III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Vêm, neste processo, interpostos pelo réu Estado Português, dois recursos jurisdicionais.
O primeiro vem interposto do despacho saneador, na parte em que decidiu considerar improcedente a excepção da prescrição do direito dos autores, ora recorridos, a uma indemnização.
O segundo vem interposto da sentença que considerou procedente a acção de indemnização proposta pelos autores e condenou o Estado Português a pagar-lhes a justa indemnização pelos danos referidos decorrentes da servidão militar, a fixar em execução de sentença.
Comecemos por analisar a questão de saber se existe ou não direito à indemnização pela constituição da servidão militar, uma vez que a concluir-se pelo seu provimento, ficará prejudicada a análise das restantes questões.
Está em causa uma servidão militar, instituída pelo DL nº 37.475, de 8-7-1949, ao abrigo da Carta de Lei de 24 de Maio de 1902, e através do DL nº 47.040, de 4-6-1966, ao abrigo da Lei nº 2.078, de 11-7-1955.
Para decidir como decidiu, o Senhor Juiz “a quo” estribou-se no discurso jurídico que, no essencial, passamos a transcrever:
“[…]
B. Do caso concreto Os prédios dos autores estão sujeitos a uma servidão militar, imposta pelo DL nº 37.475, de 8-7-1949. Por isso, ao contrário de outros prédios e indivíduos naquela zona da cidade, que não estão sujeitos a servidão, os autores não podem construir/edificar, único destino possível ou viável deste tipo de terrenos daquela zona da cidade.
No Acórdão do STA, de 28-1-2004, Processo nº 048133, escreveu-se:
O princípio da igualdade impõe que a Administração actue por forma a assegurar o tratamento idêntico de situações substancialmente análogas e, portanto, obriga-a a agir de modo a que estas situações não sejam objecto de tratamento discriminatório.
E, se assim é, e se a situação dos recorrentes não pode ser comparada à dos restantes cidadãos que não possuem prédios onerados pela identificada servidão, não se pode considerar que as perdas decorrentes daquela servidão constituam uma violação do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos.
Os recorrentes podem, no entanto, ter razão quando afirmam que os seus prédios foram significativamente desvalorizados com a constituição da mencionada servidão militar e que essa perda merece ser compensada.
Se assim é, se a limitação do exercício do direito de propriedade decorrente da constituição de uma servidão militar não importa a violação do princípio da igualdade na repartição dos encargos públicos e se o artigo 62º da CRP estabelece que "a todos é garantido o direito de propriedade" e que a "requisição ou expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização", a forma de os recorrentes obterem uma compensação é através do pagamento de uma indemnização que os compense dessas perdas.
E não se diga que o artigo 5º da Lei nº 2.078, de 11-7-55, estatui que a constituição de servidões militares "não dão direito a indemnização", porquanto esta disposição é claramente violadora do mencionado preceito da nossa Lei Fundamental e, portanto, inaplicável.
As servidões administrativas são restrições à propriedade, um encargo imposto sobre um imóvel em benefício de uma coisa, por virtude da utilidade pública desta.
As servidões militares têm por finalidade garantir a segurança das organizações e instalações militares, das pessoas e bens instaladas nas suas zonas confinantes e permitir que o exercício da actividade militar se faça em segurança e sem riscos.
Este tipo de restrição dá lugar a indemnização justa [adequada, proporcional] pelos danos suportados em consequência directa do acto prejudicial, por força do hoje disposto nos artigos 2º [Estado de Direito], 13º [princípio da igualdade], 22º [responsabilidade civil do Estado] e 62º da CRP, talvez artigo 9º, nº 1 do DL nº 48.051 [directamente, se se entender que este tipo de servidão é instituída na verdade por um acto administrativo sob a forma de lei, ou indirectamente se se entender formalmente a realidade pelo DL nº 37.475, de 8-7-1949] e artigo 8º do Cód. das Expropriações.
