.º 67-A/2007 constituía uma norma transitória. É, assim, inquestionável que os dois acórdãos em confronto decidiram, expressamente, de forma absolutamente contraditória a mesma questão fundamental de direito, que era a de saber qual o regime jurídico aplicável às progressões nas categorias, por mudança de escalão, no referenciado período, se o regime estatuído nos artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, se o estatuído nos artigos 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro. Ambos os acórdãos transitaram em julgado. Finalmente, não existe jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal sobre essa questão jurídica, pois que apenas emitiu pronúncia sobre ela no acórdão da 1.ª Subsecção de 26/5/2010, processo n.º 958/09, proferido em recurso excepcional de revista, no qual se ancorou o acórdão recorrido. Em recentes acórdãos de 30/6/2011 e de 8/9/2011, foram novamente admitidas revistas excepcionais relativamente a esta questão, mas ainda não foram decididas. Verificam-se, portanto, os requisitos para a admissão do recurso, pelo que há que proceder ao conhecimento do seu mérito, cumprindo a este Supremo Tribunal, decidindo a questão controvertida, uniformizar a jurisprudência (artigo 152.º, n.º 6, do CPTA). E conhecendo. 2. 2. 2. Como decorre do expendido no número anterior, o que está em causa é apurar o regime jurídico aplicável à alteração do posicionamento remuneratório, nas respectivas categorias, de funcionários, inseridos em carreiras horizontais, que tenham completado, no período entre 1/1/2008 e 1/3/2008, quatro anos de serviço no escalão imediatamente anterior àquele a que pretendiam aceder. Se o regime decorrente do estabelecido nos artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, como decidiu o acórdão recorrido, ou o decorrente do estabelecido nos artigos 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, por força da norma transitória estabelecida no artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, como decidiu o acórdão fundamento. O acórdão recorrido adoptou a primeira solução enunciada, que fundamentou, em síntese, no facto da progressão nas carreiras estar estabelecida no DL n.º 353-A/89 e, após ter sido congelada até 31/12/2007, a Lei n.º 67-A/2007 ter procedido ao seu descongelamento, dizendo que haveria progressão, a partir de 1/1/2008, nos moldes estabelecidos em lei a surgir posteriormente, que previu entrar em vigor nessa data, mas que apenas veio a entrar em vigor em 1/3/2008, pelo que, apenas tendo o DL n.º 353-A/89 sido revogado por essa mesma lei, a progressão nesse período (entre 1/1 e 1/3/2008) continuou a fazer-se pelo estabelecido nos artigos 18.º e 19.º desse diploma legal. Para o efeito, considerou que: (i) o artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007 não revogou os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89; e que, perante essa situação, se impunha uma de duas conclusões, a saber: “(ii) ou o referido art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, ao fixar a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos do novo regime de progressão nas categorias, que há-de vir a ser estabelecido em lei futura, contém a ressalva implícita das situações desenvolvidas ainda ao abrigo do DL n° 353-A/89, diploma que só veio a ser revogado justamente pela nova lei (Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro); (iii) ou, a admitir-se que o citado art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007 fixa, sem qualquer ressalva, a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos dessa lei futura, então essa prescrição foi necessariamente derrogada pelo conteúdo da nova lei, concretamente pelo citado art. 118º, nº 1 da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (lex posterior priori derrogat). Face ao quadro traçado, impõe-se, antes do mais, resolver duas questões: (i) se o artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007 revogou ou não os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89; e (ii) em caso afirmativo, se aquele preceito foi revogado pelo artigo 118.º da Lei n.º 12-A/2008. 2. 2. 3. Começando pela primeira questão, o acórdão recorrido considera que não, em virtude de não ter sido feita na Lei n.º 67-A/2007 “…qualquer declaração expressa de revogação, total ou parcial, do DL n.º 353-A/89” e de também dela não resultar a revogação tácita ou implícita deste diploma, que só veio a ser consagrada na Lei n.º 12-A/2008, pelo que, se tivesse sido revogada anteriormente, “… teríamos então um diploma a ser revogado duas vezes, o que é, do ponto de vista técnico e jurídico, perfeitamente inconcebível”. Ora, o DL n.º 353-A/89 não foi, de facto, expressamente revogado pela Lei n.º 67-A/2007, que também não regulou toda a matéria naquele diploma regulado, pelo que só implicitamente pode ter sido revogado (cfr. artigo 7.º do C. Civil). Quanto a esta revogação implícita, não procede o argumento da dupla revogação, pois que o tratamento feito pela Lei n.º 67-A/2007 de matéria do DL n.º 353-A/89 passível de operar a sua revogação foi meramente parcial, tendo continuado em vigor muitos outros preceitos deste último diploma passíveis de serem revogados. Essa revogação, ou não, há-de, assim, ser encontrada no âmbito da interpretação conjugada do quadro normativo potencialmente aplicável, que deverá procurar reconstituir o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (artigo 9.º do C. Civil). Vejamos, então. O regime do estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das suas carreiras e categorias era regulado, ao tempo em que a representada do Autor se posicionou no escalão em relação ao qual pretendia progredir, (23/10/2001), pelo DL n.º 353-A/89, de 16 de Outubro. De acordo com o estabelecido no artigo 19.º deste diploma, “A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão” (nº 1), e “A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo: a) Nas carreiras horizontais, quatro anos...” (nº 2). Por sua vez, o seu artigo 20º dispõe que “A progressão é automática e oficiosa” (nº 1), e que “O direito à remuneração pelo escalão superior vence-se no dia 1 do mês seguinte ao do preenchimento dos requisitos estabelecidos no artigo anterior...” (nº 3). A Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto veio determinar “a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras e o congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado [desde a data da sua entrada em vigor, 30/08/2005] até 31 de Dezembro de 2006”. A vigência destas medidas de congelamento foi, entretanto, prorrogada por mais um ano pela Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro, cujo artigo 4º prescreveu: “A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos até 31 de Dezembro de 2007, salvo se diploma concretizador da revisão dos sistemas de vínculos, carreiras e remunerações expressamente determinar data anterior.” Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, de 2/6/2005, publicada no DR. n.º 124, I Série B, de 30-6-2005, foi decidido “determinar a revisão do sistema de carreiras dos funcionários públicos e dos demais servidores do Estado”, designadamente no que concerne a “criar alternativas aos mecanismos automáticos de evolução profissional e remuneratória que permitam uma rigorosa planificação da evolução orçamental em matéria de despesas de pessoal” [n.º 1, alínea h)]. Na sequência desta resolução, foi desencadeado o respectivo processo legislativo, que culminou com a aprovação em Conselho de Ministros de 14/6/2007 da proposta de lei n.º 152/X, da qual constava a entrada em vigor da lei a que daria origem em 1/1/2008 (artigo 117.º, n.º 1) e a revogação do DL n.º 353-A/89 [artigo 116.º, alínea u)]. Esta proposta foi aprovada pela Assembleia da República, tendo sido remetida para promulgação do Senhor Presidente da República, que a recebeu em 29/11/2007 (Decreto n.º 173/X). O Senhor Presidente da República requereu ao Tribunal Constitucional que aferisse da conformidade constitucional de algumas normas desse diploma [artigo 2.º, n.º 3, artigo 10.º, n.º 2, artigo 68.º, n.º 2, artigo 80.º, n.º 1, alíneas a) e c), artigo 101.º, n.º 1, alíneas a) e b) e n.º 2, e artigo 112.º, n.º 1, alíneas a), b) e c)], que, por acórdão de 20/12/2007, publicado no DR. n.º 9, 1.ª série, de 14/1/2008, julgou inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 3, 10.º, n.º 2 e 68.º, n.º 2 (que tratavam da aplicação da normação contida na lei, por remissão, aos juízes) e dos artigos 36.º, n.º 3 e 94.º, n.