Quem foi o relator do acórdão 544/21.0BESNT?

O relator foi Ana Paula Martins, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 544/21.0BESNT?

O acórdão foi proferido em 17 de fevereiro de 2022.

Acórdão TCAS (2022) — Intimação, Prestação de informações

Sumário

Não se subsume no exercício do direito à informação a que se referem os artigos 104º e seguintes do CPTA o requerimento no qual a Requerente pretende não só ser informada sobre uma realidade que inexiste à data da sua apresentação e que será desencadeada por esse requerimento, como ainda impor à Administração um prazo para a sua actuação, condicionando-a além das suas vinculações legais.

Texto

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Sul: I – RELATÓRIO S... – …, S.A., melhor identificada nos autos, instaurou intimação para prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões contra o Município de Oeiras, pedindo que a Entidade Requerida seja “intimada a, no prazo de 3 (três) dias, prestar a informação solicitada pela Requerente”. * Por sentença de 07.09.2021, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou a acção improcedente, absolvendo a Entidade Requerida do pedido. * Inconformada com tal decisão, dela recorreu a Requerente, tendo formulado as seguintes conclusões: 1. A Recorrente discordando da sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou improcedente a ação proposta pela Autora, aqui Recorrida, e vem dela agora interpor recurso. 2. Na sentença impugnada, o Tribunal a quo começou por considerar que a Requerente não apresentou um efetivo pedido de acesso à informação, antes dirigiu um requerimento que visava dar início a um procedimento administrativo particular – o que não corresponde à realidade. 3. A Recorrente dirigiu-se à Entidade Requerida com o intuito de denunciar uma série de ilegalidades que considera existirem no contrato celebrado entre o Município de Oeiras e a empresa municipal Municípia, solicitando que o mesmo seja anulado, mas, ao mesmo tempo, também dirigiu um pedido de informação ao Município de Oeiras pretendendo saber que atuação adotara a Entidade Requerida perante aquela denúncia. 4. Por outras palavras, na mesma carta, a Requerente solicita ao Município de Oeiras que (ii) pratique uma simples atuação administrativa que consiste em informar a Recorrente sobre o propósito que a sua carta terá e que, no final, se decida a (i) praticar um ato administrativo de anulação de um contrato público. 5. Para ter direito de acesso à informação solicitada, a Requerente não tem de aguardar pelo decurso do prazo que a Administração dispõe para decidir; só teria de o fazer se pretendesse saber se o Município anulou ou não o contrato tendo por base as ilegalidades denunciadas. 6. A Recorrente tinha interesse e, mais do que isso, o direito de saber se seria dado seguimento à denúncia por si efetuada, pois, ao contrário do que a Entidade Requerida fez crer perante o Tribunal a quo, com a carta enviada ao Município de Oeiras, a Requerente não deu início a um procedimento administrativo de iniciativa particular que constituía, automaticamente, a Entidade Requerida no dever de decidir, nos termos do artigo 13.º do CPA. 7. Da conjugação dos artigos 53.º e 68.º do CPA, a Requerente só seria interessada e, consequentemente, só teria legitimidade para iniciar um procedimento de iniciativa particular se fosse titular de direitos, interesses legalmente protegidos, deveres, encargos, ónus ou sujeições face às decisões que pudessem ser tomadas no procedimento. 8. Contudo, aquilo que a Requerente fez foi denunciar ilegalidades que, no seu entender, se verificam num contrato celebrado por terceiros – contrato esse do qual não é parte, nem sequer fez parte do procedimento pré-contratual. Pelo que da decisão de anulação do contrato não decorre nenhum direito, interesse legalmente protegido, dever, encargo ónus ou sujeição para a Requerente, não tendo esta, pois, legitimidade, para iniciar um procedimento administrativo de iniciativa particular com vista à anulação de um contrato onde apenas figuram terceiros, nem podendo, por isso, obrigar a Entidade Requerida a decidir. 9. Ao invés, a Requerente exerceu o direito de petição que lhe assiste, neste caso, denunciando ilegalidades das quais teve conhecimento – o que apenas pode dar origem a um procedimento administrativo de iniciativa oficiosa. 10. O facto de a Entidade Requerida ter rececionado a queixa da Requerente não a constitui no dever de investigar as ilegalidades denunciadas, mas apenas aquelas que considere que justificam a abertura oficiosa de um procedimento. 11. O que significa que, uma vez dirigido um requerimento à Requerida, expondo uma série de ilegalidades, esta tinha o dever de analisar o requerimento recebido e ponderar se se justificava ou não a abertura oficiosa desse procedimento. 12. A opção pela abertura ou não um procedimento oficioso deveria ter sido comunicada à Recorrente. 13. E, no fundo, era isto que a Requerente tão-só queria saber – se a denúncia efetuada tinha sido considerada grave e sólida o suficiente para que a Entidade Requerida, por sua própria iniciativa, decidisse abrir um procedimento no qual, e só mais tarde, decidiria pela anulação (ou não) do contrato público em causa; ou se não e porquê. 14. Se a Requerente não tivesse dirigido este pedido de informação, quando denunciou a situação supra descrita, até hoje não teria conhecimento da posição da Entidade Requerida. 15. Consequentemente, o Município não poderia ter entendido que a Requerente estava a solicitar que lhe fosse comunicada a decisão final (de anulação ou não anulação do contrato) quando, antes disso, lhe competia examinar a queixa apresentada pela Recorrente e decidir se seria aberto (ou não) o respetivo procedimento de averiguação. 16. Ao mesmo tempo, não faz sentido que a sentença do Tribunal a quo tenha aderido à defesa da Recorrida, afirmando, por exemplo, que a carta apresentada pela recorrente é típica de um procedimento administrativo de iniciativa particular, ou invocando o artigo 128.º/1 e 3 do CPA – pois esse procedimento a existir não será de iniciativa particular e, consequentemente, essas disposições não lhe serão aplicáveis. 17. De facto, o procedimento para análise e adoção de decisões quanto a queixas ou denúncias apresentadas é um procedimento administrativo atípico que não se encontra regulado, a título principal, pelo Código do Procedimento Administrativo, mas antes pela Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, que regula o exercício do direito de petição, mais concretamente, da apresentação de queixas junto de entidades públicas – como sucedeu in casu. 18. Em bom rigor, o pedido de informação da Requerente não se reporta a qualquer procedimento existente nem a procedimentos já extintos; antes a Requerente pretendia saber a atuação que a Administração adotara seguir perante as denúncias que lhe havia comunicado. 19. Consequentemente, o direito de acesso a esse tipo de informação não pode ser regulado pelos artigos 82.º e segs. do CPA, visto que não está em causa informação relativa a um procedimento administrativo em curso, mas sim a prestação de informação relativamente a uma queixa apresentada pela Recorrente que poderá (ou não) originar um procedimento administrativo futuro. 20. O pedido por si formulado enquadra-se então no exercício do direito à informação não procedimental com cobertura legal no artigo 5.º da Lei n.º 26/2016 pois que, tal como o mesmo pode ser exercido por um interessado por referência ao acesso a informações e documentos constantes de arquivos ou registos, relacionados com procedimentos administrativos findos, pode igualmente ser exercido à margem de todo o procedimento, extinto ou em curso, apenas tendo em vista o direito de informação sobre a sua existência. O trecho final do artigo 5.º, socorrendo-se dos substantivos “existência” e “conteúdo”, a tal conclusão hermenêutica conduz - em idêntico sentido ao defendido pela aqui Recorrente, decidiu o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no proc. n.º 1848/21.8BEPRT, a 14 de setembro do presente ano. 21. A Lei n.º 26/2016, 22 de agosto, regula nos termos do n.º 1 do artigo 1.º o acesso não só aos documentos administrativos bem como à informação administrativa. 22. Por outras palavras, e ao contrário do que consta da sentença do Tribunal a quo, a Requerente só devia ter identificado documentos concretos que pretendia consultar ou relativamente aos quais pretendia que fosse emitida certidão se quisesse aceder a documentos administrativos. Contudo, in casu, só estava em causa o exercício do direito de acesso a informação administrativa, conforme reconhecido pela CADA e pelos tribunais (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 2232/18.6BELSB, de 27 de fevereiro de 2020). 23. Acresce ainda referir que, de acordo com o artigo 8.º da Lei n.º 43/90, que regula o exercício do direito de petição, a Entidade Requerida encontra-se obrigar a comunicar à Recorrente todas as decisões que adotar, na sequência da queixa que foi apresentada. 24. Consequentemente, quer pelo regime especial do artigo 8.º constante da Lei n.º 43/90 – que obriga a Entidade Requerida a comunicar as decisões adotadas ao longo do procedimento iniciado após a receção da respetiva petição –, quer por estar em causa informação de caráter não procedimental, a que todos têm acesso nos termos do artigo 5.º da LADA – deve ser julgada procedente a presente intimação e prestada a informação devida à Recorrente. 