Efectivamente, se uma razão de utilidade pública impede, de forma clara e substancial, o particular de utilizar ou fruir o que é sua propriedade privada, os princípios do Estado de Direito e da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos [cfr. Oliveira Ascensão, Direitos Reais, pág. 220; Maria Lúcia Amaral, Responsabilidade do Estado e Dever de Indemnizar, 1998, pág. 576; Gomes Canotilho et al, CRP Anotada, notas ao artigo 62º; Menezes Cordeiro et al, Parecer, CJ, 1990, tomo V, pág. 21] exigem a justa indemnização do sacrificado nos termos previstos na lei, designadamente nos artigos 8º, nº 3 e 23º do Cód. das Expropriações [valor real em condições normais de mercado, deduzido das mais valias que seja justo eliminar].
[…]
Portanto, no caso em apreço, temos um solo apto para construção, a que se nega efectivamente o direito de edificar por causa da servidão militar.
E, por força do artigo 12º, nº 2, 2ª parte do Cód. Civil, temos de concluir que o invocado artigo 8º do Cód. das Expropriações/99 se aplica a esta situação de vida [conjugado agora com as normas constitucionais citadas], sendo justo aceitar que o artigo 9º, nº 1 do DL nº 48.051, de 1967, não revogara o artigo 5º do DL nº 37.475 citado.
Portanto, temos um acto lícito [constituição e manutenção de servidão militar] da autoria do Estado, causador de danos semelhantes aos resultantes da expropriação [impossibilidade de os donos darem à coisa o único destino economicamente viável e comum na zona, a edificação]. Tais danos, por serem semelhantes aos da expropriação, impõem a existência de uma justa indemnização, à semelhança do que se passa na expropriação, como resulta dos artigos 8º do Cód. das Expropriações, e 62º da CRP.
III. Decisão
Pelo exposto, julgo procedente esta acção e condeno o Estado Português a pagar aos autores a justa indemnização pelos danos referidos decorrentes da servidão militar, a fixar em execução de sentença”.
O réu Estado não se conforma com a sentença condenatória, sendo que, na sua alegação defende, em síntese, que o artigo 8º do CE de 1999 só pode aplicar-se para o futuro, nos termos do artigo 12º do Código Civil, uma vez que resulta desse mesmo normativo que o que está em causa é a criação de novas servidões, uma vez que regula os efeitos de um facto determinado, a saber, a constituição de servidões e a obrigação de indemnizar daí resultante, ou seja, a obrigação de indemnizar, “maxime” quando estão em causa servidões decorrentes directamente da lei, só passou a existir depois da entrada em vigor do actual CE, ou seja, em 18 de Novembro de 1999, de acordo com o disposto no artigo 4º da Lei nº 168/99.
Defende ainda o recorrente que se deve aplicar a primeira parte do nº 2 do artigo 12º do Cód. Civil, porque este artigo determina como regra que a lei só dispõe para o futuro, e só nos casos em que a lei dispõe sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, independentemente dos factos que lhe deram origem, se deve aplicar às próprias relações jurídicas já constituídas que ainda subsistam à data da sua entrada em vigor, e, no caso “sub iudice”, não se afigura que a lei se abstraia do facto que dá origem à relação.
Vejamos então se lhe assiste razão nas críticas que dirige à decisão recorrida.
Não restam dúvidas que no momento da instituição das referidas servidões não havia lugar a qualquer indemnização, conforme refere o réu, nem a Carta de Lei de 24 de Maio de 1902 previa a atribuição de indemnizações, como também, a Lei nº 2.078, de 11-7-1955, no seu artigo 5º, expressamente excluía o direito a indemnizações por qualquer restrição ao direito de propriedade por imposta por interesse militar.
É também igualmente exacto que a obrigação de indemnizar, quando estão em causa servidões decorrentes directamente da lei, só passou a existir depois da entrada em vigor do actual Código das Expropriações, em 18 de Novembro de 1999, por força do disposto na Lei nº 168/99.