º 2 (que se reportavam à retenção cautelar automática de metade da remuneração base de funcionário indiciado responsável pela celebração de contratos de prestação de serviços inválidos) e não julgou inconstitucionais as restantes normas questionadas. O diploma, que, na sua versão inicial, entraria em vigor em 1/1/2008, voltou, novamente, à Assembleia da República, que o expurgou das apontadas inconstitucionalidades e o aprovou em 18 de Janeiro, tendo sido publicado, após promulgação e referenda do dia 20 do mesmo mês, no dia 27/2/2008, dele constando que entraria em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação (artigo 118.º, n.º 1) e que produziria efeitos, no que à alteração do posicionamento remuneratório diz respeito, na mesma data (n.º7 do mesmo preceito). Quanto a essa alteração, o legislador, após ter estabelecido a possibilidade do dirigente máximo do serviço decidir, em face da disponibilidade das verbas orçamentais, o universo das carreiras e categorias onde as alterações do posicionamento remuneratório podiam ocorrer (artigo 46.º), estabeleceu a regra geral dessas alterações, que assentava no mérito (artigo 47.º) e que, na falta de lei em contrário, se reportava a 1 de Janeiro do ano a que tivesse lugar (n.º 7 do mesmo preceito), estabelecendo situações excepcionais no seu artigo 48.º. Resultando ainda, da conjugação dos artigos 47.º, n.º 6 e 113.º, n.º 1, do diploma que podia haver alterações obrigatórias, independentemente dos universos estabelecidos de acordo com o artigo 46.º, a partir de 1/1/2008. Em 31/12/2207 foi publicada a Lei n.º 67-A/2007 (Orçamento de Estado para 2008), cujo artigo 119.º prescreveu, no seu n.º 1: “A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.” O que se infere da conjugação do quadro normativo enunciado é, assim, quanto a nós, que o legislador, absolutamente conhecedor de todo esse quadro e do processo legislativo conducente à Lei n.º 12-A/2008, nomeadamente do provável atraso da entrada em vigor da nova lei, bem como de que em 31/12/2007 terminava o descongelamento da progressão na carreira pelo simples decurso do tempo (artigo 4.º da Lei n.º 53/2006), que não pretendia que continuasse a fazer-se dessa forma, e para que não restassem dúvidas de que assim não seria a partir de 1/1/2008, produziu esta norma (artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007), que qualificou expressamente de “transitória” e através da qual definiu que, para o período decorrente entre 1/1/2008 e a entrada em vigor do diploma futuro, que referenciou, essa progressão se faria segundo as regras dessa futura lei, de cujo conteúdo, que a tornaria exequível, se apropriou. Defende o recorrido que o artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007 não pode ser considerado como uma disposição transitória, pela simples razão de que as disposições transitórias contêm sempre um regime concreto, seja fazendo perdurar o da anterior lei ou criando um próprio, quando, no caso, este preceito limita-se a remeter para uma lei futura cujo regime se desconhece. Mas não lhe assiste razão, porquanto, como resulta do expendido, o regime da lei futura era perfeitamente conhecido à data da aprovação dessa lei. O que não era conhecido era a data da sua entrada em vigor, por força das referenciadas vicissitudes. E, por isso, estando em causa despesas que deviam ser orçamentadas, o legislador acautelou essa matéria, definindo que o regime aplicável seria o da nova lei e, consequentemente, que não era aplicável o regime do DL n.º 353-A/89. Essa nova lei viria conferir-lhe exequibilidade (cfr., sobre esta temática, o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 000032001, de 20/12/2001, com abundante doutrina). Donde resulta que o artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007 revogou, implicitamente, contrariamente ao que considerou o acórdão recorrido, os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, pois que, de acordo com a doutrina do referido parecer, que se sufraga, a Lei n.º 67-A/2007, “ainda que inexequível, logo que entre em vigor, tem o condão de revogar, como qualquer outra, todas as normas anteriores com ela incompatíveis, nos termos do n.º 2 do artigo 7.º do Código Civil”. O acórdão fundamento chegou à mesma conclusão, seguindo um percurso interpretativo idêntico, mas com uma pequena diferença no quadro que elaborou e que consistiu em considerar integrada aquela norma transitória do Orçamento de Estado para 2008 na Lei n.º 12-A/2008, como norma transitória desta. O resultado é o mesmo, a revogação dos artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, que se considera ter ocorrido. O preceito em causa teve, assim, como considerou o acórdão fundamento, o duplo efeito de derrogar a aplicação do regime estabelecido nos artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89 e de determinar a aplicação da normação da lei nova – a Lei n.º 12-A/2008 – a partir de 1/1/2008. 2. 2. 4. Assente a revogação dos referidos preceitos do DL n.º 353-A/89 pelo artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007, apreciemos, agora, a revogação deste último preceito pelo artigo 118.º, n.º 1 da Lei n.º 12-A/2008, que o acórdão recorrido considerou verificar-se, com fundamento no princípio de que “lex posterior priori derrogat”. Não sufragamos essa posição. Na verdade, em face do estatuído no artigo 7.º do C. Civil, só implicitamente podia ter havido revogação. O seu apuramento há-de ser feito nos moldes apontados em 2.2.3., resultando do aí expendido que foi intenção do legislador de 2007 que fosse aplicado, a partir de 1/1/2008, o novo regime. E, deste novo regime não resulta qualquer inversão de posição, bem pelo contrário, dele resulta, como já foi salientado, suportado nos elementos racional e sistemático da interpretação das leis, que podia haver alterações obrigatórias, independentemente dos universos estabelecidos de acordo com o seu artigo 46.º, a partir de 1/1/2008 (artigos 47.º, n.º 6 e 113.º, n.º 1), o que aponta claramente para a consideração da vigência da Lei n.º 67-A/2007. A determinação da entrada em vigor e da produção de efeitos da Lei n.º 12-A/2008 a partir de 1/3/2008 compreende-se, pois que, para o período anterior (a partir de 1 de Janeiro) já havia norma em vigor, com o mesmo conteúdo desta e que com ela se harmoniza, apenas tendo esta lei vindo conferir, para esse período, exequibilidade à Lei 67-A/2007. Não houve, portanto, qualquer intenção do legislador de revogar a Lei n.º 67-A/2007, que também não apresenta qualquer incompatibilidade com a Lei n.º 12-A/2008. Pelo contrário, regulando estas leis substantivamente do mesmo modo, reportam-se a períodos diferentes, tendo o legislador visado, com elas, afastar a aplicação do regime do DL n.º 353-A/2008 e garantir que, a partir dessa data de 1 de Janeiro, se aplicasse o novo regime, sem hiatos e integralmente. Conclui-se, pois, que o artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007 não foi revogado pelo artigo 118.º, n.ºs 1 e 3 da Lei n.º 12-A/2008 e, como tal que era este o regime aplicável no caso sub judice e não o do DL n.º 353-A/89. 2. 2. 5. Definido o regime jurídico aplicável, há que decidir a questão controvertida. Está-se no âmbito de uma acção administrativa especial para a prática do acto devido, que tem por objecto um requerimento da associada do Autor para passar ao escalão seguinte da estrutura salarial da carreira de telefonista, na qual estava inserida, requerimento esse relativamente ao qual não houve ainda decisão de que tenha sido notificada a funcionária em causa. Resulta da matéria de facto dada como provada que a associada do Autor se encontrava posicionada no escalão 5 da sua carreira desde 23/10/2001. O módulo de tempo necessário para a sua progressão ao 6.º escalão era de 4 anos, dado estar integrada numa carreira horizontal [artigo 19.º, alínea) do DL n.º 353-A/89], que se completaria, em condições normais, em 23/10/2005. Como a contagem do tempo foi suspensa, para efeitos de progressão, entre 31/8/2005 e 31/12/2007 (cfr. artigo da Lei n.º 43/2005, de 29/8, e artigo da Lei n.º 53-C/2006, de 29/12], faltavam-lhe, em 1/1/2008, 53 dias para completar esse módulo. Conforme resulta do expendido, o artigo 119.º, n.º 1 da Lei n.º 65-A/2007 revogou o regime estabelecido no DL n.º 353-A/89 e determinou que se aplicasse, a partir de 1/1/2008, data em que a associada do Autor, ora recorrido, ainda não tinha adquirido o direito à progressão pretendida, o regime estabelecido em lei futura, que veio a ser a Lei n.º 12-A/2008. Assim sendo, a associada do Autor não tinha direito a progredir nos moldes requeridos, ou seja, não tinha o direito que pretende que o Réu seja condenado a reconhecer-lhe. Pelo que a acção deverá improceder. Poderia ser equacionada a possibilidade de condenar o Réu a apreciar a pretensão com base no regime legal aplicável, situação para a qual não existem factos que permitam apurar da viabilidade da pretensão. Mas, precisamente pela falta desses factos e por que não foi requerida a progressão com base nesse regime, perante o qual a interessada poderá eventualmente não satisfazer os requisitos para o efeito, entende-se mais aconselhável não o fazer, deixando à interessada a possibilidade de a requerer. 