0252/16 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O acto – declarativo de uma caducidade – que exerceu poderes vinculados não pode ser eficazmente atacado mediante a denúncia de que violou princípios administrativos, como o da boa fé, que internamente limitam e regulam o exercício da discricionariedade.

II- A pronúncia anulatória de dois actos, que não se fundamentara na ilegalidade de um outro, permanece indemne se apenas for acometida através da alegação de que esse outro acto é legal.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Município de Chaves interpôs a presente revista do acórdão em que o TCA-Norte manteve a decisão, do TAF de Mirandela, de julgar procedente a acção administrativa especial interposta por A…………, SA, com vista à anulação de três deliberações da CM Chaves.

O recorrente findou a sua minuta com o oferecimento das seguintes conclusões:

A. Encontram-se preenchidos os pressupostos tipificados na lei para a admissão do presente recurso nos termos do 150º do CPTA.

B. A A…………, SA, veio pedir a anulação do acto administrativo da rescisão do contrato de constituição de direito de superfície em subsolo para construção do parque de estacionamento, alegando vício de violação do princípio da boa fé na decisão de arquivamento.

C. No caso concreto é abusivo por parte da A…………, SA invocar o princípio da boa- fé quando sem aceitar construir por achar que se tem esse direito, pretende, no entanto a emissão do alvará de licença de construção sem ter apresentado o respectivo requerimento nos termos do artº 21, nº 1 do DL 445/91.

D. Mesmo que por mera hipótese se admitisse que o Município/CMC criou na A…………, SA, a legítima confiança de que o parque de estacionamento não ia ser construído, sempre o acto administrativo de arquivamento do processo de licenciamento seria válido e eficaz.

E. No entanto, nunca poderia ter existido a invocada legítima confiança pelo que tal acto de arquivamento não enferma de qualquer invalidade e portanto é válido e eficaz.

F. O acto de arquivamento do processo de licenciamento, quer num caso quer noutro, não violou o princípio de boa fé nem o princípio da justiça.

G. Ora, como não existe essa invalidade pelo arquivamento fica a anulação do acto de rescisão do contrato sem qualquer fundamento pelo que tal rescisão se mantem válida.

H. Válido também se mantem o acto de rescisão do contrato de execução e fornecimento de parcómetro pela conexão existente com o predito contrato de constituição do direito de superfície como aliás se reconhece nos autos.

A recorrida A………… contra-alegou, concluindo do seguinte modo:

1. O Recorrente não cumpriu o ónus de demonstrar os pressupostos da admissibilidade do presente recurso excecional de revista estabelecidos no n.º 1 do artigo 150º do CPTA. Com efeito, no capítulo 1 das alegações do Recorrente dedicado à admissibilidade do Recurso, este não invoca a existência de qualquer erro manifesto de julgamento que inquine o Acórdão Recorrido, não invoca uma particular complexidade das questões sub judice, sendo manifesto que o relevo social deste processo restringe-se ao caso concreto não tendo o Recorrente invocado qualquer especial relevância social da matéria em causa.

2. Sublinha-se que em causa está, nos presentes autos, a declaração de invalidade dos atos administrativos praticados pelo ora Recorrente de (i) arquivamento do processo de licenciamento; (ii) rescisão unilateral do contrato para constituição do direito de superfície; e de (iii) rescisão unilateral do contrato de execução de fornecimento de parcómetros, tendo sido julgados procedentes os vícios de violação de lei, por violação do princípio da boa-fé e de desvio de poder. Ou seja está unicamente em causa a aplicação do direito aos concretos factos assentes no Acórdão recorrido e em particular julgar da verificação dos vícios de violação do princípio da boa fé e do vício de desvio de poder, matérias que foram consideradas uniformemente quer pelo tribunal de primeira instância quer pelo Tribunal Central Administrativo Norte em sede de recurso de apelação.