25. E, não se diga que a resposta apresentada pela Requerida junto do TAF de Sintra, satisfaz o pedido de informações que lhe foi dirigido, pois esta assenta em pressupostos legalmente errados e que não correspondem à verdade, como ficou provado pelo próprio email que a Recorrida enviou no passado dia 21 de setembro de 2021 à Recorrente. * O Recorrido Município de Oeiras contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões: A) A sentença recorrida não merece qualquer censura, devendo ser integralmente mantida. B) No que diz respeito ao alegado exercício do direito de petição, a verdade é que a Requerente não se limita a pedir informações, mas sim a solicitar a anulação do contrato e consequente apresentação de denúncia, junto do IMPIC, pela prestação de falsas declarações por parte da Municípia na fase de formação do contrato, pelo que o seu pedido se enquadra, ao invés, num procedimento de iniciativa particular, mesmo que a Requerente não tenha legitimidade procedimental para o fazer. C) Nesse sentido, forçosamente se concluiu que o pedido da Requerente também não está abrangido pelo direito à informação não procedimental, pelo que a douta sentença do Tribnunal a quo não poderia seguir o mesmo sentido. D) Portanto, o meio processual para reagir ao silêncio do MO não é o escolhido pela Recorrente. E) Em suma, quer num caso quer noutro, os argumentos da Recorrente falecem por não terem adesão aos factos. * O Ministério Público, devidamente notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 146º e 147º do CPTA, não emitiu parecer. * Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência. * II - OBJECTO DO RECURSO Atentas as conclusões das alegações dos recursos interpostos, que delimitam o seu objecto, nos termos dos arts 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, dado inexistir questão de apreciação oficiosa, a questão decidenda passa por aferir se o Tribunal a quo errou ao julgar que não foi validamente formulado um pedido de informação subsumível ao artigo 104º do CPTA. * III – FUNDAMENTAÇÃO De Facto A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: A) Por correio registado e com aviso de recepção de 11 de Junho de 2021, a Requerente remeteu ao Senhor Presidente da Câmara Municipal da Entidade requerida um requerimento com o seguinte teor: «Assunto: Contratos celebrados com a Municípia de “Aquisição de serviços de desenvolvimento de uma solução para disponibilização de informação geográfica online‟e “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟ Exmo. Senhor Presidente, Como é certamente do s/ conhecimento, o Município de Oeiras detém 56,71% do capital social da empresa Municípia – Empresa de Cartografia e Sistemas de Informação, E.M., S.A. (doravante, Municípia), tendo celebrado com esta empresa vários contratos-programa. No âmbito dum desses contratos-programa, em 2009, o Município de Oeiras adjudicou à Municípia, por Ajuste Direto, um contrato de “Aquisição de Serviços de desenvolvimento de uma solução para disponibilização de informação geográfica on-line‟ pelo valor de 35.450,00€ (trinta e cinco mil quatrocentos e cinquenta euros) + IVA. Esta solução foi designada de „MunWebGIs‟. Mais tarde, a 9 de dezembro de 2020, o Município de Oeiras voltou a adjudicar à Municípia, desta vez por Ajuste Direto ao abrigo do critério material previsto na subalínea iii) da alínea e) do n.º 1 do artigo 24.º do CCP („por ser necessário proteger direitos exclusivos, incluindo direito de propriedade intelectual‟), um contrato de „Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, i.e., de atualização da solução contratada em 2009, por um valor de 346.000,00 € (trezentos e quarenta e seis mil euros) + IVA! Veja-se bem, o desenvolvimento e implementação da solução MunWebGis custou ao Município de Oeiras 35.450,00 €, a atualização desta solução custou 10 vezes este valor! Pasme-se! Estamos certos que V. Exa e a edilidade a que preside sabem e seguramente tudo fazem pelo estrito cumprimento da legislação aplicável à contratação pública e à boa gestão de dinheiros públicos. Contudo, e com o devido respeito, o que acima expusemos é incompreensível e viola manifestamente os princípios da transparência e da concorrência. Em primeiro lugar, refira-se que o recurso a ajustes diretos com base no artigo 24.º assume um caráter excecional e deve ser objeto de interpretação restrita, ou seja, de uma interpretação orientada para a subsunção apenas das situações que se integrem claramente na previsão daquela norma. Por outras palavras e em coerência com a jurisprudência nacional e europeia, a interpretação tem de ser feita de modo a que “não se facilite‟, ou seja, de forma a evitar o recurso a falsos ajustes diretos. Infelizmente, neste caso, foi algo que não se conseguiu evitar. A celebração deste contrato consistiu, no fundo, numa fraude à Lei que seguramente o Tribunal de Contas não aprovará – dizemos seguramente porque este tem sido o seu entendimento, de que deverá sempre prevalecer no universo da contratação pública o princípio da concorrência, traduzido consequentemente na norma-regra de que os procedimentos aquisitivos devem ser abertos ao mercado, princípio que não pode ser desgarrado dos princípios que visam o tratamento igualitário e não discriminatório dos operadores económicos. Certamente ao analisar estas práticas do Município de Oeiras, claramente o Tribunal de Contas se aperceberá, de que não são mais do que uma subvenção pública encapotada para permitir o funcionamento de forma ilegal da Municípia e claramente violadora das regras da concorrência, dotando-a de uma “ajuda pública‟ ilegal e que afeta as regras da concorrência no setor de mercado em que exerce a sua atividade com os restantes operadores privados (que não recebem qualquer subvenção municipal). Aliás, é fácil concluirmos que o Tribunal de Contas está particularmente atento a situações como estas – basta recordarmo-nos da recusa de visto ao contrato-programa que o Município de Oeiras tentou em tempos celebrar com a Municípia, também com o mesmo propósito: financiar essa empresa municipal com uma gestão financeiras claramente deficitária. Deve, por isso, o Sr. Presidente voltar a recordar-se que a Municípia não presta serviços apenas ao Município de Oeiras, antes atua no mercado concorrencial! E a Municípia, enquanto sociedade anónima de capitais públicos, com uma estrutura acionista maioritariamente municipal, está sujeita a um regime legal particularmente exigente: o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais, constante da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto. Contudo, a Municípia, no desenvolvimento da sua atividade, tem-se olvidado de cumprir com muitas das obrigações previstas nesse diploma legal. Como exemplo, refira-se o incumprimento da obrigação de transparência, prevista no artigo 43.º da Lei n.º 50/2012. Diz o número 2 desse artigo que (…). Estranho é, pois, navegar pelo site da Municípia e perceber que só alguns dos documentos – quem sabe, os mais inócuos – estão disponíveis e acessíveis aos cidadãos. Outros, por exemplo, os Relatórios e Contas ou o ponto de situação relativo ao Endividamento líquido dessa empresa municipal aparentemente aparecem publicados no site, mas quando tentamos conhecer o seu conteúdo, afinal, implicam a inserção de uma password para podermos a eles aceder – password essa, Sr. Presidente, que até ao momento, não nos chegou pelo correio. Atendendo a tamanha violação do princípio da transparência, qualquer cidadão perguntar-se-á o que esta empresa municipal lhe quererá esconder, ao tornar inacessíveis documentos que este tempo, por lei, direito a conhecer? Será que os Relatórios e Contas revelarão algumas das condições previstas no artigo 62.º da Lei n.º 50/2012 que implicam a obrigatória e imediata dissolução da Municípia, pelo Município de Oeiras ou, até, oficiosamente, pela Inspecção-Geral de Finanças? Cremos certamente – e esperamos – que não, estando, por isso, certos que o Sr. Presidente pugnará pela resolução desta situação, ablatória de direitos fundamentais dos cidadãos portugueses, com a maior brevidade possível. Contudo, não podemos, ainda, deixar de alertar o Sr. Presidente para a existência de incumprimentos legais, igualmente ostensivos. Nomeadamente, em relação aos contratos supra descritos, também se desmemoriou a Municípia (e consequentemente, o Município de Oeiras, enquanto entidade pública participante) da proibição de concessão de subsídios ao investimento constante do artigo 36.º da Lei n.º 50/2012, que expressamente impede as entidades públicas participantes de atribuir quaisquer formas de subsídios ao investimento ou em suplemento a participações de capital às empresas locais. E, mais do que isso, do seu n.º 2 que determina ainda, claramente, que a contratação respeitante à adjudicação de aquisições de serviços não pode originar a transferência de quaisquer quantias, pelas entidades públicas participantes, para além das devidas pela prestação contratual das empresas locais a preços de mercado. Ora, neste caso, parece claro que à atualização tecnológica que o Município de Oeiras pretende contratualizar, através do referido ajuste direto, está associado um custo que vai muito para além do preço contratual inerente à prestação desse serviço. Utilizando uma metáfora, esta contratação seria comparável à situação da CMO ter adquirido em 2009 uma viatura por 35.450,00 € e depois, em 2020, „só porque o fabricante que forneceu essa viatura precisa de dinheiro para ter as contas positivas‟, a Câmara Municipal de Oeiras decidisse despender 346.000,00 € para proceder à sua atualização, valor 10 vezes superior ao custo de uma viatura nova, mais moderna e sem necessidade de manutenções tão dispendiosas! Temos a certeza de que se o dinheiro gasto nesta contratação fosse do Sr. Presidente em vez de pertencer ao Município de Oeiras, não faria esta aquisição! Então não seria muito mais eficiente, sob todos os pontos de vista, o Município de Oeiras adquirir uma nova viatura (solução informática), ao invés de atualizar uma obsoleta e que exige muitos mais custos de manutenção? E sobretudo a um fornecedor cuja equipe técnica de desenvolvimento informático é constituída por apenas três elementos? É óbvio que sim. Nem se percebe a razão deste valor já que se a empresa Municípia só tem 3 informáticos, não se compreende como pode a atualização custar 346.000,00 € (valor muito superior valor anual de todos destes 3 informáticos!). E, naturalmente, o Tribunal de Contas também não compreenderá nem compactuará, por respeito e para garantia do referido regime legal, com ajustes diretos que correspondem, afinal, à concessão de subsídios de investimento a empresas municipais – o que é, como vimos, legalmente proibido. De facto, esta contratação de serviços à Municípia é, para além de ilegal, por violação dos princípios da concorrência, da igualdade, também totalmente incompreensível! Assim, e estando certos que o Sr. Presidente quererá repor a legalidade desta situação, enquanto governante e garante do interesse público, só poderá optar por declarar a nulidade do referido contrato e repor a situação que existia antes do contrato ter sido celebrado, solicitando, nomeadamente, a restituição das verbas já pagas à Municípia. Caso o Sr. Presidente, não declare, de imediato, nulo esse contrato, certamente que o Tribunal de Contas não deixará de o fazer – como já o fez, reitera-se, em tantos outros casos. A acrescer à declaração de nulidade do contrato, o Tribunal certamente irá ainda apreciar a conduta dos titulares dos órgãos responsáveis por esta contratação, ao abrigo dos artigos 59.º, 60.º e 65.º da Lei 98/97 de 26 de agosto, leia-se, do regime da responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória. De facto, a celebração de um contrato de atualização tecnológica pelo valor de € 346.000, causa, sem dúvida alguma, neste caso, um dano para o erário público, − provocado por uma atuação de titulares de cargos públicos em violação de normas da contratação pública – pois se este procedimento tivesse sido aberto à concorrência, teria sido possível contratualizar os serviços de atualização tecnológica sem necessidade do Município de Oeiras gastar este valor astronómico! Mais ainda, como também deve ser do s/ conhecimento, em 23 de abril de 2019, a Municípia foi sancionada pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP), no âmbito do contrato n.