2. 2. 6. Em conformidade com o expendido, impõe-se uniformizar a jurisprudência nos seguintes termos: “A alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores da função pública faz-se, no período de 1/1 a 1/3/2008, de acordo com o estabelecido nos artigos 46.º a 48.º e 113.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, em virtude do artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, ter revogado os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, de 26 de Outubro, e de ter determinado a aplicação do regime estabelecido naquela lei (12-A/2008), à qual se referiu como lei futura e que lhe veio conferir exequibilidade, no período em causa.” 3. DECISÃO Nesta conformidade, acorda-se, no Pleno desta Secção, em: a) concedendo provimento ao recurso, anular o acórdão recorrido e julgar improcedente a acção; b) fixar a seguinte jurisprudência: “A alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores da função pública faz-se, no período de 1/1 a 1/3/2008, de acordo com o estabelecido nos artigos 46.º a 48.º e 113.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, em virtude do artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, ter revogado os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, de 26 de Outubro, e de ter determinado a aplicação do regime estabelecido naquela lei (12-A/2008), à qual se referiu como lei futura e que lhe veio conferir exequibilidade, no período em causa.” Custas pelo Autor, ora recorrido (artigo 2.º, n.º 1, do CCJ e artigo 310.º, n.º 3, da Lei n.º 59/2008, de 19 de Setembro). Publique-se (artigo 152.º, n.º 4, do CPTA). Lisboa, 16 de Novembro de 2011. – António Bernardino Peixoto Madureira (relator) – Rosendo Dias José – Américo Joaquim Pires Esteves – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José Manuel da Silva Santos Botelho (Vencido nos termos da declaração do Sr. Cons. Pais Borges) – Luís Pais Borges (vencido nos termos de declaração junta) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (vencido de acordo com a declaração de voto do Conselheiro Pais Borges). Voto de vencido Negaria provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada, com a fundamentação constante do Acórdão da 1ª Subsecção de 26.05.2010, proferido no recurso excepcional de revista n° 958/09, de que fui relator, e do qual, com apelo às necessárias adaptações, se transcreve a seguinte súmula: “A produção legislativa é, por natureza, uma actividade complexa e rigorosa, sobretudo quando através dela se instituem regimes legais em áreas sensíveis, como é, sem dúvida, o que aqui nos ocupa (regime de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da função pública), reclamando acrescidas exigências de rigor técnico na edificação do respectivo quadro legal. E essas exigências tornam-se ainda mais prementes quando se trata de implementar regimes provisórios, com medidas de suspensão temporária de efeitos fixados em diplomas vigentes, e com apelo à produção antecipada de efeitos de futuras leis inovatórias, situações naturalmente geradoras de delicados problemas de concorrência, sucessão e aplicação de leis no tempo. O que nos obriga, então, a uma atenta e elaborada tarefa de interpretação e captação da vontade legislativa, partindo sempre do pressuposto, para a fixação do sentido e alcance da lei, de que “o legislador consagrou as soluções mais aceitadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (art. 9°, n° 3 do C.Civil). (...) Como se deixou já referido, a funcionária associada do Autor, tendo iniciado funções a 03.09.2001, completaria o módulo de tempo de 4 anos na categoria, necessário à progressão automática e oficiosa de escalão (art. 19° do DL n° 353-A/89, de 16 de Outubro), a 01.10.2005, primeiro dia do mês seguinte ao do preenchimento do módulo. Uma vez que a contagem do tempo de serviço esteve suspensa entre 30.08.2005 e 31.12.2007, nos termos das citadas Leis n° 43/2005 e n° 53-C/2006, o referido módulo de 4 anos completou-se, assim, naturalmente à luz do regime estabelecido no DL n° 353-A/89, a 06.01.2008, vencendo-se o direito à remuneração pelo novo escalão no dia 1 do mês seguinte, ou seja, a 01.02.2008. E isto porque, terminado a 31.12.2007 o período de validade da suspensão de contagem do tempo de serviço para efeito de progressão nas carreiras, o DL n° 353-A/89 retomou a plenitude da sua eficácia normativa, completando-se, consequentemente, ao abrigo do regime nele estabelecido, os módulos de tempo cuja contagem fora suspensa. O que só não sucederia se acaso esse diploma tivesse sido revogado, uma vez que “quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei” (art. 7°, n° 1 do C.Civil). O que se nos afigura não ter acontecido, concretamente pelo art. 119°, no 1 da Lei n° 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2008). Não se olvida que, nos termos do citado art. 7° do C.Civil, a revogação pode resultar de “declaração expressa”, de “incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes” ou da “circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior”. Afastada naturalmente a última das hipóteses apontadas, cabe referir, em primeiro lugar, que a Lei n° 67-A/2007 não contém qualquer declaração expressa de revogação, total ou parcial, do DL n° 353-A/89. E temos igualmente por certo que do texto daquele art. 119°, n° 1 não resulta a revogação tácita ou implícita daquele diploma, pois que essa revogação só veio a ser expressamente consagrada na Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro [art. 116°, al. u)], o que seria naturalmente incompreensível se a mesma tivesse sido já operada por diploma anterior. Teríamos então um diploma a ser revogado por duas vezes, o que é, do ponto de vista técnico e jurídico, perfeitamente inconcebível. Retomemos então a letra do preceito: “1 — A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n° 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.” O que este preceito da Lei n° 67-A/2007, que é uma lei de aprovação do Orçamento do Estado, nos veio dizer é que, a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias vai obedecer às regras que virão a ser estabelecidas em lei que há-de surgir posteriormente, e que essa lei futura produzirá efeitos a partir daquela data. Há que convir que se trata de um método pouco ortodoxo de determinação da eficácia das leis, o de estabelecer ex ante, em normação provisória, a retroactividade da aplicação ou da produção de efeitos de uma lei futura, sendo certo, para mais, que essa mesma lei futura não só silencia essa eficácia retroactiva, como fixa, ela própria, para data posterior à da sua publicação a respectiva vigência e produção de efeitos. Na verdade, dispõe o art. 118°, nº 1 da Lei n° 12-A/2008 que, sem prejuízo da sua entrada em vigor (para certos efeitos) no dia seguinte ao da publicação, “a presente lei entra em vigor no 1° dia do mês seguinte ao da sua publicação e produz efeitos nos termos dos n° s 3 a 7”, dos quais não resulta qualquer produção de efeitos anterior. Do que decorre naturalmente uma de duas conclusões: (i) ou o referido art. 119°, n° 1 da Lei n° 67-A/2007, ao fixar a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos do novo regime de progressão nas categorias, que há-de vir a ser estabelecido em lei futura, contém a ressalva implícita das situações desenvolvidas ainda ao abrigo do DL n° 353-A/89, diploma que só veio a ser revogado justamente pela nova lei (Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro); (ii) ou, a admitir-se que o citado art. 119°, n° 1 da Lei n° 67-A/2007 fixa, sem qualquer ressalva, a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos dessa lei futura, então essa prescrição foi necessariamente derrogada pelo conteúdo da nova lei, concretamente pelo citado art. 118°, n° 1 da Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (lex posterior priori derrogat). Em qualquer dos casos, é inequívoco que à progressão nas categorias por mudança de escalão, decorrente da permanência por um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, que se vença entre 01.01.2008 e 01.03.2008, é aplicável o disposto nos arts. 19° e 20° do DL n° 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que só veio a ser revogado pela Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), a qual fixou a sua entrada em vigor e a respectiva produção de efeitos em data posterior à da sua publicação.” Luís Borges Pais Borges

