22.1.Objecto do recurso
A sentença recorrida julgou improcedente a excepção peremptória da prescrição e procedente a acção, na sequência da qual condenou o réu a pagar aos herdeiros habilitados do primitivo autor em quantia a liquidar em execução de sentença, a título de responsabilidade civil extracontratual.
No seu recurso o réu – Município de Loures – insurge-se contra o julgamento da excepção da prescrição, contra a condenação, arguindo ainda a nulidade da sentença por falta de fundamentação.
Apreciaremos as questões suscitadas, pela seguinte ordem e sem prejuízo das inerentes relações de prejudicialidade:
- -nulidade da sentença por falta de fundamentação;
- -prescrição;
- -condenação do réu.
2.2.2. Nulidade da sentença
Alega o recorrente que a sentença é absolutamente destituída da fundamentação de direito incorrendo, por isso, na causa de nulidade a que alude a al. b) do n.º 1 do art. 668º do CPC.
Vejamos.
Como vem entendendo este Supremo Tribunal Administrativo, com apoio no próprio texto daquela alínea b), só se verifica tal nulidade quando ocorra falta absoluta de fundamentação, não constituindo nulidade a motivação deficiente, medíocre ou errada – cfr. neste sentido, entre muitos, podem ver-se os seguintes acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 18-1-1996, proferido no recurso n.º 34945, publicado no Apêndice ao Diário da República de 31-8-98, página 303, de 23-5-1996, proferido no recurso n.º 39216, publicado no Apêndice ao Diário da República de 23-10-98, página 3957 e de 27-5-1998, proferido no recurso n.º 37068, publicado em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 20, página 18.).
No caso dos autos a sentença recorrida, embora não tenha citado qualquer preceito legal no que respeita aos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual fez referência expressa à verificação da ilicitude (fls. 198: “Demonstrado, segundo cremos, que toda a conduta do réu é ilícita, importa volver os olhos para os danos”).
De seguida faz uma análise da verificação do nexo de causalidade, concluindo “como é patente que entre o facto ilícito e os danos há um evidente nexo de causalidade”).
Por não haver possibilidade de determinar os danos e por a autora ter remetido a sua determinação para execução de sentença conclui pela condenação da ré pelos “danos patrimoniais e não patrimoniais que se vier a fixar em execução de sentença” (fls. 199).
Como se vê do exposto a sentença indicou o quadro legal aplicável (regime da responsabilidade civil extracontratual) não podendo dizer-se que ocorra a “falta absoluta de fundamentação”.
Improcede, assim, a nulidade imputada à sentença.
2.2.3. Prescrição
A sentença recorrida julgou improcedente a excepção da prescrição invocando uma pluralidade de argumentos: (i) o autor só teve possibilidade de exercer o direito em 12-1-95 e, portanto, nos termos do art. 306º, 1 do CC, só a partir daí se iniciou o prazo da prescrição; (ii) a prescrição foi interrompida pela notificação judicial avulsa, em 30 de Setembro de 1996 e a acção deu entrada em 11-12-97; (iii) em qualquer caso, a invocação da prescrição configuraria, nesta situação, abuso do direito.
O réu refuta as razões invocadas na sentença sublinhando que todos danos invocados pelo autor decorrem da aprovação do PDM de Loures, o qual foi publicado no DR de 14 de Julho de 1994 (Resolução do Conselho de Ministros n.º 59/94), sendo a partir dessa data que começou a correr o prazo da prescrição.
Vejamos.
Os danos invocados pelo autor decorrem da frustração da sua expectativa provocada pela aprovação tácita de um loteamento, mas cujo Alvará nunca chegou a ser emitido, e que se mostrava em desconformidade com o PDM posteriormente aprovado. Desenvolve o seu pedido com base em três situações diferentes:
- (i)- a perda da capacidade construtiva (de 670 fogos passou a poder construir apenas 510, isto é, menos 160 – cfr. matéria de facto alínea kk), sublinhando as expectativas que lhe foram sendo criadas mesmo depois da aprovação do PDM;
- (ii)ocupação de uma parcela de terreno, com a área de 22 380 m2, para construir uma Escola;
- (iii)abertura de um arruamento e colocação de uma conduta de esgotos domésticos nos terrenos do autor;
Como decorre do exposto os danos alegados pelo autor são causados por actuações diversificadas dos serviços do réu, ainda que conexionadas com a entrada em vigor do PDM e a diminuição da capacidade construtiva que daí resultou, sendo que os terrenos ocupados estavam incluídos na área a ceder para equipamento colectivo.