Por outro lado, na lei nova não se encontra qualquer disposição transitória que resolva directamente o problema da sua aplicação no tempo.
Assim, não oferece dúvidas que o problema da aplicação do novo regime normativo – o instituído pela Lei nº 168/99, de 18/11, que aprovou o Código das Expropriações – convoca o disposto no artigo 12º do Código Civil, preceito que contém os princípios gerais sobre a aplicação da lei no tempo para todo o nosso ordenamento jurídico e cujo texto é o seguinte:
- “1.A lei só dispõe para o futuro; ainda que lhe seja atribuída eficácia retroactiva, presume-se que ficam ressalvados os efeitos já produzidos pelos factos que a lei se destina a regular.
- 2.Quando a lei dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos, entende-se, em caso de dúvida, que só visa os factos novos; mas, quando dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem, entender-se-á que a lei abrange as próprias relações já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor”.
De acordo com os ensinamentos de Baptista Machado, in “Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador”, a págs. 233 e segs., o nº 2 do artigo 12º do Código Civil, é uma norma que ainda exprime o princípio da não retroactividade nos termos da teoria do facto passado, nele se distinguindo “dois tipos de leis ou de normas: aquelas que dispõem sobre os requisitos de validade [substancial ou formal] de quaisquer factos [1ª parte] e aquelas que dispõem sobre o conteúdo de certas relações jurídicas e o modelam sem olhar aos factos que a tais situações deram origem [2ª parte]. As primeiras só se aplicam a factos novos, ao passo que as segundas se aplicam a relações jurídicas constituídas antes da lei nova mas subsistentes ou em curso à data do seu início de vigência”.
Sobre essa mesma norma, Oliveira Ascensão, in “O Direito – Introdução e Teoria Geral, Uma Perspectiva Luso-Brasileira”, 10ª edição, Almedina, Capítulo IV, a págs. 537 e segs., estabelece a seguinte distinção:
“[…]
I – O critério distintivo da lei portuguesa, com o qual se procura concretizar o princípio muito geral de que a lei só dispõe para o futuro [portanto, de que não é retroactiva], está contido no artigo 12º. Dele resulta que se aplica:
- 1)só aos factos novos, a lei que dispõe sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos.
- 2)às próprias situações já constituídas, a lei que dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem.
[…]
Assim, se se pergunta se um contrato celebrado por mero escrito particular se torna irregular se a lei nova exigir para a celebração escritura pública, a resposta deve ser negativa. A lei nova respeita às condições de validade formal de um facto, a celebração do contrato, e por isso os contratos já celebrados não são atingidos por esta nova exigência.
Pelo contrário, se a nova lei regula de modo diferente os poderes e deveres dos sócios e, por exemplo, estabelece que os accionistas só podem intervir nas assembleias gerais das sociedades anónimas se tiverem mais de 10 acções, ou que os membros do conselho fiscal não precisam de ser sócios, a nova lei aplica-se imediatamente a todas as sociedades existentes. Não se regulam factos, regula-se o conteúdo de situações jurídicas.
IV – Na primeira parte do artigo 12º, nº 2 não se prevê apenas a hipótese de a lei regular condições de validade substancial de factos: prevê-se também que regule efeitos. Sabendo-se que o próprio conteúdo de situações jurídicas pode ser sempre considerado efeito de um facto, pois todas as situações jurídicas resultam de factos, surge a necessidade de distinguir os efeitos que estão previstos na primeira parte do preceito e os que caem já no âmbito da segunda parte.
O elemento decisivo está na referência à lei que dispuser sobre o conteúdo de certas situações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem.
- 1)A lei pode regular efeitos como expressão de uma valoração dos factos que lhes deram origem: nesse caso aplica-se só aos novos factos. Assim, a lei que delimita a obrigação de indemnizar exprime uma valoração sobre o facto gerador de responsabilidade civil; a lei que estabelece poderes e vinculações dos que casam com menos de 18 anos exprime uma valoração sobre o casamento nessas condições.