Sumário

Texto Integral

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1. 1. O Município de Coimbra, devidamente identificado nos autos, vem recorrer, ao abrigo do disposto no artigo 152.º do CPTA, para uniformização de jurisprudência, do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN) de 15/10/2010, que, concedendo provimento ao recurso jurisdicional para ele interposto do acórdão do TAF de Coimbra de 16/11/2009, julgou procedente a acção contra ele interposta pelo Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local, em representação da sua associada A………, julgou procedente a acção administrativa especial por ele intentada e o condenou a prolatar acto administrativo que determinasse a mudança para o escalão e índice imediatos àquele em que a associada do autor se encontrava na data da propositura da acção e ao pagamento das pertinentes diferenças salariais, desde a data em que completou o módulo de tempo necessário para essa progressão.

Indicando como acórdão fundamento o acórdão da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN de 8/7/2010, proferido no processo n.º 363/09, formulou, nas suas alegações, as seguintes conclusões:

1. Decidiu-se no acórdão recorrido que à progressão nas categorias por mudança de escalão, decorrente da permanência por um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, que se vença entre 01.01.2008 e 01.03.2008, é aplicável o disposto nos arts. 19.º e 20.º do DL nº 353-A/89, diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, (novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), a qual fixou a sua entrada em vigor e a respectiva produção de efeitos em data posterior à da sua publicação;

2. Resulta, por seu turno, do acórdão fundamento que o legislador quis que a partir de 01.01.2008 fossem aplicadas as regras de progressão nas categorias que haviam de constar da lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, iria ser publicada, definindo e regulando os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da função pública, e que produziriam efeitos a partir daquela data, ou seja, 01.01.2008;

3. Existe, pois, oposição entre os referidos acórdãos, por manifesta contradição entre a mesma questão fundamental de direito, contradição essa que justifica a admissibilidade do presente recurso, nos termos do disposto no artigo 152.º, n.º 1, alínea a) do CPTA.

4. O legislador, através da Lei n.º 67-A/2007, expressamente afirmou, através da norma contida no artigo 119.º, n.º 1, que o regime de progressão nas categorias a aplicar desde 1 de Janeiro de 2008 seria o contido na lei que viesse regular os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, donde se retira, portanto, que desde essa data, o regime de progressão regulado no Decreto-Lei n.º 353-A/89 não tem margem de aplicação:

5. A norma do artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007 deve ser vista como disposição transitória do próprio novo regime de progressão nas carreiras que, fruto das circunstâncias, ao invés de integrar a lei que consagra tal regime, foi inserida na Lei do Orçamento para 2008, e que derroga o regime de progressão nas categorias contido no Decreto-Lei n.º 353-A/89;

6. A derrogação operada pela Lei n.º 67-A/2007 diz respeito apenas e tão-só ao regime de progressão automática regulado pelo Decreto-Lei n.º 353-A/89 e não ao diploma legal no seu todo, razão pela qual a hipótese que no acórdão recorrido se coloca da dupla revogação do mesmo diploma legal se apresenta como totalmente desprovida de sentido;

7. De igual modo, a hipótese, também avançada no acórdão recorrido, de uma suposta derrogação da norma contida no artigo 119.º, n.º 1, da Lei n. 67-A/2007, não parece merecer acolhimento, quer porque entre aquela e o artigo 118.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008 não existe qualquer incompatibilidade, quer porque, segundo crê o Recorrente, se está ali, naquela primeira, perante norma especial relativa ao regime de progressões que não pode ser afastada por lei geral, quer porque, finalmente, tal hipótese redundaria na ilegalidade do antedito artigo 118.º, n.º 1, por afrontar lei de valor reforçado.

8. A solução a dar à questão de direito que funda o presente recurso de uniformização de jurisprudência é, justamente, a que decorre do acórdão fundamento, ou seja, a de que à progressão nas categorias se aplicam, a partir de 01.01.2008, as regras da Lei n.º 12-A/2008, por força do estatuído no artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, normas que são, todas elas, frontalmente violadas pelo acórdão recorrido.

1. 2. O Autor, ora recorrido, contra-alegou, tendo formulado as seguintes conclusões:

a) O DL n.º 353-A/89, tinha como objecto estabelecer as regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das categorias e carreiras no mesmo contempladas;

b) No desenvolvimento deste escopo, o artº 19º do dito diploma dispunha sobre as regras de progressão nos escalões que constituíam a estrutura salarial das carreiras e categorias, as quais consistiam na reunião de tempo de serviço segundo módulos de 3 e 4 anos consoante a natureza das carreiras;

c) A Lei n° 43/2005, prorrogada pela Lei nº 53-C/2006 veio dispor que o tempo de serviço prestado pelos funcionários e agentes não era contado para efeitos de progressão;

d) A própria lei que assim veio estatuir, a Lei nº 43/2005 e a Lei nº 53-C/2006, estabeleceu como marco para o fim da sua produção de efeitos o dia 31/12/07;

e) O artº 119º, nº 1, da Lei nº 67-A/2007, veio, sequentemente, remeter para uma lei futura que regularia a progressão nas categorias, lei essa que produziria efeitos a partir de 1/1/2008, ou seja, o que este dispositivo diz é que a progressão a partir desta data iria obedecer a uma lei futura que produziria efeitos a partir do mesmo dia;

g) A lei nº 67-A/2007 não revogou, pelo menos expressamente, o DL nº 353-A/89, nem continha, quer no dito artº 119º quer em qualquer outro disposição que prorrogasse os efeitos da Lei nº 43/2005, como, aliás, já tinha sucedido com a Lei nº 53-C/2006;

h) Não se podendo considerar o nº 1, do artº 119º, da Lei nº 67- A/2007, como uma disposição transitória, pela simples razão de que as disposições transitórias contêm sempre um regime concreto, seja fazendo perdurar o da anterior lei ou criando um próprio, quando, no caso, este preceito limita-se a remeter para uma lei futura cujo regime se desconhece;

h) Pelo que a melhor hermenêutica em termos de conciliação com os princípios do artº 7º do Código Civil e com o regime da vigência e eficácia dos actos legislativos constante da Lei nº 74/98 na redacção da Lei nº 42/2007, não será certamente a do Acórdão em que se estriba o Recorrente.

Termos em que deverá ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se o douto Acórdão proferido em segundo grau de jurisdição nestes autos, cumprindo-se desta forma a lei e fazendo-se,

JUSTIÇA

1. 3. O Excelentíssimo Magistrado do Ministério Público emitiu o seguinte parecer:

“O magistrado do Mº Pº junto deste Tribunal vem aos autos em epígrafe, nos termos do artº 146,º nº 1 do CPTA, emitir parecer de negação do provimento do recurso, em adesão plena ao entendimento perfilhado no douto acórdão do STA, de 26/05/2010, proferido no recurso excepcional de revista nº 0958/09, nos termos do qual decidiu o acórdão recorrido.

