Quem foi o relator do acórdão 0333/08?

O relator foi António Bento São Pedro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0333/08?

O acórdão foi proferido em 20 de maio de 2009.

0333/08 - STA

Sumário

I - É ilícita e culposa a ocupação por um Município dos terrenos do promotor de um loteamento (ainda que incluídos em áreas a ceder no âmbito da referida operação urbanística) sem o seu consentimento ou autorização e sem que venha a ser emitido o respectivo Alvará de loteamento. II - A ocupação de terrenos, incluídos em áreas a ceder no âmbito de um loteamento urbano, com autorização do seu proprietário é lícita, podendo contudo gerar a obrigação de indemnizar por factos lícitos, se o Alvará de loteamento não vier a ser emitido, os terrenos não forem restituídos e se verificarem os demais pressupostos do art. 9º do Dec. Lei 48051 de 21 de Novembro de 1967 (especialidade e anormalidade dos danos).

Texto

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo 1. Relatório O MUNICÍPIO DE LOURES inconformado com a sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que, na ACÇÃO ORDINÁRIA intentada por B…, o condenou a pagar aos herdeiros habilitados deste “a indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais que se vier a liquidar em execução de sentença”, recorreu para este Supremo Tribunal, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões: 1. Encontram-se prescritos todos os eventuais direitos, aliás inexistentes, do Recorrido. 2. Nos termos do despacho do Presidente da Câmara de 15.3.94, o Recorrido foi informado de que deveria apresentar novo estudo que se contivesse nos parâmetros do PDM. Por outro lado, 3. O PDM de Loures foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 54/94, de 5 de Maio, publicado no DR de 14 de Julho, 4. Sendo, que de resposta ao quesito 11º não se infere que o Município reconheça outro direito ao Recorrido que não fosse o de submeter proposta conforme às exigências do PDM. 5. Acresce que a notificação judicial avulsa efectuada pelo Recorrido, não interrompe o prazo prescricional relativamente ao Recorrente, por isso mesmo que aquela foi feita ao Presidente da Câmara Municipal de Loures e não ao Réu na presente acção, o Município de Loures. 6. A invocação do prazo prescricional - do seu esgotamento - não constitui proibição do “venire contra factum proprium” pois que o Recorrente sempre afirmou ao Recorrido a necessidade de cumprimento do PDM conduta permanente e inequívoca bem revelada pela factualidade apurada nos autos. 7. Sendo de três anos o prazo prescricional (art° 71°, 2 da LPTA e 498° do Cód. Civil), tendo a acção sido interposta em 10 de Dezembro de 1997 situando-se, o mais tardar em 14 de Julho de 1997, o facto de que o Recorrido pretende fazer decorrer o direito a uma indemnização, manifesto que ocorreu a prescrição alegada pelo Recorrente na sua contestação. 8. A sentença acolhida violou, pois, os normativos legais acima mencionados, devendo ser revogada, declarando-se prescritos todos os eventuais direitos do Recorrido. 9. Ainda que se não julgue verificada a prescrição, o que, sem conceder, se admite por mera hipótese de raciocínio, sempre se terá de concluir pela nulidade de sentença. Na verdade, 10. A sentença é totalmente destituída de fundamentação de direito, 11. Incorrendo, por isso, na causa de nulidade a que alude a al. b), do n° 1, do art° 668° do Cód. Proc. Civil. 12. A sentença sempre teria de ser revogada caso não procedessem a anteriores conclusões, uma vez que se não provaram os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual. Efectivamente, 13. E desde logo, não existe o nexo de causalidade entre a conduta do Réu, que a sentença qualifica como “ilícita” sem fundamentar a afirmação, e os eventuais danos, Na verdade, 14. Permitindo o n° 2, do art° 21° do Dec. Lei n° 289/73, de 6 de Junho, que o interessado inicie as obras de urbanização mediante a prestação de caução e o pagamento das taxas, nada impedia o Recorrido de concretizar a execução do loteamento que diz ter sido aprovado. 15. A omissão de emissão de licença era, por conseguinte, absolutamente insusceptível de provocar os eventuais danos a que alude o Recorrido. 16. Acresce que o próprio Recorrido sustenta que a aprovação do PDM não revoga licenciamento anterior desconforme ao Plano. Destarte, 17. A única indemnização que o Recorrido poderia peticionar, seria correspondente ao custo da prestação de caução numa das modalidades previstas no diploma de 1973, aplicável por força do disposto na al. a), do n° 2, do art.° 84° do D.L. n°400/84, de 31.12. 18. Inexiste, igualmente, qualquer “conduta ilícita” na ocupação do terreno já que esta foi expressamente autorizada pelo Recorrido e se mantém no limite do que é a cedência inerente ao loteamento o mesmo sucedendo no que concerne à abertura do caminho, igualmente aceite pelo Recorrido; a omissão de emissão de licenciamento, integrando-se na corrente administração, não é passível de ser qualificada como “ilícita”, sendo certo que, para a mesma, prevê a lei os adequados “remédios” que o Recorrido se absteve de usar, preferindo tentar obter choruda indemnização, De resto 19. Agindo desta forma, incorre o Recorrido na proibição do “tu quoque” princípio basilar do novo ordenamento jurídico. Finalmente, 20. Não procedendo tudo o que antecede, sempre se terá de concluir pela caducidade da licença, uma vez que as obras de urbanização não foram iniciadas no prazo de um ano (al. c), 2, do art° 24° do D.L. 289/73), o que sempre tornará inexistente qualquer direito a indemnização. Responderam os recorridos, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões: a) O direito dos AA. não se encontra prescrito; b) Com efeito, o A. inicial só teve conhecimento do direito que lhe compete com a ocorrência efectiva dos actos danosos praticados pelo R. e os mesmos que são variados e complexos, não ocorreram há mais de três anos, considerando a data da propositura da presente acção; e) De todo o modo, o acto danoso fulcral verificou-se, em face da publicação do PDM verificado em 14 de Julho de 1995, com o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Loures, de 12 de Janeiro de 1995, no qual se determinava a reformulação do loteamento para o adaptar ao PDM; d) Para obstar a que o R. pudesse invocar qualquer prescrição, face ao prejuízo estabelecido no art.° 498.°, n.° 1, do Código Civil, o A. requereu a notificação judicial avulsa do R. em 30 de Setembro de 1996; e) O A. requereu a notificação do Presidente da Câmara, por este ser o representante legal do Município, conforme estabelece o n.° 1 do art.° 68.° da Lei n.° 169/99; f) Na notificação foi expressamente referido que o A. iria exigir do Município de Loures, a indemnização adequada, não só pela ocupação do terreno, como ainda pela não emissão atempada do alvará de loteamento; g) Como é óbvio, essa notificação interrompeu qualquer prazo prescricional; h) De todo o modo, a invocação da prescrição por parte do R. constitui abuso de direito, como consta doutamente da sentença recorrida, pelo que, em caso algum, pode ser considerada; i) A sentença não é nula, por falta de fundamentação de direito; j) A nulidade prevista na alínea b) do n.° 1 do art.° 668.° do C. P. Civil, apenas ocorre com a falta absoluta de fundamentação, o que não é o caso, uma vez que na sentença ser faz referência a vários preceitos normativos; k) Verificam-se todos os requisitos necessários para a condenação do R. no pagamento de indemnização por responsabilidade extracontratual: factos, danos, ilicitude, culpa e nexo de causalidade entre os factos e os danos; 1) O relacionamento entre o A. e o Réu e a confiança que aquele depositava na Câmara Municipal não lhe permitia socorrer-se da faculdade prevista no n.° 2 do art.° 21.° do Decreto-Lei n.° 287/73; m) De resto, se optasse por seguir essa via, o A. temia o embargo das obras, em face do que dispunha o n.° 3 desse art.° 21.°; n) De todo o modo, o A. não estava coagido a usar dessa faculdade, podendo sempre socorrer-se da via judicial para ressarcimento dos seus prejuízos; o) O disposto na alínea c) do n.° 1 do art.° 24.° do mesmo diploma não é, nem pode ser, aplicável à situação, porquanto não foi emitido alvará de loteamento e o prazo aí referido é contado a partir da data desse alvará. O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento. 2. Fundamentação 2.1. Matéria de facto A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos: a) O A. é proprietário e legítimo possuidor de um conjunto de três prédios rústicos contíguos sendo um sito em Saramago e outros em Almoinhas, na cidade e concelho de Loures, com a área total de 92800 m2, descritos na Conservatória do Registo Predial de Loures sob os n.os 01443 (anteriormente 25958, a fls. 85 do Livro B-73), 25959 a fls. 86 do Livro B-73 e 00624 (anteriormente 25960, a fls. 87 do Livro B-73) e inscritos na matriz rústica da freguesia de Loures respectivamente nos arts. 110 da Secção CC, 70 da Secção EE e 80 da Secção EE. b) Para esses terrenos, requereu o A., em 21 de Janeiro de 1980, à Câmara Municipal de Loures o licenciamento de uma operação de loteamento urbano, a qual correspondeu o processo camarário n.° 33040/U. c) A Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico deu parecer favorável, em relação ao loteamento, «devendo porém o estudo apresentado ser revisto», em ordem a que o valor da densidade populacional e o índice de ocupação não ultrapassassem determinados parâmetros (documento junto aos autos a fls. 27). d) De conformidade com esse parecer, o A. apresentou à Câmara Municipal elementos rectificados em ordem a dar satisfação às exigências da mesma Direcção-Geral. e) E após várias formalidades, a Câmara Municipal, em reunião de 7 de Outubro de 1981, autorizou o loteamento, aprovando os elementos rectificativos apresentados pelo A. (fls. 29 e 30 dos autos). f) A Câmara Municipal informou o A. da deliberação tomada nessa reunião, ou seja, o deferimento do pedido de aprovação do loteamento (fls. 30 dos autos). g) Em face dessa deliberação o A. apresentou em 18/11/1981 na Câmara Municipal de Loures os projectos definitivos das obras de urbanização, tendo requerido a sua aprovação. h) A Câmara Municipal não se pronunciou sobre esses projectos no prazo estabelecido no art. 11º do DL 289/73 de 6/6. i) Invocando o deferimento tácito do pedido de aprovação dos projectos das obras de urbanização, o A. requereu à Câmara Municipal a emissão do respectivo alvará de loteamento. j) Todavia, a Câmara Municipal não emitiu o alvará de loteamento no prazo de 30 dias. k) O A., sempre confiando que a câmara Municipal viria a emitir o alvará de loteamento, foi respondendo às várias exigências e às diversas objecções entretanto levantadas pelo órgão executivo do Município. 1) A Câmara Municipal levantou problemas acerca da titularidade do direito de propriedade de uma faixa de terreno, situada no prédio correspondente ao artigo matricial n.° 80, tendo o Tribunal acabado por decidir ser o A. o respectivo proprietário, em acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, proferido em 1989 e que transitou em julgado. m) Não obstante essa decisão judicial de carácter definitivo, o Sr. C…, titular do alvará de loteamento n.