3. Conforme tem sido unanimemente entendido por este Venerando Supremo Tribunal, (i) só se verifica aquela relevância jurídica ou social quando a questão a apreciar for de complexidade superior ao comum em razão da dificuldade das operações exegéticas a efetuar, de enquadramento normativo especialmente complexo, ou da necessidade de compatibilizar diferentes regimes potencialmente aplicáveis ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio. E (ii) só ocorre clara necessidade de admissão deste recurso para a melhor aplicação do direito quando se verifique capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular, designadamente quando o caso concreto revele seguramente a possibilidade de ser visto como um tipo, contendo uma questão bem caracterizada passível de se repetir em casos futuros e cuja decisão nas instâncias seja ostensivamente errada ou juridicamente insustentável ou suscite fundadas dúvidas, nomeadamente por se verificar divisão de correntes jurisprudenciais ou doutrinais, gerando incerteza e instabilidade na resolução de litígios (cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25.11.2015, Proc. n.º 1075/15, in www.dgsi.pt).

4. Termos em que, deve ser o presente recurso ser rejeitado por falta de alegação e demonstração dos pressupostos de admissibilidade do recurso excepcional de revista estabelecidos no artigo 150°, n.º 1 do CPTA.

5. Acresce que, nas suas alegações, o Recorrente sustenta toda a sua argumentação numa suposta recusa da Recorrida de construir o Parque de estacionamento de modo a sustentar que o Recorrente não havia criado a convicção da Recorrida de que o parque não seria construído. Para este efeito, invoca factos que não constam da matéria de facto assente nos presentes autos, não se destinando o presente recurso a reapreciar a decisão de facto do Tribunal Recorrido. Com efeito, nos termos do disposto no artigo 150º, nº 3 do CPTA “aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado”, não pode este Venerando Tribunal considerar na sua apreciação do recurso esta suposta e inexistente recusa da Recorrida de construir o parque de estacionamento dos autos ou a invocada comunicação da Recorrente de 24.11.2003.

6. Conforme resulta claramente dos factos dados como provados, o arquivamento do processo de licenciamento de obras n.º 849/00 foi utilizado pelo Recorrente como expediente para rescindir unilateralmente o contrato de constituição de direito de superfície em subsolo para construção de um parque de estacionamento e o contrato de execução de fornecimento de parcómetros.

7. Ao contrário do que sustenta o Recorrente: a deliberação através da qual o Recorrente veio determinar o arquivamento do processo não foi um acto meramente declarativo mas sim uma deliberação que visava retirar certos efeitos jurídicos do decurso do tempo, in casu a caducidade de um processo de licenciamento - efeitos esses que apenas se verificaram em resultado de uma conduta imputável ao próprio Recorrente, como resulta claro do Acórdão recorrido.

8. Conforme se pode ler no Acórdão recorrido “o R. induziu informação diferente daquela que esteve na base do arquivamento do processo de licenciamento de obras n ° 849/00, que teve como consequência a rescisão unilateral do contrato em questão enquanto torna público que não pretende construir o parque de estacionamento, pelos motivos que indicou, veio rescindir o contrato porque, não tendo a A………… requerido a emissão do alvará de licença de construção dentro do referido prazo de um ano a contar de 16 de Abril de 2002 a referida licença caducou, o que lhe permitiu rescindir unilateralmente o contrato em questão porque a A. não deu início aos trabalhos de construção dentro do prazo previsto”. Em resultado da sua atuação, que se traduziu na prática de um comportamento mais do que concludente no sentido de estar definitivamente afastada a construção do parque de estacionamento objeto do direito de superfície adjudicado à Recorrida, não pode vir o Recorrente agora dizer que o arquivamento do processo resultou ope legis, como se a sua conduta tivesse sido alheia à verificação de tal facto.

9. Conforme ficou provado, a Recorrida apresentou junto da Câmara Municipal todos os elementos (peças escritas e desenhadas) necessários ao licenciamento do parque de estacionamento inicialmente projetado. Ora, estando já preparados e entregues todos os projetos necessários, ou por outras palavras, estando já realizado todo o trabalho necessário, por parte da Recorrida, ao licenciamento do parque, que sentido faria esta não requerer a emissão da respetiva licença de construção, admitindo por hipótese que a mesma se encontrasse aprovada? Não faria sentido nenhum, a não ser que, como foi o caso, a Recorrida estivesse legitimamente convencida de que o parque inicialmente posto a concurso não iria ser construído e, nessa medida, a Recorrida nem sequer configurasse a possibilidade de se ter formado deferimento tácito sobre o seu pedido de licenciamento.