Como se entendeu naquele aresto, cabe sublinhar que não resulta do art 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, a revogação tácita ou implícita do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro.

Na verdade, a norma em apreço limita-se a remeter programaticamente para o novo regime de progressão nas categorias, a definir em lei, e a acolhê-lo, por questão de coerência e de harmonização do sistema, como regime transitório, com efeito retroactivo paralelo ao dessa mesma lei futura, reportado previsivelmente à data de

1/01/2008.

Assim, até à definição e regulação normativa das novas regras para alteração do posicionamento remuneratório, concretizadas pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, tal regime provisório careceu de definição pelo que, por consequente insusceptibilidade da sua aplicação, a norma que assim o previra, constante do referido artº 219, nº 1, não derrogou o regime de progressão nas categorias constante do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ressalvando implicitamente as situações entretanto consolidadas ao seu abrigo.

Por outro lado, tendo o novo regime de alteração do posicionamento remuneratório passado a produzir efeitos apenas em 01/03/2008, nos termos do artº 118º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, só então se verificou realmente um problema de sucessão de leis no tempo – cf., neste sentido, “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, José Baptista Machado, Almedina, 2000, p. 229.

E só a partir de então, igualmente, se coloca o problema da sua resolução, através da aplicação da lei nova, em conformidade com o regime transitório previsto no artº 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, o que se revela incompatível com a sua retroactividade.

Isso mesmo resulta, aliás, clarificado do disposto no artº 117º, nº 4 desta lei, de acordo com o qual o novo regime de alteração do posicionamento remuneratório, nos termos nela previstos, é aplicável nas actuais carreiras e ou categorias, a partir da data da sua entrada em vigor.

Mostra-se pois inteiramente observado o regime transitório previsto artº 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, para a progressão das categorias, em face da falência do pressuposto, nela previsto, para a sua retroactividade.

Deverá, pelo exposto, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso, reiterando-se a doutrina emanada do referido acórdão deste STA, de acordo com a qual

“À progressão nas categorias por mudança de escalão, decorrente da permanência por um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, que se vença entre 01.01.2008 e 01.03.2008, é aplicável o disposto nos arts. 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), a qual fixou a sua entrada em vigor e a respectiva produção de efeitos em data posterior à da sua publicação.”

1. 4. Foram colhidos os vistos legais, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. Os Factos:

O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

1. A Sócia do Autor é funcionária do quadro de pessoal do Município de Coimbra exercendo as funções de telefonista;

2. Encontrava-se posicionada no escalão 5 da sua carreira desde 23/10/2001;

3. Em 19 de Março de 2008, dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Coimbra um requerimento pedindo a sua mudança para o escalão 6 da sua carreira por entender ter completado em 24/2/2007 o módulo de tempo legalmente fixado para o efeito, descontado da suspensão entre 23/10/05 e 31/12/07 atribuído à Lei n.º 53-C/2006, de 29/12;

4. Por comunicação interna que é fls 1 do PA foi informada da intenção do Réu de indeferir o requerido, pelos motivos que ali constam;

5. A associada do Autor ainda não foi notificada de decisão sobre o requerido requerimento.

2. 2. O Direito:

2. 2. 1. Nos termos do disposto no artigo 152.º do CPTA, os requisitos de admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência são os seguintes: a) que exista contradição entre um acórdão de uma das Secções (do Contencioso Administrativo ou do Contencioso Tributário) do TCA e um outro anterior, da mesma Secção do TCA ou do STA ou entre dois acórdãos da mesma Secção do STA; b) que essa contradição se verifique relativamente à mesma questão fundamental de direito; c) que tenham transitado em julgado quer o acórdão recorrido quer o que seja invocado como fundamento do recurso; d) que a orientação perfilhada pelo acórdão impugnado não esteja de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do STA.

Para além disso, e como vem sendo uniformemente entendido por este Pleno, mantêm-se válidas as regras, definidas pela jurisprudência anterior à vigência do CPTA e pacificamente aceites (Vd., p. ex. M. Aroso de Almeida/C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. rev., 2007, p. 884.), segundo as quais (i) para cada questão, relativamente à qual pretenda ocorrer contradição, deve o recorrente eleger um e só um acórdão fundamento, (ii) só é configurável a oposição relativamente a decisões expressas e não a julgamentos implícitos, (iii) a identidade da questão essencial de direito sobre que recaíram os dois acórdãos – o recorrido e o fundamento – supõe uma situação de facto substancialmente idêntica e (iv) só releva a oposição entre decisões e não entre a decisão de um e os fundamentos ou argumentos de outro desses acórdãos (cfr., por todos, os recentes acórdãos do Pleno deste STA de 16/9/2010 e de 14/10/2010, processos n.ºs 296/09 e 149/10, respectivamente).

Neste quadro, vejamos se se verificam ou não os pressupostos de admissibilidade do recurso.

Em ambos os acórdãos – recorrido e fundamento – estavam em causa situações de progressão nas respectivas categorias, por mudança de escalão, de funcionários, inseridos em carreiras horizontais, que tinham completado, no período entre 1/1/2008 e 1/3/2008, quatro anos de serviço no escalão imediatamente anterior àquele a que pretendiam aceder, ou seja, situações de facto substancialmente idênticas. E a regulamentação jurídica da matéria era também a mesma. O acórdão recorrido decidiu que, a esta situação, era aplicável o disposto nos artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, e, consequentemente, que a funcionária devia aceder ao escalão imediatamente superior. O acórdão fundamento, por sua vez, decidiu que não, considerando que os preceitos aplicados pelo acórdão recorrido tinham sido derrogados pelo artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, sendo aplicável o regime estabelecido na Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, da qual aquele preceito da Lei n.º 67-A/2007 constituía uma norma transitória.

É, assim, inquestionável que os dois acórdãos em confronto decidiram, expressamente, de forma absolutamente contraditória a mesma questão fundamental de direito, que era a de saber qual o regime jurídico aplicável às progressões nas categorias, por mudança de escalão, no referenciado período, se o regime estatuído nos artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, se o estatuído nos artigos 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.

Ambos os acórdãos transitaram em julgado.

Finalmente, não existe jurisprudência consolidada deste Supremo Tribunal sobre essa questão jurídica, pois que apenas emitiu pronúncia sobre ela no acórdão da 1.ª Subsecção de 26/5/2010, processo n.º 958/09, proferido em recurso excepcional de revista, no qual se ancorou o acórdão recorrido. Em recentes acórdãos de 30/6/2011 e de 8/9/2011, foram novamente admitidas revistas excepcionais relativamente a esta questão, mas ainda não foram decididas.

Verificam-se, portanto, os requisitos para a admissão do recurso, pelo que há que proceder ao conhecimento do seu mérito, cumprindo a este Supremo Tribunal, decidindo a questão controvertida, uniformizar a jurisprudência (artigo 152.º, n.º 6, do CPTA).

E conhecendo.

2. 2. 2. Como decorre do expendido no número anterior, o que está em causa é apurar o regime jurídico aplicável à alteração do posicionamento remuneratório, nas respectivas categorias, de funcionários, inseridos em carreiras horizontais, que tenham completado, no período entre 1/1/2008 e 1/3/2008, quatro anos de serviço no escalão imediatamente anterior àquele a que pretendiam aceder. Se o regime decorrente do estabelecido nos artigos 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, como decidiu o acórdão recorrido, ou o decorrente do estabelecido nos artigos 46.º a 48.º e 113.º da Lei n.º 12-A/2008, por força da norma transitória estabelecida no artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, como decidiu o acórdão fundamento.