° 4/82, respeitante a terrenos contíguos aos do A., até hoje não fez a cedência à Câmara Municipal do prédio descrito sob o n.° 12040 e inscrito na matriz sob o art.° 36-EE, conforme constava da alteração a esse alvará emitida em 1 de Março de 1985. n) Sem que o alvará tivesse sido emitido a favor do A., a Câmara Municipal de Loures elaborou o Plano Director Municipal que veio a ser aprovado pela Assembleia Municipal, em 27 de Dezembro de 1994, o qual posteriormente foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 54/94, de 5 de Maio, publicada no Diário da República n. 11161/94, 1ª Série-B, de 14 de Julho do mesmo ano. o) A Câmara Municipal no referido Plano Director Municipal não teve em consideração os compromissos que tinha assumido consequentes da aprovação do loteamento. p) A Câmara Municipal não deu qualquer resposta adequada aos requerimentos que lhe enviou o A., muito antes do Plano Director Municipal ter sido aprovado, alertando-a para a situação devida à não emissão do alvará de loteamento — requerimentos cujas cópias se mostram juntas aos autos a fls. 38 e 42. q) No loteamento aprovado, previa-se a construção de 670 fogos. r) Tendo em conta o P.D.M. entretanto aprovado, apenas poderão ser construídos no local 510 fogos. s) Face ao entendimento da Câmara Municipal de Loures, de que o loteamento não é válido por contrariar o Plano Director Municipal, todos os estudos e projectos que levaram à aprovação do loteamento ficarão inutilizados, tendo de ser elaborados de raiz novos estudos e novos projectos para poder ser autorizada nova operação de loteamento enquadrada nos actuais parâmetros do P.D.M. t) No âmbito da aprovação do loteamento concretizada pela deliberação camarária de 7 de Outubro de 1981, o Município de Loures ocupou uma parcela de terreno dos prédios do Autor (referidos em A), com a área de 22 380 m2 e nessa parcela fez construir uma Escola Preparatória para 24 turmas. u) Tal ocupação foi consentida por um representante do A., consentimento esse que mais tarde foi confirmado pelo A., na convicção de que a câmara Municipal honraria os seus compromissos, emitindo o alvará correspondente ao loteamento que havia aprovado. v) Entretanto e sem qualquer contrapartida, o Município apossou-se do terreno e através do Ministério a Educação lá construiu uma Escola Preparatória que se encontra em funcionamento. w) Também o R., sem autorização ou consentimento prévio do A., abriu sobre o terreno deste um arruamento de acesso à Escola Preparatória, sem sequer respeitar o Plano aprovado para o local. x) Esse arruamento ocupa uma faixa de terreno com a extensão de 150 metros e com a largura de 9 metros, incluindo passeios. y) Além disso, o R. colocou uma conduta de esgotos domésticos no terreno do A., e instalou-a atravessando os terrenos destinados à construção de edifícios, o que impede essa construção. z) Igualmente, essa conduta de esgotos, com uma extensão de cerca de 80 metros e que fica a nascente da Escola Preparatória, foi colocada sem qualquer autorização ou conhecimento do A. aa) Acontece que do lado poente dos terrenos do A., o R. instalou ainda nesses terrenos uma canalização de esgotos, com cerca de 200 metros de comprimento para servir um conjunto de moradias localizadas ao longo da estrada de Montemor. bb) Esses esgotos também prejudicam a construção de edifícios nos terrenos do A.. cc) Todas as diligências feitas pelo A. junto da Câmara Municipal de Loures ao longo de todos estes últimos anos para tentar resolver a situação têm sido infrutíferas. dd) A ocupação do terreno com a construção da Escola Preparatória já perdura há 11 anos. ee) O A. detém uma quota correspondente a 50% do capital da sociedade D…, Lda., cuja actividade é a construção de apartamentos turísticos para venda; ff) Autor investiu capacidade empreendedora no loteamento dos seus terrenos referidos em a); gg) Contraiu encargos com os autores dos projectos e assumiu compromissos com interessados na aquisição de lotes; hh) O A. sempre foi uma pessoa que, ao longo da sua já avançada idade, teve um comportamento de homem honesto e cumpridor, no que muito se orgulhava; ii) A conduta da Câmara pôs em causa a sua honradez perante os interessados referidos em hh); jj) A conduta da Câmara Municipal de Loures causou enorme desgosto ao A. kk) No processo camarário n° 33040/U foi incorporado, em 08.11.1994, um “RELATÓRIO DA SITUAÇÃO URBANISTA DE UM TERRENO EM LOURES”, elaborado pelo arquitecto E…, do seguinte teor: 1) O presente relatório tem por objecto a analise técnica do estudo de urbanização de uma parcela de terreno localizada na cidade de Loures. A análise teve por base os seguintes elementos: Cópia do estudo fornecida pelo promotor. Visita acompanhada pelo promotor ao local. Resolução Do Conselho de Ministros N° 54/94 - «Plano Director de Loures». Não foi possível obter as taxas de urbanização praticadas pela Câmara de Loures que não foi considerado esse parâmetro na análise efectuada. 1) - SITUAÇÃO DA URBANIZAÇÃO 1.1 - GERAL O estudo de urbanização processo N° 33 040/U encontra-se aprovado assim como todos os projectos de Infra estruturas faltando apenas a emissão do alvará de loteamento. Numa parte terreno com a área de 22380 m2 encontra-se implantada uma Escola do Ciclo Preparatório, parcela essa que se destinava a ser cedida para equipamento colectivo. 2.1 SITUAÇÃO DO ESTUDO DE LOTEAMENTO FACE AO PLANO DIRECTOR Verifica-se que relativamente o Plano Director Municipal, o estudo de urbanização apresenta valores urbanísticos mais elevados do que os previstos para “Zonas Habitacionais de Média Densidade; Quadro Comparativo Dados urbanísti- cosEstudo de urbaniza- çãoPlano Director Municipal Diferença Número de Fogos 670 510 160 Área Cons./Habitacional 55216 6496 +9744 Área – const /comercial 5721 9744 Nº pisos18 lotes com + de 8 pisosNº máximo de pisos: 8 -4023 Área de construção total 69579 64960 +3619 Da análise do quadro verifica-se que o estudo de urbanização apresenta em relação ao Plano Director Municipal mais 160 fogos, e menos 4023 m2 de área de comércio. 2.2 - ANÁLISE DO ESTUDO FACE À PORTARIA N° 1102/92 Muito embora a portaria N° 1162/92 não deva ser aplicada a este caso, uma vez que os estudos de loteamento e principalmente os projectos de infraestruturas se encontram aprovados, importa fazer uma análise da capacidade do loteamento para responder aos seus requisitos: Cedências Não se verificam incompatibilidades significativas no conjunto da área a ceder ao Município, eventualmente haverá pequenas diferenças entre a relação dos espaços verdes e os espaços de equipamento colectivo. Arruamentos: Dado que os arruamentos não se encontram executados e que a portaria define apenas perfis transversais mínimos não se vê inconvenientes na sua compatibilização desde que se mantenham os eixos” das vias. Estacionamento Da aplicação da portaria ao estudo, no que se refere ao estacionamento verifica-se que o número de lugares é insuficiente para a urbanização, no entanto, caso o Plano Director Municipal de Loures não considere a área de garagens como área de construção, será sempre possível introduzir garagens em cave para minimizar este factor, além disso, com alterações de pormenor e sem por em causa o estudo, será ainda possível aumentar o estacionamento à superfície. 2) CARACTERIZAÇÃO DA SITUAÇÃO COM VISTA AO SEU DESBLOQUEAMENTO Uma vez que o alvará não foi emitido em tempo oportuno criou-se uma situação de impasse que se julga ser de interesse da Câmara e do promotor ultrapassar com a máxima brevidade. Note-se, que os instrumentos de Planeamento da Câmara Municipal consideram o terreno urbanizável e os valores urbanísticos do estudo são próximos dos definidos no Plano excepto no que diz respeito ao número de fogos. Além disso, a estrutura viária do estudo é a mesma que é considerada no Plano, o que é fundamental, pois, se eventualmente existirem razões impeditivas de natureza formal estas serão para o promotor facilmente ultrapassáveis. Assim, somos de opinião que o promotor deverá juntamente com a Câmara Municipal encontrar uma solução rápida para o problema, dotando o estudo de loteamento dos parâmetros urbanísticos do PDM e mesmo proceder a eventuais alterações formais que sejam exigidas, sem no entanto perder legalmente os seus direitos. Se o promotor concordar com o que atrás referimos, isto é, prescindir dos valores urbanísticos aprovados e aceitar os valores do Plano Director Municipal o problema poderá ser ultrapassado pela Introdução de cláusulas nas “condições de alvará” que salvaguardem a posição da Câmara Municipal e do promotor sem ter que apresentar um novo estudo; com as demoras, encargos financeiros e perdas de direitos que isso implicava. De facto, a partir do Decreto-Lei 400/84 os alvarás de loteamento passaram a ser um contrato entre as Câmaras os promotores que estabelecem na prática os compromissos entre as duas partes, assim, nada obsta a que para além das condições normais de alvará se definam outras. Para resolução deste caso por exemplo; art°... art.°... art.º - Conforme o acordado em.... por.. (documento) o presente alvará de loteamento fica condicionado a apresentação por parte do requerente no prazo de... planta de alvará cujos valores urbanísticos não sejam superiores aos valores máximos do plano director municipal artº- Para o fim definido no ponto anterior admite-se pequenos ajustes nas áreas dos lotes bem como a diminuição do seu número se for caso disso. Posteriormente, após a emissão do alvará poderá o promotor efectuar alterações de pormenor ao estudo de loteamento de acordo com o DL n° 444/91, sem para tanto haja perda de direitos”. ll) A fls. 518/519 do mesmo processo foi prestada nova informação, a que se seguiu o seguinte despacho do PCML, de 29.03.1994, exarado a fls. 519: “Ao Sr. Vereador. Independentemente da opção de compra referida pelo titular parece-nos que qualquer operação de loteamento terá de ser instruída de acordo com o DL 448/91, de 29/11, conforme parecer jurídico já prestado a fls. 504”. mm) A fls. 524 um assessor refere que o A. veio colocar a situação do seu processo de loteamento, que já apresentou em sessão de Câmara, propondo que seja promovida uma reunião a fim de serem encontradas soluções finais, a que se seguiu o despacho do PCML, de 15.03.1994, do seguinte teor: “Ao Sr. Vereador. Foi já efectuada reunião c/ o requerente e foi-lhe referida a possibilidade de discutir um estudo com o Departamento que se contivesse nos parâmetros do PDM, com eventual apoio da DPU. O titular ficou de comunicar qual a posição que tomava relativamente à proposta que lhe foi feita.” nn) A fls. 526 do mesmo processo consta uma informação sobre o estudo viário e proposta de rede viária urbana para os terrenos referidos em a), respectivamente da DPU e da GECIP, da CML; oo) Em 12.01.1995 o Presidente da C.M. de Loures exarou o seguinte despacho: “Ao Sr. Vereador. Concordo, sobre uma informação em que, em síntese, se propunha uma reformulação do loteamento para o adaptar ao PDM”; 11) Em 30 de Setembro de 1996 foi requerida pelo Autor a notificação judicial avulsa do Réu, nos termos que constam de fls. 61. pp) A presente acção foi instaurada em 10.12.1997. 