- 2)Pelo contrário, pode a lei atender directamente à situação, seja qual for o facto que a tiver originado. Se a lei estabelece os poderes e vinculações do proprietário, pouco lhe interessa que a propriedade tenha sido adquirida por contrato, ocupação ou usucapião: pretende abranger todas as propriedades que subsistam. Aplica-se então imediatamente a lei nova.
[…]”.
Assim, verifica-se que o princípio geral da aplicação das leis no tempo é o de que a lei só dispõe para o futuro, e só será de aplicar a lei nova às relações jurídicas já constituídas se esta dispuser directamente sobre o conteúdo de certas relações jurídicas abstraindo-se dos factos que lhe deram origem, não sendo aplicável se dispuser sobre as condições de validade substancial ou formal de quaisquer factos ou sobre os seus efeitos.
Portanto, e em conclusão, na fórmula do artigo 12º, nº 2 do Cód. Civil, a lei nova ou regula a validade de certos factos ou os seus efeitos – e neste caso só se aplica aos factos novos –, ou define o conteúdo, os efeitos de certa relação jurídica independentemente dos factos que a essa relação deram origem, hipótese em que é de aplicação imediata, quer dizer, aplica-se, de futuro, às relações jurídicas constituídas e subsistentes à data da sua entrada em vigor.
No caso em apreço, a norma contida no nº 2 do artigo 8º do actual Código das Expropriações regula os efeitos da constituição de servidões administrativas, ou seja, dispõe sobre o conteúdo da situação jurídica, mas não dissocia os efeitos jurídicos novos do facto gerador da relação e, por consequência, não é imediatamente aplicável, sendo que os efeitos futuros das servidões constituídas antes da entrada em vigora da nova lei continuarão a reger-se pela lei vigente à data em que foram constituídas, em que não era devida qualquer indemnização.
Haverá, porém, que efectuar agora um juízo de conformidade constitucional do regime vigente à data da constituição da servidão militar que onerou os prédios dos recorridos, que expressamente não admite o direito à indemnização, nomeadamente confrontando-o com os princípios que emergem dos artigos 62º, 13º [violação do princípio da igualdade] e 290º, todos da CRP.
A norma aqui em causa – o artigo 5º da Lei nº 2.078, de 11-7-55 –, como se viu, recusa o direito a indemnização no caso das servidões militares, o que significa que a desvalorização advinda para o prédio serviente da constituição dessa servidão acaba por não ser objecto de qualquer ressarcimento por parte da entidade que dela beneficia.
Deste modo, não só não é assegurada a restauração da lesão patrimonial sofrida pelo proprietário do prédio em causa, como também se gera uma desigualdade de tratamento, impondo-se-lhe uma onerosidade forçada e acrescida, à revelia da existência de justificação material bastante, e sem a tutela do princípio da igualdade.
A aptidão de edificabilidade dos terrenos pertencentes aos recorridos – que vimos existir, não fora a servidão a que se encontram sujeitos – funciona ou poderá funcionar como um dos factores a ter em conta na fixação do “quantum” indemnizatório a atribuir àqueles, a título de ressarcimento pelo prejuízo decorrente da oneração dos prédios com a servidão.
Essa questão já foi objecto de pronúncia por parte do Tribunal Constitucional, nomeadamente no acórdão nº 341/86, de 10-12-86 [Processo nº 111/84, 1ª Secção, Relator Conselheiro Monteiro Dinis], onde se concluiu que também naqueles casos em que a Administração impõe aos particulares certos vínculos que, sem subtraírem o bem objecto do vínculo, lhes diminuem, contudo, a respectiva utilidade, se deverá configurar o direito a uma indemnização, ao menos quando verificados certos pressupostos.