O acórdão recorrido adoptou a primeira solução enunciada, que fundamentou, em síntese, no facto da progressão nas carreiras estar estabelecida no DL n.º 353-A/89 e, após ter sido congelada até 31/12/2007, a Lei n.º 67-A/2007 ter procedido ao seu descongelamento, dizendo que haveria progressão, a partir de 1/1/2008, nos moldes estabelecidos em lei a surgir posteriormente, que previu entrar em vigor nessa data, mas que apenas veio a entrar em vigor em 1/3/2008, pelo que, apenas tendo o DL n.º 353-A/89 sido revogado por essa mesma lei, a progressão nesse período (entre 1/1 e 1/3/2008) continuou a fazer-se pelo estabelecido nos artigos 18.º e 19.º desse diploma legal.

Para o efeito, considerou que: (i) o artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007 não revogou os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89; e que, perante essa situação, se impunha uma de duas conclusões, a saber: “(ii) ou o referido art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, ao fixar a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos do novo regime de progressão nas categorias, que há-de vir a ser estabelecido em lei futura, contém a ressalva implícita das situações desenvolvidas ainda ao abrigo do DL n° 353-A/89, diploma que só veio a ser revogado justamente pela nova lei (Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro);

(iii) ou, a admitir-se que o citado art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007 fixa, sem qualquer ressalva, a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos dessa lei futura, então essa prescrição foi necessariamente derrogada pelo conteúdo da nova lei, concretamente pelo citado art. 118º, nº 1 da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (lex posterior priori derrogat).

Face ao quadro traçado, impõe-se, antes do mais, resolver duas questões: (i) se o artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007 revogou ou não os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89; e (ii) em caso afirmativo, se aquele preceito foi revogado pelo artigo 118.º da Lei n.º 12-A/2008.

2. 2. 3. Começando pela primeira questão, o acórdão recorrido considera que não, em virtude de não ter sido feita na Lei n.º 67-A/2007 “…qualquer declaração expressa de revogação, total ou parcial, do DL n.º 353-A/89” e de também dela não resultar a revogação tácita ou implícita deste diploma, que só veio a ser consagrada na Lei n.º 12-A/2008, pelo que, se tivesse sido revogada anteriormente, “… teríamos então um diploma a ser revogado duas vezes, o que é, do ponto de vista técnico e jurídico, perfeitamente inconcebível”.

Ora, o DL n.º 353-A/89 não foi, de facto, expressamente revogado pela Lei n.º 67-A/2007, que também não regulou toda a matéria naquele diploma regulado, pelo que só implicitamente pode ter sido revogado (cfr. artigo 7.º do C. Civil).

Quanto a esta revogação implícita, não procede o argumento da dupla revogação, pois que o tratamento feito pela Lei n.º 67-A/2007 de matéria do DL n.º 353-A/89 passível de operar a sua revogação foi meramente parcial, tendo continuado em vigor muitos outros preceitos deste último diploma passíveis de serem revogados.

Essa revogação, ou não, há-de, assim, ser encontrada no âmbito da interpretação conjugada do quadro normativo potencialmente aplicável, que deverá procurar reconstituir o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (artigo 9.º do C. Civil).

Vejamos, então.

O regime do estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das suas carreiras e categorias era regulado, ao tempo em que a representada do Autor se posicionou no escalão em relação ao qual pretendia progredir, (23/10/2001), pelo DL n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.

De acordo com o estabelecido no artigo 19.º deste diploma, “A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão” (nº 1), e “A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo: a) Nas carreiras horizontais, quatro anos...” (nº 2).

Por sua vez, o seu artigo 20º dispõe que “A progressão é automática e oficiosa” (nº 1), e que “O direito à remuneração pelo escalão superior vence-se no dia 1 do mês seguinte ao do preenchimento dos requisitos estabelecidos no artigo anterior...” (nº 3).

A Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto veio determinar “a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras e o congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado [desde a data da sua entrada em vigor, 30/08/2005] até 31 de Dezembro de 2006”.

A vigência destas medidas de congelamento foi, entretanto, prorrogada por mais um ano pela Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro, cujo artigo 4º prescreveu: “A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos até 31 de Dezembro de 2007, salvo se diploma concretizador da revisão dos sistemas de vínculos, carreiras e remunerações expressamente determinar data anterior.”

Pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, de 2/6/2005, publicada no DR. n.º 124, I Série B, de 30-6-2005, foi decidido “determinar a revisão do sistema de carreiras dos funcionários públicos e dos demais servidores do Estado”, designadamente no que concerne a “criar alternativas aos mecanismos automáticos de evolução profissional e remuneratória que permitam uma rigorosa planificação da evolução orçamental em matéria de despesas de pessoal” [n.º 1, alínea h)].

Na sequência desta resolução, foi desencadeado o respectivo processo legislativo, que culminou com a aprovação em Conselho de Ministros de 14/6/2007 da proposta de lei n.º 152/X, da qual constava a entrada em vigor da lei a que daria origem em 1/1/2008 (artigo 117.º, n.º 1) e a revogação do DL n.º 353-A/89 [artigo 116.º, alínea u)].

Esta proposta foi aprovada pela Assembleia da República, tendo sido remetida para promulgação do Senhor Presidente da República, que a recebeu em 29/11/2007 (Decreto n.º 173/X). O Senhor Presidente da República requereu ao Tribunal Constitucional que aferisse da conformidade constitucional de algumas normas desse diploma [artigo 2.º, n.º 3, artigo 10.º, n.º 2, artigo 68.º, n.º 2, artigo 80.º, n.º 1, alíneas a) e c), artigo 101.º, n.º 1, alíneas a) e b) e n.º 2, e artigo 112.º, n.º 1, alíneas a), b) e c)], que, por acórdão de 20/12/2007, publicado no DR. n.º 9, 1.ª série, de 14/1/2008, julgou inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.º, n.º 3, 10.º, n.º 2 e 68.º, n.º 2 (que tratavam da aplicação da normação contida na lei, por remissão, aos juízes) e dos artigos 36.º, n.º 3 e 94.º, n.º 2 (que se reportavam à retenção cautelar automática de metade da remuneração base de funcionário indiciado responsável pela celebração de contratos de prestação de serviços inválidos) e não julgou inconstitucionais as restantes normas questionadas.

O diploma, que, na sua versão inicial, entraria em vigor em 1/1/2008, voltou, novamente, à Assembleia da República, que o expurgou das apontadas inconstitucionalidades e o aprovou em 18 de Janeiro, tendo sido publicado, após promulgação e referenda do dia 20 do mesmo mês, no dia 27/2/2008, dele constando que entraria em vigor no dia 1 do mês seguinte ao da sua publicação (artigo 118.º, n.º 1) e que produziria efeitos, no que à alteração do posicionamento remuneratório diz respeito, na mesma data (n.º7 do mesmo preceito).

Quanto a essa alteração, o legislador, após ter estabelecido a possibilidade do dirigente máximo do serviço decidir, em face da disponibilidade das verbas orçamentais, o universo das carreiras e categorias onde as alterações do posicionamento remuneratório podiam ocorrer (artigo 46.º), estabeleceu a regra geral dessas alterações, que assentava no mérito (artigo 47.º) e que, na falta de lei em contrário, se reportava a 1 de Janeiro do ano a que tivesse lugar (n.º 7 do mesmo preceito), estabelecendo situações excepcionais no seu artigo 48.º. Resultando ainda, da conjugação dos artigos 47.º, n.º 6 e 113.º, n.º 1, do diploma que podia haver alterações obrigatórias, independentemente dos universos estabelecidos de acordo com o artigo 46.º, a partir de 1/1/2008.

Em 31/12/2207 foi publicada a Lei n.º 67-A/2007 (Orçamento de Estado para 2008), cujo artigo 119.º prescreveu, no seu n.º 1: “A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.”