2.2. Matéria de direito 2.2.1.Objecto do recurso A sentença recorrida julgou improcedente a excepção peremptória da prescrição e procedente a acção, na sequência da qual condenou o réu a pagar aos herdeiros habilitados do primitivo autor em quantia a liquidar em execução de sentença, a título de responsabilidade civil extracontratual. No seu recurso o réu – Município de Loures – insurge-se contra o julgamento da excepção da prescrição, contra a condenação, arguindo ainda a nulidade da sentença por falta de fundamentação. Apreciaremos as questões suscitadas, pela seguinte ordem e sem prejuízo das inerentes relações de prejudicialidade: - nulidade da sentença por falta de fundamentação; - prescrição; - condenação do réu. 2.2.2. Nulidade da sentença Alega o recorrente que a sentença é absolutamente destituída da fundamentação de direito incorrendo, por isso, na causa de nulidade a que alude a al. b) do n.º 1 do art. 668º do CPC. Vejamos. Como vem entendendo este Supremo Tribunal Administrativo, com apoio no próprio texto daquela alínea b), só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação, não constituindo nulidade a motivação deficiente, medíocre ou errada – cfr. neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 18-1-1996, proferido no recurso n.º 34945, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 303, de 23-5-1996, proferido no recurso n.º 39216, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3957 e de 27-5-1998, proferido no recurso n.º 37068, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 20, página 18.). No caso dos autos a sentença recorrida, embora não tenha citado qualquer preceito legal no que respeita aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual fez referência expressa à verificação da ilicitude (fls. 198: “Demonstrado, segundo cremos, que toda a conduta do réu é ilícita, importa volver os olhos para os danos”). De seguida faz uma análise da verificação do nexo de causalidade, concluindo “como é patente que entre o facto ilícito e os danos há um evidente nexo de causalidade”). Por não haver possibilidade de determinar os danos e por a autora ter remetido a sua determinação para execução de sentença conclui pela condenação da ré pelos “danos patrimoniais e não patrimoniais que se vier a fixar em execução de sentença” (fls. 199). Como se vê do exposto a sentença indicou o quadro legal aplicável (regime da responsabilidade civil extracontratual) não podendo dizer-se que ocorra a “falta absoluta de fundamentação”. Improcede, assim, a nulidade imputada à sentença. 2.2.3. Prescrição A sentença recorrida julgou improcedente a excepção da prescrição invocando uma pluralidade de argumentos: (i) o autor só teve possibilidade de exercer o direito em 12-1-95 e, portanto, nos termos do art. 306º, 1 do CC, só a partir daí se iniciou o prazo da prescrição; (ii) a prescrição foi interrompida pela notificação judicial avulsa, em 30 de Setembro de 1996 e a acção deu entrada em 11-12-97; (iii) em qualquer caso, a invocação da prescrição configuraria, nesta situação, abuso do direito. O réu refuta as razões invocadas na sentença sublinhando que todos danos invocados pelo autor decorrem da aprovação do PDM de Loures, o qual foi publicado no DR de 14 de Julho de 1994 (Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/94), sendo a partir dessa data que começou a correr o prazo da prescrição. Vejamos. Os danos invocados pelo autor decorrem da frustração da sua expectativa provocada pela aprovação tácita de um loteamento, mas cujo Alvará nunca chegou a ser emitido, e que se mostrava em desconformidade com o PDM posteriormente aprovado. Desenvolve o seu pedido com base em três situações diferentes: (i) - a perda da capacidade construtiva (de 670 fogos passou a poder construir apenas 510, isto é, menos 160 – cfr. matéria de facto alínea kk), sublinhando as expectativas que lhe foram sendo criadas mesmo depois da aprovação do PDM; (ii) ocupação de uma parcela de terreno, com a área de 22 380 m2, para construir uma Escola; (iii) abertura de um arruamento e colocação de uma conduta de esgotos domésticos nos terrenos do autor; Como decorre do exposto os danos alegados pelo autor são causados por actuações diversificadas dos serviços do réu, ainda que conexionadas com a entrada em vigor do PDM e a diminuição da capacidade construtiva que daí resultou, sendo que os terrenos ocupados estavam incluídos na área a ceder para equipamento colectivo. Sustenta a ré que a data a partir da qual começa a correr o prazo da prescrição do direito à indemnização é a data da aprovação do PDM, ou melhor a data da sua publicação no Diário da República, isto é 14 de Julho de 1994. Contudo, mesmo aceitando ser esta a data relevante, importa notar que o autor através da notificação judicial avulsa junta aos autos a fls. 60 e seguintes notificou o Ex.mo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Loures do seguinte: “a) Irá defender os seus direitos e interesses através das medidas que considerar mais adequadas; b) Entre essas medidas, menciona-se a possibilidade de instauração de instauração de acção especial de posse e entrega judicial do terreno, que é propriedade do requerente, e que foi ilegitimamente ocupado com a construção da Escola Preparatória, com as eventuais consequências quanto ao funcionamento do estabelecimento escolar; c) Por outro lado exigir do Município de Loures a indemnização adequada não só pela ocupação do terreno, como ainda também pela não emissão atempada do Alvará de loteamento; d) Responsabilizará o Presidente da Câmara Municipal de Loures e os restantes membros da Câmara Municipal por todas as consequências derivadas dos actos referidos na al. b), c) Reserva-se o direito de, perante o Governo, designadamente, o Ministro da Educação, perante as entidades que exercem poder tutelar sobre os órgãos do Município e perante outros poderes públicos, reclamar as providências que a situação exige, com vista a ser feita Justiça, se a questão continuar a manter-se sem solução” (cfr. fls. 65 e 61). Ora o relevo da referida notificação judicial avulsa não é destruído com a argumentação do réu, assente no facto da mesma ter sido dirigida ao Presidente da Câmara Municipal e não ao próprio Município. Com efeito, o Município é representado pelo Presidente da Câmara, não podendo, assim, dizer-se que o Município não sabia da existência da notificação avulsa, quando o seu Presidente foi notificado da mesma – cfr. art. 169/99, de 18 de Setembro, segundo o qual compete ao Presidente da Câmara Municipal “Representar o município em juízo e fora dele”. Se qualquer notificação a fazer ao Município é feita através do seu Presidente, outra coisa não poderia ter feito o autor para se dirigir à pessoa colectiva senão dirigir-se a quem, legalmente, a representava. Deste modo, a notificação judicial avulsa – cfr. certidão de fls. 61 – ocorrida em 20-11-96 teve como consequência a interrupção da prescrição dos direitos que, nessa notificação, o ora autor se arrogava e dizia pretender fazer valer – art. 323º, 1 do C. Civil. Daí que, relativamente a tais direitos, a prescrição se tenha interrompido em 20-11-96, começando a correr nessa data um novo prazo de três anos (art. 326º do CC). Como a presente acção deu entrada em juízo em 11-12-97, podemos concluir com toda a segurança que os direitos que o autor anunciou pretender fazer valer na notificação judicial avulsa, não estavam prescritos, pois não tinha ainda decorrido o prazo de 3 anos a que se refere ao art. 498º, 1 do C. Civil. Desta feita, o direito à indemnização pelos danos decorrentes da aprovação do alvará e ocupação do terreno dos autos não estava prescrito quando a presente acção foi intentada, pelo que, nesta parte, também o recurso deve ser julgado improcedente. 2.2.4 Mérito da causa (condenação do réu no pedido). A sentença recorrida configurou a ilicitude para todos os pedidos, nestes termos: “Resulta do probatório que o réu, não obstante ter-se verificado o deferimento tácito da pretensão do A. não emitiu o alvará que permitiria a este iniciar as obras de urbanização. No entanto, não se coibiu de tomar posse de terrenos na área de loteamento, uns com aceitação do A. e que se reconduziam às cedências que este teria de realizar – e outros sem a sua autorização, do mesmo passo que neles colocou certas infraestruturas. Se até à aprovação do PDM a conduta do réu é inquestionavelmente ilícita – repare-se que nem sequer questionou o acto tácito através de um posterior indeferimento expresso, antes se conformou com a sua existência – não o é menos depois da aprovação do Plano. De facto, o R. apostou a partir daí numa estratégia de contemporização, levando o autor a crer que com alguns ajustamentos ao projecto inicial obteria o almejado alvará. Porém não foi isso que veio a suceder, pelo que a conduta do R. se caracteriza neste aspecto, como violadora do princípio da boa fé, como de resto já se salientou.” A sentença deu por demonstrada a ilicitude da conduta do réu, sem descriminar cada uma das condutas e sem especificar em que medida cada uma delas era ilícita. Não obstante termos considerado que a sentença não carece em absoluto de falta de fundamentação, a verdade é que anda lá muito perto. A única referência à violação da legalidade é feita ao “principio da boa fé”, sendo certo que quanto à ocupação das terras do autor a alegada ilicitude não se reconduz apenas a saber se houve, ou não, boa fé do réu na condução do procedimento, após a aprovação do PDM. A análise deve ser pontual (e reportada concretamente a cada facto gerador da responsabilidade civil) e, portanto, é esse o caminho que vamos prosseguir, tendo especialmente em conta a matéria dada como provada em confronto com as pretensões do primitivo autor (os autores actuais são seus herdeiros habilitados na acção). i) Conduta do réu por fazer crer ao autor que iria resolver o problema fora do quadro do PDM – que a sentença reconduziu à violação da boa fé. Não obstante a sentença ter entendido haver violação do princípio da boa fé, julgamos que sem qualquer razão. Vejamos. Este Supremo Tribunal tem admitido que a violação do princípio da boa fé possa desencadear a responsabilidade da Administração pelos danos causados – cfr. acórdão de 5-12-2007, proferido no acórdão 0653/07, bem como a doutrina e jurisprudência aí citada e cuja conclusão foi a seguinte: “(…) Note-se todavia que a tutela da confiança para além de ser protegida através de disposições legais específicas (cfr. para o direito civil o caso dos artigos 179º, 184º, 2 e 1009º relativos a certos actos das sociedades civis puras; 291º perante a anulação ou declaração de nulidade de actos jurídicos), também é protegida quando não haja um dispositivo específico, mas “os valores fundamentais do ordenamento, expressos como boa fé ou sob outra designação, assim o imponham” (MENESES CORDEIRO, ob. cit. pag. 185). É o que ocorre no procedimento administrativo quando o art. 6º-A do C. P. Adm. impõe um relacionamento entre a Administração e os particulares tutelando a confiança criada, e impondo um relacionamento segundo as