º 18/IFAP/009, que visava a aquisição de coberturas aerofotográficas digitais a cores, de 2018, relativas à totalidade do território de Portugal Continental. Esta sanção contratual, no valor total de € 114.987,45, corresponde a 25,36% do preço contratual (455.206,00 €), o que significa que, desde o dia 23.04.2019, a Municípia está impedida de concorrer a procedimentos pré-contratuais, nos termos da alínea l) do n.º 1, do artigo 55.º do CCP. Isso mesmo foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 21 de Fevereiro do presente: (…) Com efeito, tendo em conta que o contrato de “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟ foi adjudicado depois da aplicação da sanção contratual, já pendia sobre a Municípia o impedimento previsto na alínea l) do n.º 1 do artigo 55.º do CCP, sendo este contrato inválido por violação de lei, devendo V. Exa. revogá-lo, como acreditamos que o irá fazer. Mas mais, o artigo 57.º do CCP dispõe que: “A proposta é constituída pelos seguintes documentos: a) Declaração do anexo I ao presente Código, do qual faz parte integrante‟. Deste anexo, que deve ser assinado pelos concorrentes e que é de apresentação obrigatória, constam as seguintes menções: „(…). Por seu turno, o artigo 81.º, n.º 1, alínea a), do CCP, determina que (…). Ora, mesmo sabendo que estava impedida de concorrer, a Municípia, no âmbito do procedimento de Ajuste Direto para “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, declarou sob compromisso de hora que não se encontra em nenhuma das situações previstas no n.º 1 do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos, o que é manifestamente falso. Pelo que prestou, culposamente, falsas declarações perante o Município de Oeiras. Face a tudo quanto foi exposto, requer-se a V. Exa. que anule o contrato para “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, por este padecer do vício de violação de lei e ordene aos serviços do Município de Oeiras que apresentem junto do IMPIC uma denúncia pela prestação de falsas declarações no decurso da fase de formação do contrato por parte da Municípia, nos termos do artigo 456.º, alínea e), do CCP. Desta forma, solicitamos que, no prazo previsto no CPA, nos seja informada a sua decisão sobre o acima exposto sem o que, com o devido respeito, iremos participar esta situação às entidades competentes (Tribunal de Contas, IGF, Autoridade da Concorrência). Na expetativa de que a gravidade do acima exposto ditará a imediata cessação desta situação ilegal, ficamos a aguardar a vossa comunicação, sem a qual de imediato daremos sequência às participações acima referidas. Sem outro assunto, subscrevemo-nos com os n/cumprimentos» − cfr. documento junto aos autos com o requerimento inicial, não impugnado e que se dá por reproduzido. B) Em 14 de Junho de 2021, o requerimento transcrito no parágrafo anterior foi recebido pela Entidade requerida − cfr. aviso de recepção junto aos autos com o requerimento inicial, não impugnado e que se dá por reproduzido. * De Direito A Autora requereu a intimação do Município de Oeiras a prestar a informação por si solicitada (e não satisfeita) por carta, datada de 11.06.2021, na qual, dando conta de uma grave situação verificada no sector de mercado em que exerce a sua actividade e denunciando ilegalidades decorrentes da celebração de contrato entre o Requerido e a empresa municipal Municípia, formula a seguinte pretensão: “Face a tudo quanto foi exposto, requer-se a V. Exa. que anule o contrato para “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, por este padecer do vício de violação de lei e ordene aos serviços do Município de Oeiras que apresentem junto do IMPIC uma denúncia pela prestação de falsas declarações no decurso da fase de formação do contrato por parte da Municípia, nos termos do artigo 456.º, alínea e), do CCP. Desta forma, solicitamos que, no prazo previsto no CPA, nos seja informada a sua decisão sobre o acima exposto sem o que, com o devido respeito, iremos participar esta situação às entidades competentes (Tribunal de Contas, IGF, Autoridade da Concorrência). Na expetativa de que a gravidade do acima exposto ditará a imediata cessação desta situação ilegal, ficamos a aguardar a vossa comunicação, sem a qual de imediato daremos sequência às participações acima referidas.” O Tribunal a quo julgou a acção integralmente improcedente com a seguinte fundamentação: “Dispõe o artigo 268.°, n.os 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa que: «1 - Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas. 2 – Os cidadãos têm também direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna, à investigação criminal e à intimidade das pessoas». No preceito do n.º 1 da referida disposição constitucional o direito à informação dos interessados num procedimento administrativo – o designado direito de informação procedimental, que pressupõe a qualidade de interessado directo num procedimento administrativo em curso. Que se contrapõe ao princípio do arquivo aberto, da administração aberta, ou open file – o designado direito de informação não procedimental, consagrado no n.º 2 do mesmo artigo 268.º da Constituição, e que pressupõe a inexistência de um procedimento administrativo. São estes os dois planos do direito fundamental à informação administrativa – direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, de cujo regime beneficia nos termos dos artigos 17.º e 18.º da Constituição [cfr., neste sentido e por todos, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de Maio de 1996 (processo n.º 40120), disponível em www.dgsi.pt; Sérvulo Correia, “O Direito à Informação e os Direitos de Participação dos Particulares no Procedimento e, em especial, na Formação da Decisão Administrativa”, in Cadernos de Ciência de Legislação, n.º 9/10, Janeiro – Junho de 1994, p. 140]. O Código de Procedimento Administrativo (doravante, “CPA”) reflecte esta dupla dimensão do direito à informação, tratando nos actuais artigos 82.º a 84.º o direito à informação procedimental e regendo o artigo 85.º sobre a matéria da informação não procedimental. A garantia contenciosa deste direito fundamental, na sua dupla vertente, é, em qualquer caso, assegurada pelo disposto no n.º 1 do artigo 104.º do CPTA, nos termos do qual, perante a falta de satisfação integral dos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação judicial da entidade administrativa competente. Fazendo jus à tipificação das condutas capazes de satisfazer o direito à informação procedimental pelo legislador do CPA – a saber, a informação directa (n.º 2 do artigo 82.º), a consulta do processo (artigo 83.º) e a passagem de certidão, reprodução ou declaração autenticada de documentos (artigos 83.º e 84.º) –, o legislador do contencioso administrativo manteve esta tríade na conformação do meio jurisdicional, designando-o por «intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões». A procedência do pedido de intimação judicial regulado nos artigos 104.º a 108.º do CPTA depende da verificação cumulativa de duas condições substantivas: (i) ter sido validamente formulado um pedido de informação, procedimental ou não; e (ii) não ter sido dada integral satisfação a esse pedido por parte da autoridade administrativa competente. Começando pela apreciação da primeira das condições, no caso dos autos, é indubitável que a Requerente não apresentou um efectivo pedido de informação junto da entidade competente. É verdade que a Requerente apresentou um requerimento junto da Entidade requerida (cfr. parágrafo A) do probatório). Sucede que, nesse requerimento, o que a Requerente faz é denunciar junto da Entidade requerida um conjunto de ilegalidades associadas ao funcionamento de uma determinada empresa municipal e, bem assim, à celebração, em 9 de Dezembro de 2020, de um contrato entre essa empresa e a Entidade requerida (cfr. parágrafo A) do probatório). É verdade que, no segmento final desse requerimento, a Requerente pede que «nos seja informada a decisão sobre o acima exposto» (cfr. parágrafo A) do probatório). Como, aliás, é próprio de qualquer procedimento administrativo de iniciativa particular. A Requerente alega nos presentes autos que quer saber «que medidas adotou o Município de Oeiras para trava as ilegalidades que lhe foram expostas na missiva enviada no passado dia 11 de junho», «quer saber que “destino” teve a missiva enviada – no fundo, o quê que a Entidade requerida fez ou decidiu fazer com base na carta recebida (ou, no limite, se nada fez)» (cfr. artigos 8.º e 15.º do requerimento inicial). Mas, para conhecer a «decisão sobre o acima exposto» (i.e., sobre o procedimento administrativo por ela iniciado) e obterás informações que refere no requerimento inicial, a Requerente tem, antes de mais, que aguardar pela prolação de tal decisão ou pelo decurso do prazo de que a Administração dispõe para cumprir o seu dever de decisão. E esse prazo, como refere a Entidade requerida, não é o prazo de 10 (dez) dias, de que a Requerente se quer fazer valer. Mas antes o prazo de 60 (sessenta) dias, previsto no artigo 128.º, n.os 1 e 3, do Código de Procedimento Administrativo. Em segundo lugar e, uma vez decorrido esse prazo sem que tenha sido notificada de uma qualquer «decisão», a Requerente deve, então, fazer valer a sua pretensão informativa em requerimento autónomo apresentado junto da Entidade requerida. Formulando, no quadro da relação procedimental iniciada com o impulso procedimental da Requerente de 11 de Junho de 2021, um pedido que esteja objectivamente abarcado pelo âmbito do direito à informação procedimental: um pedido de informação sobre «o estado dos seus processos», i.e., sobre «o andamento dos procedimentos» a que se refere o n.º 1 do artigo 82.º do CPA; sobre «o serviço onde se encontra o procedimento», conforme referido na primeira parte do n.º 2 do artigo 82.º do CPA; sobre «os actos e diligências praticados», conforme referido no n.º 2 do artigo 82.º do CPA; sobre «as deficiências a suprir pelos interessados», conforme a terceira parte do n.º 2 do artigo 82.º do CPA; sobre «a proposta de decisão», os «eventuais pareceres constantes do processo», as «decisões adoptadas» e as «informações procedimentais», inteiramente reconduzíveis às «resoluções definitivas» e às «decisões adoptadas e quaisquer outros elementos solicitados», a que se referem os segmentos finais do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 82.