Sustenta a ré que a data a partir da qual começa a correr o prazo da prescrição do direito à indemnização é a data da aprovação do PDM, ou melhor a data da sua publicação no Diário da República, isto é 14 de Julho de 1994.
Contudo, mesmo aceitando ser esta a data relevante, importa notar que o autor através da notificação judicial avulsa junta aos autos a fls. 60 e seguintes notificou o Ex.mo Sr. Presidente da Câmara Municipal de Loures do seguinte:
- “a)Irá defender os seus direitos e interesses através das medidas que considerar mais adequadas;
- b)Entre essas medidas, menciona-se a possibilidade de instauração de instauração de acção especial de posse e entrega judicial do terreno, que é propriedade do requerente, e que foi ilegitimamente ocupado com a construção da Escola Preparatória, com as eventuais consequências quanto ao funcionamento do estabelecimento escolar;
- c)Por outro lado exigir do Município de Loures a indemnização adequada não só pela ocupação do terreno, como ainda também pela não emissão atempada do Alvará de loteamento;
- d)Responsabilizará o Presidente da Câmara Municipal de Loures e os restantes membros da Câmara Municipal por todas as consequências derivadas dos actos referidos na al. b),
- c)Reserva-se o direito de, perante o Governo, designadamente, o Ministro da Educação, perante as entidades que exercem poder tutelar sobre os órgãos do Município e perante outros poderes públicos, reclamar as providências que a situação exige, com vista a ser feita Justiça, se a questão continuar a manter-se sem solução” (cfr. fls. 65 e 61).
Ora o relevo da referida notificação judicial avulsa não é destruído com a argumentação do réu, assente no facto da mesma ter sido dirigida ao Presidente da Câmara Municipal e não ao próprio Município. Com efeito, o Município é representado pelo Presidente da Câmara, não podendo, assim, dizer-se que o Município não sabia da existência da notificação avulsa, quando o seu Presidente foi notificado da mesma – cfr. art. 169/99, de 18 de Setembro, segundo o qual compete ao Presidente da Câmara Municipal “Representar o município em juízo e fora dele”. Se qualquer notificação a fazer ao Município é feita através do seu Presidente, outra coisa não poderia ter feito o autor para se dirigir à pessoa colectiva senão dirigir-se a quem, legalmente, a representava.
Deste modo, a notificação judicial avulsa – cfr. certidão de fls. 61 – ocorrida em 20-11-96 teve como consequência a interrupção da prescrição dos direitos que, nessa notificação, o ora autor se arrogava e dizia pretender fazer valer – art. 323º, 1 do C. Civil.
Daí que, relativamente a tais direitos, a prescrição se tenha interrompido em 20-11-96, começando a correr nessa data um novo prazo de três anos (art. 326º do CC).
Como a presente acção deu entrada em juízo em 11-12-97, podemos concluir com toda a segurança que os direitos que o autor anunciou pretender fazer valer na notificação judicial avulsa, não estavam prescritos, pois não tinha ainda decorrido o prazo de 3 anos a que se refere ao art. 498º, 1 do C. Civil.
Desta feita, o direito à indemnização pelos danos decorrentes da aprovação do alvará e ocupação do terreno dos autos não estava prescrito quando a presente acção foi intentada, pelo que, nesta parte, também o recurso deve ser julgado improcedente.
2.2.4 Mérito da causa (condenação do réu no pedido).
A sentença recorrida configurou a ilicitude para todos os pedidos, nestes termos:
“Resulta do probatório que o réu, não obstante ter-se verificado o deferimento tácito da pretensão do A. não emitiu o alvará que permitiria a este iniciar as obras de urbanização. No entanto, não se coibiu de tomar posse de terrenos na área de loteamento, uns com aceitação do A. e que se reconduziam às cedências que este teria de realizar – e outros sem a sua autorização, do mesmo passo que neles colocou certas infraestruturas. Se até à aprovação do PDM a conduta do réu é inquestionavelmente ilícita – repare-se que nem sequer questionou o acto tácito através de um posterior indeferimento expresso, antes se conformou com a sua existência – não o é menos depois da aprovação do Plano. De facto, o R. apostou a partir daí numa estratégia de contemporização, levando o autor a crer que com alguns ajustamentos ao projecto inicial obteria o almejado alvará. Porém não foi isso que veio a suceder, pelo que a conduta do R. se caracteriza neste aspecto, como violadora do princípio da boa fé, como de resto já se salientou.”