regras da boa fé. É, portanto, esta a norma legal cujo incumprimento pode gerar responsabilidade civil. A boa fé é tutelada naquele artigo através da enunciação de conceitos muito gerais: “a Administração deve relacionar-se segundo as regras da boa fé”. Para apreciar se o comportamento assumido foi de boa fé “devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, especialmente a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa e o objectivo a alcançar com a actuação empreendida” (art. 6-A, 2, alíneas a) e b) do C. P. Adm). A concretização desses conceitos gerais, como é o caso da protecção da confiança deve ser feita, segundo nos parece, de acordo com os quatro pressupostos enumerados por MENESES CORDEIRO e FREITAS DO AMARAL, e MARCELO REBELO DE SOUSA acima referidos: - (i) Situação de confiança; - (ii) Justificação para essa confiança; - (iii) Investimento de confiança; - (iv) Imputação da situação de confiança à pessoa que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante. A conclusão é, pois, a seguinte: se o particular numa relação com a Administração Pública se encontrar numa situação de facto que preencha todos os pressupostos da lesão da sua boa-fé acima referidos, consideraremos verificada a ilicitude da conduta da Administração para efeitos de responsabilidade civil.” Ora, da matéria de facto dada como provada não resulta que tenha sido criado no autor um estado de confiança quanto ao desajustamento entre o loteamento e o PDM, de forma não permitida por este plano. O que resulta da matéria dada como provada, designadamente do ponto KK) é coisa muito diferente: “ (…) Assim, somos de opinião que o promotor deverá juntamente com a Câmara Municipal encontrar uma solução rápida para o problema, dotando o estudo de loteamento dos parâmetros urbanísticos do PDM e mesmo proceder a eventuais alterações formais que sejam exigidas, sem no entanto perder legalmente os seus direitos. Se o promotor concordar com o que atrás referimos, isto é, prescindir dos valores urbanísticos aprovados e aceitar os valores do Plano Director Municipal o problema poderá ser ultrapassado pela Introdução de cláusulas nas “condições de alvará” que salvaguardem a posição da Câmara Municipal e do promotor sem ter que apresentar um novo estudo; com as demoras, encargos financeiros e perdas de direitos que isso implicava. De facto, a partir do Decreto-Lei 400/84 os alvarás de loteamento passaram a ser um contrato entre as Câmaras os promotores que estabelecem na prática os compromissos entre as duas partes, assim, nada obsta a que para além das condições normais de alvará se definam outras. Para resolução deste caso por exemplo; art°... art.°... art.º - Conforme o acordado em.... por.. (documento) o presente alvará de loteamento fica condicionado a apresentação por parte do requerente no prazo de... planta de alvará cujos valores urbanísticos não sejam superiores aos valores máximos do plano director municipal artº- Para o fim definido no ponto anterior admite-se pequenos ajustes nas áreas dos lotes bem como a diminuição do seu número se for caso disso. Posteriormente, após a emissão do alvará poderá o promotor efectuar alterações de pormenor ao estudo de loteamento de acordo com o DL n° 444/91, sem para tanto haja perda de direitos”. Nas parte em itálico realça-se o facto dos serviços da CML referirem a necessidade de dotar o estudo “dos parâmetros urbanísticos do PDM” e “aceitar os valores do Plano Director Municipal” e “cujos valores urbanísticos não sejam superiores aos valores máximos do plano director municipal”. A hipótese de ultrapassar o problema foi assim, e sempre, dentro dos valores ou parâmetros urbanísticos do PDM. Não houve, portanto, por parte do Município uma actuação susceptível de criar no autor uma confiança legítima no sentido de que o loteamento anterior iria prevalecer sobre as regras do PDM. No presente caso, não existe em conclusão qualquer comportamento ilícito, por violação do princípio da boa fé. Torna-se desnecessária a análise de quaisquer outros argumentos da ré, pois impõe-se a sua absolvição do pedido quanto a tal causa de pedir. ii) Ocupação, com consentimento do autor, dos terrenos para construção da Escola Consta da matéria provada que o autor consentiu nessa cedência – alínea u) da matéria de facto. O consentimento é uma causa de justificação da ilicitude, como decorre do disposto no art. 340º, 1 do C. Civil: “O acto lesivo dos direitos de outrem é lícito, desde que este tenha consentido na lesão”. Ainda que o autor tenha consentido na ocupação do terreno na expectativa de assim obter o alvará do loteamento, nos termos do alegado deferimento tácito, tal não obsta à validade do consentimento como causa de justificação da ilicitude. Poderia é certo a frustração da aludida expectativa ser geradora do direito à indemnização mas, no presente caso, tal não acontece. A convicção, ou melhor a expectativa do autor “de que a Câmara honraria os seus compromissos, emitindo o alvará correspondente ao loteamento aprovado” que seria a contra-partida do seu consentimento, não se mostra justificada (por não ter origem no comportamento do réu) nem legítima (por se basear numa estratégia do autor para obter um Alvará em desconformidade com o PDM) como acima se demonstrou, pois os serviços do Município sempre quiseram ultrapassar o problema dentro dos parâmetros de construção exigidos pelo PDM. Daí que também não exista, deste modo, razão para justificar ou fundar a responsabilidade civil na violação da boa fé. Mesmo perante o consentimento “estratégico”, através do qual o autor procurou criar condições para que sua pretensão à emissão do Alvará fosse acolhida, tal atitude não ficou a dever-se ao comportamento do réu, mas sim ao do autor. Isto é, não está provado que o réu tivesse agido de modo a criar no autor a aludida convicção. Assim por não se verificar uma lesão da boa fé justificativa do direito à indemnização e se verificar uma causa de justificação da ilicitude, quanto à ocupação propriamente dita (consentimento do ofendido) o facto praticado pelos serviços do réu não é ilícito. O que não afasta, todavia, o direito à indemnização. A ocupação dos terrenos do autor para a construção da Escola - com o consentimento do autor ainda que numa expectativa não satisfeita – é geradora da obrigação de indemnizar por factos lícitos, uma vez que os danos sofridos pelo autor são especiais e anormais, verificando-se, deste modo, os pressupostos do art. 9º, n.º 1, do Dec. Lei 48051, de 21 de Novembro de 1967. Não se duvidará que a ocupação de um terreno, equivalente a uma “expropriação de facto” preenche os requisitos do dano indemnizável, pois repercute-se apenas na sua esfera jurídica (e daí a especialidade do dano) e afecta o próprio direito de propriedade numa parcela de mais de 20.000 m2 (e daí a sua anormalidade). A circunstância dos terrenos ocupados se localizarem em áreas a ceder para equipamentos colectivos pode repercutir-se na dimensão do dano, se o loteamento vier a ser deferido, mas tal pedido não chegou a ser concretizado pois o autor pediu a condenação nos danos a liquidar em execução de sentença. Assim, nesta parte, e com a fundamentação exposta, deve manter-se a condenação do réu na quantia a liquidar em execução de sentença. iii) Ocupação dos terrenos para arruamento e passagem de esgotos, sem consentimento do autor. A ocupação dos terrenos do autor para construção do arruamento de acesso à Escola e colocação de uma conduta de esgotos, porque violadora do direito de propriedade do autor, só seria lícita se a coberto de um acto ou contrato administrativo válido, ou qualquer outra causa de justificação da ilicitude. Tal não foi sequer alegado, pelo que esta ocupação (de facto) foi sem dúvida ilícita, sendo certo que quanto a estes aspectos nem sequer houve consentimento do proprietário na respectiva ocupação – cfr. al. ww: “Também o réu sem autorização ou consentimento prévio do autor abriu sobre o terreno deste um arruamento de acesso à Escola Preparatória, sem sequer respeitar o Plano aprovado para o local”. E também houve culpa, uma vez que é do conhecimento comum, e portanto de acordo com as regras de normalidade da vida que a ocupação de terrenos de outrem não é legal; tal só é possível pelas entidades dotadas de poderes públicos, no âmbito de tais poderes e quando tais poderes sejam exteriorizados através de actos ou contratos administrativos formal e substancialmente válidos, ou quando se verifique uma causa de exclusão da culpa. Uma actuação “de facto”, através da qual se ocupem terrenos alheios, para realização de obras de interesse público, sem a prática de qualquer acto jurídico que lhe dê cobertura legal encerra, de modo óbvio, todos os elementos da culpa (violação do dever objectivo de cuidado e previsibilidade na realização do facto ilícito e danoso). Mesmo que no futuro loteamento (se o promotor continuar interessado) os referidos terrenos venham a ser cedidos ao Município, ou que este por acordo os venha a adquirir, a verdade é que só a partir de então existirá um título jurídico para a ocupação, que não apaga a ilicitude verificada até aí. Os danos decorrentes da ocupação dos terrenos não foram concretizados pelo autor uma vez que alegou não saber por quanto tempo a actual situação se manteria, se a Câmara Municipal iria ou não desocupar os terrenos, e daí ter pedido a condenação do réu, quanto a estes danos, em execução de sentença – verificam-se assim os pressupostos da responsabilidade civil (art. 483º do C. Civil). A circunstância dos terrenos ocupados poderem vir a ser cedidos no âmbito das cedências do loteamento, se vier a ser emitido Alvará, repercute-se tão só na dimensão do dano, cuja liquidação foi relegada para execução de sentença. O réu não impugnou a parte da sentença que relegou a liquidação dos danos para execução de sentença. Assim, perante a existência de um facto ilícito e culposo causador de danos deve manter-se a sentença recorrida ao condenar o réu nos danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes da ocupação dos terrenos do autor para fazer o caminho e canalização dos esgotos, relegando para posterior momento posterior a sua liquidação. Nesta parte improcedem as conclusões do réu, devendo manter-se a sentença recorrida. 3. Decisão Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder parcial provimento ao recurso e consequentemente: a) Revogar a sentença recorrida no que respeita ao pedido de condenação do réu assente na violação do princípio da boa fé; b) Manter a sentença recorrida quanto à condenação do réu no pagamento aos actuais autores (i) dos danos patrimoniais (indemnização pelo sacrifício) decorrentes da ocupação dos terrenos do autor para construção da escola e (ii) dos danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes da ocupação dos terrenos utilizados na construção do arruamento de acesso à escola e colocação de conduta de esgotos, a liquidar em execução de sentença. Custas em ambas as instâncias pelos actuais autores na proporção do seu decaimento, tendo em conta que o réu é entidade isenta de custas. Lisboa, 20 de Maio de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.