º do CPA. O requerimento apresentado pela Requerente junto da Entidade requerida em 11 de Junho de 2021 – e por ela recebido em 14 de Junho de 2021 – não reúne estes pressupostos. Pois, efectivamente, não está em causa um pedido de informação sobre um procedimento administrativo em curso, mas antes o próprio requerimento que dá início a esse procedimento administrativo. E que, logicamente, não pode determinar o termo inicial do dever de informar sobre o andamento do processo ou sobre as resoluções nele tomadas, sob pena de – atenta a diferente medida desses prazos – fazer claudicar o prazo de que a Administração legalmente dispõe para tramitar e decidir as petições que lhe são remetidas pelos cidadãos. Idêntica conclusão se alcança na hipótese de, como pretende a Requerente, tratar a sua como uma pretensão de acesso a informação não procedimental. Porque, nesse caso, o acesso a informação está dependente da formulação de um pedido de acesso nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 12.º da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto. Com efeito, «o exercício do direito de acesso a arquivos e registos tem como pressuposto um requerimento administrativo do qual deverão constar os elementos essenciais à identificação dos documentos pretendidos e do requerente» [cfr. Sérvulo Correia, “O Direito à Informação…”, cit., p. 144]. Ora, o requerimento apresentado pela Requerente junto da Entidade requerida em 11 de Junho de 2021 – e por ela recebido em 14 de Junho de 2021 – não procede a qualquer identificação de concretos documentos que a Requerente pretenda consultar ou dos quais pretenda obter certidão. Por um lado, porque o que esse requerimento visa, em primeira linha, não é aceder a qualquer informação, mas antes transmitir informação, denunciar alegadas ilegalidades e dar o mote a acções da Entidade requerida com vista a debelar tais ilegalidades. Por outro lado, porque, no momento em que apresenta este requerimento junto da Entidade requerida, é objectiva e irremediavelmente impossível que já existissem os documentos a que a Requerente, agora, pretende aceder e cujo direito de acesso pretende fazer valer com base no dito requerimento de 11 de Junho de 2021. Pela singela razão de que os tais documentos – que nunca identifica concretamente – a que, assume-se, pretenderia aceder prendem-se justamente com as acções que a Entidade requerida teria adoptado após a recepção do dito requerimento de 11 de Junho de 2021. Face ao exposto, cabe concluir que a Requerente não fez prova de ter apresentado junto da Entidade requerida um requerimento que possa objectivamente ser considerado de exercício do direito à informação, seja procedimental, seja não procedimental. Falece, por isso, o primeiro dos pressupostos de que depende a procedência do pedido formulado nos autos.” A Autora não se conforma com o decidido. Porém, adiante-se, sem razão. A Recorrente centra a sua censura à sentença recorrida no facto de esta ter considerado – em contrária da sua posição – que estamos perante informação procedimental. Sucede que o que ressalta de essencial da sentença recorrida é que, independentemente da natureza da informação em causa, procedimental ou não procedimental, sempre a acção haveria de falecer porquanto a Requerente não fez prova de ter apresentado junto da Entidade requerida um requerimento que possa objectivamente ser considerado de exercício do direito à informação. E assim é porquanto, “em qualquer caso, o processo de intimação pressupõe a existência de documentos pré-constituídos ou materializados em poder da Administração e não pode servir para impor à entidade administrativa o dever de produzir novos documentos ou praticar atas administrativos ou regulamentares que se considerem em falta, ou organizar dossiers estruturados ou sínteses de documentação administrativa sobre determinada matéria, ou ainda esclarecer quaisquer questões atinentes a anterior atuação administrativa.” – Cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, 2017, 4ª ed., pág. 864. No caso em apreço, a Requerente dirigiu um requerimento à Entidade Requerida, no qual, após dar conta de uma série de ilegalidades que envolvem o Município de Oeiras e a empresa municipal Municípia, requer a final, em primeira linha, que a Entidade Requerida “anule o contrato para “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, e “ordene aos serviços do Município de Oeiras que apresentem junto do IMPIC uma denúncia pela prestação de falsas declarações no decurso da fase de formação do contrato por parte da Municípia, nos termos do artigo 456.º, alínea e), do CCP.” Em segunda linha, requer que, “no prazo previsto no CPA”, “seja informada a sua decisão sobre o acima exposto” e acrescenta “sem o que, com o devido respeito, iremos participar esta situação às entidades competentes (Tribunal de Contas, IGF, Autoridade da Concorrência”. Assim, o requerimento que a Requerente dirige à Entidade Requerida não é um pedido de informação (não revelando se procedimental ou não procedimental); ou não é, pelo menos, um mero pedido de informação. No requerimento em causa, a Requerente denuncia um conjunto de ilegalidades ao Requerido; requer que o Requerido actue em conformidade, formulando pedidos expressos nesse sentido – quais sejam, anular contrato e apresentar denúncia junto de terceiros –; e requer ser informada da decisão do requerido “sobre o acima exposto”. Assinale-se que a Requerente apresenta o requerimento à Administração e formula o seu pedido sem cuidar de o enquadrar legalmente, ao contrário do que sucede quando enuncia as ilegalidades que entende ocorrerem e respectivas consequências. Apenas alude, sem especificação de norma, ao CPA. Não obstante a Recorrente afirme agora que, “no fundo”, “tão-só queria saber – se a denúncia efetuada tinha sido considerada grave e sólida o suficiente para que a Entidade Requerida, por sua própria iniciativa, decidisse abrir um procedimento no qual, e só mais tarde, decidiria pela anulação (ou não) do contrato público em causa; ou se não e porquê”, não foi nesses termos que formulou a pretensão junto da Administração. O que vem alegado pela Recorrente não tem adesão ao teor do requerimento por si apresentado ao Recorrido. Não há coincidência entre o que a Autora requereu à Administração e o que, em sede judicial, afirma ter requerido. Ainda que assim não se entenda, sempre seria de concluir que a Requerente, ora Recorrente, pretende que a Administração, no prazo de 10 dias, confrontada com o seu requerimento, adopte um comportamento e a informe sobre essa actuação. Ou seja, pretende não só ser informada (sobre uma realidade que inexiste à data do seu requerimento e que será desencadeada por esse requerimento) como impor à Administração um prazo para a sua actuação, condicionando-a além das suas vinculações legais. O direito de informação a que se refere o artigo 104º do CPTA (procedimental ou não procedimental) refere-se a uma situação pré-existente à data do pedido formulado nesse sentido. Como afirma Vieira de Andrade, a propósito da sua natureza urgente, a intimação para prestação de informações tem como pressuposto estar em causa uma “prestação material meramente informativa, fácil de decidir e que a Administração estará em condições de satisfazer em prazo curto …”. (A Justiça Administrativa (Licões), 9º ed., Almedina, pág. 263). Donde, o prazo de 10 dias de que a Administração dispõe para informar o interessado (e findos os quais este pode lançar mão da intimação prevista nos artigos 104º e ss. do CPTA) são apenas e só para o informar. Em sede de recurso – e apenas nesta - a Autora, ora Recorrente, afirma que exerceu o direito de petição que lhe assiste ao abrigo da Lei 43/90 de 10.08. Não podemos deixar de assinalar que, neste contesto, é a própria Recorrente que afirma que “o procedimento para análise e adoção de decisões quanto a queixas ou denúncias apresentadas é um procedimento administrativo atípico que não se encontra regulado, a título principal, pelo Código do Procedimento Administrativo, mas antes pela Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, que regula o exercício do direito de petição, mais concretamente, da apresentação de queixas junto de entidades públicas – como sucedeu in casu.” Donde, parece resultar que o requerimento apresentado (consubstanciador de uma petição/queixa) deu início a um procedimento, ao qual se seguirá uma decisão, que poderá ou não acarretar a abertura de outro ou outros procedimentos. A Lei 43/90 de 10.08. regula e garante o exercício do direito de petição, para defesa dos direitos dos cidadãos, da Constituição, das leis ou do interesse geral, mediante a apresentação aos órgãos de soberania, ou a quaisquer autoridades públicas, com exceção dos tribunais, de petições, representações, reclamações ou queixas. (cfr. art. 1º, nº 1). Estabelece o artigo 8º da referida Lei que “O exercício do direito de petição obriga a entidade destinatária a receber e examinar as petições, representações, reclamações ou queixas, bem como a comunicar as decisões que forem tomadas.”; e o art. 13º, nº 1 que “A entidade que recebe a petição, se não ocorrer indeferimento liminar referido no artigo anterior, decide sobre o seu conteúdo, com a máxima brevidade compatível com a complexidade do assunto nela versado.” As normas citadas conjugam-se com o disposto no artigo 13º, epigrafado “Princípio da decisão”, nos termos do qual “Os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público.”. Este enquadramento agora feito não invalida o raciocínio gizado. A apresentação de uma petição/queixa, obriga o Requerido a recebê-la, a examiná-la e a emitir uma decisão. Essa decisão deve ser proferida “com a máxima brevidade compatível com a complexidade do assunto nela versado”. Tomada a decisão sobre a petição/queixa, o Requerido está obrigado a comunica-la. Donde, não resulta do exposto que a Requerente possa apresentar uma petição/queixa, podendo exigir da Administração que, ao fim de dez dias, esta tome uma decisão e a informe da mesma, e, não o sendo, intentar a acção prevista nos artigos 104º e seguintes do CPTA. Com isto não pretendemos dizer que a Requerente não tem direito a ser informada sobre o “destino” da sua missiva. Tão só que a mesma o exerceu de forma inadequada. A Recorrente, para reforçar a sua posição, convoca o decidido pelo TAF do Porto, em sentença de 14.09.2021, proferida no âmbito do proc. nº 1848/21, - entretanto confirmada por acórdão do TCAN, de 19.11.2021, não publicado, no qual é Requerente a ora Requerente e Requerida a Área Metropolitana do Porto. Todavia, a situação não é idêntica desde logo em face do teor do requerimento, designadamente a pretensão formulada e o contexto em que o foi. Nestes termos, improcedem os fundamentos de recurso apresentados, sendo de manter a sentença recorrida. * IV- DECISÃO Em face do exposto, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida. * Custas pela Recorrente. * Registe e notifique. *** Lisboa, 17 de Fevereiro de 2022 Ana Paula Martins Carlos Araújo Frederico Macedo Branco