10. A Recorrida não ficou investida na situação de confiança de que o parque não iria ser construído apenas com base nas declarações públicas do Exmo. Senhor Presidente da Câmara mas também com base no teor das comunicações trocadas no âmbito das negociações em curso tendo em vista a alteração de localização do parque de estacionamento.

11. Só na sua comunicação de 12 de Novembro de 2003, é que o Recorrente, fazendo um ultimato à Recorrida, apresenta os cenários alternativos de “a) execução do parque de estacionamento subterrâneo no local sobre o qual detêm o direito de superfície (após reformulação do projecto de arquitectura) (sublinhado nosso); b) resolução do direito de superfície, conforme o previsto no número 6 da cláusula 8ª da escritura de constituição do direito de superfície e de acordo com o previsto no artigo 8° do caderno de encargos”.

12. Esta derradeira comunicação, (no decorrer da qual vieram efetivamente a ser ilegalmente rescindidos pelo Recorrente os contratos que havia celebrado com a Recorrida), é reveladora de um propósito assumido pelo Recorrente que não encontra qualquer coincidência com a sua actuação anterior. Com efeito, nesta sua comunicação o Recorrente enuncia duas “soluções” para a situação de impasse em que se encontravam as negociações: a) a efetiva construção do parque no local inicialmente previsto, sendo no entanto necessário proceder a uma alteração do projecto de arquitectura. Ora, uma pretendida alteração no projecto de arquitectura, salvo melhor opinião, significa que o Recorrente, mesmo na hipótese de se regressar ao cenário inicial de construção do parque, não pretendia que este fosse construído de acordo com o projecto de arquitectura que havia sido apresentado para efeitos de licenciamento pelo que, também por aqui, adopta o Recorrente mais um comportamento concludente susceptível de reforçar na Recorrida a convicção de que o projecto para a localização inicial não poderia nunca estar tacitamente aprovado; b) a resolução do direito de superfície, nos termos previstos no número 6 da cláusula 8ª, disposição contratual que previa a possibilidade de rescisão unilateral pelo Recorrente em caso de incumprimento por parte da Recorrida. Mas que incumprimento tinha o Recorrente em mente quando remeteu aquela comunicação?

13. A referida comunicação tinha data de 12 de Novembro de 2003, e a informação emitida pelos Serviços da Câmara, que se vem pronunciar pelo deferimento tácito e consequente arquivamento do processo de licenciamento é de 25 de Novembro de 2003! Mais uma vez, os factos falam por si. O Recorrente, em primeiro lugar decidiu que iria rescindir o contrato, em segundo lugar decidiu que o faria com base em incumprimento da Recorrida e, por último, tratou de encontrar uma suposta causa de incumprimento, solicitando para tanto aos seus serviços a informação referida supra.

14. Todos os atos administrativos impugnados nestes autos confluíram num único objetivo – exonerar a Câmara Municipal de Chaves de construir um parque de estacionamento, em razão de uma alteração da concepção sobre o interesse público municipal devida a uma promessa eleitoral legítima que o novo executivo camarário quer concretizar.

15. A legitimidade da mudança da concepção da prossecução do interesse público não podia ser feita à custa da Recorrida, como o reconheceu e bem o Tribunal Recorrido, ao censurar ao ora Recorrente ter recorrido a mecanismos jurídicos inadequados e ilegais para conseguir furtar-se à devida compensação pelos prejuízos que causa para prosseguir um interesse público diferente daquele que foi assumido pelos titulares do órgão no mandato anterior.