Sumário

II- A ocupação de terrenos, incluídos em áreas a ceder no âmbito de um loteamento urbano, com autorização do seu proprietário é lícita, podendo contudo gerar a obrigação de indemnizar por factos lícitos, se o Alvará de loteamento não vier a ser emitido, os terrenos não forem restituídos e se verificarem os demais pressupostos do art. 9º do Dec. Lei 48051 de 21 de Novembro de 1967 (especialidade e anormalidade dos danos).

Texto Integral

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O MUNICÍPIO DE LOURES inconformado com a sentença proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, que, na ACÇÃO ORDINÁRIA intentada por B…, o condenou a pagar aos herdeiros habilitados deste “a indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais que se vier a liquidar em execução de sentença”, recorreu para este Supremo Tribunal, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

1. Encontram-se prescritos todos os eventuais direitos, aliás inexistentes, do Recorrido.

2. Nos termos do despacho do Presidente da Câmara de 15.3.94, o Recorrido foi informado de que deveria apresentar novo estudo que se contivesse nos parâmetros do PDM. Por outro lado,

3. O PDM de Loures foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n° 54/94, de 5 de Maio, publicado no DR de 14 de Julho,

4. Sendo, que de resposta ao quesito 11º não se infere que o Município reconheça outro direito ao Recorrido que não fosse o de submeter proposta conforme às exigências do PDM.

5. Acresce que a notificação judicial avulsa efectuada pelo Recorrido, não interrompe o prazo prescricional relativamente ao Recorrente, por isso mesmo que aquela foi feita ao Presidente da Câmara Municipal de Loures e não ao Réu na presente acção, o Município de Loures.

6. A invocação do prazo prescricional - do seu esgotamento - não constitui proibição do “venire contra factum proprium” pois que o Recorrente sempre afirmou ao Recorrido a necessidade de cumprimento do PDM conduta permanente e inequívoca bem revelada pela factualidade apurada nos autos.

7. Sendo de três anos o prazo prescricional (art° 71°, 2 da LPTA e 498° do Cód. Civil), tendo a acção sido interposta em 10 de Dezembro de 1997 situando-se, o mais tardar em 14 de Julho de 1997, o facto de que o Recorrido pretende fazer decorrer o direito a uma indemnização, manifesto que ocorreu a prescrição alegada pelo Recorrente na sua contestação.

8. A sentença acolhida violou, pois, os normativos legais acima mencionados, devendo ser revogada, declarando-se prescritos todos os eventuais direitos do Recorrido.

9. Ainda que se não julgue verificada a prescrição, o que, sem conceder, se admite por mera hipótese de raciocínio, sempre se terá de concluir pela nulidade de sentença. Na verdade,

10. A sentença é totalmente destituída de fundamentação de direito,

11. Incorrendo, por isso, na causa de nulidade a que alude a al. b), do n° 1, do art° 668° do Cód. Proc. Civil.

12. A sentença sempre teria de ser revogada caso não procedessem a anteriores conclusões, uma vez que se não provaram os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual.

Efectivamente,

13. E desde logo, não existe o nexo de causalidade entre a conduta do Réu, que a sentença qualifica como “ilícita” sem fundamentar a afirmação, e os eventuais danos,

Na verdade,

14. Permitindo o n° 2, do art° 21° do Dec. Lei n° 289/73, de 6 de Junho, que o interessado inicie as obras de urbanização mediante a prestação de caução e o pagamento das taxas, nada impedia o Recorrido de concretizar a execução do loteamento que diz ter sido aprovado.

15. A omissão de emissão de licença era, por conseguinte, absolutamente insusceptível de provocar os eventuais danos a que alude o Recorrido.

16. Acresce que o próprio Recorrido sustenta que a aprovação do PDM não revoga licenciamento anterior desconforme ao Plano. Destarte,

17. A única indemnização que o Recorrido poderia peticionar, seria correspondente ao custo da prestação de caução numa das modalidades previstas no diploma de 1973, aplicável por força do disposto na al. a), do n° 2, do art.° 84° do D.L. n°400/84, de 31.12.

18. Inexiste, igualmente, qualquer “conduta ilícita” na ocupação do terreno já que esta foi expressamente autorizada pelo Recorrido e se mantém no limite do que é a cedência inerente ao loteamento o mesmo sucedendo no que concerne à abertura do caminho, igualmente aceite pelo Recorrido; a omissão de emissão de licenciamento, integrando-se na corrente administração, não é passível de ser qualificada como “ilícita”, sendo certo que, para a mesma, prevê a lei os adequados “remédios” que o Recorrido se absteve de usar, preferindo tentar obter choruda indemnização, De resto

19. Agindo desta forma, incorre o Recorrido na proibição do “tu quoque” princípio basilar do novo ordenamento jurídico. Finalmente,

20. Não procedendo tudo o que antecede, sempre se terá de concluir pela caducidade da licença, uma vez que as obras de urbanização não foram iniciadas no prazo de um ano (al. c), 2, do art° 24° do D.L. 289/73), o que sempre tornará inexistente qualquer direito a indemnização.

Responderam os recorridos, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

a) O direito dos AA. não se encontra prescrito;

b) Com efeito, o A. inicial só teve conhecimento do direito que lhe compete com a ocorrência efectiva dos actos danosos praticados pelo R. e os mesmos que são variados e complexos, não ocorreram há mais de três anos, considerando a data da propositura da presente acção;

e) De todo o modo, o acto danoso fulcral verificou-se, em face da publicação do PDM verificado em 14 de Julho de 1995, com o despacho do Presidente da Câmara Municipal de Loures, de 12 de Janeiro de 1995, no qual se determinava a reformulação do loteamento para o adaptar ao PDM;

d) Para obstar a que o R. pudesse invocar qualquer prescrição, face ao prejuízo estabelecido no art.° 498.°, n.° 1, do Código Civil, o A. requereu a notificação judicial avulsa do R. em 30 de Setembro de 1996;

e) O A. requereu a notificação do Presidente da Câmara, por este ser o representante legal do Município, conforme estabelece o n.° 1 do art.° 68.° da Lei n.° 169/99;

f) Na notificação foi expressamente referido que o A. iria exigir do Município de Loures, a indemnização adequada, não só pela ocupação do terreno, como ainda pela não emissão atempada do alvará de loteamento;

g) Como é óbvio, essa notificação interrompeu qualquer prazo prescricional;

h) De todo o modo, a invocação da prescrição por parte do R. constitui abuso de direito, como consta doutamente da sentença recorrida, pelo que, em caso algum, pode ser considerada;

i) A sentença não é nula, por falta de fundamentação de direito;

j) A nulidade prevista na alínea b) do n.° 1 do art.° 668.° do C. P. Civil, apenas ocorre com a falta absoluta de fundamentação, o que não é o caso, uma vez que na sentença ser faz referência a vários preceitos normativos;

k) Verificam-se todos os requisitos necessários para a condenação do R. no pagamento de indemnização por responsabilidade extracontratual: factos, danos, ilicitude, culpa e nexo de causalidade entre os factos e os danos;

1) O relacionamento entre o A. e o Réu e a confiança que aquele depositava na Câmara Municipal não lhe permitia socorrer-se da faculdade prevista no n.° 2 do art.° 21.° do Decreto-Lei n.° 287/73;

m) De resto, se optasse por seguir essa via, o A. temia o embargo das obras, em face do que dispunha o n.° 3 desse art.° 21.°;

n) De todo o modo, o A. não estava coagido a usar dessa faculdade, podendo sempre socorrer-se da via judicial para ressarcimento dos seus prejuízos;

o) O disposto na alínea c) do n.° 1 do art.° 24.° do mesmo diploma não é, nem pode ser, aplicável à situação, porquanto não foi emitido alvará de loteamento e o prazo aí referido é contado a partir da data desse alvará.

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto, neste Supremo Tribunal emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A sentença recorrida deu como assentes os seguintes factos:

a) O A. é proprietário e legítimo possuidor de um conjunto de três prédios rústicos contíguos sendo um sito em Saramago e outros em Almoinhas, na cidade e concelho de Loures, com a área total de 92800 m2, descritos na Conservatória do Registo Predial de Loures sob os n.os 01443 (anteriormente 25958, a fls. 85 do Livro B-73), 25959 a fls. 86 do Livro B-73 e 00624 (anteriormente 25960, a fls. 87 do Livro B-73) e inscritos na matriz rústica da freguesia de Loures respectivamente nos arts. 110 da Secção CC, 70 da Secção EE e 80 da Secção EE.

b) Para esses terrenos, requereu o A., em 21 de Janeiro de 1980, à Câmara Municipal de Loures o licenciamento de uma operação de loteamento urbano, a qual correspondeu o processo camarário n.° 33040/U.

c) A Direcção-Geral do Planeamento Urbanístico deu parecer favorável, em relação ao loteamento, «devendo porém o estudo apresentado ser revisto», em ordem a que o valor da densidade populacional e o índice de ocupação não ultrapassassem determinados parâmetros (documento junto aos autos a fls. 27).

d) De conformidade com esse parecer, o A. apresentou à Câmara Municipal elementos rectificados em ordem a dar satisfação às exigências da mesma Direcção-Geral.

e) E após várias formalidades, a Câmara Municipal, em reunião de 7 de Outubro de 1981, autorizou o loteamento, aprovando os elementos rectificativos apresentados pelo A. (fls. 29 e 30 dos autos).

f) A Câmara Municipal informou o A. da deliberação tomada nessa reunião, ou seja, o deferimento do pedido de aprovação do loteamento (fls. 30 dos autos).

g) Em face dessa deliberação o A. apresentou em 18/11/1981 na Câmara Municipal de Loures os projectos definitivos das obras de urbanização, tendo requerido a sua aprovação.

h) A Câmara Municipal não se pronunciou sobre esses projectos no prazo estabelecido no art. 11º do DL 289/73 de 6/6.

i) Invocando o deferimento tácito do pedido de aprovação dos projectos das obras de urbanização, o A. requereu à Câmara Municipal a emissão do respectivo alvará de loteamento.

j) Todavia, a Câmara Municipal não emitiu o alvará de loteamento no prazo de 30 dias.

k) O A., sempre confiando que a câmara Municipal viria a emitir o alvará de loteamento, foi respondendo às várias exigências e às diversas objecções entretanto levantadas pelo órgão executivo do Município.