O que se infere da conjugação do quadro normativo enunciado é, assim, quanto a nós, que o legislador, absolutamente conhecedor de todo esse quadro e do processo legislativo conducente à Lei n.º 12-A/2008, nomeadamente do provável atraso da entrada em vigor da nova lei, bem como de que em 31/12/2007 terminava o descongelamento da progressão na carreira pelo simples decurso do tempo (artigo 4.º da Lei n.º 53/2006), que não pretendia que continuasse a fazer-se dessa forma, e para que não restassem dúvidas de que assim não seria a partir de 1/1/2008, produziu esta norma (artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007), que qualificou expressamente de “transitória” e através da qual definiu que, para o período decorrente entre 1/1/2008 e a entrada em vigor do diploma futuro, que referenciou, essa progressão se faria segundo as regras dessa futura lei, de cujo conteúdo, que a tornaria exequível, se apropriou.

Defende o recorrido que o artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007 não pode ser considerado como uma disposição transitória, pela simples razão de que as disposições transitórias contêm sempre um regime concreto, seja fazendo perdurar o da anterior lei ou criando um próprio, quando, no caso, este preceito limita-se a remeter para uma lei futura cujo regime se desconhece.

Mas não lhe assiste razão, porquanto, como resulta do expendido, o regime da lei futura era perfeitamente conhecido à data da aprovação dessa lei. O que não era conhecido era a data da sua entrada em vigor, por força das referenciadas vicissitudes. E, por isso, estando em causa despesas que deviam ser orçamentadas, o legislador acautelou essa matéria, definindo que o regime aplicável seria o da nova lei e, consequentemente, que não era aplicável o regime do DL n.º 353-A/89.

Essa nova lei viria conferir-lhe exequibilidade (cfr., sobre esta temática, o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 000032001, de 20/12/2001, com abundante doutrina).

Donde resulta que o artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007 revogou, implicitamente, contrariamente ao que considerou o acórdão recorrido, os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, pois que, de acordo com a doutrina do referido parecer, que se sufraga, a Lei n.º 67-A/2007, “ainda que inexequível, logo que entre em vigor, tem o condão de revogar, como qualquer outra, todas as normas anteriores com ela incompatíveis, nos termos do n.º 2 do artigo 7.º do Código Civil”.

O acórdão fundamento chegou à mesma conclusão, seguindo um percurso interpretativo idêntico, mas com uma pequena diferença no quadro que elaborou e que consistiu em considerar integrada aquela norma transitória do Orçamento de Estado para 2008 na Lei n.º 12-A/2008, como norma transitória desta. O resultado é o mesmo, a revogação dos artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, que se considera ter ocorrido.

O preceito em causa teve, assim, como considerou o acórdão fundamento, o duplo efeito de derrogar a aplicação do regime estabelecido nos artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89 e de determinar a aplicação da normação da lei nova – a Lei n.º 12-A/2008 – a partir de 1/1/2008.

2. 2. 4. Assente a revogação dos referidos preceitos do DL n.º 353-A/89 pelo artigo 119.º da Lei n.º 67-A/2007, apreciemos, agora, a revogação deste último preceito pelo artigo 118.º, n.º 1 da Lei n.º 12-A/2008, que o acórdão recorrido considerou verificar-se, com fundamento no princípio de que “lex posterior priori derrogat”.

Não sufragamos essa posição.

Na verdade, em face do estatuído no artigo 7.º do C. Civil, só implicitamente podia ter havido revogação.

O seu apuramento há-de ser feito nos moldes apontados em 2.2.3., resultando do aí expendido que foi intenção do legislador de 2007 que fosse aplicado, a partir de 1/1/2008, o novo regime. E, deste novo regime não resulta qualquer inversão de posição, bem pelo contrário, dele resulta, como já foi salientado, suportado nos elementos racional e sistemático da interpretação das leis, que podia haver alterações obrigatórias, independentemente dos universos estabelecidos de acordo com o seu artigo 46.º, a partir de 1/1/2008 (artigos 47.º, n.º 6 e 113.º, n.º 1), o que aponta claramente para a consideração da vigência da Lei n.º 67-A/2007.

A determinação da entrada em vigor e da produção de efeitos da Lei n.º 12-A/2008 a partir de 1/3/2008 compreende-se, pois que, para o período anterior (a partir de 1 de Janeiro) já havia norma em vigor, com o mesmo conteúdo desta e que com ela se harmoniza, apenas tendo esta lei vindo conferir, para esse período, exequibilidade à Lei 67-A/2007.

Não houve, portanto, qualquer intenção do legislador de revogar a Lei n.º 67-A/2007, que também não apresenta qualquer incompatibilidade com a Lei n.º 12-A/2008. Pelo contrário, regulando estas leis substantivamente do mesmo modo, reportam-se a períodos diferentes, tendo o legislador visado, com elas, afastar a aplicação do regime do DL n.º 353-A/2008 e garantir que, a partir dessa data de 1 de Janeiro, se aplicasse o novo regime, sem hiatos e integralmente.

Conclui-se, pois, que o artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007 não foi revogado pelo artigo 118.º, n.ºs 1 e 3 da Lei n.º 12-A/2008 e, como tal que era este o regime aplicável no caso sub judice e não o do DL n.º 353-A/89.

2. 2. 5. Definido o regime jurídico aplicável, há que decidir a questão controvertida.

Está-se no âmbito de uma acção administrativa especial para a prática do acto devido, que tem por objecto um requerimento da associada do Autor para passar ao escalão seguinte da estrutura salarial da carreira de telefonista, na qual estava inserida, requerimento esse relativamente ao qual não houve ainda decisão de que tenha sido notificada a funcionária em causa.

Resulta da matéria de facto dada como provada que a associada do Autor se encontrava posicionada no escalão 5 da sua carreira desde 23/10/2001.

O módulo de tempo necessário para a sua progressão ao 6.º escalão era de 4 anos, dado estar integrada numa carreira horizontal [artigo 19.º, alínea) do DL n.º 353-A/89], que se completaria, em condições normais, em 23/10/2005.

Como a contagem do tempo foi suspensa, para efeitos de progressão, entre 31/8/2005 e 31/12/2007 (cfr. artigo da Lei n.º 43/2005, de 29/8, e artigo da Lei n.º 53-C/2006, de 29/12], faltavam-lhe, em 1/1/2008, 53 dias para completar esse módulo.

Conforme resulta do expendido, o artigo 119.º, n.º 1 da Lei n.º 65-A/2007 revogou o regime estabelecido no DL n.º 353-A/89 e determinou que se aplicasse, a partir de 1/1/2008, data em que a associada do Autor, ora recorrido, ainda não tinha adquirido o direito à progressão pretendida, o regime estabelecido em lei futura, que veio a ser a Lei n.º 12-A/2008.

Assim sendo, a associada do Autor não tinha direito a progredir nos moldes requeridos, ou seja, não tinha o direito que pretende que o Réu seja condenado a reconhecer-lhe.

Pelo que a acção deverá improceder.

Poderia ser equacionada a possibilidade de condenar o Réu a apreciar a pretensão com base no regime legal aplicável, situação para a qual não existem factos que permitam apurar da viabilidade da pretensão. Mas, precisamente pela falta desses factos e por que não foi requerida a progressão com base nesse regime, perante o qual a interessada poderá eventualmente não satisfazer os requisitos para o efeito, entende-se mais aconselhável não o fazer, deixando à interessada a possibilidade de a requerer.

2. 2. 6. Em conformidade com o expendido, impõe-se uniformizar a jurisprudência nos seguintes termos:

“A alteração do posicionamento remuneratório dos trabalhadores da função pública faz-se, no período de 1/1 a 1/3/2008, de acordo com o estabelecido nos artigos 46.º a 48.º e 113.º, n.º 1, da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, em virtude do artigo 119.º, n.º 1, da Lei n.º 67-A/2007, de 31 de Dezembro, ter revogado os artigos 19.º e 20.º do DL n.º 353-A/89, de 26 de Outubro, e de ter determinado a aplicação do regime estabelecido naquela lei (12-A/2008), à qual se referiu como lei futura e que lhe veio conferir exequibilidade, no período em causa.”