A sentença deu por demonstrada a ilicitude da conduta do réu, sem descriminar cada uma das condutas e sem especificar em que medida cada uma delas era ilícita.
Não obstante termos considerado que a sentença não carece em absoluto de falta de fundamentação, a verdade é que anda lá muito perto.
A única referência à violação da legalidade é feita ao “principio da boa fé”, sendo certo que quanto à ocupação das terras do autor a alegada ilicitude não se reconduz apenas a saber se houve, ou não, boa fé do réu na condução do procedimento, após a aprovação do PDM.
A análise deve ser pontual (e reportada concretamente a cada facto gerador da responsabilidade civil) e, portanto, é esse o caminho que vamos prosseguir, tendo especialmente em conta a matéria dada como provada em confronto com as pretensões do primitivo autor (os autores actuais são seus herdeiros habilitados na acção).
- i)Conduta do réu por fazer crer ao autor que iria resolver o problema fora do quadro do PDM – que a sentença reconduziu à violação da boa fé.
Não obstante a sentença ter entendido haver violação do princípio da boa fé, julgamos que sem qualquer razão.
Vejamos.
Este Supremo Tribunal tem admitido que a violação do princípio da boa fé possa desencadear a responsabilidade da Administração pelos danos causados – cfr. acórdão de 5-12-2007, proferido no acórdão 0653/07, bem como a doutrina e jurisprudência aí citada e cuja conclusão foi a seguinte:
“(…)
Note-se todavia que a tutela da confiança para além de ser protegida através de disposições legais específicas (cfr. para o direito civil o caso dos artigos 179º, 184º, 2 e 1009º relativos a certos actos das sociedades civis puras; 291º perante a anulação ou declaração de nulidade de actos jurídicos), também é protegida quando não haja um dispositivo específico, mas “os valores fundamentais do ordenamento, expressos como boa fé ou sob outra designação, assim o imponham” (MENESES CORDEIRO, ob. cit. pag. 185).
É o que ocorre no procedimento administrativo quando o art. 6º-A do C. P. Adm. impõe um relacionamento entre a Administração e os particulares tutelando a confiança criada, e impondo um relacionamento segundo as regras da boa fé. É, portanto, esta a norma legal cujo incumprimento pode gerar responsabilidade civil. A boa fé é tutelada naquele artigo através da enunciação de conceitos muito gerais: “a Administração deve relacionar-se segundo as regras da boa fé”. Para apreciar se o comportamento assumido foi de boa fé “devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, especialmente a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa e o objectivo a alcançar com a actuação empreendida” (art. 6-A, 2, alíneas a) e b) do C. P. Adm). A concretização desses conceitos gerais, como é o caso da protecção da confiança deve ser feita, segundo nos parece, de acordo com os quatro pressupostos enumerados por MENESES CORDEIRO e FREITAS DO AMARAL, e MARCELO REBELO DE SOUSA acima referidos:
- -(i) Situação de confiança;
- -(ii) Justificação para essa confiança;
- -(iii) Investimento de confiança;
- -(iv) Imputação da situação de confiança à pessoa que vai ser atingida pela protecção dada ao confiante.
A conclusão é, pois, a seguinte: se o particular numa relação com a Administração Pública se encontrar numa situação de facto que preencha todos os pressupostos da lesão da sua boa-fé acima referidos, consideraremos verificada a ilicitude da conduta da Administração para efeitos de responsabilidade civil.”
Ora, da matéria de facto dada como provada não resulta que tenha sido criado no autor um estado de confiança quanto ao desajustamento entre o loteamento e o PDM, de forma não permitida por este plano.
