01019/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano, e o nexo de causalidade entre este e o facto.

II- O acto do Conselho Directivo do Centro Regional de Segurança Social que afecta uma funcionária a uma colónia de férias que não tinha quadro próprio e que é parte integrante daquele Centro, constitui uma medida de mobilidade interna que tem cobertura legal no Ponto 9 do Mapa II anexo ao Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro.

III- Não sendo ilícita esta afectação, improcede a acção de indemnização fundada em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1- A... propôs no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto acção declarativa, para efectivação de responsabilidade civil, contra o Centro Regional de Segurança social do Norte, na qual se pedia a condenação deste no pagamento da quantia de 1.354.593$00, a título de ajudas de custo e de subsídios de viagem, acrescida de 401.694$00, de juros de mora vencidos e dos vincendos até efectivo pagamento, e do montante de 500.000$00, correspondente a danos não patrimoniais sofridos

Por sentença de 19-11-99, aquele T.A.C. julgou procedente a excepção peremptória de não impugnação do acto lesivo, absolvendo o Réu do pedido.

A Autora interpôs recurso para este Supremo Tribunal Administrativo que, por acórdão de 4-10-2001, revogou a sentença referida.

Baixando o processo ao Tribunal Administrativo de Círculo do Porto veio a ser proferida nova sentença, em 27-1-2003, em que foi julgada a acção parcialmente procedente e condenado o Réu CENTRO REGIONAL DE SEGURANÇA SOCIAL DO NORTE, no pagamento à Autora da quantia de 1.354.593$00, acrescida de juros de mora, à taxa anual de 15%, desde 2-1-95 até 30-9-95 e à taxa de 10% ao ano, desde esta última data até efectivo e integral pagamento.

Inconformado, o INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL, que sucedeu ao Réu CENTRO REGIONAL DE SEGURANÇA SOCIAL DO NORTE (Decreto-Lei n.º 316-A/2000, de 7 de Dezembro), interpôs o presente recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões:

I- Face ao alegado deverá a sentença ser considerada nula, face ao disposto na alínea b) do n.º 1 do Artigo 668º do CPC, por não especificar os fundamentos de direito que sustentam a decisão ou, assim não se entendendo

II- O presente recurso deve ser julgado procedente e revogada a sentença, por não poder o Réu ser condenado com o fundamento em responsabilidade civil contratual, uma vez que entre a Autora e o Réu não existia qualquer relação obrigacional, conforme se demonstrou e ter sido já esse o entendimento desse Venerando Tribunal em caso perfeitamente análogo ( Recurso n.º 48 211 de 05 de Fevereiro de 2002)

Acresce ainda que:.

III- Mesmo não tendo sido a condenação do aqui Recorrente baseada na responsabilidade civil extracontratual, e teria de ser nesse âmbito que teria de ser apurada a responsabilidade do Recorrente, conforme decidiu já esse Venerando Tribunal em situações totalmente idênticas (Acs. de 8/7/97 no recurso 41 972 e de 17/11/98 no recurso 41 994) sempre teria de proceder o presente recurso, pois como também resulta do alegado, ficou demonstrado que a colocação da Autora nos serviços sediados na Apúlia se integravam nos poderes de gestão de pessoal daquele ex-Centro Regional, não se verificando pois um dos requisitos daquela responsabilidade do Estado: a ilicitude.

Por outro lado assim sendo, o caso “sub-júdice” teria de ser apreciado no âmbito do Decreto Lei 519-M/79, de 28 de Dezembro, de que o Meritíssimo Juiz “a quo” não se socorreu ou então fez, com o devido respeito, uma incorrecta interpretação e aplicação, nomeadamente, dos seus artigos 2º, 6º e 13º, tendo condenado o ora Recorrente ao pagamento à Autora do montante peticionado, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual, à revelia do disposto nos artigos 1º, 2º n.º 1 e 6º do Decreto Lei 48 051, de 21 de Novembro de 1967.

O não pagamento à Autora de ajudas de custo não consubstancia também qualquer ilicitude.

Assim

Ao julgar nula a sentença, ou ao dar provimento ao presente recurso revogando aquela, estará esse Venerando Tribunal a fazer justiça.

A Autora contra-alegou, concluindo da seguinte forma:

1. Não assiste ao Recorrente qualquer razão, uma vez que decisão recorrida não merece qualquer reparo ou censura no que concerne à condenação do Réu/Recorrente no pagamento da quantia arbitrada a título de danos sofridos pela Autora/Recorrida pelo incumprimento contratual por falta de pagamento do abono de ajudas de custo e do subsídio de viagem e de marcha.