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se, no Pleno desta Secção, em:

a) concedendo provimento ao recurso, anular o acórdão recorrido e julgar improcedente a acção;

b) fixar a seguinte jurisprudência:

Custas pelo Autor, ora recorrido (artigo 2.º, n.º 1, do CCJ e artigo 310.º, n.º 3, da Lei n.º 59/2008, de 19 de Setembro).

Publique-se (artigo 152.º, n.º 4, do CPTA).

Lisboa, 16 de Novembro de 2011. – António Bernardino Peixoto Madureira (relator) – Rosendo Dias José – Américo Joaquim Pires Esteves – Jorge Manuel Lopes de Sousa – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Bento São Pedro – António Políbio Ferreira Henriques – Fernanda Martins Xavier e Nunes – José Manuel da Silva Santos Botelho (Vencido nos termos da declaração do Sr. Cons. Pais Borges) – Luís Pais Borges (vencido nos termos de declaração junta) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho (vencido de acordo com a declaração de voto do Conselheiro Pais Borges).

Voto de vencido

Negaria provimento ao recurso, confirmando a decisão impugnada, com a fundamentação constante do Acórdão da 1ª Subsecção de 26.05.2010, proferido no recurso excepcional de revista n° 958/09, de que fui relator, e do qual, com apelo às necessárias adaptações, se transcreve a seguinte súmula:

“A produção legislativa é, por natureza, uma actividade complexa e rigorosa, sobretudo quando através dela se instituem regimes legais em áreas sensíveis, como é, sem dúvida, o que aqui nos ocupa (regime de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da função pública), reclamando acrescidas exigências de rigor técnico na edificação do respectivo quadro legal.

E essas exigências tornam-se ainda mais prementes quando se trata de implementar regimes provisórios, com medidas de suspensão temporária de efeitos fixados em diplomas vigentes, e com apelo à produção antecipada de efeitos de futuras leis inovatórias, situações naturalmente geradoras de delicados problemas de concorrência, sucessão e aplicação de leis no tempo.

O que nos obriga, então, a uma atenta e elaborada tarefa de interpretação e captação da vontade legislativa, partindo sempre do pressuposto, para a fixação do sentido e alcance da lei, de que “o legislador consagrou as soluções mais aceitadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (art. 9°, n° 3 do C.Civil).

(...)

Como se deixou já referido, a funcionária associada do Autor, tendo iniciado funções a 03.09.2001, completaria o módulo de tempo de 4 anos na categoria, necessário à progressão automática e oficiosa de escalão (art. 19° do DL n° 353-A/89, de 16 de Outubro), a 01.10.2005, primeiro dia do mês seguinte ao do preenchimento do módulo.

Uma vez que a contagem do tempo de serviço esteve suspensa entre 30.08.2005 e 31.12.2007, nos termos das citadas Leis n° 43/2005 e n° 53-C/2006, o referido módulo de 4 anos completou-se, assim, naturalmente à luz do regime estabelecido no DL n° 353-A/89, a 06.01.2008, vencendo-se o direito à remuneração pelo novo escalão no dia 1 do mês seguinte, ou seja, a 01.02.2008.

E isto porque, terminado a 31.12.2007 o período de validade da suspensão de contagem do tempo de serviço para efeito de progressão nas carreiras, o DL n° 353-A/89 retomou a plenitude da sua eficácia normativa, completando-se, consequentemente, ao abrigo do regime nele estabelecido, os módulos de tempo cuja contagem fora suspensa.

O que só não sucederia se acaso esse diploma tivesse sido revogado, uma vez que “quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei” (art. 7°, n° 1 do C.Civil).

O que se nos afigura não ter acontecido, concretamente pelo art. 119°, no 1 da Lei n° 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2008).

Não se olvida que, nos termos do citado art. 7° do C.Civil, a revogação pode resultar de “declaração expressa”, de “incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes” ou da “circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior”.

Afastada naturalmente a última das hipóteses apontadas, cabe referir, em primeiro lugar, que a Lei n° 67-A/2007 não contém qualquer declaração expressa de revogação, total ou parcial, do DL n° 353-A/89.

E temos igualmente por certo que do texto daquele art. 119°, n° 1 não resulta a revogação tácita ou implícita daquele diploma, pois que essa revogação só veio a ser expressamente consagrada na Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro [art. 116°, al. u)], o que seria naturalmente incompreensível se a mesma tivesse sido já operada por diploma anterior. Teríamos então um diploma a ser revogado por duas vezes, o que é, do ponto de vista técnico e jurídico, perfeitamente inconcebível.

Retomemos então a letra do preceito:

“1- A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n° 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.”

O que este preceito da Lei n° 67-A/2007, que é uma lei de aprovação do Orçamento do Estado, nos veio dizer é que, a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias vai obedecer às regras que virão a ser estabelecidas em lei que há-de surgir posteriormente, e que essa lei futura produzirá efeitos a partir daquela data.

Há que convir que se trata de um método pouco ortodoxo de determinação da eficácia das leis, o de estabelecer ex ante, em normação provisória, a retroactividade da aplicação ou da produção de efeitos de uma lei futura, sendo certo, para mais, que essa mesma lei futura não só silencia essa eficácia retroactiva, como fixa, ela própria, para data posterior à da sua publicação a respectiva vigência e produção de efeitos.

Na verdade, dispõe o art. 118°, nº 1 da Lei n° 12-A/2008 que, sem prejuízo da sua entrada em vigor (para certos efeitos) no dia seguinte ao da publicação, “a presente lei entra em vigor no 1° dia do mês seguinte ao da sua publicação e produz efeitos nos termos dos n° s 3 a 7”, dos quais não resulta qualquer produção de efeitos anterior.

Do que decorre naturalmente uma de duas conclusões:

(i) ou o referido art. 119°, n° 1 da Lei n° 67-A/2007, ao fixar a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos do novo regime de progressão nas categorias, que há-de vir a ser estabelecido em lei futura, contém a ressalva implícita das situações desenvolvidas ainda ao abrigo do DL n° 353-A/89, diploma que só veio a ser revogado justamente pela nova lei (Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro);

(ii) ou, a admitir-se que o citado art. 119°, n° 1 da Lei n° 67-A/2007 fixa, sem qualquer ressalva, a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos dessa lei futura, então essa prescrição foi necessariamente derrogada pelo conteúdo da nova lei, concretamente pelo citado art. 118°, n° 1 da Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (lex posterior priori derrogat).

Em qualquer dos casos, é inequívoco que à progressão nas categorias por mudança de escalão, decorrente da permanência por um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, que se vença entre 01.01.2008 e 01.03.2008, é aplicável o disposto nos arts. 19° e 20° do DL n° 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que só veio a ser revogado pela Lei n° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), a qual fixou a sua entrada em vigor e a respectiva produção de efeitos em data posterior à da sua publicação.”

Luís Borges Pais Borges

Referências Legais

Legislação Nacional

CPTA02 ART152
DL 353-A/89 DE 1989/10/16 ART19 ART20
L 67-A/2007 DE 2007/12/31 ART119
L 12-A/2008 DE 2008/02/27 ART46 ART47 ART48 ART113
L 53-C/2006 DE 2006/12/29 ART4
RCM 109/2005 DE 2005/06/02 IN DR 124 ISB 2005/06/30 N1 H
L 43/2005 DE 2005/08/29
CCIV66 ART7

Jurisprudência Nacional

AC TC DE 2007/12/20 IN DR 9 IS 2008/01/14; AC STAPLENO PROC149/10 DE 2010/10/14; AC STAPLENO PROC296/09 DE 2010/09/16

Doutrina

AROSO DE ALMEIDA E OUTRO COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS 2ED PAG884

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1. RELATÓRIO

3. DECISÃO

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