16. Esta patente intencionalidade é violadora, como se disse, do princípio da tutela da confiança na vertente objectiva e subjectiva previstas no artigo 6.°-A do Código do Procedimento Administrativo. O Recorrente assumiu que a Recorrida não cumpriu uma formalidade do licenciamento que pacificamente era incompatível com as negociações que ela própria encetou, sendo inquestionável que não se pode licenciar uma construção contratada pela entidade licenciadora quando esta não pretende ver concretizada a respectiva construção. Tirar deste artifício consequências para a Recorrida, que colaborou com a Câmara, afronta o princípio da boa-fé e significa, ainda, uma violação autónoma do princípio da justiça previsto no artigo 6.º do Código do Procedimento Administrativo.

17. Pelo exposto verifica-se a confissão da prossecução de um fim de interesse público diferente do legal. A Câmara Municipal elegeu um fim de interesse público legítimo para a localização de novos parques de estacionamento, mas completamente diverso do fim de interesse público que presidiu à outorga do contrato. E os actos que pratica, bem como as causas em que expressamente se baseia, demonstram a prossecução do fim de interesse público diferente daquele que foi assinalado na fundamentação dos actos impugnados nos presentes autos.

18. Por todo o exposto se pode concluir que bem andou o Tribunal Recorrido ao negar provimento ao recurso interposto pelo Recorrente, mantendo a Sentença do Tribunal de primeira instância de declaração de invalidade dos actos administrativos impugnados, com base nos vícios de violação dos princípios gerais do Direito Administrativo (e em especial do princípio da boa fé) e de desvio de poder.

A revista foi admitida pelo acórdão deste STA de fls. 761 e ss., da responsabilidade da formação a que alude o art. 150º, n.º 5, do CPTA.

A Ex.ª Procuradora-Geral Adjunta no STA emitiu douto parecer no sentido de se negar a revista.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no aresto recorrido, a qual aqui damos por integralmente reproduzida – como ultimamente decorre do art. 663º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

A ora recorrida impugnou nesta acção três actos, todos eles emanados da CM Chaves: o que arquivou, por caducidade, o processo em que a autora pedira o licenciamento da obra de construção de um parque de estacionamento subterrâneo; o que, por incumprimento contratual da autora, rescindiu o contrato onde o Município de Chaves constituíra a favor dela um direito de superfície a fim de que aí fosse construído e explorado aquele parque; e o que, também por incumprimento negocial da autora, rescindiu um contrato, relacionado com o anterior, para o fornecimento de parcómetros.

Relativamente ao primeiro desses actos, a autora invocara três vícios, autonomamente causais de anulabilidade: a ofensa do art. 23º, n.º 1, al. a), do DL n.º 445/91, de 20/11 (alterado pelo DL n.º 250/94, de 15/10); a violação do art. 19º do mesmo diploma; e a postergação de diversos princípios administrativos, em que avultava o da boa fé. Ora, o TAF considerou que esses dois primeiros vícios improcediam; mas julgou verificado o terceiro – juízo que o TCA manteve.

Relativamente aos segundo e terceiro actos, o TAF anulou o primeiro deles por traduzir um «venire contra factum proprium» e por ter sido praticado com desvio de poder; e anulou o outro por causa da supressão do anterior e por ofensa do princípio da boa fé. Tais pronúncias do TAF foram também, e no seu essencial, confirmadas pelo aresto «sub specie».

Nas conclusões da revista – que são delimitativas do seu âmbito (art. 639º do CPC) – o recorrente assinala que o primeiro acto, enquanto meramente declarativo de uma caducidade, não podia ser anulado por violação de princípios administrativos, designadamente os da boa fé ou da justiça (cf. conclusões C a F). Ao que a recorrida opõe a argumentação do TCA – a de que é inadmissível declarar efeitos jurídicos, perniciosos para outrem e derivados do decurso do tempo, se tais efeitos só se produziram em virtude da conduta do próprio declarante.

Importa já assinalar que, relativamente a esse primeiro acto, o «thema decidendum» se circunscreve à matéria descrita no anterior parágrafo. Assim, o STA não tem de avaliar se, ao emitir tal acto, a CM Chaves convocou a norma apropriada do DL n.º 445/91 e se, ademais, a interpretou com acerto; pois o assunto a dirimir neste recurso limita-se a saber se a aplicação da norma activada – cujos efeitos, agora indiscutidos, foram postos no plano da caducidade – sofria de algum obstáculo trazido pelos princípios gerais que enquadram e regem a actividade administrativa, «maxime» o da boa fé (art. 6º-A do CPA aplicável).