2. A sentença ora em crise encontra-se devidamente fundamentada de direito e de facto, inexistindo, por isso, a invocada nulidade, pois consta da mesma a matéria de facto e de direito e a consequente aplicação do mesmo ao caso concreto.

3. A relação jurídica de emprego na administração pública constitui-se por nomeação e contrato de pessoal e quando é feito por nomeação, tem de existir, posteriormente um acto de aceitação de emprego, ficando desta forma estabelecida a relação jurídica de emprego.

4. A Recorrida foi admitida para desempenhar as suas funções no Centro Regional Segurança Social de Braga, a colónia de férias da Apúlia não possuía quadro de pessoal próprio e pertencia ao CRSS de Braga, pelo que a Recorrida sempre pertenceu ao CRSS de Braga e o seu domicílio necessário sempre foi nesta cidade, pois foi nesta que tomou posse e é aqui que sempre se situou o centro da sua actividade funcional.

5. Mesmo entendendo-se que o domicílio necessário da Recorrida passou a ser o da localidade onde prestava trabalho, para efeitos de ajudas de custo, considera-se residência oficial a periferia da localidade onde o funcionário tem o seu domicílio necessário, sendo este precisamente o caso concreto.

6. Nunca a legislação referida pelo Recorrente (DL 248/94, de 7 de Outubro), poderia ser aplicada ao caso concreto, dado que à data dos factos ainda nem sequer tinha sido publicada.

7. A Recorrida ao ser colocada na Colónia de férias da Apúlia, passou a deslocar-se diariamente para este local e a trabalhar a mais de 5 Km do seu domicílio.

8. Nestes casos, nos termos da legislação em vigor, o Recorrente está obrigado a proceder ao pagamento do subsídio de ajudas de custo, ou mesmo a um subsídio de deslocação.

9. A conduta do Recorrente é geradora de responsabilidade civil, traduzida esta na obrigação de reparar os danos causados à recorrida pois da mesma existe um facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade.

10. Esta responsabilidade traduz-se em responsabilidade contratual, uma vez que o M.mo Juiz a quo considerou que existir um vínculo laboral visto que esta trabalhava sob as ordens, autoridade, direcção e fiscalização do Recorrente.

11. Mesmo entendendo-se que estamos perante um caso de responsabilidade extra-contratual, também aqui o Recorrente tinha a obrigação de indemnizar a Recorrida. R

12. Mesmo tratando-se, a colocação da Recorrida na colónia de férias da Apúlia, de uma medida integrada nos poderes de gestão, certo é que a Recorrida continuou a pertencer ao CRSS de Braga, sendo neste local que continuou a ter o seu domicílio pelo que o Recorrente deveria ter procedido ao pagamento das ajudas de custo conforme está estipulado.

13. O não cumprimento a lei por parte do Recorrente e o não pagamento do subsídio de deslocação ou mesmo o subsídio de residência à Recorrida é gerador de responsabilidade civil, por se tratar de uma conduta ilícita.

14. A conduta dada como provada nos autos é integradora dos vários elementos da responsabilidade civil extra contratual, ou seja, existência de um facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade.

Termina pedindo que seja mantida a decisão recorrida.

O Meritíssimo Juiz pronunciou-se sobre a nulidade de falta de fundamentação, arguida pelo Recorrente, entendendo que ela não se verifica.

A Excelentíssima Procuradora-Geral Adjunta emitiu douto parecer nos seguintes termos:

O presente recurso jurisdicional vem interposto pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social de sentença do TAC do Porto que o condenou no pagamento à A de quantias devidas a título de ajudas de custo e de subsídios de viagem e marcha, e respectivos juros de mora.

Nas suas alegações de recurso defende o recorrente que a sentença enferma de nulidade – por não especificar os fundamentos de direito em que baseia a decisão (artigo 668º nº 1 alínea b) do CPC) – e de erro de julgamento – porquanto, ao contrário do decidido, não se está em presença da modalidade de responsabilidade civil contratual, pois que não foi celebrado qualquer contrato com a A, pelo que, conclui, não sendo de lhe imputar a prática de acto ilícito, também não pode ser condenado no âmbito da responsabilidade civil extracontratual.