O que resulta da matéria dada como provada, designadamente do ponto KK) é coisa muito diferente:
“ (…)
Assim, somos de opinião que o promotor deverá juntamente com a Câmara Municipal encontrar uma solução rápida para o problema, dotando o estudo de loteamento dos parâmetros urbanísticos do PDM e mesmo proceder a eventuais alterações formais que sejam exigidas, sem no entanto perder legalmente os seus direitos. Se o promotor concordar com o que atrás referimos, isto é, prescindir dos valores urbanísticos aprovados e aceitar os valores do Plano Director Municipal o problema poderá ser ultrapassado pela Introdução de cláusulas nas “condições de alvará” que salvaguardem a posição da Câmara Municipal e do promotor sem ter que apresentar um novo estudo; com as demoras, encargos financeiros e perdas de direitos que isso implicava.
De facto, a partir do Decreto-Lei 400/84 os alvarás de loteamento passaram a ser um contrato entre as Câmaras os promotores que estabelecem na prática os compromissos entre as duas partes, assim, nada obsta a que para além das condições normais de alvará se definam outras. Para resolução deste caso por exemplo;
art°...
art.°...
art.º - Conforme o acordado em.... por.. (documento) o presente alvará de loteamento fica condicionado a apresentação por parte do requerente no prazo de... planta de alvará cujos valores urbanísticos não sejam superiores aos valores máximos do plano director municipal
artº- Para o fim definido no ponto anterior admite-se pequenos ajustes nas áreas dos lotes bem como a diminuição do seu número se for caso disso.
Posteriormente, após a emissão do alvará poderá o promotor efectuar alterações de pormenor ao estudo de loteamento de acordo com o DL n° 444/91, sem para tanto haja perda de direitos”.
Nas parte em itálico realça-se o facto dos serviços da CML referirem a necessidade de dotar o estudo “dos parâmetros urbanísticos do PDM” e “aceitar os valores do Plano Director Municipal” e “cujos valores urbanísticos não sejam superiores aos valores máximos do plano director municipal”. A hipótese de ultrapassar o problema foi assim, e sempre, dentro dos valores ou parâmetros urbanísticos do PDM. Não houve, portanto, por parte do Município uma actuação susceptível de criar no autor uma confiança legítima no sentido de que o loteamento anterior iria prevalecer sobre as regras do PDM.
No presente caso, não existe em conclusão qualquer comportamento ilícito, por violação do princípio da boa fé.
Torna-se desnecessária a análise de quaisquer outros argumentos da ré, pois impõe-se a sua absolvição do pedido quanto a tal causa de pedir.
- ii)Ocupação, com consentimento do autor, dos terrenos para construção da Escola
Consta da matéria provada que o autor consentiu nessa cedência – alínea u) da matéria de facto.
O consentimento é uma causa de justificação da ilicitude, como decorre do disposto no art. 340º, 1 do C. Civil:
“O acto lesivo dos direitos de outrem é lícito, desde que este tenha consentido na lesão”.
Ainda que o autor tenha consentido na ocupação do terreno na expectativa de assim obter o alvará do loteamento, nos termos do alegado deferimento tácito, tal não obsta à validade do consentimento como causa de justificação da ilicitude.
Poderia é certo a frustração da aludida expectativa ser geradora do direito à indemnização mas, no presente caso, tal não acontece. A convicção, ou melhor a expectativa do autor “de que a Câmara honraria os seus compromissos, emitindo o alvará correspondente ao loteamento aprovado” que seria a contra-partida do seu consentimento, não se mostra justificada (por não ter origem no comportamento do réu) nem legítima (por se basear numa estratégia do autor para obter um Alvará em desconformidade com o PDM) como acima se demonstrou, pois os serviços do Município sempre quiseram ultrapassar o problema dentro dos parâmetros de construção exigidos pelo PDM.
Daí que também não exista, deste modo, razão para justificar ou fundar a responsabilidade civil na violação da boa fé. Mesmo perante o consentimento “estratégico”, através do qual o autor procurou criar condições para que sua pretensão à emissão do Alvará fosse acolhida, tal atitude não ficou a dever-se ao comportamento do réu, mas sim ao do autor. Isto é, não está provado que o réu tivesse agido de modo a criar no autor a aludida convicção.
Assim por não se verificar uma lesão da boa fé justificativa do direito à indemnização e se verificar uma causa de justificação da ilicitude, quanto à ocupação propriamente dita (consentimento do ofendido) o facto praticado pelos serviços do réu não é ilícito.