1) A Câmara Municipal levantou problemas acerca da titularidade do direito de propriedade de uma faixa de terreno, situada no prédio correspondente ao artigo matricial n.° 80, tendo o Tribunal acabado por decidir ser o A. o respectivo proprietário, em acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, proferido em 1989 e que transitou em julgado.

m) Não obstante essa decisão judicial de carácter definitivo, o Sr. C…, titular do alvará de loteamento n.° 4/82, respeitante a terrenos contíguos aos do A., até hoje não fez a cedência à Câmara Municipal do prédio descrito sob o n.° 12040 e inscrito na matriz sob o art.° 36-EE, conforme constava da alteração a esse alvará emitida em 1 de Março de 1985.

n) Sem que o alvará tivesse sido emitido a favor do A., a Câmara Municipal de Loures elaborou o Plano Director Municipal que veio a ser aprovado pela Assembleia Municipal, em 27 de Dezembro de 1994, o qual posteriormente foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 54/94, de 5 de Maio, publicada no Diário da República n. 11161/94, 1ª Série-B, de 14 de Julho do mesmo ano.

o) A Câmara Municipal no referido Plano Director Municipal não teve em consideração os compromissos que tinha assumido consequentes da aprovação do loteamento.

p) A Câmara Municipal não deu qualquer resposta adequada aos requerimentos que lhe enviou o A., muito antes do Plano Director Municipal ter sido aprovado, alertando-a para a situação devida à não emissão do alvará de loteamento — requerimentos cujas cópias se mostram juntas aos autos a fls. 38 e 42.

q) No loteamento aprovado, previa-se a construção de 670 fogos.

r) Tendo em conta o P.D.M. entretanto aprovado, apenas poderão ser construídos no local 510 fogos.

s) Face ao entendimento da Câmara Municipal de Loures, de que o loteamento não é válido por contrariar o Plano Director Municipal, todos os estudos e projectos que levaram à aprovação do loteamento ficarão inutilizados, tendo de ser elaborados de raiz novos estudos e novos projectos para poder ser autorizada nova operação de loteamento enquadrada nos actuais parâmetros do P.D.M.

t) No âmbito da aprovação do loteamento concretizada pela deliberação camarária de 7 de Outubro de 1981, o Município de Loures ocupou uma parcela de terreno dos prédios do Autor (referidos em A), com a área de 22 380 m2 e nessa parcela fez construir uma Escola Preparatória para 24 turmas.

u) Tal ocupação foi consentida por um representante do A., consentimento esse que mais tarde foi confirmado pelo A., na convicção de que a câmara Municipal honraria os seus compromissos, emitindo o alvará correspondente ao loteamento que havia aprovado.

v) Entretanto e sem qualquer contrapartida, o Município apossou-se do terreno e através do Ministério a Educação lá construiu uma Escola Preparatória que se encontra em funcionamento.

w) Também o R., sem autorização ou consentimento prévio do A., abriu sobre o terreno deste um arruamento de acesso à Escola Preparatória, sem sequer respeitar o Plano aprovado para o local.

x) Esse arruamento ocupa uma faixa de terreno com a extensão de 150 metros e com a largura de 9 metros, incluindo passeios.

y) Além disso, o R. colocou uma conduta de esgotos domésticos no terreno do A., e instalou-a atravessando os terrenos destinados à construção de edifícios, o que impede essa construção.

z) Igualmente, essa conduta de esgotos, com uma extensão de cerca de 80 metros e que fica a nascente da Escola Preparatória, foi colocada sem qualquer autorização ou conhecimento do A.

aa) Acontece que do lado poente dos terrenos do A., o R. instalou ainda nesses terrenos uma canalização de esgotos, com cerca de 200 metros de comprimento para servir um conjunto de moradias localizadas ao longo da estrada de Montemor.

bb) Esses esgotos também prejudicam a construção de edifícios nos terrenos do A

cc) Todas as diligências feitas pelo A. junto da Câmara Municipal de Loures ao longo de todos estes últimos anos para tentar resolver a situação têm sido infrutíferas.

dd) A ocupação do terreno com a construção da Escola Preparatória já perdura há 11 anos.

ee) O A. detém uma quota correspondente a 50% do capital da sociedade D…, Lda., cuja actividade é a construção de apartamentos turísticos para venda;

ff) Autor investiu capacidade empreendedora no loteamento dos seus terrenos referidos em a);

gg) Contraiu encargos com os autores dos projectos e assumiu compromissos com interessados na aquisição de lotes;

hh) O A. sempre foi uma pessoa que, ao longo da sua já avançada idade, teve um comportamento de homem honesto e cumpridor, no que muito se orgulhava;

ii) A conduta da Câmara pôs em causa a sua honradez perante os interessados referidos em hh);

jj) A conduta da Câmara Municipal de Loures causou enorme desgosto ao A.

kk) No processo camarário n° 33040/U foi incorporado, em 08.11.1994, um

“RELATÓRIO DA SITUAÇÃO URBANISTA DE UM TERRENO EM LOURES”, elaborado pelo arquitecto E…, do seguinte teor:

1) O presente relatório tem por objecto a analise técnica do estudo de urbanização de uma parcela de terreno localizada na cidade de Loures.

A análise teve por base os seguintes elementos:

Cópia do estudo fornecida pelo promotor.

Visita acompanhada pelo promotor ao local.

Resolução Do Conselho de Ministros N° 54/94 - «Plano Director de Loures».

Não foi possível obter as taxas de urbanização praticadas pela Câmara de Loures que não foi considerado esse parâmetro na análise efectuada.

1) - SITUAÇÃO DA URBANIZAÇÃO

1.1- GERAL

O estudo de urbanização processo N° 33 040/U encontra-se aprovado assim como todos os projectos de Infra estruturas faltando apenas a emissão do alvará de loteamento.

Numa parte terreno com a área de 22380 m2 encontra-se implantada uma Escola do Ciclo Preparatório, parcela essa que se destinava a ser cedida para equipamento colectivo.

2. 1 SITUAÇÃO DO ESTUDO DE LOTEAMENTO FACE AO PLANO DIRECTOR

Verifica-se que relativamente o Plano Director Municipal, o estudo de urbanização apresenta valores urbanísticos mais elevados do que os previstos para

“Zonas Habitacionais de Média

Densidade;

Quadro Comparativo

Dados urbanísti-

cosEstudo de urbaniza-

çãoPlano Director

Municipal

Diferença

Número de Fogos 670 510 160

Área

Cons./Habitacional 55216 6496 +9744

Área – const

/comercial 5721 9744

Nº pisos18 lotes com + de 8

pisosNº máximo de pisos:

8- 4023

Área de construção

total 69579 64960 +3619

Da análise do quadro verifica-se que o estudo de urbanização apresenta em relação ao Plano Director Municipal mais 160 fogos, e menos 4023 m2 de área de comércio.

2.2- ANÁLISE DO ESTUDO FACE À PORTARIA N° 1102/92

Muito embora a portaria N° 1162/92 não deva ser aplicada a este caso, uma vez que os estudos de loteamento e principalmente os projectos de infraestruturas se encontram aprovados, importa fazer uma análise da capacidade do loteamento para responder aos seus requisitos:

Cedências

Não se verificam incompatibilidades significativas no conjunto da área a ceder ao Município, eventualmente haverá pequenas diferenças entre a relação dos espaços verdes e os espaços de equipamento colectivo.

Arruamentos:

Dado que os arruamentos não se encontram executados e que a portaria define apenas perfis transversais mínimos não se vê inconvenientes na sua compatibilização desde que se mantenham os eixos” das vias.

Estacionamento

Da aplicação da portaria ao estudo, no que se refere ao estacionamento verifica-se que o número de lugares é insuficiente para a urbanização, no entanto, caso o Plano Director Municipal de Loures não considere a área de garagens como área de construção, será sempre possível introduzir garagens em cave para minimizar este factor, além disso, com alterações de pormenor e sem por em causa o estudo, será ainda possível aumentar o estacionamento à superfície.

2) CARACTERIZAÇÃO DA SITUAÇÃO COM VISTA AO SEU DESBLOQUEAMENTO

Uma vez que o alvará não foi emitido em tempo oportuno criou-se uma situação de impasse que se julga ser de interesse da Câmara e do promotor ultrapassar com a máxima brevidade.

Note-se, que os instrumentos de Planeamento da Câmara Municipal consideram o terreno urbanizável e os valores urbanísticos do estudo são próximos dos definidos no Plano excepto no que diz respeito ao número de fogos.

Além disso, a estrutura viária do estudo é a mesma que é considerada no Plano, o que é fundamental, pois, se eventualmente existirem razões impeditivas de natureza formal estas serão para o promotor facilmente ultrapassáveis.

Assim, somos de opinião que o promotor deverá juntamente com a Câmara Municipal encontrar uma solução rápida para o problema, dotando o estudo de loteamento dos parâmetros urbanísticos do PDM e mesmo proceder a eventuais alterações formais que sejam exigidas, sem no entanto perder legalmente os seus direitos. Se o promotor concordar com o que atrás referimos, isto é, prescindir dos valores urbanísticos aprovados e aceitar os valores do Plano Director Municipal o problema poderá ser ultrapassado pela Introdução de cláusulas nas “condições de alvará” que salvaguardem a posição da Câmara Municipal e do promotor sem ter que apresentar um novo estudo; com as demoras, encargos financeiros e perdas de direitos que isso implicava.

De facto, a partir do Decreto-Lei 400/84 os alvarás de loteamento passaram a ser um contrato entre as Câmaras os promotores que estabelecem na prática os compromissos entre as duas partes, assim, nada obsta a que para além das condições normais de alvará se definam outras. Para resolução deste caso por exemplo;

art°

art. °

art. º - Conforme o acordado em.... por.. (documento) o presente alvará de loteamento fica condicionado a apresentação por parte do requerente no prazo de... planta de alvará cujos valores urbanísticos não sejam superiores aos valores máximos do plano director municipal

artº- Para o fim definido no ponto anterior admite-se pequenos ajustes nas áreas dos lotes bem como a diminuição do seu número se for caso disso.

Posteriormente, após a emissão do alvará poderá o promotor efectuar alterações de pormenor ao estudo de loteamento de acordo com o DL n° 444/91, sem para tanto haja perda de direitos”.

ll) A fls. 518/519 do mesmo processo foi prestada nova informação, a que se seguiu o seguinte despacho do PCML, de 29.03.1994, exarado a fls. 519: “Ao Sr. Vereador. Independentemente da opção de compra referida pelo titular parece-nos que qualquer operação de loteamento terá de ser instruída de acordo com o DL 448/91, de 29/11, conforme parecer jurídico já prestado a fls. 504”.

mm) A fls. 524 um assessor refere que o A. veio colocar a situação do seu processo de loteamento, que já apresentou em sessão de Câmara, propondo que seja promovida uma reunião a fim de serem encontradas soluções finais, a que se seguiu o despacho do PCML, de 15.03.1994, do seguinte teor:

“Ao Sr. Vereador.

