01240/04 - Supremo Tribunal Administrativo

Compete ao Chefe do Estado-Maior da Força Aérea definir o nível remuneratório dos militares do respectivo ramo, sendo meramente executiva a competência do Comandante da Logística, em sede de regime remuneratório.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

1. 1 A..., Capitão da Força Aérea, na situação de reforma, intentou, no Tribunal Central Administrativo, recurso contencioso de anulação do acto de indeferimento tácito do requerimento apresentado, em 25 de Setembro de 2002, ao General Chefe do Estado Maior da Força Aérea, no qual solicitava « (…) a reposição da legalidade nesta incongruente situação existente, determinando o pagamento do Complemento de Pensão compatível com o escalão a que tem direito, contado a partir do escalão de integração, de forma a que, por analogia com os outros Ramos, a base de cálculo do Complemento respeite os direitos legítimos instituídos por lei e corresponde à do escalão da Pensão de Reforma na CGA, ou superior se a isso tiver direito».

Por acórdão, de 17 de Junho de 2004, o recurso foi rejeitado por falta de objecto.

Inconformado, o impugnante recorre dessa decisão para este Supremo Tribunal apresentando alegações com as seguintes conclusões:

A. A Força Aérea regrediu o escalão remuneratório que o agravante possuía com base no Decreto-Lei nº 328/99, de 18 de Agosto em 1 de Julho de 1999, no entanto só comunicou a este o que tinha decidido fazer em 19 de Abril de 2000.

B. Mal teve conhecimento da regressão de escalão o agravante dirigiu cartas/ requerimentos ao Director de Finanças do Comando Logístico do porquê daquela decisão.

C. Tendo dado esperanças de que o assunto se ia decidir mas deixando passar o tempo, o agravante dirigiu, então, à entidade agravada o requerimento datado de 25 de Setembro de 2002 que serviu para a interposição do recurso contencioso.

D. O douto acórdão recorrido entendeu que a entidade agravada não tinha competência primária para apreciar aquele requerimento, carecendo o recurso contencioso de objecto e rejeitando – o.

E. No entanto, o douto acórdão recorrido não analisou se a entidade agravada actuou em relação ao requerimento da forma que lhe impunha o artigo 34º, nºs 1, alínea a) e 3 do CPA.

F. Com efeito, a entidade agravada reteve o requerimento sem o remeter para a autoridade que considerava competente, disso notificando o requerente, se entendesse que a má direcção do requerimento era um erro desculpável, nem notificou o ora agravante que não iria apreciar por o erro ser indesculpável.

G. Logo, a retenção do requerimento facultou ao ora agravante presumi-lo tacitamente indeferido por não ter merecido decisão dentro do prazo fixado para a sua emissão, como estatui o artigo 109º nºs 1 e 2 do CPA, dando origem ao recurso contencioso.

H. Considera, por isso, o agravante que o recurso tem por objecto, por haver o dever legal de decidir por parte entidade agravada e que a sua reposição é ilegal.

I. Da mesma forma, a “decisão voluntária da Força Aérea” de regredir os escalões dos seus capitães para não lhes pagar o complemento de pensão devido é um acto potencialmente lesivo é uma forma de usura que ofende os direitos ou interesses legalmente protegidos do agravante, sendo nulo nos termos do nº 1 e da alínea d) do nº 2 do artigo 133º do CPA, pelo que dele pode recorrer a todo o tempo, haja ou não presunção de indeferimento tácito, razão pela qual o Venerando Tribunal a quo errou, com o devido respeito que é muito ao rejeitar o recurso.

1.2. A autoridade recorrida apresentou contra-alegações e concluiu:

A) Na sequência da publicação e entrada em vigor do Decreto-Lei nº 328/99, a Força Aérea, no exercício do seu poder de autoridade, procedeu a uma definição inovatória e voluntária da situação jurídica do Recorrente relativamente à sua posição remuneratória, colocando-o no 3º escalão do posto de capitão, cujo sentido e conteúdos determinados foram levados ao conhecimento do Recorrente, através da notificação que lhe foi feita em 7 de Fevereiro de 2000.

B) Essa definição inovatória foi aceite pelo Recorrente e dela não foi interposto recurso hierárquico para o CEMFA.

C) Posteriormente, com a entrada em vigor das demais escalas indiciárias previstas no Decreto-Lei nº 328/99 – respectivamente, em 1 de Janeiro de 2000 e 1 de Julho de 2000 – foi mantido o posicionamento do Recorrente no 3º escalão do posto de capitão, o que também foi por ele aceite.