O que não afasta, todavia, o direito à indemnização.
A ocupação dos terrenos do autor para a construção da Escola - com o consentimento do autor ainda que numa expectativa não satisfeita – é geradora da obrigação de indemnizar por factos lícitos, uma vez que os danos sofridos pelo autor são especiais e anormais, verificando-se, deste modo, os pressupostos do art. 9º, n.º 1, do Dec. Lei 48051, de 21 de Novembro de 1967. Não se duvidará que a ocupação de um terreno, equivalente a uma “expropriação de facto” preenche os requisitos do dano indemnizável, pois repercute-se apenas na sua esfera jurídica (e daí a especialidade do dano) e afecta o próprio direito de propriedade numa parcela de mais de 20.000 m2 (e daí a sua anormalidade).
A circunstância dos terrenos ocupados se localizarem em áreas a ceder para equipamentos colectivos pode repercutir-se na dimensão do dano, se o loteamento vier a ser deferido, mas tal pedido não chegou a ser concretizado pois o autor pediu a condenação nos danos a liquidar em execução de sentença.
Assim, nesta parte, e com a fundamentação exposta, deve manter-se a condenação do réu na quantia a liquidar em execução de sentença.
- iii)Ocupação dos terrenos para arruamento e passagem de esgotos, sem consentimento do autor.
A ocupação dos terrenos do autor para construção do arruamento de acesso à Escola e colocação de uma conduta de esgotos, porque violadora do direito de propriedade do autor, só seria lícita se a coberto de um acto ou contrato administrativo válido, ou qualquer outra causa de justificação da ilicitude.
Tal não foi sequer alegado, pelo que esta ocupação (de facto) foi sem dúvida ilícita, sendo certo que quanto a estes aspectos nem sequer houve consentimento do proprietário na respectiva ocupação – cfr. al. ww: “Também o réu sem autorização ou consentimento prévio do autor abriu sobre o terreno deste um arruamento de acesso à Escola Preparatória, sem sequer respeitar o Plano aprovado para o local”.
E também houve culpa, uma vez que é do conhecimento comum, e portanto de acordo com as regras de normalidade da vida que a ocupação de terrenos de outrem não é legal; tal só é possível pelas entidades dotadas de poderes públicos, no âmbito de tais poderes e quando tais poderes sejam exteriorizados através de actos ou contratos administrativos formal e substancialmente válidos, ou quando se verifique uma causa de exclusão da culpa.
Uma actuação “de facto”, através da qual se ocupem terrenos alheios, para realização de obras de interesse público, sem a prática de qualquer acto jurídico que lhe dê cobertura legal encerra, de modo óbvio, todos os elementos da culpa (violação do dever objectivo de cuidado e previsibilidade na realização do facto ilícito e danoso). Mesmo que no futuro loteamento (se o promotor continuar interessado) os referidos terrenos venham a ser cedidos ao Município, ou que este por acordo os venha a adquirir, a verdade é que só a partir de então existirá um título jurídico para a ocupação, que não apaga a ilicitude verificada até aí.
Os danos decorrentes da ocupação dos terrenos não foram concretizados pelo autor uma vez que alegou não saber por quanto tempo a actual situação se manteria, se a Câmara Municipal iria ou não desocupar os terrenos, e daí ter pedido a condenação do réu, quanto a estes danos, em execução de sentença – verificam-se assim os pressupostos da responsabilidade civil (art. 483º do C. Civil). A circunstância dos terrenos ocupados poderem vir a ser cedidos no âmbito das cedências do loteamento, se vier a ser emitido Alvará, repercute-se tão só na dimensão do dano, cuja liquidação foi relegada para execução de sentença.
O réu não impugnou a parte da sentença que relegou a liquidação dos danos para execução de sentença.
Assim, perante a existência de um facto ilícito e culposo causador de danos deve manter-se a sentença recorrida ao condenar o réu nos danos patrimoniais e não patrimoniais resultantes da ocupação dos terrenos do autor para fazer o caminho e canalização dos esgotos, relegando para posterior momento posterior a sua liquidação.
Nesta parte improcedem as conclusões do réu, devendo manter-se a sentença recorrida.