Na resolução desta «quaestio juris», deve imediatamente reter-se que o primeiro acto, enquanto declarativo de uma caducidade supostamente marcada na lei, assumiu-se como um exercício de poderes estritamente vinculados. Com efeito, em todos os casos de caducidade advinda de não se fazer algo num certo prazo, a respectiva declaração, sendo «ope legis», não envolve uma qualquer margem de liberdade – e antes segue, «ex necessitate», a ocorrência dos requisitos legais dessa figura extintiva.

Portanto, o primeiro acto – mesmo que enferme de outros vícios, não arguidos e agora incognoscíveis – exerceu, pela natureza que flui do seu próprio tipo legal, poderes vinculados. E, nessa precisa medida, ele não podia ser eficazmente acometido através da denúncia de que ofendera quaisquer princípios previstos nos arts. 3º e ss. do CPA (na redacção desse tempo). É que esses princípios constituem limites internos ao exercício da discricionariedade, ou seja, parâmetros de vinculação recaídos sobre a actualização de poderes discricionários; de modo que, na actuação simplesmente vinculada, como sucedeu com o acto de que agora curamos, é impossível imputar a ofensa de tais princípios ao acto administrativo praticado.

Esta é, de há muito, uma jurisprudência estabelecida no STA («vide», v.g., os acórdãos de 16/5/96, 11/12/96 e 25/11/99, proferidos, respectivamente, nos procs. ns.º 37.784, 32.156 e 44.145). E a circunstância da Administração ter decisivamente concorrido para a caducidade que declarou pode trazer consequências no plano da responsabilidade civil – mas não no da estrita adequação do acto aos requisitos legais da sua emergência.

Procedem, deste modo, as conclusões C a F da minuta de recurso, sendo de revogar o aresto recorrido relativamente à pronúncia anulatória que esteve em apreço.

Nas conclusões G e H, o recorrente diz que, subsistindo a bondade do arquivamento do processo de licenciamento de obras, desaparece o motivo de anulação dos actos rescisórios.

Mas essa relação de antecedente a consequente, que o município invoca, não existe «in casu». As instâncias não decretaram a anulação dos dois actos de rescisão dos contratos por causa da invalidade do acto que, por caducidade, arquivara o procedimento administrativo para licenciamento da construção. Tais actos foram anulados porque as instâncias, recorrendo aos factos coligidos e às presunções judiciais que eles possibilitavam, estabeleceram – sempre num plano factual, não sindicável nesta revista – que os actos rescisórios foram, por si sós, e a despeito da sua conexão com o primeiro acto, ofensivos dos princípios acolhidos nos arts. 6º e 6º-A do CPA.

Portanto, é falsa a ideia de que a anulação dos actos rescisórios exclusivamente partira da invalidade do primeiro acto. Pelo que o recorrente, ao acometer as pronúncias acerca das rescisões apenas sob este prisma, deixa indemnes os motivos invocados pelas instâncias para anular os actos que rescindiram os contratos; donde necessariamente se segue a permanência da decisão anulatória de tais actos.

Improcedem, portanto, as conclusões G e H, da minuta de recurso. E resta assinalar a irrelevância actual das conclusões A e B – que em nada afectam o aresto «sub specie».

Nestes termos, acordam:

a) Em conceder parcialmente a revista, em revogar o aresto recorrido no segmento em que anulou o referido primeiro acto e em julgar a acção dos autos improcedente, nessa parte;

b) Em negar a revista na parte restante, confirmando o acórdão recorrido no segmento em que anulou os actos de rescisão dos sobreditos contratos e julgando a acção procedente, nessa parte.

As custas do processo – nas instâncias e neste STA – ficam a cargo do recorrente e da recorrida, na proporção de 2/3 para aquele e de 1/3 para esta.

Lisboa, 23 de Junho de 2016. – Jorge Artur Madeira dos Santos (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – José Francisco Fonseca da Paz.