Afigura-se-nos que ao recorrente assiste razão, excepto no que à invocada nulidade respeita a qual, em nosso entender, mais não traduz que erro de julgamento por deficiente ou incorrecta fundamentação, sindicável, por isso, em sede de recurso jurisdicional reportado ao mérito.

Passamos, pois, a emitir parecer.

Por acórdão deste STA proferido a fls. 121 e ss destes autos, decidiu-se, a respeito da acção em apreço que, “ante a matéria de facto em que se baseou a sentença”(que nesta parte não veio a sofrer alteração na sentença ora recorrida), esta tem por pressuposto a lesão de direitos integrantes de uma relação jurídica de emprego público, (...) sendo que o que está em causa, a fonte imediata do direito que o autor se arroga e com base no qual pede, é o regime geral de responsabilidade por actos de gestão pública.

Em face desta definição, afastada ficou a natureza contratual da relação jurídica de emprego existente entre a A e o R, pelo que o enquadramento jurídico da factualidade dada como apurada na sentença recorrida não poderá ser equacionado através do recurso ao instituto da responsabilidade civil contratual com base em incumprimento culposo de um contrato, como se entendeu na decisão recorrida, mas antes no da responsabilidade civil extracontratual regulado pelo DL 48051 de 21.11.67, na modalidade de responsabilidade por actos ilícitos culposos.

Como parece resultar do teor da decisão recorrida, e sem cuidarmos de verificar se no caso se mostram preenchidos os restantes pressupostos da responsabilidade civil extracontratual consagrados na lei civil, o facto ilícito gerador do dever de indemnizar radicará, no entender do Mmo Juiz, na circunstância de à A ter sido imposto o dever de prestar funções fora do local onde fora fixado o seu domicílio profissional sem que a esta fosse efectuado o pagamento de contrapartidas devidas a título de deslocação e alimentação.

Só que a colocação da A em exercício de funções em local distinto daquele onde inicialmente prestou funções pode integrar um acto de gestão de pessoal, com o objectivo de procurar soluções ao nível da eficácia e da rentabilidade dos serviços, como defende a entidade recorrente e a factualidade apurada consente, não constituindo, assim, qualquer acto ilícito.

Assim, não se demonstrando no caso em apreço a verificação de um dos pressupostos em que se funda a responsabilidade civil extracontratual – a ilicitude –, a acção intentada pela A estava condenada à improcedência.

Neste sentido, veja-se, sobre caso idêntico ao aqui em apreço, o acórdão deste STA de 15.05.2003, proferido no recurso nº 212/03-11.

Nestes termos, somos de parecer que o recurso merece provimento.

As partes formalidade notificadas deste douto parecer, apenas se tendo pronunciado a Autora, mantendo a posição assumida e afirmando que, a entender-se que se está perante um caso de responsabilidade extra-contratual, também existiria obrigação de indemnizar, por se verificarem os respectivos pressupostos.

Corridos os vistos legais, cumpre decidir.

2- Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto:

a) A A. exerce a categoria profissional de "Técnica Auxiliar Especialista", sob as ordens, autoridade, direcção e fiscalização do R., desde 10.MAR.69, auferindo a remuneração mensal hoje de 145.500$00;

b) Em 18.JAN.93, o R., através do seu Serviço Sub-Regional de Braga, nas instalações deste, comunicou à A., verbalmente, e a outras colegas desta que a acompanhavam, que, de futuro, ou aceitavam passar a exercer funções na Colónia de Férias da Apúlia do R., em Esposende, ou seriam consideradas como disponíveis;

c) A afectação da A., entre outras funcionárias do R., integrou uma medida gestionária objecto de deliberação do Conselho Directivo do Ex-Centro regional de Segurança Social de Braga, tomada em 31.DEZ.92, com produção de efeitos a partir de 01.FEV.93 – Cfr. doc. de fls. 67 a 69;

d) Nessa altura, o R. determinou que a A. passasse a exercer na Colónia de Férias da Apúlia as tarefas e actividades próprias de "enfermagem", entre outras, com as seguintes funções:

- assistência aos doentes;

- acompanhamento dos doentes ao hospital ou ao centro de saúde; e

- realização de curativos e primeiros socorros.