Sumário

Texto Integral

Acordam, em Conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Sul:

I- RELATÓRIO

S. .. – …, S.A., melhor identificada nos autos, instaurou intimação para prestação de informações, consulta de processos e passagem de certidões contra o Município de Oeiras, pedindo que a Entidade Requerida seja “intimada a, no prazo de 3 (três) dias, prestar a informação solicitada pela Requerente”.

Por sentença de 07.09.2021, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra julgou a acção improcedente, absolvendo a Entidade Requerida do pedido. *

Inconformada com tal decisão, dela recorreu a Requerente, tendo formulado as seguintes conclusões:

1. A Recorrente discordando da sentença proferida pelo Tribunal a quo que julgou improcedente a ação proposta pela Autora, aqui Recorrida, e vem dela agora interpor recurso.

2. Na sentença impugnada, o Tribunal a quo começou por considerar que a Requerente não apresentou um efetivo pedido de acesso à informação, antes dirigiu um requerimento que visava dar início a um procedimento administrativo particular – o que não corresponde à realidade.

3. A Recorrente dirigiu-se à Entidade Requerida com o intuito de denunciar uma série de ilegalidades que considera existirem no contrato celebrado entre o Município de Oeiras e a empresa municipal Municípia, solicitando que o mesmo seja anulado, mas, ao mesmo tempo, também dirigiu um pedido de informação ao Município de Oeiras pretendendo saber que atuação adotara a Entidade Requerida perante aquela denúncia. 4. Por outras palavras, na mesma carta, a Requerente solicita ao Município de Oeiras que (ii) pratique uma simples atuação administrativa que consiste em informar a Recorrente sobre o propósito que a sua carta terá e que, no final, se decida a (i) praticar um ato administrativo de anulação de um contrato público.

5. Para ter direito de acesso à informação solicitada, a Requerente não tem de aguardar pelo decurso do prazo que a Administração dispõe para decidir; só teria de o fazer se pretendesse saber se o Município anulou ou não o contrato tendo por base as ilegalidades denunciadas.

6. A Recorrente tinha interesse e, mais do que isso, o direito de saber se seria dado seguimento à denúncia por si efetuada, pois, ao contrário do que a Entidade Requerida fez crer perante o Tribunal a quo, com a carta enviada ao Município de Oeiras, a Requerente não deu início a um procedimento administrativo de iniciativa particular que constituía, automaticamente, a Entidade Requerida no dever de decidir, nos termos do artigo 13.º do CPA.

7. Da conjugação dos artigos 53.º e 68.º do CPA, a Requerente só seria interessada e, consequentemente, só teria legitimidade para iniciar um procedimento de iniciativa particular se fosse titular de direitos, interesses legalmente protegidos, deveres, encargos, ónus ou sujeições face às decisões que pudessem ser tomadas no procedimento.

8. Contudo, aquilo que a Requerente fez foi denunciar ilegalidades que, no seu entender, se verificam num contrato celebrado por terceiros – contrato esse do qual não é parte, nem sequer fez parte do procedimento pré-contratual. Pelo que da decisão de anulação do contrato não decorre nenhum direito, interesse legalmente protegido, dever, encargo ónus ou sujeição para a Requerente, não tendo esta, pois, legitimidade, para iniciar um procedimento administrativo de iniciativa particular com vista à anulação de um contrato onde apenas figuram terceiros, nem podendo, por isso, obrigar a Entidade Requerida a decidir.

9. Ao invés, a Requerente exerceu o direito de petição que lhe assiste, neste caso, denunciando ilegalidades das quais teve conhecimento – o que apenas pode dar origem a um procedimento administrativo de iniciativa oficiosa.

10. O facto de a Entidade Requerida ter rececionado a queixa da Requerente não a constitui no dever de investigar as ilegalidades denunciadas, mas apenas aquelas que considere que justificam a abertura oficiosa de um procedimento.

11. O que significa que, uma vez dirigido um requerimento à Requerida, expondo uma série de ilegalidades, esta tinha o dever de analisar o requerimento recebido e ponderar se se justificava ou não a abertura oficiosa desse procedimento.

12. A opção pela abertura ou não um procedimento oficioso deveria ter sido comunicada à Recorrente.

13. E, no fundo, era isto que a Requerente tão-só queria saber – se a denúncia efetuada tinha sido considerada grave e sólida o suficiente para que a Entidade Requerida, por sua própria iniciativa, decidisse abrir um procedimento no qual, e só mais tarde, decidiria pela anulação (ou não) do contrato público em causa; ou se não e porquê.

14. Se a Requerente não tivesse dirigido este pedido de informação, quando denunciou a situação supra descrita, até hoje não teria conhecimento da posição da Entidade Requerida.

15. Consequentemente, o Município não poderia ter entendido que a Requerente estava a solicitar que lhe fosse comunicada a decisão final (de anulação ou não anulação do contrato) quando, antes disso, lhe competia examinar a queixa apresentada pela Recorrente e decidir se seria aberto (ou não) o respetivo procedimento de averiguação.

16. Ao mesmo tempo, não faz sentido que a sentença do Tribunal a quo tenha aderido à defesa da Recorrida, afirmando, por exemplo, que a carta apresentada pela recorrente é típica de um procedimento administrativo de iniciativa particular, ou invocando o artigo 128.º/1 e 3 do CPA – pois esse procedimento a existir não será de iniciativa particular e, consequentemente, essas disposições não lhe serão aplicáveis.

17. De facto, o procedimento para análise e adoção de decisões quanto a queixas ou denúncias apresentadas é um procedimento administrativo atípico que não se encontra regulado, a título principal, pelo Código do Procedimento Administrativo, mas antes pela Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, que regula o exercício do direito de petição, mais concretamente, da apresentação de queixas junto de entidades públicas – como sucedeu in casu.

18. Em bom rigor, o pedido de informação da Requerente não se reporta a qualquer procedimento existente nem a procedimentos já extintos; antes a Requerente pretendia saber a atuação que a Administração adotara seguir perante as denúncias que lhe havia comunicado.

19. Consequentemente, o direito de acesso a esse tipo de informação não pode ser regulado pelos artigos 82.º e segs. do CPA, visto que não está em causa informação relativa a um procedimento administrativo em curso, mas sim a prestação de informação relativamente a uma queixa apresentada pela Recorrente que poderá (ou não) originar um procedimento administrativo futuro.

20. O pedido por si formulado enquadra-se então no exercício do direito à informação não procedimental com cobertura legal no artigo 5.º da Lei n.º 26/2016 pois que, tal como o mesmo pode ser exercido por um interessado por referência ao acesso a informações e documentos constantes de arquivos ou registos, relacionados com procedimentos administrativos findos, pode igualmente ser exercido à margem de todo o procedimento, extinto ou em curso, apenas tendo em vista o direito de informação sobre a sua existência. O trecho final do artigo 5.º, socorrendo-se dos substantivos “existência” e “conteúdo”, a tal conclusão hermenêutica conduz - em idêntico sentido ao defendido pela aqui Recorrente, decidiu o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, no proc. n.º 1848/21.8BEPRT, a 14 de setembro do presente ano.

21. A Lei n.º 26/2016, 22 de agosto, regula nos termos do n.º 1 do artigo 1.º o acesso não só aos documentos administrativos bem como à informação administrativa.

22. Por outras palavras, e ao contrário do que consta da sentença do Tribunal a quo, a Requerente só devia ter identificado documentos concretos que pretendia consultar ou relativamente aos quais pretendia que fosse emitida certidão se quisesse aceder a documentos administrativos. Contudo, in casu, só estava em causa o exercício do direito de acesso a informação administrativa, conforme reconhecido pela CADA e pelos tribunais (Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proc. n.º 2232/18.6BELSB, de 27 de fevereiro de 2020).

23. Acresce ainda referir que, de acordo com o artigo 8.º da Lei n.º 43/90, que regula o exercício do direito de petição, a Entidade Requerida encontra-se obrigar a comunicar à Recorrente todas as decisões que adotar, na sequência da queixa que foi apresentada.

24. Consequentemente, quer pelo regime especial do artigo 8.º constante da Lei n.º 43/90 – que obriga a Entidade Requerida a comunicar as decisões adotadas ao longo do procedimento iniciado após a receção da respetiva petição –, quer por estar em causa informação de caráter não procedimental, a que todos têm acesso nos termos do artigo 5.º da LADA – deve ser julgada procedente a presente intimação e prestada a informação devida à Recorrente.

25. E, não se diga que a resposta apresentada pela Requerida junto do TAF de Sintra, satisfaz o pedido de informações que lhe foi dirigido, pois esta assenta em pressupostos legalmente errados e que não correspondem à verdade, como ficou provado pelo próprio email que a Recorrida enviou no passado dia 21 de setembro de 2021 à Recorrente.

O Recorrido Município de Oeiras contra-alegou, tendo apresentado as seguintes conclusões:

A) A sentença recorrida não merece qualquer censura, devendo ser integralmente mantida.

B) No que diz respeito ao alegado exercício do direito de petição, a verdade é que a Requerente não se limita a pedir informações, mas sim a solicitar a anulação do contrato e consequente apresentação de denúncia, junto do IMPIC, pela prestação de falsas declarações por parte da Municípia na fase de formação do contrato, pelo que o seu pedido se enquadra, ao invés, num procedimento de iniciativa particular, mesmo que a Requerente não tenha legitimidade procedimental para o fazer.

C) Nesse sentido, forçosamente se concluiu que o pedido da Requerente também não está abrangido pelo direito à informação não procedimental, pelo que a douta sentença do Tribnunal a quo não poderia seguir o mesmo sentido.

D) Portanto, o meio processual para reagir ao silêncio do MO não é o escolhido pela Recorrente.

E) Em suma, quer num caso quer noutro, os argumentos da Recorrente falecem por não terem adesão aos factos.

O Ministério Público, devidamente notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 146º e 147º do CPTA, não emitiu parecer.

Sem vistos, atento o disposto nos arts. 36º nºs 1 e 2 e 147º do CPTA, mas com prévia divulgação do projecto de acórdão pelos Senhores Juízes Desembargadores Adjuntos, o processo vem submetido à Conferência.

II- OBJECTO DO RECURSO

Atentas as conclusões das alegações dos recursos interpostos, que delimitam o seu objecto, nos termos dos arts 635º, nº 4 e 639º, nºs 1 e 2 do CPC, ex vi art 140º, nº 3 do CPTA, dado inexistir questão de apreciação oficiosa, a questão decidenda passa por aferir se o Tribunal a quo errou ao julgar que não foi validamente formulado um pedido de informação subsumível ao artigo 104º do CPTA.