D) O posicionamento do ora Recorrente no 3º escalão do posto da capitão constitui caso resolvido, encontrando-se já decorrido em 25 de Setembro de 2002 o prazo máximo de um ano para a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos inquinados de ilegalidade, a ser o caso, previsto no nº 1 do artigo 141º do Código do Procedimento Administrativo.

E) Não impendia sobre o General CEMFA qualquer dever legal de decidir o requerimento apresentado pelo Recorrente em 25 de Setembro de 2002, tendo por objecto a alteração do seu posicionamento no 3º escalão do posto de capitão, não se tendo formado acto de indeferimento tácito relativamente à mesma pretensão, como é entendimento pacífico na Jurisprudência.

F) A aplicação da fórmula de cálculo para o complemento de pensão, prevista no nº 1 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto, implicou que se procedesse ao cálculo da remuneração ilíquida dos militares caso estes se encontrassem na situação de reserva, uma vez que é com base no cômputo desta remuneração ilíquida com a pensão de reforma ilíquida que é abonado o complemento de pensão.

G) Após a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 328/99, de 18 de Agosto, o supramencionado cálculo da remuneração ilíquida da reserva deve necessariamente operar-se nos termos do Capítulo III – artigos 16º, 17º e 18º - do mesmo diploma.

H) Para efeitos daquele cálculo, procedeu-se ao posicionamento de todos os militares, em função do tempo de permanência no posto, conjugado com os módulos de tempo de cada escalão e que são 2 anos no primeiro escalão e 3 anos nos escalões seguintes, nos termos do disposto no artigo 19º do Decreto-Lei nº 328/99, de 18 de Agosto.

I) O Recorrente detinha, como ele próprio o afirma, 7 anos e 189 dias de tempo de permanência no posto de capitão, tendo ficado assim posicionado no 3º escalão do posto de capitão.

J) A partir deste posicionamento em escalão do posto foi efectuada a transição para a nova estrutura indiciária, em conformidade com os critérios definidos nas alíneas a) e b) do nº 2 do artigo 19º do Decreto-Lei nº 328/99, de 18 de Agosto.

K) Isto é, o Recorrente foi posicionado no escalão em função do tempo de permanência que detinha no posto de capitão e, subsequentemente, transitou para o correspondente escalão da nova escala indiciária, a fim de ser determinada a sua remuneração ilíquida na reserva, sendo-lhe abonado um diferencial remuneratório.

L) Não assiste ao Recorrente qualquer «direito ao escalão» anterior, o qual é, tão somente, uma posição remuneratória criada em cada categoria/posto integrada em carreira, como dispõe o artigo 17º do Decreto-Lei nº 184/89, de 2 de Junho.

M) O Recorrente detém um direito constitucional à remuneração e ao valor da pensão de reforma, cuja inviolabilidade foi garantida pelo artigo 22º do Decreto-Lei nº 328/99, de 18 de Agosto, ao estatuir que da aplicação das novas escalas indiciárias não podia resultar redução das remunerações auferidas à data da sua entrada em vigor, e cumprida pela Força Aérea Portuguesa através do abono do diferencial remuneratório.

N) A pretensão do Recorrente na atribuição do 4º escalão, para o qual não detém tempo de serviço bastante, é, na realidade, a pretensão à revalorização da sua pensão, uma vez que a esse escalão foi atribuído um índice salarial superior àquele que lhe correspondia nos termos da lei, à data da aposentação do militar.

O) O Decreto-Lei nº 328/99, de 18 de Agosto, não permite a revalorização das pensões de aposentação, cuja actualização se rege pelo disposto no Estatuto da Aposentação.

P) O acto impugnado constitui estrita aplicação do disposto no nº 1 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 236/99, de 25 de Junho, com a redacção dada pela Lei nº 25/2000, de 23 de Agosto, e nos artigos 19º e 22º do Decreto-Lei nº 328/99, de 18 de Agosto, respeitando integralmente a inviolabilidade da pensão de aposentação do ora Recorrente.

1.3. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, dizendo, no essencial, que:

“(…) Conforme a matéria de facto apurada, “em 25.09.2002, o recorrente dirigiu um requerimento ao CEMFA, no qual considerava não haver enquadramento legal para a descida de escalão aplicada, que se traduz na sonegação do escalão de integração definido por força do DL 57/90, art. 20º (…) solicitando a reposição da legalidade nesta incongruente situação, determinando o pagamento do Complemento de Pensão compatível com o escalão a que tem direito, contado a partir do escalão de integração, de forma a que, por analogia com os outros ramos, a base de cálculo do Complemento respeite os direitos legítimos instituídos por lei…”.

Sobre esse requerimento não recaiu qualquer resposta.