e) Por ordem do R., a A. prestou serviço na referida Colónia de Férias da Apúlia entre 01.FEV.93 e 02.JAN.95;

f) O exercício de funções na Apúlia compreendia, além do período normal de trabalho, a prestação de serviço nocturno e durante os fins de semana;

g) Em 01.FEV.93, com relação ao serviço a prestar na colónia de Férias da Apúlia, a A. requereu ao R. o pagamento de ajudas de custo de deslocação e de alimentação;

h) Em 17.JUN.94, a A. reiterou tal pedido com referência aos anos de 1993 e 1994, em que exerceu funções na Apúlia;

i) O R. nada pagou à A., a título de ajudas de custo de deslocação e de alimentação, durante o período de tempo em que exerceu funções na Apúlia;

j) No decurso do ano de 1993 a A. prestou serviço efectivo na Colónia de Férias da Apúlia do R. durante 212 dias;

k) No decurso do ano de 1994 a A. prestou serviço efectivo na Colónia de Férias da Apúlia do R. durante 227 dias;

l) A quantia a título de ajudas de custo, correspondentes ao período de exercício de funções da A. na Colónia de Férias da Apúlia, nos anos de 1993 e 1994, perfaz o montante de 748.473$00;

m) E a título de subsídio de viagem, referente ao mesmo período de tempo, atinge a verba de 606.120$00;

n) Como local de trabalho foi fixado à A. a cidade de Braga;

o) Sempre que o R. deslocava a A. para exercer funções fora da cidade de Braga, pagou-lhe as respectivas ajudas de custo e forneceu-lhe o respectivo transporte;

p) A transferência do local de trabalho da A. causou-lhe grandes incómodos e aborrecimentos, porquanto deixou de poder estar à hora do meio-dia com o filho e viu-se na situação de ter de o acompanhar e assistir durante menos tempo ao longo do dia;

q) Com tal transferência, a A. sentiu-se também desconsiderada, em termos profissionais;

r) A Colónia de Férias da Apúlia do Ex-Centro Regional de Segurança Social de Braga não possuía Quadro de Pessoal próprio;

s) A A. foi objecto de uma medida gestionária de mobilidade interna; e

t) Tal medida gestionária foi tomada com base em critérios de oportunidade.

3- A primeira questão colocada pela Recorrente é a da nulidade de sentença por falta de fundamento.

Esta nulidade está prevista na alínea b) do n.º 1 do art. 668.º do C.P.C., subsidiariamente aplicável (art. 1.º da L.P.T.A.), em que se refere que é nula a sentença quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão.

Como vem entendendo uniformemente este Supremo Tribunal Administrativo, com apoio no próprio texto desta disposição, só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação. ( ( ) Neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 9-3-1989, proferido no recurso n.º 26531, publicado em Apêndice ao Diário da República de 14-11-94, página 1965;

- de 7-12-1989, proferido no recurso n.º 22854, publicado no Apêndice ao Diário da República de 30-12-94, página 7016;

- de 29-5-1991, proferido no recurso n.º 24722, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-9-95, página 3414;

- de 26-9-1991, proferido no recurso n.º 27802, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-9-95, página 5101;

- de 17-3-1994, proferido no recurso n.º 33329, publicado no Apêndice ao Diário da República de 20-12-96, página 2094;

- de 2-11-1994, proferido no recurso n.º 36039, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 7588;

- de 18-1-1996, proferido no recurso n.º 34945, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 303;

- de 23-5-1996, proferido no recurso n.º 39216, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3957;

- de 27-5-1998, proferido no recurso n.º 37068, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 20, página 18;

- de 21-3-2000, proferido no recurso n.º 41027;

- de 25-10-2000, proferido no recurso n.º 29760;

- de 14-11-2000, proferido no recurso n.º 46046. )

Não é isso o que sucede com a decisão recorrida em que, para além de se indicar a matéria de facto que se considerou provada (que atrás se transcreveu), se indicam as razões jurídicas que justificam a decisão tomada, com indicação das normas legais que se entenderam aplicáveis.

Assim, não havendo falta absoluta de fundamentação de facto ou de direito não ocorre a nulidade de sentença referida.

4- A primeira questão colocada no presente recurso jurisdicional é a de saber se o fundamento do pedido da Autora é a responsabilidade civil extracontratual ou responsabilidade contratual.

No referido acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 4-10-2001, proferido no anterior recurso jurisdicional, foi apreciada a questão prévia da competência para a sua decisão.