III- FUNDAMENTAÇÃO

De Facto

A sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

A) Por correio registado e com aviso de recepção de 11 de Junho de 2021, a Requerente remeteu ao Senhor Presidente da Câmara Municipal da Entidade requerida um requerimento com o seguinte teor:

«Assunto: Contratos celebrados com a Municípia de “Aquisição de serviços de desenvolvimento de uma solução para disponibilização de informação geográfica online‟e “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟

Exmo. Senhor Presidente,

Como é certamente do s/ conhecimento, o Município de Oeiras detém 56,71% do capital social da empresa Municípia – Empresa de Cartografia e Sistemas de Informação, E.M., S.A. (doravante, Municípia), tendo celebrado com esta empresa vários contratos-programa.

No âmbito dum desses contratos-programa, em 2009, o Município de Oeiras adjudicou à Municípia, por Ajuste Direto, um contrato de “Aquisição de Serviços de desenvolvimento de uma solução para disponibilização de informação geográfica on-line‟ pelo valor de 35.450,00€ (trinta e cinco mil quatrocentos e cinquenta euros) + IVA. Esta solução foi designada de „MunWebGIs‟.

Mais tarde, a 9 de dezembro de 2020, o Município de Oeiras voltou a adjudicar à Municípia, desta vez por Ajuste Direto ao abrigo do critério material previsto na subalínea iii) da alínea e) do n.º 1 do artigo 24.º do CCP („por ser necessário proteger direitos exclusivos, incluindo direito de propriedade intelectual‟), um contrato de „Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, i.e., de atualização da solução contratada em 2009, por um valor de 346.000,00 € (trezentos e quarenta e seis mil euros) + IVA!

Veja-se bem, o desenvolvimento e implementação da solução MunWebGis custou ao Município de Oeiras 35.450,00 €, a atualização desta solução custou 10 vezes este valor! Pasme-se!

Estamos certos que V. Exa e a edilidade a que preside sabem e seguramente tudo fazem pelo estrito cumprimento da legislação aplicável à contratação pública e à boa gestão de dinheiros públicos. Contudo, e com o devido respeito, o que acima expusemos é incompreensível e viola manifestamente os princípios da transparência e da concorrência.

Em primeiro lugar, refira-se que o recurso a ajustes diretos com base no artigo 24.º assume um caráter excecional e deve ser objeto de interpretação restrita, ou seja, de uma interpretação orientada para a subsunção apenas das situações que se integrem claramente na previsão daquela norma. Por outras palavras e em coerência com a jurisprudência nacional e europeia, a interpretação tem de ser feita de modo a que “não se facilite‟, ou seja, de forma a evitar o recurso a falsos ajustes diretos.

Infelizmente, neste caso, foi algo que não se conseguiu evitar.

A celebração deste contrato consistiu, no fundo, numa fraude à Lei que seguramente o Tribunal de Contas não aprovará – dizemos seguramente porque este tem sido o seu entendimento, de que deverá sempre prevalecer no universo da contratação pública o princípio da concorrência, traduzido consequentemente na norma-regra de que os procedimentos aquisitivos devem ser abertos ao mercado, princípio que não pode ser desgarrado dos princípios que visam o tratamento igualitário e não discriminatório dos operadores económicos.

Certamente ao analisar estas práticas do Município de Oeiras, claramente o Tribunal de Contas se aperceberá, de que não são mais do que uma subvenção pública encapotada para permitir o funcionamento de forma ilegal da Municípia e claramente violadora das regras da concorrência, dotando-a de uma “ajuda pública‟ ilegal e que afeta as regras da concorrência no setor de mercado em que exerce a sua atividade com os restantes operadores privados (que não recebem qualquer subvenção municipal). Aliás, é fácil concluirmos que o Tribunal de Contas está particularmente atento a situações como estas – basta recordarmo-nos da recusa de visto ao contrato-programa que o Município de Oeiras tentou em tempos celebrar com a Municípia, também com o mesmo propósito: financiar essa empresa municipal com uma gestão financeiras claramente deficitária.

Deve, por isso, o Sr. Presidente voltar a recordar-se que a Municípia não presta serviços apenas ao Município de Oeiras, antes atua no mercado concorrencial! E a Municípia, enquanto sociedade anónima de capitais públicos, com uma estrutura acionista maioritariamente municipal, está sujeita a um regime legal particularmente exigente: o regime jurídico da atividade empresarial local e das participações locais, constante da Lei n.º 50/2012, de 31 de agosto.

Contudo, a Municípia, no desenvolvimento da sua atividade, tem-se olvidado de cumprir com muitas das obrigações previstas nesse diploma legal.

Como exemplo, refira-se o incumprimento da obrigação de transparência, prevista no artigo 43.º da Lei n.º 50/2012. Diz o número 2 desse artigo que (…).

Estranho é, pois, navegar pelo site da Municípia e perceber que só alguns dos documentos – quem sabe, os mais inócuos – estão disponíveis e acessíveis aos cidadãos. Outros, por exemplo, os Relatórios e Contas ou o ponto de situação relativo ao Endividamento líquido dessa empresa municipal aparentemente aparecem publicados no site, mas quando tentamos conhecer o seu conteúdo, afinal, implicam a inserção de uma password para podermos a eles aceder – password essa, Sr. Presidente, que até ao momento, não nos chegou pelo correio.

Atendendo a tamanha violação do princípio da transparência, qualquer cidadão perguntar-se-á o que esta empresa municipal lhe quererá esconder, ao tornar inacessíveis documentos que este tempo, por lei, direito a conhecer? Será que os Relatórios e Contas revelarão algumas das condições previstas no artigo 62.º da Lei n.º 50/2012 que implicam a obrigatória e imediata dissolução da Municípia, pelo Município de Oeiras ou, até, oficiosamente, pela Inspecção-Geral de Finanças? Cremos certamente – e esperamos – que não, estando, por isso, certos que o Sr. Presidente pugnará pela resolução desta situação, ablatória de direitos fundamentais dos cidadãos portugueses, com a maior brevidade possível.

Contudo, não podemos, ainda, deixar de alertar o Sr. Presidente para a existência de incumprimentos legais, igualmente ostensivos. Nomeadamente, em relação aos contratos supra descritos, também se desmemoriou a Municípia (e consequentemente, o Município de Oeiras, enquanto entidade pública participante) da proibição de concessão de subsídios ao investimento constante do artigo 36.º da Lei n.º 50/2012, que expressamente impede as entidades públicas participantes de atribuir quaisquer formas de subsídios ao investimento ou em suplemento a participações de capital às empresas locais. E, mais do que isso, do seu n.º 2 que determina ainda, claramente, que a contratação respeitante à adjudicação de aquisições de serviços não pode originar a transferência de quaisquer quantias, pelas entidades públicas participantes, para além das devidas pela prestação contratual das empresas locais a preços de mercado.

Ora, neste caso, parece claro que à atualização tecnológica que o Município de Oeiras pretende contratualizar, através do referido ajuste direto, está associado um custo que vai muito para além do preço contratual inerente à prestação desse serviço.

Utilizando uma metáfora, esta contratação seria comparável à situação da CMO ter adquirido em 2009 uma viatura por 35.450,00 € e depois, em 2020, „só porque o fabricante que forneceu essa viatura precisa de dinheiro para ter as contas positivas‟, a Câmara Municipal de Oeiras decidisse despender 346.000,00 € para proceder à sua atualização, valor 10 vezes superior ao custo de uma viatura nova, mais moderna e sem necessidade de manutenções tão dispendiosas! Temos a certeza de que se o dinheiro gasto nesta contratação fosse do Sr. Presidente em vez de pertencer ao Município de Oeiras, não faria esta aquisição!

Então não seria muito mais eficiente, sob todos os pontos de vista, o Município de Oeiras adquirir uma nova viatura (solução informática), ao invés de atualizar uma obsoleta e que exige muitos mais custos de manutenção? E sobretudo a um fornecedor cuja equipe técnica de desenvolvimento informático é constituída por apenas três elementos? É óbvio que sim. Nem se percebe a razão deste valor já que se a empresa Municípia só tem 3 informáticos, não se compreende como pode a atualização custar 346.000,00 € (valor muito superior valor anual de todos destes 3 informáticos!).

E, naturalmente, o Tribunal de Contas também não compreenderá nem compactuará, por respeito e para garantia do referido regime legal, com ajustes diretos que correspondem, afinal, à concessão de subsídios de investimento a empresas municipais – o que é, como vimos, legalmente proibido.

De facto, esta contratação de serviços à Municípia é, para além de ilegal, por violação dos princípios da concorrência, da igualdade, também totalmente incompreensível!

Assim, e estando certos que o Sr. Presidente quererá repor a legalidade desta situação, enquanto governante e garante do interesse público, só poderá optar por declarar a nulidade do referido contrato e repor a situação que existia antes do contrato ter sido celebrado, solicitando, nomeadamente, a restituição das verbas já pagas à Municípia.

Caso o Sr. Presidente, não declare, de imediato, nulo esse contrato, certamente que o Tribunal de Contas não deixará de o fazer – como já o fez, reitera-se, em tantos outros casos. A acrescer à declaração de nulidade do contrato, o Tribunal certamente irá ainda apreciar a conduta dos titulares dos órgãos responsáveis por esta contratação, ao abrigo dos artigos 59.º, 60.º e 65.º da Lei 98/97 de 26 de agosto, leia-se, do regime da responsabilidade financeira reintegratória e sancionatória.

De facto, a celebração de um contrato de atualização tecnológica pelo valor de € 346.000, causa, sem dúvida alguma, neste caso, um dano para o erário público, − provocado por uma atuação de titulares de cargos públicos em violação de normas da contratação pública – pois se este procedimento tivesse sido aberto à concorrência, teria sido possível contratualizar os serviços de atualização tecnológica sem necessidade do Município de Oeiras gastar este valor astronómico!