Foi já efectuada reunião c/ o requerente e foi-lhe referida a possibilidade de discutir um estudo com o Departamento que se contivesse nos parâmetros do PDM, com eventual apoio da DPU.

O titular ficou de comunicar qual a posição que tomava relativamente à proposta que lhe foi feita.”

nn) A fls. 526 do mesmo processo consta uma informação sobre o estudo viário e proposta de rede viária urbana para os terrenos referidos em a), respectivamente da DPU e da GECIP, da CML;

oo) Em 12.01.1995 o Presidente da C.M. de Loures exarou o seguinte despacho:

“Ao Sr. Vereador. Concordo, sobre uma informação em que, em síntese, se propunha uma reformulação do loteamento para o adaptar ao PDM”;

11) Em 30 de Setembro de 1996 foi requerida pelo Autor a notificação judicial avulsa do Réu, nos termos que constam de fls. 61.

pp) A presente acção foi instaurada em 10.12.1997.

2.2. Matéria de direito

2.2.1. Objecto do recurso

A sentença recorrida julgou improcedente a excepção peremptória da prescrição e procedente a acção, na sequência da qual condenou o réu a pagar aos herdeiros habilitados do primitivo autor em quantia a liquidar em execução de sentença, a título de responsabilidade civil extracontratual.

No seu recurso o réu – Município de Loures – insurge-se contra o julgamento da excepção da prescrição, contra a condenação, arguindo ainda a nulidade da sentença por falta de fundamentação.

Apreciaremos as questões suscitadas, pela seguinte ordem e sem prejuízo das inerentes relações de prejudicialidade:

- nulidade da sentença por falta de fundamentação;

- prescrição;

- condenação do réu.

2.2.2. Nulidade da sentença

Alega o recorrente que a sentença é absolutamente destituída da fundamentação de direito incorrendo, por isso, na causa de nulidade a que alude a al. b) do n.º 1 do art. 668º do CPC.

Vejamos.

Como vem entendendo este Supremo Tribunal Administrativo, com apoio no próprio texto daquela alínea b), só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação, não constituindo nulidade a motivação deficiente, medíocre ou errada – cfr. neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 18-1-1996, proferido no recurso n.º 34945, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 303, de 23-5-1996, proferido no recurso n.º 39216, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3957 e de 27-5-1998, proferido no recurso n.º 37068, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 20, página 18.).

No caso dos autos a sentença recorrida, embora não tenha citado qualquer preceito legal no que respeita aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual fez referência expressa à verificação da ilicitude (fls. 198: “Demonstrado, segundo cremos, que toda a conduta do réu é ilícita, importa volver os olhos para os danos”).

De seguida faz uma análise da verificação do nexo de causalidade, concluindo “como é patente que entre o facto ilícito e os danos há um evidente nexo de causalidade”).

Por não haver possibilidade de determinar os danos e por a autora ter remetido a sua determinação para execução de sentença conclui pela condenação da ré pelos “danos patrimoniais e não patrimoniais que se vier a fixar em execução de sentença” (fls. 199).

Como se vê do exposto a sentença indicou o quadro legal aplicável (regime da responsabilidade civil extracontratual) não podendo dizer-se que ocorra a “falta absoluta de fundamentação”.

Improcede, assim, a nulidade imputada à sentença.

2.2.3. Prescrição

A sentença recorrida julgou improcedente a excepção da prescrição invocando uma pluralidade de argumentos: (i) o autor só teve possibilidade de exercer o direito em 12-1-95 e, portanto, nos termos do art. 306º, 1 do CC, só a partir daí se iniciou o prazo da prescrição; (ii) a prescrição foi interrompida pela notificação judicial avulsa, em 30 de Setembro de 1996 e a acção deu entrada em 11-12-97; (iii) em qualquer caso, a invocação da prescrição configuraria, nesta situação, abuso do direito.

O réu refuta as razões invocadas na sentença sublinhando que todos danos invocados pelo autor decorrem da aprovação do PDM de Loures, o qual foi publicado no DR de 14 de Julho de 1994 (Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/94), sendo a partir dessa data que começou a correr o prazo da prescrição.

Vejamos.

Os danos invocados pelo autor decorrem da frustração da sua expectativa provocada pela aprovação tácita de um loteamento, mas cujo Alvará nunca chegou a ser emitido, e que se mostrava em desconformidade com o PDM posteriormente aprovado. Desenvolve o seu pedido com base em três situações diferentes:

(i) - a perda da capacidade construtiva (de 670 fogos passou a poder construir apenas 510, isto é, menos 160 – cfr. matéria de facto alínea kk), sublinhando as expectativas que lhe foram sendo criadas mesmo depois da aprovação do PDM;

(ii) ocupação de uma parcela de terreno, com a área de 22 380 m2, para construir uma Escola;

(iii) abertura de um arruamento e colocação de uma conduta de esgotos domésticos nos terrenos do autor;

Como decorre do exposto os danos alegados pelo autor são causados por actuações diversificadas dos serviços do réu, ainda que conexionadas com a entrada em vigor do PDM e a diminuição da capacidade construtiva que daí resultou, sendo que os terrenos ocupados estavam incluídos na área a ceder para equipamento colectivo.

Sustenta a ré que a data a partir da qual começa a correr o prazo da prescrição do direito à indemnização é a data da aprovação do PDM, ou melhor a data da sua publicação no Diário da República, isto é 14 de Julho de 1994.

Contudo, mesmo aceitando ser esta a data relevante, importa notar que o autor através da notificação judicial avulsa junta aos autos a fls. 60 e seguintes notificou o Ex.mo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Loures do seguinte:

“a) Irá defender os seus direitos e interesses através das medidas que considerar mais adequadas;

b) Entre essas medidas, menciona-se a possibilidade de instauração de instauração de acção especial de posse e entrega judicial do terreno, que é propriedade do requerente, e que foi ilegitimamente ocupado com a construção da Escola Preparatória, com as eventuais consequências quanto ao funcionamento do estabelecimento escolar;

c) Por outro lado exigir do Município de Loures a indemnização adequada não só pela ocupação do terreno, como ainda também pela não emissão atempada do Alvará de loteamento;

d) Responsabilizará o Presidente da Câmara Municipal de Loures e os restantes membros da Câmara Municipal por todas as consequências derivadas dos actos referidos na al. b),

c) Reserva-se o direito de, perante o Governo, designadamente, o Ministro da Educação, perante as entidades que exercem poder tutelar sobre os órgãos do Município e perante outros poderes públicos, reclamar as providências que a situação exige, com vista a ser feita Justiça, se a questão continuar a manter-se sem solução” (cfr. fls. 65 e 61).

Ora o relevo da referida notificação judicial avulsa não é destruído com a argumentação do réu, assente no facto da mesma ter sido dirigida ao Presidente da Câmara Municipal e não ao próprio Município. Com efeito, o Município é representado pelo Presidente da Câmara, não podendo, assim, dizer-se que o Município não sabia da existência da notificação avulsa, quando o seu Presidente foi notificado da mesma – cfr. art. 169/99, de 18 de Setembro, segundo o qual compete ao Presidente da Câmara Municipal “Representar o município em juízo e fora dele”. Se qualquer notificação a fazer ao Município é feita através do seu Presidente, outra coisa não poderia ter feito o autor para se dirigir à pessoa colectiva senão dirigir-se a quem, legalmente, a representava.

Deste modo, a notificação judicial avulsa – cfr. certidão de fls. 61 – ocorrida em 20-11-96 teve como consequência a interrupção da prescrição dos direitos que, nessa notificação, o ora autor se arrogava e dizia pretender fazer valer – art. 323º, 1 do C. Civil.

Daí que, relativamente a tais direitos, a prescrição se tenha interrompido em 20-11-96, começando a correr nessa data um novo prazo de três anos (art. 326º do CC).

Como a presente acção deu entrada em juízo em 11-12-97, podemos concluir com toda a segurança que os direitos que o autor anunciou pretender fazer valer na notificação judicial avulsa, não estavam prescritos, pois não tinha ainda decorrido o prazo de 3 anos a que se refere ao art. 498º, 1 do C. Civil.

Desta feita, o direito à indemnização pelos danos decorrentes da aprovação do alvará e ocupação do terreno dos autos não estava prescrito quando a presente acção foi intentada, pelo que, nesta parte, também o recurso deve ser julgado improcedente.

2.2. 4 Mérito da causa (condenação do réu no pedido).

A sentença recorrida configurou a ilicitude para todos os pedidos, nestes termos:

“Resulta do probatório que o réu, não obstante ter-se verificado o deferimento tácito da pretensão do A. não emitiu o alvará que permitiria a este iniciar as obras de urbanização. No entanto, não se coibiu de tomar posse de terrenos na área de loteamento, uns com aceitação do A. e que se reconduziam às cedências que este teria de realizar – e outros sem a sua autorização, do mesmo passo que neles colocou certas infraestruturas. Se até à aprovação do PDM a conduta do réu é inquestionavelmente ilícita – repare-se que nem sequer questionou o acto tácito através de um posterior indeferimento expresso, antes se conformou com a sua existência – não o é menos depois da aprovação do Plano. De facto, o R. apostou a partir daí numa estratégia de contemporização, levando o autor a crer que com alguns ajustamentos ao projecto inicial obteria o almejado alvará. Porém não foi isso que veio a suceder, pelo que a conduta do R. se caracteriza neste aspecto, como violadora do princípio da boa fé, como de resto já se salientou.”

A sentença deu por demonstrada a ilicitude da conduta do réu, sem descriminar cada uma das condutas e sem especificar em que medida cada uma delas era ilícita.

Não obstante termos considerado que a sentença não carece em absoluto de falta de fundamentação, a verdade é que anda lá muito perto.

A única referência à violação da legalidade é feita ao “principio da boa fé”, sendo certo que quanto à ocupação das terras do autor a alegada ilicitude não se reconduz apenas a saber se houve, ou não, boa fé do réu na condução do procedimento, após a aprovação do PDM.

A análise deve ser pontual (e reportada concretamente a cada facto gerador da responsabilidade civil) e, portanto, é esse o caminho que vamos prosseguir, tendo especialmente em conta a matéria dada como provada em confronto com as pretensões do primitivo autor (os autores actuais são seus herdeiros habilitados na acção).

i) Conduta do réu por fazer crer ao autor que iria resolver o problema fora do quadro do PDM – que a sentença reconduziu à violação da boa fé.