Para decidir essa questão, o Supremo Tribunal Administrativo teve de decidir outra questão, que foi a da interpretação da petição inicial, designadamente quanto ao fundamento do pedido formulado pela Autora, tendo-se concluído que ele se baseia em responsabilidade civil extracontratual, no «regime geral de responsabilidade por actos de gestão pública», e não em responsabilidade contratual, como se entendeu na sentença recorrida.

Tendo tal questão da interpretação da petição sido apreciada expressamente e tendo transitado em julgado o referido acórdão, tem de considerar-se assente que os pedidos formulados pela Autora se fundamentam em responsabilidade civil extracontratual (art. 672.º do C.P.C.).

É, assim, à face do «regime geral de responsabilidade por actos de gestão pública», como se refere naquele acórdão, que há que apreciar as pretensões apresentadas pela Autora.

5- O art. 22.º da C.R.P. estabelece que o «Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem».

A concretização desta responsabilidade é feita pelo Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-67 que estabelece o princípio geral de que «o Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício» (art. 2.º).

Este Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a decidir, pacificamente, que a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas públicas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano, e o nexo de causalidade entre este e o facto. ( ( ) Neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos:

- de 27-1-1987, proferido no recurso n.º 23963, publicado no Apêndice ao Diário da República de 7-5-93, página 474;

- de 27-6-1989, proferido no recurso n.º 24686, publicado no Boletim do Ministério da Justiça n.º 388, página 577, e no Apêndice ao Diário da República de 15-11-94, página 4466;

- de 29-1-1991, proferido no recurso n.º 28505, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-7-95, página 342, e em Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo n.º 359, página 123;

- de 24-3-1992, proferido no recurso n.º 30157, publicado no Apêndice ao Diário da República de 29-12-95, página 2087;

- de 1-4-1993, proferido no recurso n.º 31320, publicado no Apêndice ao Diário da República de 19-8-96, página 1793;

- de 30-3-1993, proferido no recurso n.º 31499, publicado no Apêndice ao Diário da República de 14-8-96, página 1701;

- de 29-11-1994, proferido no recurso n.º 35865, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-4-97, página 8461;

- de 16-3-1995, proferido no recurso n.º 36933, publicado no Apêndice ao Diário da República de 18-7-97, página 2769;

- de 21-3-1996, proferido no recurso n.º 35909, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 2010.

- de 30-10-1996, proferido no recurso n.º 35412, publicado no Apêndice ao Diário da República de 15-4-99, página 7268;

- de 13-10-98, proferido no recurso n.º 43138. )

5- No que concerne à ilicitude, o art. 6.º do Decreto-Lei n.º 48051, de 21-11-1967, que concretiza esta responsabilidade de entes públicos por actos de gestão pública, estabelece que se consideram «ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.»

No caso em apreço, a Autora refere no art. 51.º da petição inicial que o Réu praticou um acto ilícito ao transferir o seu local de trabalho, mas não indica qualquer norma ou princípio que tenha sido violado nem invoca regras técnicas ou de prudência comum que tenham sido infringidas.

Por outro lado, como já tem entendido este Supremo Tribunal Administrativo ( ( ) Nos seguintes acórdãos, proferidos perante em situações absolutamente idênticas, de colegas da Autora, que exerciam funções no Centro Regional de Segurança Social do Norte e passaram a exercer funções na Colónia de Férias da Apúlia:

- de 8-7-97, proferido no recurso n.º 41972, publicado em Apêndice ao Diário da República de 12-6-2001, página 5648;

- de 17-11-98, proferido no recurso n.º 41994, publicado em Apêndice ao Diário da República de 6-6-2002, página 7119. , a Colónia de Férias da Apúlia, onde a Autora passou a exercer funções, era parte integrante do Centro Regional de Segurança Social do Norte, pelo que, não tendo aquela Colónia de Férias quadro próprio e estando integrada naquele Centro, podiam os funcionários que nele prestavam serviço ser afectados a esta Colónia, por simples medida de mobilidade interna, que tem cobertura legal no Ponto 9 do Mapa II anexo ao Decreto-Lei n.º 323/89, de 26 de Setembro.

Assim, não se demonstrando a existência de um facto ilícito, não pode proceder a pretensão da Autora, com fundamento em responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito.

Termos em que acordam em

- conceder provimento ao recurso jurisdicional;

- revogar a sentença recorrida;

- julgar improcedente a acção

Custas pela Autora neste STA e na 1ª instância.

Lisboa, 26 de Novembro de 2003.

Jorge de Sousa - Relator – Costa Reis – Isabel Jovita