Mais ainda, como também deve ser do s/ conhecimento, em 23 de abril de 2019, a Municípia foi sancionada pelo Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I. P. (IFAP), no âmbito do contrato n.º 18/IFAP/009, que visava a aquisição de coberturas aerofotográficas digitais a cores, de 2018, relativas à totalidade do território de Portugal Continental. Esta sanção contratual, no valor total de € 114.987,45, corresponde a 25,36% do preço contratual (455.206,00 €), o que significa que, desde o dia 23.04.2019, a Municípia está impedida de concorrer a procedimentos pré-contratuais, nos termos da alínea l) do n.º 1, do artigo 55.º do CCP.

Isso mesmo foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Administrativo, por Acórdão de 21 de Fevereiro do presente:

(…)

Com efeito, tendo em conta que o contrato de “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟ foi adjudicado depois da aplicação da sanção contratual, já pendia sobre a Municípia o impedimento previsto na alínea l) do n.º 1 do artigo 55.º do CCP, sendo este contrato inválido por violação de lei, devendo V. Exa. revogá-lo, como acreditamos que o irá fazer.

Mas mais, o artigo 57.º do CCP dispõe que: “A proposta é constituída pelos seguintes documentos: a) Declaração do anexo I ao presente Código, do qual faz parte integrante‟. Deste anexo, que deve ser assinado pelos concorrentes e que é de apresentação obrigatória, constam as seguintes menções: „(…).

Por seu turno, o artigo 81.º, n.º 1, alínea a), do CCP, determina que (…).

Ora, mesmo sabendo que estava impedida de concorrer, a Municípia, no âmbito do procedimento de Ajuste Direto para “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, declarou sob compromisso de hora que não se encontra em nenhuma das situações previstas no n.º 1 do artigo 55.º do Código dos Contratos Públicos, o que é manifestamente falso. Pelo que prestou, culposamente, falsas declarações perante o Município de Oeiras.

Face a tudo quanto foi exposto, requer-se a V. Exa. que anule o contrato para “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, por este padecer do vício de violação de lei e ordene aos serviços do Município de Oeiras que apresentem junto do IMPIC uma denúncia pela prestação de falsas declarações no decurso da fase de formação do contrato por parte da Municípia, nos termos do artigo 456.º, alínea e), do CCP.

Desta forma, solicitamos que, no prazo previsto no CPA, nos seja informada a sua decisão sobre o acima exposto sem o que, com o devido respeito, iremos participar esta situação às entidades competentes (Tribunal de Contas, IGF, Autoridade da Concorrência).

Na expetativa de que a gravidade do acima exposto ditará a imediata cessação desta situação ilegal, ficamos a aguardar a vossa comunicação, sem a qual de imediato daremos sequência às participações acima referidas.

Sem outro assunto, subscrevemo-nos com os n/cumprimentos» − cfr. documento junto aos autos com o requerimento inicial, não impugnado e que se dá por reproduzido.

B) Em 14 de Junho de 2021, o requerimento transcrito no parágrafo anterior foi recebido pela Entidade requerida − cfr. aviso de recepção junto aos autos com o requerimento inicial, não impugnado e que se dá por reproduzido.

De Direito

A Autora requereu a intimação do Município de Oeiras a prestar a informação por si solicitada (e não satisfeita) por carta, datada de 11.06.2021, na qual, dando conta de uma grave situação verificada no sector de mercado em que exerce a sua actividade e denunciando ilegalidades decorrentes da celebração de contrato entre o Requerido e a empresa municipal Municípia, formula a seguinte pretensão:

“Face a tudo quanto foi exposto, requer-se a V. Exa. que anule o contrato para “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, por este padecer do vício de violação de lei e ordene aos serviços do Município de Oeiras que apresentem junto do IMPIC uma denúncia pela prestação de falsas declarações no decurso da fase de formação do contrato por parte da Municípia, nos termos do artigo 456.º, alínea e), do CCP.

O Tribunal a quo julgou a acção integralmente improcedente com a seguinte fundamentação:

“Dispõe o artigo 268.°, n.os 1 e 2, da Constituição da República Portuguesa que:

«1- Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas.

2- Os cidadãos têm também direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna, à investigação criminal e à intimidade das pessoas».

No preceito do n.º 1 da referida disposição constitucional o direito à informação dos interessados num procedimento administrativo – o designado direito de informação procedimental, que pressupõe a qualidade de interessado directo num procedimento administrativo em curso. Que se contrapõe ao princípio do arquivo aberto, da administração aberta, ou open file – o designado direito de informação não procedimental, consagrado no n.º 2 do mesmo artigo 268.º da Constituição, e que pressupõe a inexistência de um procedimento administrativo. São estes os dois planos do direito fundamental à informação administrativa – direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, de cujo regime beneficia nos termos dos artigos 17.º e 18.º da Constituição [cfr., neste sentido e por todos, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de Maio de 1996 (processo n.º 40120), disponível em www.dgsi.pt; Sérvulo Correia, “O Direito à Informação e os Direitos de Participação dos Particulares no Procedimento e, em especial, na Formação da Decisão Administrativa”, in Cadernos de Ciência de Legislação, n.º 9/10, Janeiro – Junho de 1994, p. 140].

O Código de Procedimento Administrativo (doravante, “CPA”) reflecte esta dupla dimensão do direito à informação, tratando nos actuais artigos 82.º a 84.º o direito à informação procedimental e regendo o artigo 85.º sobre a matéria da informação não procedimental. A garantia contenciosa deste direito fundamental, na sua dupla vertente, é, em qualquer caso, assegurada pelo disposto no n.º 1 do artigo 104.º do CPTA, nos termos do qual, perante a falta de satisfação integral dos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação judicial da entidade administrativa competente. Fazendo jus à tipificação das condutas capazes de satisfazer o direito à informação procedimental pelo legislador do CPA – a saber, a informação directa (n.º 2 do artigo 82.º), a consulta do processo (artigo 83.º) e a passagem de certidão, reprodução ou declaração autenticada de documentos (artigos 83.º e 84.º) –, o legislador do contencioso administrativo manteve esta tríade na conformação do meio jurisdicional, designando-o por «intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões».

A procedência do pedido de intimação judicial regulado nos artigos 104.º a 108.º do CPTA depende da verificação cumulativa de duas condições substantivas: (i) ter sido validamente formulado um pedido de informação, procedimental ou não; e (ii) não ter sido dada integral satisfação a esse pedido por parte da autoridade administrativa competente.

Começando pela apreciação da primeira das condições, no caso dos autos, é indubitável que a Requerente não apresentou um efectivo pedido de informação junto da entidade competente.

É verdade que a Requerente apresentou um requerimento junto da Entidade requerida (cfr. parágrafo A) do probatório). Sucede que, nesse requerimento, o que a Requerente faz é denunciar junto da Entidade requerida um conjunto de ilegalidades associadas ao funcionamento de uma determinada empresa municipal e, bem assim, à celebração, em 9 de Dezembro de 2020, de um contrato entre essa empresa e a Entidade requerida (cfr. parágrafo A) do probatório).

É verdade que, no segmento final desse requerimento, a Requerente pede que «nos seja informada a decisão sobre o acima exposto» (cfr. parágrafo A) do probatório). Como, aliás, é próprio de qualquer procedimento administrativo de iniciativa particular.

A Requerente alega nos presentes autos que quer saber «que medidas adotou o Município de Oeiras para trava as ilegalidades que lhe foram expostas na missiva enviada no passado dia 11 de junho», «quer saber que “destino” teve a missiva enviada – no fundo, o quê que a Entidade requerida fez ou decidiu fazer com base na carta recebida (ou, no limite, se nada fez)» (cfr. artigos 8.º e 15.º do requerimento inicial). Mas, para conhecer a «decisão sobre o acima exposto» (i.e., sobre o procedimento administrativo por ela iniciado) e obterás informações que refere no requerimento inicial, a Requerente tem, antes de mais, que aguardar pela prolação de tal decisão ou pelo decurso do prazo de que a Administração dispõe para cumprir o seu dever de decisão. E esse prazo, como refere a Entidade requerida, não é o prazo de 10 (dez) dias, de que a Requerente se quer fazer valer. Mas antes o prazo de 60 (sessenta) dias, previsto no artigo 128.º, n.os 1 e 3, do Código de Procedimento Administrativo.

Em segundo lugar e, uma vez decorrido esse prazo sem que tenha sido notificada de uma qualquer «decisão», a Requerente deve, então, fazer valer a sua pretensão informativa em requerimento autónomo apresentado junto da Entidade requerida. Formulando, no quadro da relação procedimental iniciada com o impulso procedimental da Requerente de 11 de Junho de 2021, um pedido que esteja objectivamente abarcado pelo âmbito do direito à informação procedimental: um pedido de informação sobre «o estado dos seus processos», i.e., sobre «o andamento dos procedimentos» a que se refere o n.º 1 do artigo 82.º do CPA; sobre «o serviço onde se encontra o procedimento», conforme referido na primeira parte do n.º 2 do artigo 82.º do CPA; sobre «os actos e diligências praticados», conforme referido no n.º 2 do artigo 82.º do CPA; sobre «as deficiências a suprir pelos interessados», conforme a terceira parte do n.º 2 do artigo 82.º do CPA; sobre «a proposta de decisão», os «eventuais pareceres constantes do processo», as «decisões adoptadas» e as «informações procedimentais», inteiramente reconduzíveis às «resoluções definitivas» e às «decisões adoptadas e quaisquer outros elementos solicitados», a que se referem os segmentos finais do n.º 1 e do n.º 2 do artigo 82.º do CPA. O requerimento apresentado pela Requerente junto da Entidade requerida em 11 de Junho de 2021 – e por ela recebido em 14 de Junho de 2021 – não reúne estes pressupostos. Pois, efectivamente, não está em causa um pedido de informação sobre um procedimento administrativo em curso, mas antes o próprio requerimento que dá início a esse procedimento administrativo. E que, logicamente, não pode determinar o termo inicial do dever de informar sobre o andamento do processo ou sobre as resoluções nele tomadas, sob pena de – atenta a diferente medida desses prazos – fazer claudicar o prazo de que a Administração legalmente dispõe para tramitar e decidir as petições que lhe são remetidas pelos cidadãos. Idêntica conclusão se alcança na hipótese de, como pretende a Requerente, tratar a sua como uma pretensão de acesso a informação não procedimental. Porque, nesse caso, o acesso a informação está dependente da formulação de um pedido de acesso nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 12.º da Lei n.º 26/2016, de 22 de Agosto. Com efeito, «o exercício do direito de acesso a arquivos e registos tem como pressuposto um requerimento administrativo do qual deverão constar os elementos essenciais à identificação dos documentos pretendidos e do requerente» [cfr. Sérvulo Correia, “O Direito à Informação…”, cit., p. 144].