Não obstante a sentença ter entendido haver violação do princípio da boa fé, julgamos que sem qualquer razão.

Vejamos.

Este Supremo Tribunal tem admitido que a violação do princípio da boa fé possa desencadear a responsabilidade da Administração pelos danos causados – cfr. acórdão de 5-12-2007, proferido no acórdão 0653/07, bem como a doutrina e jurisprudência aí citada e cuja conclusão foi a seguinte:

“(…)

Note-se todavia que a tutela da confiança para além de ser protegida através de disposições legais específicas (cfr. para o direito civil o caso dos artigos 179º, 184º, 2 e 1009º relativos a certos actos das sociedades civis puras; 291º perante a anulação ou declaração de nulidade de actos jurídicos), também é protegida quando não haja um dispositivo específico, mas “os valores fundamentais do ordenamento, expressos como boa fé ou sob outra designação, assim o imponham” (MENESES CORDEIRO, ob. cit. pag. 185).

É o que ocorre no procedimento administrativo quando o art. 6º-A do C. P. Adm. impõe um relacionamento entre a Administração e os particulares tutelando a confiança criada, e impondo um relacionamento segundo as regras da boa fé. É, portanto, esta a norma legal cujo incumprimento pode gerar responsabilidade civil. A boa fé é tutelada naquele artigo através da enunciação de conceitos muito gerais: “a Administração deve relacionar-se segundo as regras da boa fé”. Para apreciar se o comportamento assumido foi de boa fé “devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, especialmente a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa e o objectivo a alcançar com a actuação empreendida” (art. 6-A, 2, alíneas a) e b) do C. P. Adm). A concretização desses conceitos gerais, como é o caso da protecção da confiança deve ser feita, segundo nos parece, de acordo com os quatro pressupostos enumerados por MENESES CORDEIRO e FREITAS DO AMARAL, e MARCELO REBELO DE SOUSA acima referidos:

- (i) Situação de confiança;

- (ii) Justificação para essa confiança;

- (iii) Investimento de confiança;

- (iv) Imputação da situação de confiança à pessoa que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante.

A conclusão é, pois, a seguinte: se o particular numa relação com a Administração Pública se encontrar numa situação de facto que preencha todos os pressupostos da lesão da sua boa-fé acima referidos, consideraremos verificada a ilicitude da conduta da Administração para efeitos de responsabilidade civil.”

Ora, da matéria de facto dada como provada não resulta que tenha sido criado no autor um estado de confiança quanto ao desajustamento entre o loteamento e o PDM, de forma não permitida por este plano.

O que resulta da matéria dada como provada, designadamente do ponto KK) é coisa muito diferente:

“(…)

art°

art. °

artº- Para o fim definido no ponto anterior admite-se pequenos ajustes nas áreas dos lotes bem como a diminuição do seu número se for caso disso.

Posteriormente, após a emissão do alvará poderá o promotor efectuar alterações de pormenor ao estudo de loteamento de acordo com o DL n° 444/91, sem para tanto haja perda de direitos”.

Nas parte em itálico realça-se o facto dos serviços da CML referirem a necessidade de dotar o estudo “dos parâmetros urbanísticos do PDM” e “aceitar os valores do Plano Director Municipal” e “cujos valores urbanísticos não sejam superiores aos valores máximos do plano director municipal”. A hipótese de ultrapassar o problema foi assim, e sempre, dentro dos valores ou parâmetros urbanísticos do PDM. Não houve, portanto, por parte do Município uma actuação susceptível de criar no autor uma confiança legítima no sentido de que o loteamento anterior iria prevalecer sobre as regras do PDM.

No presente caso, não existe em conclusão qualquer comportamento ilícito, por violação do princípio da boa fé.

Torna-se desnecessária a análise de quaisquer outros argumentos da ré, pois impõe-se a sua absolvição do pedido quanto a tal causa de pedir.

ii) Ocupação, com consentimento do autor, dos terrenos para construção da Escola

Consta da matéria provada que o autor consentiu nessa cedência – alínea u) da matéria de facto.

O consentimento é uma causa de justificação da ilicitude, como decorre do disposto no art. 340º, 1 do C. Civil:

“O acto lesivo dos direitos de outrem é lícito, desde que este tenha consentido na lesão”.

Ainda que o autor tenha consentido na ocupação do terreno na expectativa de assim obter o alvará do loteamento, nos termos do alegado deferimento tácito, tal não obsta à validade do consentimento como causa de justificação da ilicitude.

Poderia é certo a frustração da aludida expectativa ser geradora do direito à indemnização mas, no presente caso, tal não acontece. A convicção, ou melhor a expectativa do autor “de que a Câmara honraria os seus compromissos, emitindo o alvará correspondente ao loteamento aprovado” que seria a contra-partida do seu consentimento, não se mostra justificada (por não ter origem no comportamento do réu) nem legítima (por se basear numa estratégia do autor para obter um Alvará em desconformidade com o PDM) como acima se demonstrou, pois os serviços do Município sempre quiseram ultrapassar o problema dentro dos parâmetros de construção exigidos pelo PDM.

Daí que também não exista, deste modo, razão para justificar ou fundar a responsabilidade civil na violação da boa fé. Mesmo perante o consentimento “estratégico”, através do qual o autor procurou criar condições para que sua pretensão à emissão do Alvará fosse acolhida, tal atitude não ficou a dever-se ao comportamento do réu, mas sim ao do autor. Isto é, não está provado que o réu tivesse agido de modo a criar no autor a aludida convicção.

Assim por não se verificar uma lesão da boa fé justificativa do direito à indemnização e se verificar uma causa de justificação da ilicitude, quanto à ocupação propriamente dita (consentimento do ofendido) o facto praticado pelos serviços do réu não é ilícito.

O que não afasta, todavia, o direito à indemnização.

A ocupação dos terrenos do autor para a construção da Escola - com o consentimento do autor ainda que numa expectativa não satisfeita – é geradora da obrigação de indemnizar por factos lícitos, uma vez que os danos sofridos pelo autor são especiais e anormais, verificando-se, deste modo, os pressupostos do art. 9º, n.º 1, do Dec. Lei 48051, de 21 de Novembro de 1967. Não se duvidará que a ocupação de um terreno, equivalente a uma “expropriação de facto” preenche os requisitos do dano indemnizável, pois repercute-se apenas na sua esfera jurídica (e daí a especialidade do dano) e afecta o próprio direito de propriedade numa parcela de mais de 20.000 m2 (e daí a sua anormalidade).

A circunstância dos terrenos ocupados se localizarem em áreas a ceder para equipamentos colectivos pode repercutir-se na dimensão do dano, se o loteamento vier a ser deferido, mas tal pedido não chegou a ser concretizado pois o autor pediu a condenação nos danos a liquidar em execução de sentença.

Assim, nesta parte, e com a fundamentação exposta, deve manter-se a condenação do réu na quantia a liquidar em execução de sentença.

iii) Ocupação dos terrenos para arruamento e passagem de esgotos, sem consentimento do autor.

A ocupação dos terrenos do autor para construção do arruamento de acesso à Escola e colocação de uma conduta de esgotos, porque violadora do direito de propriedade do autor, só seria lícita se a coberto de um acto ou contrato administrativo válido, ou qualquer outra causa de justificação da ilicitude.

Tal não foi sequer alegado, pelo que esta ocupação (de facto) foi sem dúvida ilícita, sendo certo que quanto a estes aspectos nem sequer houve consentimento do proprietário na respectiva ocupação – cfr. al. ww: “Também o réu sem autorização ou consentimento prévio do autor abriu sobre o terreno deste um arruamento de acesso à Escola Preparatória, sem sequer respeitar o Plano aprovado para o local”.

E também houve culpa, uma vez que é do conhecimento comum, e portanto de acordo com as regras de normalidade da vida que a ocupação de terrenos de outrem não é legal; tal só é possível pelas entidades dotadas de poderes públicos, no âmbito de tais poderes e quando tais poderes sejam exteriorizados através de actos ou contratos administrativos formal e substancialmente válidos, ou quando se verifique uma causa de exclusão da culpa.

Uma actuação “de facto”, através da qual se ocupem terrenos alheios, para realização de obras de interesse público, sem a prática de qualquer acto jurídico que lhe dê cobertura legal encerra, de modo óbvio, todos os elementos da culpa (violação do dever objectivo de cuidado e previsibilidade na realização do facto ilícito e danoso). Mesmo que no futuro loteamento (se o promotor continuar interessado) os referidos terrenos venham a ser cedidos ao Município, ou que este por acordo os venha a adquirir, a verdade é que só a partir de então existirá um título jurídico para a ocupação, que não apaga a ilicitude verificada até aí.

Os danos decorrentes da ocupação dos terrenos não foram concretizados pelo autor uma vez que alegou não saber por quanto tempo a actual situação se manteria, se a Câmara Municipal iria ou não desocupar os terrenos, e daí ter pedido a condenação do réu, quanto a estes danos, em execução de sentença – verificam-se assim os pressupostos da responsabilidade civil (art. 483º do C. Civil). A circunstância dos terrenos ocupados poderem vir a ser cedidos no âmbito das cedências do loteamento, se vier a ser emitido Alvará, repercute-se tão só na dimensão do dano, cuja liquidação foi relegada para execução de sentença.

O réu não impugnou a parte da sentença que relegou a liquidação dos danos para execução de sentença.

Assim, perante a existência de um facto ilícito e culposo causador de danos deve manter-se a sentença recorrida ao condenar o réu nos danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes da ocupação dos terrenos do autor para fazer o caminho e canalização dos esgotos, relegando para posterior momento posterior a sua liquidação.

Nesta parte improcedem as conclusões do réu, devendo manter-se a sentença recorrida.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder parcial provimento ao recurso e consequentemente:

a) Revogar a sentença recorrida no que respeita ao pedido de condenação do réu assente na violação do princípio da boa fé;

b) Manter a sentença recorrida quanto à condenação do réu no pagamento aos actuais autores (i) dos danos patrimoniais (indemnização pelo sacrifício) decorrentes da ocupação dos terrenos do autor para construção da escola e (ii) dos danos patrimoniais e não patrimoniais decorrentes da ocupação dos terrenos utilizados na construção do arruamento de acesso à escola e colocação de conduta de esgotos, a liquidar em execução de sentença.

Custas em ambas as instâncias pelos actuais autores na proporção do seu decaimento, tendo em conta que o réu é entidade isenta de custas.

Lisboa, 20 de Maio de 2009. – António Bento São Pedro (relator) – Fernanda Martins Xavier e Nunes – Maria Angelina Domingues.

0333/08

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1. Relatório

2. Fundamentação

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