Entendeu o douto Acórdão recorrido que “nos termos da Lei Orgânica da Força Aérea, aprovada pelo Decreto-Lei nº 51/93, de 26 de Fevereiro, é ao Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea (CLAFA) que compete assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros (art. 11º, nº 1 e nº 3 al. d), não detendo, por isso, o CEMFA competência dispositiva primária para decidir a pretensão suscitada, o que conduz à inexistência do acto tácito de indeferimento”, conforme jurisprudência que cita com referência ao parecer emitido pelo Ministério Público.

E entende o Recorrente que o douto Acórdão recorrido “não analisou se a entidade agravada actuou em relação ao requerimento da forma como lhe impunha o art. 34º nºs 1, al. a) e 3 do CPA.

Ora, como se diz no douto Acórdão do STA, de 28.11.00. recº nº 45.955, citado no douto Acórdão recorrido, “a presunção de indeferimento facultada pelo art. 109º do CPA, àquele que formula uma pretensão, tem como pressuposto que a entidade à qual é dirigida dispõe de competência para decidir do mérito do pedido apresentado, a omissão do procedimento imposto pelo art. 34º do CPA, porque não respeitam ao fundo da pretensão, não legitimam a presunção no art. 109º do CPA, conforme pretende o recorrente”.

Improcede, assim, a conclusão E) formulada nas alegações de recurso.

A presunção do indeferimento tácito, tirada pelo recorrente – conclusão G – não pode confundir-se com a presunção legal estabelecida no referido artigo 109º do CPA.

Se o recorrente entende que houve violação do disposto no artigo 34º do CPA, tal questão não pode ser apreciada, exactamente porque não respeita ao fundo da questão, ela poderá ser apreciada em sede “de acção de indemnização por responsabilidade civil fundada em acto ilícito” - cfr. Acórdão do STA, de 1.10.98, rec. nº 37593.

Assim sendo, entendo que o recurso não merece provimento.”

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido deram-se como provados os seguintes factos:

a) Em 23 de Setembro de 2002, o recorrente dirigiu um requerimento ao CEMFA, no qual considerava “não haver enquadramento legal para a descida de escalão aplicada, que se traduz na sonegação da escala de integração definido por força do DL 57/90, art. 20º (…)” solicitando “ a reposição da legalidade nesta incongruente situação existente, determinando o pagamento do Complemento de Pensão compatível com o escalão a que tem direito, contado a partir do escalão de integração, de forma a que, por analogia com os outros Ramos, a base de cálculo do Complemento respeite os direitos legítimos instituídos por lei (…)”

b) Sobre esse requerimento não recaiu qualquer decisão.

c) Já em requerimento anterior, dirigido ao CEMFA em 22.11.99, o ora recorrente havia solicitado que fossem determinadas “as diligências necessárias para que se possa efectivar a sua integração no 4º escalão da estrutura indiciária anexa ao Dec-Lei nº 328/99, de 18 de Agosto, conforme resultava dos normativos constantes nos Dec-Leis 57/90, DL 408/90 e DL 307/91.

d) Em 7 de Fevereiro de 2000, pelo ofício nº 015153, o Director de Finanças do Comando Logístico – Administrativo da Força Aérea, respondendo ao requerimento de 22.11.99, definiu a metodologia aplicada na transição para as novas escalas indiciárias, decorrente da aplicação das normas previstas no art. 19º do Dec. Lei nº 323/99, de 18 de Agosto, e por efeito da qual ocorreu o posicionamento no 3º escalão.

2.2. O DIREITO

2.2.1. O acórdão recorrido rejeitou o recurso contencioso por carência de objecto, sendo a decisão justificada pelo discurso que passamos a transcrever, no essencial:

“(…) Nos termos da Lei Orgânica da Força Aérea, aprovada pelo DL nº 51/93, de 26 de Fevereiro, é ao Comandante Logístico e Administrativo da Força Aérea (CLAFA), que compete assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros (art. 11º, nº 1 e 3 al. d), não detendo por isso o CEMFA competência dispositiva primária para decidir a pretensão suscitada, o que conduz à inexistência de acto tácito de indeferimento (cfr. Ac STA de 6.12.00, Rec. 041283; Ac. STA de 27.04.99, Rec. 33 557; Ac. STA de 30.10.2001, 33 557; Ac. STA de 30.10.2001, Rec. 047627; Ac. T.C.A. de 28.04.03, Rec. 00976/88)”.