Ora, o requerimento apresentado pela Requerente junto da Entidade requerida em 11 de Junho de 2021 – e por ela recebido em 14 de Junho de 2021 – não procede a qualquer identificação de concretos documentos que a Requerente pretenda consultar ou dos quais pretenda obter certidão. Por um lado, porque o que esse requerimento visa, em primeira linha, não é aceder a qualquer informação, mas antes transmitir informação, denunciar alegadas ilegalidades e dar o mote a acções da Entidade requerida com vista a debelar tais ilegalidades. Por outro lado, porque, no momento em que apresenta este requerimento junto da Entidade requerida, é objectiva e irremediavelmente impossível que já existissem os documentos a que a Requerente, agora, pretende aceder e cujo direito de acesso pretende fazer valer com base no dito requerimento de 11 de Junho de 2021. Pela singela razão de que os tais documentos – que nunca identifica concretamente – a que, assume-se, pretenderia aceder prendem-se justamente com as acções que a Entidade requerida teria adoptado após a recepção do dito requerimento de 11 de Junho de 2021. Face ao exposto, cabe concluir que a Requerente não fez prova de ter apresentado junto da Entidade requerida um requerimento que possa objectivamente ser considerado de exercício do direito à informação, seja procedimental, seja não procedimental. Falece, por isso, o primeiro dos pressupostos de que depende a procedência do pedido formulado nos autos.”

A Autora não se conforma com o decidido.

Porém, adiante-se, sem razão.

A Recorrente centra a sua censura à sentença recorrida no facto de esta ter considerado – em contrária da sua posição – que estamos perante informação procedimental.

Sucede que o que ressalta de essencial da sentença recorrida é que, independentemente da natureza da informação em causa, procedimental ou não procedimental, sempre a acção haveria de falecer porquanto a Requerente não fez prova de ter apresentado junto da Entidade requerida um requerimento que possa objectivamente ser considerado de exercício do direito à informação.

E assim é porquanto, “em qualquer caso, o processo de intimação pressupõe a existência de documentos pré-constituídos ou materializados em poder da Administração e não pode servir para impor à entidade administrativa o dever de produzir novos documentos ou praticar atas administrativos ou regulamentares que se considerem em falta, ou organizar dossiers estruturados ou sínteses de documentação administrativa sobre determinada matéria, ou ainda esclarecer quaisquer questões atinentes a anterior atuação administrativa.” – Cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao CPTA, 2017, 4ª ed., pág. 864.

No caso em apreço, a Requerente dirigiu um requerimento à Entidade Requerida, no qual, após dar conta de uma série de ilegalidades que envolvem o Município de Oeiras e a empresa municipal Municípia, requer a final, em primeira linha, que a Entidade Requerida “anule o contrato para “Atualização tecnológica do Sistema MunWebGIs‟, e “ordene aos serviços do Município de Oeiras que apresentem junto do IMPIC uma denúncia pela prestação de falsas declarações no decurso da fase de formação do contrato por parte da Municípia, nos termos do artigo 456.º, alínea e), do CCP.” Em segunda linha, requer que, “no prazo previsto no CPA”, “seja informada a sua decisão sobre o acima exposto” e acrescenta “sem o que, com o devido respeito, iremos participar esta situação às entidades competentes (Tribunal de Contas, IGF, Autoridade da Concorrência”.

Assim, o requerimento que a Requerente dirige à Entidade Requerida não é um pedido de informação (não revelando se procedimental ou não procedimental); ou não é, pelo menos, um mero pedido de informação.

No requerimento em causa, a Requerente denuncia um conjunto de ilegalidades ao Requerido; requer que o Requerido actue em conformidade, formulando pedidos expressos nesse sentido – quais sejam, anular contrato e apresentar denúncia junto de terceiros –; e requer ser informada da decisão do requerido “sobre o acima exposto”.

Assinale-se que a Requerente apresenta o requerimento à Administração e formula o seu pedido sem cuidar de o enquadrar legalmente, ao contrário do que sucede quando enuncia as ilegalidades que entende ocorrerem e respectivas consequências. Apenas alude, sem especificação de norma, ao CPA.

Não obstante a Recorrente afirme agora que, “no fundo”, “tão-só queria saber – se a denúncia efetuada tinha sido considerada grave e sólida o suficiente para que a Entidade Requerida, por sua própria iniciativa, decidisse abrir um procedimento no qual, e só mais tarde, decidiria pela anulação (ou não) do contrato público em causa; ou se não e porquê”, não foi nesses termos que formulou a pretensão junto da Administração.

O que vem alegado pela Recorrente não tem adesão ao teor do requerimento por si apresentado ao Recorrido. Não há coincidência entre o que a Autora requereu à Administração e o que, em sede judicial, afirma ter requerido.

Ainda que assim não se entenda, sempre seria de concluir que a Requerente, ora Recorrente, pretende que a Administração, no prazo de 10 dias, confrontada com o seu requerimento, adopte um comportamento e a informe sobre essa actuação. Ou seja, pretende não só ser informada (sobre uma realidade que inexiste à data do seu requerimento e que será desencadeada por esse requerimento) como impor à Administração um prazo para a sua actuação, condicionando-a além das suas vinculações legais.

O direito de informação a que se refere o artigo 104º do CPTA (procedimental ou não procedimental) refere-se a uma situação pré-existente à data do pedido formulado nesse sentido.

Como afirma Vieira de Andrade, a propósito da sua natureza urgente, a intimação para prestação de informações tem como pressuposto estar em causa uma “prestação material meramente informativa, fácil de decidir e que a Administração estará em condições de satisfazer em prazo curto …”. (A Justiça Administrativa (Licões), 9º ed., Almedina, pág. 263).

Donde, o prazo de 10 dias de que a Administração dispõe para informar o interessado (e findos os quais este pode lançar mão da intimação prevista nos artigos 104º e ss. do CPTA) são apenas e só para o informar.

Em sede de recurso – e apenas nesta - a Autora, ora Recorrente, afirma que exerceu o direito de petição que lhe assiste ao abrigo da Lei 43/90 de 10.08.

Não podemos deixar de assinalar que, neste contesto, é a própria Recorrente que afirma que “o procedimento para análise e adoção de decisões quanto a queixas ou denúncias apresentadas é um procedimento administrativo atípico que não se encontra regulado, a título principal, pelo Código do Procedimento Administrativo, mas antes pela Lei n.º 43/90, de 10 de agosto, que regula o exercício do direito de petição, mais concretamente, da apresentação de queixas junto de entidades públicas – como sucedeu in casu.” Donde, parece resultar que o requerimento apresentado (consubstanciador de uma petição/queixa) deu início a um procedimento, ao qual se seguirá uma decisão, que poderá ou não acarretar a abertura de outro ou outros procedimentos.

A Lei 43/90 de 10.08. regula e garante o exercício do direito de petição, para defesa dos direitos dos cidadãos, da Constituição, das leis ou do interesse geral, mediante a apresentação aos órgãos de soberania, ou a quaisquer autoridades públicas, com exceção dos tribunais, de petições, representações, reclamações ou queixas. (cfr. art. 1º, nº 1).

Estabelece o artigo 8º da referida Lei que “O exercício do direito de petição obriga a entidade destinatária a receber e examinar as petições, representações, reclamações ou queixas, bem como a comunicar as decisões que forem tomadas.”; e o art. 13º, nº 1 que “A entidade que recebe a petição, se não ocorrer indeferimento liminar referido no artigo anterior, decide sobre o seu conteúdo, com a máxima brevidade compatível com a complexidade do assunto nela versado.”

As normas citadas conjugam-se com o disposto no artigo 13º, epigrafado “Princípio da decisão”, nos termos do qual “Os órgãos da Administração Pública têm o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhe sejam apresentados e, nomeadamente, sobre os assuntos que aos interessados digam diretamente respeito, bem como sobre quaisquer petições, representações, reclamações ou queixas formuladas em defesa da Constituição, das leis ou do interesse público.”.

Este enquadramento agora feito não invalida o raciocínio gizado.

A apresentação de uma petição/queixa, obriga o Requerido a recebê-la, a examiná-la e a emitir uma decisão. Essa decisão deve ser proferida “com a máxima brevidade compatível com a complexidade do assunto nela versado”. Tomada a decisão sobre a petição/queixa, o Requerido está obrigado a comunica-la.

Donde, não resulta do exposto que a Requerente possa apresentar uma petição/queixa, podendo exigir da Administração que, ao fim de dez dias, esta tome uma decisão e a informe da mesma, e, não o sendo, intentar a acção prevista nos artigos 104º e seguintes do CPTA.

Com isto não pretendemos dizer que a Requerente não tem direito a ser informada sobre o “destino” da sua missiva. Tão só que a mesma o exerceu de forma inadequada.

A Recorrente, para reforçar a sua posição, convoca o decidido pelo TAF do Porto, em sentença de 14.09.2021, proferida no âmbito do proc. nº 1848/21, - entretanto confirmada por acórdão do TCAN, de 19.11.2021, não publicado, no qual é Requerente a ora Requerente e Requerida a Área Metropolitana do Porto. Todavia, a situação não é idêntica desde logo em face do teor do requerimento, designadamente a pretensão formulada e o contexto em que o foi.

Nestes termos, improcedem os fundamentos de recurso apresentados, sendo de manter a sentença recorrida.

IV- DECISÃO

Em face do exposto, acordam os Juízes deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida. *

Custas pela Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 17 de Fevereiro de 2022

Ana Paula Martins

Carlos Araújo

Frederico Macedo Branco

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Texto Integral

I- RELATÓRIO

II- OBJECTO DO RECURSO

III- FUNDAMENTAÇÃO

De Direito

IV- DECISÃO

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