01008/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é admissível recurso excepcional de revista quando o dissídio se focaliza sobre factos dados como provados pelo tribunal recorrido, face ao disposto nos nºs 2, 3 e 4 do artigo 150º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

II- Por outro lado, a questão da interpretação dos normativos legais sobre os pressupostos da dissolução do órgão autárquico e da perda de mandato do presidente da junta de freguesia por esta não ter apresentado a proposta do orçamento anual - a) nº 2 do art. 34º da Lei nº 169/99, de 18/09, na redacção da Lei nº 5-A/02, de 11/01 e arts. 7º, 8º, d), nº 1, e 9º da Lei nº 27/96, de 1/08 – não assume importância fundamental dado não revestir relevância jurídica nem social, ante a não complexidade interpretativa de tais normativos e a circunstância de não se terem suscitado conflitos de interesse neste domínio, apesar do respectivo regime jurídico se encontrar em vigor há já alguns anos.

ACORDAM NA 1ª SECÇÃO DO STA:

O MAGISTRADO DO MINISTÉRIO PÚBLICO, inconformado com o acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS) que confirmou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco (TAFCB), do mesmo interpôs recurso excepcional de revista, nos termos do art. 150º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Na petição inicial da Acção Administrativa Especial para perda de mandato contra A…, o ora Recorrente referiu, em síntese, que este:

- foi reeleito para o cargo de Presidente da Junta de …, concelho de …, no dia 9/10/2005, para o quadriénio 2006-2009;

- no mandato anterior a Junta de … não elaborou nem submeteu à aprovação da assembleia da freguesia, propostas de orçamentos relativas aos anos de 2002 a 2005, sem que alguma vez tivesse ocorrido justificação de tais faltas;

- a falta de elaboração do orçamento anual constitui fundamento para a dissolução da junta de freguesia, consequência esta que, dado o facto de ter cessado o mandato em causa, não assume relevância neste capítulo;

- “Todavia, essa mesma falta, apesar de ter sido praticada durante um mandato que já terminou, pode, todavia, ter consequências no mandato imediatamente a seguir àquele, em relação aos membros que se vierem a recandidatar, como é o caso do Réu”;

- “Na verdade diz o art. 8º, nº 3 da Lei nº 27/96,” que constitui (…) perda de mandato a verificação, em momento posterior ao da eleição, de prática, por acção ou omissão, em mandato imediatamente anterior, dos factos referidos na alínea d) do nº 1 do presente artigo”;

- “E diz esta última alínea que “incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos que pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos no artigo seguinte”. E o art. 9º, que é o que se segue, prevê, entre diversos actos susceptíveis de aplicação daquela medida sancionatória, precisamente a não elaboração do orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano”.

O TAFCB, por sentença de 5/6/2006, julgou improcedente a acção, absolvendo o Réu, com o seguinte fundamento:

- “A Lei nº 169/99, de 18/09 (alterada e republicada pela Lei nº 5-A/2002, de 11/10) estabelece o quadro de competências e regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias”.

- Ao presidente da junta de freguesia não incumbe elaborar o orçamento – cfr. art. 38º.”

- “Antes ao próprio órgão – junta de freguesia - , incumbe elaborar e submeter a aprovação da assembleia de freguesia ou do plenário de cidadãos eleitores as opções do plano e a proposta do orçamento, sequer sem possibilidade de delegação de competência no seu presidente – arts. 34º, nº 2, a), e 35º, nº 1, da Lei nº 169/99, de 18/09”.

- O art. 7º, sobre sanções, estatui: “A prática, por acção ou omissão, de ilegalidades no âmbito da gestão das autarquias locais ou no da gestão de entidades equiparadas pode determinar, nos termos previstos na presente lei, a perda do respectivo mandato, se tiverem sido praticadas individualmente por membros de órgãos, ou a dissolução do órgão, se forem o resultado da acção ou omissão deste”.

- E o art. 8º : “1- Incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que:

(…)

“d) Pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos no artigo seguinte.”, entre eles, a não elaboração do orçamento – art. 9º.

- Mas para isso torna-se necessária uma precisa e concreta imputação individual, de modo a que se possa dizer que a prática ou omissão ilegal ocorreu por uma causa determinante imputável ao sujeito individualmente caracterizado, o que não é o caso, visto que foi o órgão junta que tinha que submeter e que não submeteu proposta à aprovação da assembleia de freguesia, sem que haja notícia de que assim sucedeu porque um ou outro dos titulares do órgão nisso teve particular nexo de causa.

- A “faute de service” poderia importar a dissolução do órgão se tivesse sido invocada em tempo oportuno, mas não a perda de mandato.

Interposto recurso pelo Magistrado do M.P. para o TCAS veio este a julgá-lo improcedente, confirmando o decidido pelo TAFCB, por acórdão de 30.08.2006.