E sendo que a presunção de indeferimento facultada pelo art. 109º do Código de Procedimento Administrativo, àquele que formula uma pretensão, tem como pressuposto que a entidade à qual é dirigida dispõe de competência para decidir do mérito do pedido apresentado, a omissão do procedimento imposto pelo art. 34º do C.P.A., porque não respeitam ao fundo da pretensão, não legitimam a presunção de indeferimento prevista no art. 109º do C.P.A – cfr Ac. STA de 28.11.00, Rec. 045955; “Código do Procedimento Administrativo”, Anotado e Comentado, Santos Botelho, Pires Esteves, Cândido Pinho, 5ª ed., p. 213 e seguintes; Ac. T.C.A. de 20.05.04, P. 12562/03).

Concluindo, pois, e uma vez que o indeferimento tácito pressupõe o dever legal de decidir a pretensão que pertencia às entidades previstas nos dispositivos acima indicados e não directamente ao CEMFA, o presente recurso carece de objecto.”

Considera o recorrente que “o recurso tem objecto, por haver o dever legal de decidir por parte da entidade” recorrida “e que a sua rejeição é ilegal”.

2.2. 2 Nos termos do presente recurso, importa, pois, saber, como questão fulcral do dissídio, se a autoridade recorrida é, ou não, detentora de competência primária para decidir o pedido que lhe foi formulado pelo requerente, sendo que a pretensão deste se traduz na modificação da base de cálculo do Complemento de Pensão, mediante a progressão do militar para o escalão seguinte da tabela remuneratória.

O acórdão recorrido julgou estar a competência cometida ao Comando Logístico da Força Aérea. O recorrente entende-a atribuída ao Chefe do Estado Maior da Força Aérea.

De acordo com a Lei nº 111/91, de 29 de Agosto, o chefe do Estado-Maior da Força Aérea é o chefe militar de mais elevada autoridade na hierarquia do seu ramo (art. 8º/ 1), que lhe compete dirigir, coordenar e administrar (art. 8º/4/a).

Por seu turno, segundo o DL nº 51/93 de 26.2, o Comando Logístico e Administrativo da Força Aérea, é um órgão central de administração e direcção, na dependência directa do CEMFA (art. 9º/1 e 2/a), que tem por missão assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros para a execução dos planos e directivas aprovados pelo CEMFA (art. 11º/1), cujas competências são estabelecidas por decreto regulamentar (art.35º/1).

No Decreto Regulamentar nº 52/94, de 3 de Setembro, diz-se que “o CLAFA tem por missão assegurar a administração dos recursos materiais e financeiros da Força Aérea para a execução dos planos e directivas aprovados pelo CEMFA” (art. 2º/1), sendo que no elenco das respectivas incumbências, enunciadas nas alíneas a) a n) do art. 2º/2, não se descortina o poder de praticar actos administrativos de modificação do estatuto dos militares, através do reposicionamento na escala remuneratória. E é disso que se trata. Passa por aí, a pretensão do requerente de ver definida, noutros termos, a base de cálculo do Complemento da Pensão.

Nem mesmo à Direcção de Finanças está cometido tal poder, uma vez que a este órgão, na matéria em causa, apenas lhe compete “assegurar a efectivação dos abonos e descontos devidos ao pessoal militar e civil” (art. 13º/d). Esta é, seguramente, uma competência de mera execução, em sintonia com a natureza do próprio CLAFA, que é “um órgão central de administração e direcção de carácter funcional e visa assegurar a superintendência e execução nas áreas administrativas e logísticas”.

Ora, nos termos do disposto no art. 29º do CPA, a competência está submetida ao princípio da legalidade, sendo que um órgão, em regra, só tem a competência que a lei lhe confere.

No caso em apreço, como vimos, divergindo do acórdão recorrido, a lei não atribui ao CLAFA o poder dispositivo em matéria de definição da base de cálculo do Complemento. E, não havendo norma que a atribua explícita e inequivocamente a qualquer órgão, deve a competência, em excepção à regra de que a mesma não se presume, considerar-se implicitamente cometida ao CEMFA, entidade máxima da hierarquia, com poderes gerais de direcção e administração do Ramo, de acordo com o princípio de que quem pode o mais, pode o menos (cfr. Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, I, p. 608).

Neste quadro, competia ao CEMFA decidir sobre a pretensão que lhe foi formulada pelo requerente e, por consequência, não pode manter-se o acórdão recorrido, assente no pressuposto da falta de competência primária daquele.

No sentido da solução ora perfilhada veja o acórdão de 2005.02.01 – recº nº 1194-04

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão impugnado e ordenar a baixa dos autos.

Sem custas.

Lisboa, 15 de Fevereiro de 2005. – Políbio Henriques (relator) – Rosendo José – António Madureira.