Com efeito, a diminuição do valor patrimonial duma parcela onerada com uma servidão militar, na medida em que implica uma obrigação de não edificar, justifica que também aqui se faça apelo aos princípios da igualdade e da proporcionalidade, em suma, ao princípio da justa indemnização.
De facto, como sustenta Gomes Canotilho, “O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos”, Coimbra, 1974, a pág. 300, “os deveres inderrogáveis de solidariedade política, económica e social não podem justificar a exclusão de indemnização no caso de medidas substancialmente expropriatórias que, não operando embora um efeito translativo do domínio, originam uma penetrante incidência no Kerngehalt [núcleo de conteúdo] desse bem constitucionalmente garantido”.
Ainda nesta linha de entendimento e a propósito de uma situação em tudo idêntica, o Tribunal Constitucional, no Acórdão nº 262/93, de 30-3-93, publicado no DR, II série, de 21-7-93, traçou um discurso similar assim concebido:
“[…]
Nenhuma solução legislativa está constitucionalmente legitimada a inviabilizar a ponderação da intensidade ablatória das inferências estaduais e da consistência das posições jurídicas que reclamam uma indemnização.
Os princípios da autonomia, da igualdade e da proporcionalidade vêm delimitar, neste plano, o espaço de prognose do legislador.
À imposição de um vínculo de inedificabilidade imposto no interesse público a um particular, em consequência de um processo de expropriação parcial, sobre a parcela sobrante do terreno expropriado, não pode a lei ligar a exclusão necessária e automática de uma indemnização.
Do mesmo modo que na expropriação clássica, configura-se aí um "acto de império" [O. Ascensão], incidente sobre uma posição de valor económico juridicamente relevante.
A justa indemnização vem precisamente realizar a "descompressão" da esfera jurídico-patrimonial do particular onerado, transmudando o resultado do acto lesivo numa situação equivalente à que corresponderia a uma ausência da interferência estadual. Isso traduz uma exigência dos princípios constitucionais do Estado de direito [responsabilidade por actos lesivos dos direitos dos particulares] e da igualdade [o dano não pode implicar um acréscimo desigual e injustificado de contribuição dos cidadãos onerados para os encargos públicos]”.
A determinação constitucionalmente legítima da indemnização há-de orientar-se pelos princípios materiais da igualdade e da proporcionalidade que tanto tornam ilegítimas indemnizações irrisórias ou manifestamente desproporcionadas à perda do bem expropriado ou onerado com uma servidão, como inexistência de indemnização, e tanto valem para as expropriações como para outras situações similares, como servidões legais, que sacrificam o “ius aedificandi” do proprietário do solo por motivos de interesse geral.
O que a norma em causa faz é impedir que aos cidadãos onerados com a servidão “non aedificandi” – como sucede no caso em apreço – seja retirado o direito a serem ressarcidos pela diminuição efectiva do valor do prédio serviente, impondo-se-lhe uma contribuição injustificada e acrescida na realização do interesse público.
Ora, sendo assim, a norma do artigo 5º da Lei nº 2.078, de 11-7-55, a que o artigo 3º, nº 2 do Código das Expropriações de 1976, manteve que não dão direito a indemnização, salvo quando a própria lei determina o contrário, afronta os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização, razão pela qual a mesma viola o disposto nos artigos 62º, 13º [violação do princípio da igualdade] e 290º, todos da CRP.
E, a ser assim, mostra-se aplicável o disposto no artigo 8º, nº 2 do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18/9, e actualizado pela Lei nº 13/2002, de 19/2, que expressamente prevê que as servidões, resultantes ou não de expropriações, dão lugar a indemnização quando (i) inviabilizem a utilização que vinha sendo dada ao bem, considerado globalmente; (ii) inviabilizem qualquer utilização do bem, nos casos em que estes não estejam a ser utilizados; ou (iii) anulem completamente o seu valor económico.
O que conduz, sem mais, à improcedência do presente recurso e à confirmação da sentença recorrida.