Inconformado, uma vez mais, o Ex.º Magistrado do Ministério Público interpôs, para este STA, o presente recurso excepcional de revista ao abrigo do nº 1 do art. 150º do CPTA, alegando:

“Como se disse no pedido de interposição de recurso o objecto da presente acção radica na apreciação da factualidade que compõe a responsabilidade política e administrativa dos membros dos órgãos autárquicos que, no caso dos autos, apesar de ser dada como provada, assim como a respectiva culpabilidade, acabaram os senhores juízes das 1ª e 2ª instâncias por excluí-la, por terem entendido que a actuação em censura integrava a competência do órgão junta de freguesia de …, concelho de …, e não dos respectivos membros que a integram, nomeadamente o réu.

Esta melindrosa e controversa questão exige, a nosso ver, uma maior ponderação por V. Exas., Senhores Conselheiros, pois está em causa a apreciação de uma questão de interesse e ordem pública, qual seja a da legalidade de actuação dos membros dos órgãos autárquicos.

A apreciação e responsabilização das condutas político-administrativas individuais dos membros dos órgãos autárquicos constitui uma questão complexa que, no presente momento e contexto da vida nacional, ganha relevância jurídica pela clareza que se transmitirá aos membros e candidatos a membros dos órgãos autárquicos e

A solução que V. EX.as vierem a encontrar para o caso de receberem o presente recurso ganha acrescida relevância social pela paz e tranquilidade que introduz entre os membros dos órgãos autárquicos e seus eleitores com o que, a nosso ver, se reforça a maior segurança e certeza jurídicas no desenvolvimento da actividade político-administrativa e se enriquece o princípio da legalidade e o do estado de direito democrático inscritos nos art. 2°,3° e 266 nº 2.da CRP.

Eis, pois, Senhores Conselheiros, as razões que, em nosso modesto entendimento, reclamam e justificam a interposição do presente recurso de revista e a sua admissão porque, como demonstraremos, temos por violada a atinente lei substantiva assim como a procedimental geral, motivos por que esperamos que aquelas se mostrem pertinentes e boas, para o que pedimos se dignem admitir o presente recurso em razão do qual juntamos as seguintes alegações”

O Recorrido contra-alegou sustentando que não se verificam os pressupostos de admissibilidade da presente revista pois a questão em causa não se reveste de especial relevância jurídica ou social.

Vejamos então.

Estatui o nº 1 do art. 150º do CPTA que “Das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excepcionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de uma importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

E o nº 5 acrescenta: “ A decisão quanto à questão de saber se, no caso concreto, se preenchem os pressupostos do n° 1 compete ao Supremo Tribunal Administrativo, devendo ser objecto de apreciação preliminar sumária, a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo.”

Trata-se, assim, de apreciar, preliminar e sumariamente, se se verificam os pressupostos referidos no n° 1 para a admissibilidade do presente recurso, ou seja, se está em causa uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, assume uma importância fundamental, ou se a sua apreciação por este STA é manifestamente necessária para uma melhor aplicação do direito. Em caso afirmativo será admitido o recurso e, de seguida, o processo distribuído na Secção para o seu conhecimento. Estamos, portanto, na presença de um recurso excepcional que o legislador consagrou, não para criar um 3º grau de jurisdição, mas para permitir que esta via funcione como uma válvula de segurança do sistema, pelo que a intervenção deste STA só se justificará relativamente a questões de grande relevância jurídica ou social ou quando se imponha uma melhor aplicação do direito sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que, a acontecer, não deixaria de se mostrar claramente desconforme com os fins tidos em vista pelo Legislador — cfr., a este propósito, a “Exposição de Motivos”, do CPTA. Como sustenta Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa “, Lições, 5ª edição, págs.394-395, apud acórdão deste STA, de 21 de Abril de 2005, Proc. n° 435/05, o que aqui releva não é tanto o interesse prosseguido pelos Recorrentes mas “a realização de interesses comunitários de grande relevo”.

No caso vertente, apenas está em causa a questão de saber se ao presidente de junta de freguesia, Réu na presente acção, de perda de mandato, lhe foram imputados pelo Autor, Magistrado do M.P., factos determinantes individuais que obstaram a que a referida autarquia, nos anos anteriores ao actual mandato, apresentasse a proposta de orçamento anual, já que, nos termos da a), nº 2, do art. 34º da Lei nº 169/99, de 18/09, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei nº 5-A/02, de 11/01,compete à Junta de freguesia “Elaborar e submeter a aprovação da assembleia de freguesia ou do plenário de cidadãos eleitores as opções do plano e a proposta do orçamento”, competência esta que nem sequer é delegável por força do nº 1 do art. 35º do mesmo diploma legal e, por outro lado, o art. 7º da Lei nº 27/96, de 1/08, estatui que “ A prática, por acção ou omissão, de ilegalidades no âmbito da gestão das autarquias locais ou no da gestão de entidades equiparadas pode determinar, nos termos previstos na presente lei, a perda do respectivo mandato, se tiverem sido praticadas individualmente por membros de órgãos, ou a dissolução do órgão, se forem o resultado da acção ou omissão deste”, acrescentando a alínea d), nº 1 do art. 8º desta Lei, que incorrem em perda de mandato os membros dos órgãos autárquicos ou das entidades equiparadas que “Pratiquem ou sejam individualmente responsáveis pela prática dos actos previstos no artigo seguinte”, o qual, sobre a dissolução de órgãos, estabelece na alínea e) que, qualquer órgão autárquico pode ser dissolvido quando “Não elabore ou não aprove o orçamento de forma a entrar em vigor no dia 1 de Janeiro de cada ano, salvo ocorrência de facto julgado justificativo”.

A interpretação dos normativos transcritos não é de forma alguma complexa pois dela resulta, de forma rectilínea, que a perda de mandato do presidente da junta tem que ter por base circunstâncias suficientemente individualizadas, de modo a que se possa dizer que a omissão ilegal da elaboração e apresentação da proposta do orçamento anual ocorreu por uma causa determinante imputável ao R.

O acórdão recorrido, bem como a sentença da 1ª instância, concluíram pela inexistência de imputação de factos individuais ao presidente da junta quanto à ilegalidade em causa, com o que não concorda o ora Recorrente.

Isto é: a questão a decidir traduz-se, assim, em apurar se ao R. foram ou não imputados factos individuais determinantes da perda do seu mandato. É o próprio Recorrente que salienta que “o objecto da presente acção radica na apreciação da factualidade que compõe a responsabilidade política e administrativa dos membros dos órgãos autárquicos”.

Mas se é assim, como de facto é, então, por força do disposto nos nºs 2, 3 e 4 do art. 150º do CPTA, não é admissível o presente recurso excepcional de revista.

Com efeito, preceitua o citado nº 2: “ A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual. E o nº 3 : “Aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado”. E o nº 4: “O erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa não pode ser objecto de revista, salvo havendo ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova”, o que não é o caso.

Mas ainda que assim não fosse, se a questão a decidir fosse outra, como parece deduzir-se, também, das alegações do Recorrente, qual seja a “apreciação e responsabilização das condutas político-administrativas individuais dos membros dos órgãos autárquicos”, tal questão não assumiria importância fundamental já que lhe falece relevância jurídica ou social, ao contrário do que aquele afirma.

Na verdade, a interpretação dos normativos transcritos sobre os pressupostos necessários para que a conduta do presidente da Junta de Freguesia seja punido com a perda de mandato por não apresentar a proposta de orçamento anual, - a), nº 2 do art. 34º da Lei nº 169/99, de 18/09 e arts. 7º, 8º, d), nº 1 e 9º da Lei nº 27/96, de 1/08 - não é de modo algum complexa para que possa justificar uma nova decisão por este STA. Não se deve esquecer que o TCA é, actualmente, e no presente caso, a última instância, pelo que só quando estão em causa disposições legais de muito difícil interpretação, face à sua complexidade, é que se justifica a intervenção deste Tribunal.

Por outro lado, não há qualquer “promiscuidade” entre os pressupostos conducentes à perda de mandato e os da dissolução dos órgãos autárquicos a que pertençam os seus membros, de forma a justificar um novo julgamento pelo STA, a título excepcional, para os destrinçar, e assim se alcançar uma maior clareza e, com esta, segurança e certeza jurídicas no desenvolvimento da actividade político-administrativa dos autarcas. A lei é bastante precisa na demarcação das fronteiras das condutas dos membros dos órgãos autárquicos a título individual e a título colectivo e das correspondentes sanções, em conformidade, aliás, com os princípios gerais do direito sancionatório.

Igualmente as razões invocadas pelo Recorrente de relevância social pela paz e tranquilidade que adviria de uma nova decisão passariam pela necessidade de pôr termo a diversos conflitos nesta área o que não é o caso, apesar do respectivo regime legal se encontrar em vigor há alguns anos, pelo que tais razões carecem de relevância social.

Por último, também não se vê que a admissibilidade do presente recurso seja claramente necessária a uma melhor aplicação do direito porquanto a decisão recorrida não se mostra inquinada por erros de julgamento.

Pelo exposto, acordam em não admitir o presente recurso excepcional de revista.

Sem custas por o Ex. Magistrado do M.P. estar delas isento no caso vertente.

Lisboa, 17 de Outubro de 2006. António Samagaio (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho.