56/1985 - Tribunal Constitucional

Tribunal ConstitucionalTC

Relator: Jorge Campinos

Data: 25 de março de 1985

Processo: 103/83

ACORDAO

Acórdão Nº: 56/1985

Juízes: Raul MateusAntero Alves Monteiro DinizVital MoreiraArmando Manuel Marques GuedesAntónio Luís Correia da Costa Mesquita

Fontes: TC: https://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19850056.html

Texto

ACÓRDÃO Nº 56/85 Processo nº 103/83. 1.ª Secção. Relator: Conselheiro Jorge Campinos. Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: I 1 — A., S. A. R. L., e Tranquilidade Seguros, E. P., na sequência de danos causados em duas plataformas flutuantes pelo navio Garden State, intentaram acção ordinária de indemnização no 3º Juízo Cível de Lisboa contra B., capitão da marinha mercante liberiana, C., Companhia Nacional de Navegação, E. P., D. Limited, e E., Lda., todos devidamente identificados nos autos. 2 — Na contestação, os ora recorrentes deduziram, como excepção, que a referida acção fora interposta sem ter sido proferida a decisão do capitão do porto, prevista no nº 5 do artigo 209 ° do Regulamento Geral das Capitanias; pelo que, constituindo tal decisão prévia condição de admissibilidade da acção, pretendem a respectiva absolvição da instância. 3 — No despacho saneador o juiz do 3º Juízo Cível de Lisboa julgou improcedente tal excepção, com fundamento na inconstitucionalidade do referido nº 5 do artigo 209 ° do Regulamento Geral das Capitanias, uma vez que, por força da actual Lei Fundamental, não podem os capitães de porto exercer funções jurisdicionais. 4 — Inconformados, os recorrentes recorreram para o Tribunal da Relação de Lisboa; este, em acórdão lavrado em 13 de Julho de 1982, negou provimento ao agravo, confirmando a inconstitucionalidade decidida no saneador, face ao que dispõem os artigos 212º e seguintes da Constituição; mais se acrescentou neste aresto que o artigo 83º, nº 3, da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro, «à luz do qual se poderia defender a manutenção da competência dos tribunais marítimos para assuntos não criminais», foi declarado inconstitucional pela resolução nº 34/82 do Conselho da Revolução (cf. Diário da República, 1ª série, nº 44, de 22 de Fevereiro de 1982), por violação do disposto nos artigos 206º, 208ºe 212º da Constituição da República; desde logo se concluiu «que é o tribunal comum o competente para conhecer das questões postas nestes autos sem qualquer decisão do capitão do porto sobre o fundo da causa». 5 — Deste acórdão viriam igualmente os recorrentes a interpor recurso para o Supremo Tribunal de Justiça; este, porém, em acórdão proferido em 16 de Junho de 1983 (cf. Boletim do Ministério da Justiça, nº 328, pp. 305 e segs.) negou provimento ao agravo e confirmou o acórdão recorrido, concluindo também que «não é de exigir na acção de que emerge o presente recurso, a prévia decisão do capitão do porto». 6 — Não se conformaram, uma vez mais, os recorrentes, interpondo desta feita recurso para o Tribunal Constitucional. Perante este alegaram que os artigos 206º e 209º, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias não ofendem os artigos 205º, 206º, 208ºe 212º da actual Constituição; é que o capitão do porto ao exercer a competência prevista no citado artigo 206ºdo Regulamento Geral das Capitanias age «como um órgão singular que pode e deve ser qualificado de ' tribunal ', pois ele só actua quando as partes o requerem, é independente nas suas decisões e tem autoridade legal». E se assim não se entender, então deve admitir-se que o mesmo capitão do porto, ao exercer aquela competência, intervém como um órgão administrativo que exerce funções jurisdicionais: ora, «os actos jurisdicionais praticados por um órgão administrativo não são inconstitucionais» se tiverem em vista, como no caso da disposição em apreço, «coadjuvar os tribunais e não subtrair à sua decisão os pleitos em causa»; a esta luz, apenas se poderia questionar a inconstitucionalidade dos nºs 1 e 2 do mencionado artigo 209°, uma vez que tais normas «retiram aos tribunais, em determinados casos, a decisão dos conflitos em causa». 7 — Ao invés, invocando os artigos 113º, 114º, 205º, 206º, 208º, 212º, 220°, nº 1, e 221º da Constituição de 1976, contra-alegam os recorridos que os artigos 206ºe 209º do Regulamento Geral das Capitanias — únicas normas que, no caso sub judice, constituem objecto do recurso —, são materialmente inconstitucionais por atribuírem poderes jurisdicionais ao capitão do porto; com efeito, ao abrigo da actual Lei Fundamental, os tribunais são «órgãos dotados de independência objectiva ou material», gozando os respectivos juízes de «independência pessoal», pressupondo esta, no mínimo, a garantia da inamovibilidade; pelo contrário, os capitães dos portos, como autoridades administrativas, estão integrados «numa hierarquia militar e dependentes, em última análise, do Chefe do Estado-Maior da Armada e, portanto, do Governo...», carecendo desde logo «das garantias de independência e inamovibilidade». Advogam ainda os recorridos que o artigo 209 °, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias viola também o direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20°, nº 2, da Lei Fundamental; com efeito, aquele preceito, ofende tal direito na medida em que postula que não pode ser intentada acção no tribunal competente sem que o litígio tenha sido previamente submetido à decisão do capitão do porto, a qual está investida «de verdadeiro cariz jurisdicional», não se tratando «de mero parecer técnico ou tentativa extra-judicial de conciliação»; aliás, acresce que, no caso sub judice, a via proposta pelos recorrentes desembocaria em denegação de justiça, uma vez que o direito de acesso aos tribunais não poderia ser concretizado posto que os capitães dos portos, depois da entrada em vigor da actual Constituição da República, se recusam a exercer as competências previstas, em particular, nos artigos 206ºe 209° do Regulamento Geral das Capitanias. 8 — Por seu turno, o representante do Ministério Público junto deste Tribunal contra-alega, tal como os recorrentes, no sentido da constitucionalidade material dos artigos 206º, nº 1, e 209°, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias, concluindo, pois, que o recurso merece ser provido; com efeito, sintetizando o que já havia ditado em alegações apresentadas nos Processos nºs 16/83 e 49/83, então pendentes neste Tribunal Constitucional, sustenta que a decisão do capitão do porto é um mero «acto preparatório», inscrevendo-se na lista dos actos jurídicos da Administração; trata-se, em suma, «de uma actividade pré-processual de um órgão administrativo...». 9 — Tudo visto, cumpre decidir sobre o presente recurso que é restrito à questão da inconstitucionalidade das normas constantes do nº 1 do artigo 206ºe do nº 5 do artigo 209º do Regulamento Geral das Capitanias, julgadas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal de Justiça — preferindo, porém, o acórdão recorrido falar em cessação de vigência dessas normas, em virtude da superveniência da Constituição de 1976 — e que, invocadas no requerimento de interposição do recurso, foram em concreto desaplicadas na decisão [cf. artigo 280º, nº 1, alínea a) da Constituição]. II 10 — Não é a primeira vez que este Tribunal Constitucional se pronuncia sobre os preceitos questionados no presente processo. Com efeito, nos seus Acórdãos nºs 71/84 e 72/84, ambos proferidos em 4 de Julho (ainda inéditos), este Tribunal, reunido na sua 2ª Secção, julgou «inconstitucionais as normas constantes do nº 1 do artigo 206ºe do nº 5 do artigo 209° do Regulamento Geral das Capitanias..., por violação do preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 205º, 206º, 208ºe 212º da Consumição...». Na verdade, esta conclusão prolonga orientação interpretativa que, muito embora sobre órgãos e preceitos legislativos diferentes, a Comissão Constitucional já havia extraído nos seus Acórdãos nº 41, de 9 de Novembro de 1977 (cf. Apêndice ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1977, pp. 82-89) e 155, de 29 de Maio de 1979 (cf. ibidem, de 31 de Dezembro de 1979, pp. 51-57), bem como no seu Parecer nº 7/82, de 2 de Fevereiro (cf. Pareceres da Comissão Constitucional, Imprensa Nacional, Lisboa, 1984, vol. 18º, pp. 209-250). Ora, no caso sub judice, não se vislumbram razões para alterar tal orientação interpretativa, e, a fortiori, modificar a jurisprudência recente que, sobre os preceitos questionados, foi fixada pela 2ª Secção deste Tribunal Constitucional. Vejamos porquê. 11 — O Regulamento Geral das Capitanias que distingue, «com evidente subtileza» (cf. citado Parecer nº 7/82, in Pareceres..., op. cit., p. 221), entre as competências do capitão do porto enquanto presidente do tribunal marítimo e as competências daquele relativas a litígios de natureza não criminal, determina, no seu capítulo I ( «Repartições marítimas»), e mais precisamente no seu artigo 10°, nº 1, alínea oo), que compete ao mesmo capitão do porto, resolver, nos termos do capítulo XI («Regras processuais»), os litígios referentes, entre outros, a «avarias marítimas e indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes». No âmbito do referido capítulo XI, o artigo 206º, nº 1, sob a epígrafe «Competência territorial, regra de julgamento», prescreve que «é competente para decidir os litígios referidos na alínea oo) do nº 1 do artigo 10° a autoridade marítima em cuja área de jurisdição ocorreu o facto ou, quando este tenha tido lugar fora das águas de jurisdição nacional, a do primeiro porto nacional que a embarcação escalar». Mais abaixo, sempre no âmbito do mesmo capítulo XI, o artigo 209 °, agora sob a epígrafe «valor da decisão», prescreve, no seu nº 5, que «não pode ser intentada acção no tribunal competente para resolver qualquer dos litígios a que este capítulo se refere sem ele ter sido submetido a decisão do capitão do porto». A luz dos arestos e parecer acima citados é pacífico o entendimento de que tais preceitos outorgam à autoridade marítima o exercício de um verdadeiro poder jurisdicional e não apenas o poder relativo à fixação de um mero pressuposto processual. Tal interpretação é aliás consolidada quando os preceitos acima transcritos são interpretados à luz da economia geral do Regulamento Geral das Capitanias. Desta resulta, com efeito, que o legislador quis que a resolução de litígios relativos a determinadas acções indemnizatórias fosse da competência, em primeira linha, de uma determinada instância jurisdicional, na ocorrência as autoridades marítimas. Para esse efeito, o legislador instituiu, até, um processo próprio, regulado aos artigos 206ºa 213° do referido Regulamento Geral das Capitanias. Aliás, em determinados casos, é até definitiva a decisão do capitão do porto, designadamente quanto aos litígios cujo valor, nos termos do artigo 209°, nº 1, não exceda 5000$. Aliás, o mesmo Regulamento Geral das Capitanias, além da resolução de litígios relativos a avarias marítimas e indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes, outorgou ao capitão do porto outras competências de idêntica natureza. Com efeito, quedando-nos no âmbito da mesma alínea oo), do nº 1, do seu artigo 10°, compete ainda ao capitão do porto o «julgamento» de litígios referentes, entre outros, à utilização, perda, achado ou apropriação de aparelhos de pesca ou de apanha de mariscos, moluscos e plantas marítimas, ferros, âncoras, amarras e bóias, a danos produzidos ou sofridos pelo referido material, a danos resultantes de violação de zonas legalmente fruídas e à posse de produtos, provenientes ou resultantes das águas ou nelas existentes, quando no domínio público, ou no domínio privado, existindo interesse marítimo. Assim, sublinha-se a propósito no já citado Parecer nº 7/82 da Comissão Constitucional, depois de descrever tais competências:.. .«ocorre aqui clara atribuição de jurisdição de natureza civil, comercial e administrativa a estas autoridades marítimas, que são sempre oficiais da armada» (Pareceres..., op. cit., vol. 18º, p. 221). Esta interpretação acha-se até reconfortada pela trajectória histórica em que se inscreve o actual Regulamento Geral das Capitanias. Este provém, com efeito, em recta linha, do Regulamento para a Polícia dos Portos de 1839, que atribuiu ao capitão do porto funções jurisdicionais especializadas, de natureza comercial, laboral e penal, (v. Barbosa de Magalhães, Código Completo do Processo Comercial, I, 1896, p. 53, comentário ao artigo 34º); tais funções são mantidas pelo Regulamento Geral das Capitanias de 1982 (v. Chaves e Castro, Organização e Competência dos Tribunais de Justiça Portugueses, 1910, p. 125), aprovado pelo Decreto de 1 de Dezembro, o qual constitui, historicamente, a fonte imediata essencial do actual Decreto-Lei nº 265/72, de 31 de Julho (v. ainda o Acto de Navegação de 1853). 12 — Ora, sendo assim, os referidos preceitos do actual Regulamento Geral das Capitanias ferem profundamente os artigos 205º, 206ºe 208ºda Lei Fundamental. Com efeito, resulta dessas disposições constitucionais que os tribunais são os órgãos se soberania que, «independentes» (artigo 208º), têm competência para «administrar a justiça em nome do povo» (artigo 205º), incumbindo-lhes, no exercício dessa competência, «assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados» (artigo 206º). Destes preceitos não decorre apenas que o poder constituinte outorgou aos tribunais, e tão só a estes, a administração da justiça exercida por juízes ou, se se quiser, lhes reservou, em exclusividade, o exercício da função jurisdicional (v., por todos, G. Canotilho, Direito Constitucional, 3ª ed., Almedina, Coimbra, 1983, pp. 575-578; v., ainda, os Acórdãos do Tribunal Constitucional, nºs 71/84 e 72/84 e da Comissão Constitucional, nºs 4l e 155, todos acima citados; v. contudo, anexadas a este último acórdão, a declaração de voto do vogal Figueiredo Dias); decorre também que os órgãos de soberania «tribunais» têm como característica essencial a «independência», a qual se exprime ou, melhor, é concretizada através das garantias e incompatibilidades dos juízes previstas no artigo 221º da Constituição, nomeadamente a inamovibilidade e a irresponsabilidade. É que, dir-se-á, repetindo o professor Jorge Miranda, o Estado de Direito constitucionalmente previsto repousa, entre outros, no postulado da «reserva da função jurisdicional aos tribunais, independentes e dotados de garantias de independência dos juízes:...» (in A Constituição de 1976. Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, Livraria Petrony, Lisboa, 1978, p. 476). Ora, a esta luz, nem as autoridades marítimas referidas no Regulamento Geral das Capitanias podem ser consideradas tribunais nem os capitães dos portos têm a natureza de juízes. Tais autoridades estão incontestavelmente integradas na Administração Pública (cf. artigo 1º, nº 1, do Regulamento Geral das Capitanias) e os capitães dos portos, que são oficiais da Armada, estão hierarquicamente subordinados a várias entidades, designadamente ao director-geral dos Serviços de Fomento Marítimo (cf. artigo 5º, nº 2, do Regulamento Geral das Capitanias) e, por via deste, ao Chefe de Estado-Maior da Armada e, finalmente, ao próprio Governo. Posto isto, inútil se torna argumentar que o artigo 206º, nº 2, do Regulamento Geral das Capitanias estipula que «a autoridade marítima decide unicamente em conformidade com a lei aplicável ao caso concreto, sem qualquer sujeição a ordem ou instruções, e não responde pelas suas decisões...»; isto porque sempre falecerá às autoridades marítimas a «independência objectiva ou material», dos tribunais, a qual tem como pressuposto necessário a «independência pessoal dos juízes», que por seu turno, repousa, na «inamovibilidade» dos juízes (cf. citada declaração de voto do vogal Figueiredo Dias, in Apêndice ao Diário da República, de 31 de Dezembro de 1979, p. 56). Desde logo, o preceituado nos artigos 206º, nº 1, e 209 °, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias é de todo incompatível com o espírito e a letra dos artigos 205º, 206ºe 208ºda Constituição da República. 13 — Assim sendo, tais preceitos cessaram a sua vigência quando da entrada em vigor da actual Lei Fundamental, por força do seu artigo 293 °, nº 1 (redacção de 1976), que dispunha que «o direito anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados» (cf. actual artigo 293º). Não se ignora, evidentemente, que o artigo 301º, nº 1, da mesma Lei Fundamental, determinava, na sua versão de 1976, que «a revisão da legislação vigente sobre a organização dos tribunais e o estatuto dos juízes estará concluída até ao fim da primeira sessão legislativa»; e que, não sendo a redacção deste preceito perfeitamente cristalina, logo se levantou a questão de saber se a legislação nele referida, anterior à Constituição e contrária a ela, caducava ou ficava salvaguardada até ao fim da primeira sessão legislativa (cf. G. Canotilho e V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1978, p. 531). Por outro lado, não se ignora ainda que, se o anterior artigo 212º da Constituição quis definir, limitativamente, as diferentes categorias de tribunais constitucionalmente permitidas (primeiro, os tribunais judiciais, de primeira e segunda instâncias e o Supremo Tribunal de Justiça; depois, os tribunais militares e o Tribunal de Contas; enfim, e eventualmente, os tribunais administrativos e fiscais), não quis todavia estabelecei um «sistema judicial único». Porém, não menos certas são duas constatações: de uma banda, que o mesmo artigo 212º da Lei Fundamental «determinou só por si uma grande alteração do sistema judicial pré-constitucional, fazendo extinguir ou integrar na estrutura dos tribunais judiciais um grande número de tribunais especiais» (v. G. Canotilho e V. Moreira, op. cit., p. 400); de outra banda que, da interpretação conjugada dos iniciais artigos 293º, nº 1 e 301º, nº 1, da Lei Fundamental, não resulta — bem pelo contrário — que o poder constituinte derivado tenha querido, através deste último preceito, salvaguardar a sobrevivência, enquanto «tribunais», de autoridades marítimas hierarquicamente integradas na Administração Pública; isto é, de instâncias que, como tal, não respeitam minimamente os princípios da independência dos tribunais (cf. artigo 208º) e da separação entre órgãos de soberania (cf. artigo 114º, nº 1). Aliás, bem mal andaria o poder judicial se adoptasse, nesta matéria, uma interpretação mais restritiva do que aquela atempadamente assumida pelas próprias autoridades marítimas. Com efeito, a entrada em vigor das novas leis constitucionais adoptadas a partir de 25 de Abril de 1974 logo suscitaram dúvidas, no próprio seio da administração marítima quanto à compatibilidade dos questionados poderes do capitão do porto com o novo complexo jurídico-constitucional (v. circular nº 20/1. 15/74, de 22 de Agosto, da Intendência das Capitanias). Tais dúvidas mantiveram-se com a entrada em vigor da actual Constituição da República e multiplicaram-se até com a publicação da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais e, mais precisamente, com o estabelecido no seu artigo 83º, nº 3 (Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro). Depois de sucessivas circulares editadas a propósito pela Direcção-Geral dos Serviços de Fomento Marítimo (v. a sua análise no Parecer nº 7/82, in Pareceres…, op. cit., vol. 18º, pp. 226-228), estabeleceu-se finalmente, através do ponto 4 da circular nº 31/78-J-2, de 28 de Julho, não poderem «o capitão do porto e o delegado marítimo decidir em matéria criminal, contravencional ou cível, por imposição constitucional». Ulteriormente confirmada através de outras circulares da mesma Direcção-Geral, esta orientação, que está na origem de alguns conflitos negativos de jurisdição entre capitães dos portos e certos tribunais de comarca, mantinha-se na data da propositura da presente acção. 14 — Em face do que acaba de se expor, logo se esvai o argumento que se procura extrair, precisamente, da publicação, ao abrigo do anterior artigo 301º, nº 1, da Consumição, da referida Lei nº 82/77, e que se formula nestes termos: dado que o seu mencionado artigo 83º, nº 3, veio declarar «extinta a competência dos tribunais marítimos para o conhecimento de crimes, mantendo-se aqueles, no restante, com a sua organização e funcionamento até à publicação da lei prevista no nº 2 do artigo 56º...», então daqui se deduz que, ao cabo e ao resto, os «tribunais marítimos» nunca tinham deixado de existir, valendo tal asserção para o «capitão do porto», quando do exercício de funções jurisdicionais. É óbvio que esta argumentação — que repousa, aliás, numa interpretação «legislativa» da Constituição e não numa interpretação «constitucional» da lei — não colhe; isto porque ficou definitivamente adquirido (cf. supra nº 13) que, com a entrada em vigor da Constituição de 1976, os artigos 206º, nº 1, e 209º, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias cessaram a sua vigência; e apenas se poderia chegar a conclusão diversa se se admitisse, aberrantemente, que normas legislativas posteriores podem repristinar normas legislativas entretanto viciadas por inconstitucionalidade superveniente! Aliás, a discussão é inútil uma vez que, pela sua Resolução nº 34/82, de 10 de Fevereiro de 1982, o Conselho da Revolução, precedendo parecer da Comissão Constitucional, «declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade do nº 3 do artigo 83º da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro, em virtude de tal norma infringir os artigos 206º, 208ºe 212º da Constituição da República Portuguesa» (cf. Diário da República, 1ª série, nº 44, de 22 de Fevereiro de 1982). 15 — E, na mesma senda, também é de rejeitar o argumento extraído da adopção da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro (cf. Diário da República, 1ª série, nº 227), que, entrementes, na pendência do processo, foi aprovada e entrou em vigor; isto porque a referida Lei nº 1/82, entre outras revisões, alterou o artigo 212º da Lei Fundamental, nomeadamente no sentido de permitir a existência de tribunais marítimos (nº 2). Com fundamento nesta alteração pretende-se que, sendo os preceitos constitucionais de aplicação imediata, as questionadas disposições do Regulamento Geral das Capitanias deixaram de contrariar qualquer disposição constitucional. Contudo, seguindo a peugada dos já citados Acórdãos nºs 71/84 e 72/84 deste Tribunal Constitucional, não é assim, essencialmente por três motivos. Primeiro, porque, como já se demonstrou (v. supra, nº 13), sendo os referidos preceitos do Regulamento Geral das Capitanias contrários às disposições constitucionais, na versão de 1976, cessaram necessariamente a sua vigência aquando da entrada em vigor da Lei Fundamental. Depois, porque, mesmo admitindo que os mesmos preceitos do Regulamento Geral das Capitanias foram repristinados quando da entrada em vigor da citada Lei Constitucional nº 1/82, em nada se alterou o exposto, uma vez que, na data da propositura da acção, aqueles preceitos não se achavam em vigor porque incompatíveis com o preceituado constitucional então vigente. Enfim, porque, ao permitir agora a existência de tribunais marítimos, a alteração introduzida em 1982 no artigo 212º da Lei Fundamental também em nada veio modificar a questão da inconstitucionalidade dos artigos 206º, nº 1, e 209 °, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias; isto porque, como acima se expôs (cf. supra nº 12), à luz da interpretação conjugada dos artigos 205º, 206ºe 208ºda Constituição, as «autoridades marítimas» referidas no mesmo Regulamento Geral das Capitanias não têm a natureza de «tribunais», nem os «capitães dos portos» podem ser considerados «juízes»; como tal, as competências a estes atribuídas pelo referido Regulamento Geral das Capitanias ofendem frontalmente a reserva da função jurisdicional constitucionalmente outorgada aos tribunais. 16 — E à mesma conclusão se chegará caso se pretenda, agora, que as autoridades marítimas, enquanto autoridades administrativas (e já não «tribunais»), podem praticar actos jurisdicionalizados sem que haja violação da Constituição. Sem dúvida que, como se regista nos citados Acórdãos nºs 71/84 e 72/84 do Tribunal Constitucional, «nada impede que certos processos conducentes à prática de actos administrativos sigam uma forma jurisdicionalizada». E assim seria, no caso sub judice, se o capitão do porto, com vista a coadjuvar os tribunais no exercício das respectivas funções, interviesse como perito ou mesmo técnico para elaborar um parecer especializado ou, até, como instância conciliatória, na busca de uma solução amistosa entre as partes, como pressuposto processual de uma futura e eventual acção judicial. Simplesmente, não é essa a competência que o Regulamento Geral das Capitanias outorga ao capitão do porto; esse diploma, expressamente atribui à autoridade marítima competência para «decidir litígios» (cf. artigo 206º, nº 1, do Regulamento Geral das Capitanias) ou «resolver litígios» [cf., ibidem, artigo 10°, nº 1, alínea oo)], entre outros, os que são relativos a «avarias marítimas e indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes;» [cf. item 4) do mesmo preceito]; uma tal decisão consubstancia, com evidência, não um mero acto administrativo jurisdicionalizado, mas um autêntico acto jurisdicional. Com efeito, parafraseando o que se disse, quanto ao administrador de bairro, no já referido Acórdão nº 41 da Comissão Constitucional, quando o capitão do porto pratica tal acto, «não está, de modo algum, a realizar, principal ou directamente, um interesse público que caiba à administração prosseguir. Está, sim, a dirimir — […] — um conflito de interesses privados, numa lide como tantas outras que os tribunais judiciais decidem»; assim, não parece admissível explicar tal competência «como sendo a competência para a prática de um acto administrativo sujeito a recurso contencioso nos termos gerais. Precisamente porque o interesse público não é imediato e à administração falece iniciativa, não se descortina o exercício da função administrativa do Estado, não há um acto administrativo definitivo e executório cuja ilegalidade se possa arguir, no exercício do direito constitucional dos cidadãos previsto no artigo 269°, nº 2, da Lei Fundamental, em recurso para um órgão de natureza jurisdicional. Não existe uma decisão administrativa impugnável contenciosamente, existe uma decisão materialmente jurisdicional que é impugnável através da solicitação de nova decisão a uma instância superior»; e tanto é assim que «exactamente as mesmas questões são submetidas ao conhecimento dos tribunais comuns». Assim, quando o capitão do porto resolve os litígios nomeadamente referentes a «indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes» está, nos precisos termos do artigo 260° da Lei Fundamental, a dirimir «conflitos de interesses... privados», está a exercer a «função jurisdicional» constitucionalmente reservada aos Tribunais. 17 — Enfim, é de rejeitar a tese que sustenta que não pode o Tribunal, no caso sub judice, pronunciar-se quanto ao fundo enquanto não houver, sobre o litígio pendente, prévia decisão do capitão do porto, mesmo que se considere ser este mera autoridade administrativa; só assim, dir-se-ia, se daria cumprimento à lei e, mais precisamente, ao artigo 209°, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias que postula que «não pode ser intentada acção no Tribunal competente para resolver qualquer dos litígios a que este capítulo se refere sem ele ter sido submetido a decisão do capitão do porto». É que, com efeito, tal tese viola frontalmente o direito de acesso aos tribunais consagrado na primeira parte do nº 2 do artigo 20º da Lei Fundamental, nestes termos: «A todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos...», [v. Pereira da Fonseca, «Princípio geral da tutela jurisdicional dos direitos fundamentais (artigo 20.°, nº 1, da Constituição)», in Scientia Jurídica, t. XXX, 1981, pp. 50-77]. É certo que este direito não pode ser interpretado de modo absoluto, como impedindo toda e qualquer regulamentação do acesso aos tribunais, designadamente de cariz processual ou administrativo. Mas, o que o preceito constitucional não admite decerto é que o acesso aos tribunais seja condicionado ou limitado por prévia e inultrapassável decisão de uma mera autoridade administrativa, precisamente sobre o litígio em causa; autoridade essa, aliás, que no caso concreto, e em obediência a ordem hierárquica, pode recusar tomar a referida decisão... Por outras palavras: o exercício do direito de acesso aos tribunais pode ser submetido a condições formais, designadamente ao respeito de prazos; é o próprio reforço do direito consagrado que exige e fundamenta a adopção de tais regulamentações. Simplesmente há uma profunda diferença entre meros requisitos formais estabelecidos em vista ao exercício de um direito e limitações substanciais que interferem com o próprio direito, com o seu alcance ou com o âmbito da protecção que esse direito visa estabelecer. Ora, nos termos do artigo 18ºda Lei Fundamental, cada vez que uma limitação interfere com a própria substância de um direito, necessário se torna encontrar na própria Constituição fundamentação para a limitação do direito em apreço; e, quanto ao preceito em juízo, não se vislumbra qualquer apoio para uma qualquer limitação. Estamos, pois, e em suma, perante um exemplo paradigmático de direito fundamental directamente aplicável e que directamente vincula as autoridades públicas e privadas (cf. artigo 18º, nº 1, da Constituição; v. ainda G. Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, Coimbra, 1983, 3.1 ed., p. 494). Esta é a única interpretação que se coaduna com o espírito e a letra da actual Lei Fundamental e com as obrigações internacionalmente assumidas por Portugal em matéria de direito de acesso aos tribunais. Na ordem interna, reparar-se-á que o direito de acesso aos tribunais, que já foi qualificado como o «direito dos direitos», constitui até um dos «princípios gerais» (Título I) dos «direitos e deveres fundamentais» (Parte I), tal como, por exemplo, o princípio da universalidade e o princípio da igualdade. E, na ordem internacional, o direito de acesso aos tribunais constitui também um dos fundamentais princípios gerais do direito das gentes, nomeadamente consagrado no artigo 8ºda Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 10 de Dezembro de 1948 (v., a este respeito, artigo 16ºda Constituição), do artigo 14º do Pacto Internacional sobre os Direito Civis e Políticos, de 16 de Dezembro de 1966, e no artigo 6º, nº 1, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, de 4 de Novembro de 1950 (v. a tradução oficial destes preceitos, in, do relator, Direito Internacional dos Direitos do Homem, Textos Básicos, Coimbra Editora, 1984, respectivamente, pp. 548, 50 e 81); a aplicação deste último preceito está, aliás, na origem de variada jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e da Comissão Europeia dos Direitos do Homem, uniformemente no sentido da interpretação acima exposta (cf. Digest of Strasbourg Case-Law relating to the European Convertion on Human Rights, vol, 2 (Article 6), ed. Carl Heymanns-Verlag KG Kõln, Berlin, Bonn, München, 1984, pp. 289-349). III 18 — Nestes termos, o Tribunal Constitucional julga inconstitucionais as normas constantes do nº 1 do artigo 206ºe do nº 5 do artigo 209 ° do Regulamento Geral das Capitanias, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/72, de 31 de Julho, por violação do preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 205º, 206º, 208ºe 212º da Constituição e ainda dos artigos 20°, nº 2, e 18º, nº 2, da mesma Lei Fundamental; em consequência, nega provimento ao recurso e confirma o acórdão recorrido. Lisboa, 25 de Março de 1985. — Jorge Campinos — Vital Moreira — António Luís Correia da Costa Mesquita — Antero Alves Monteiro Diniz — Raul Mateus — Armando Manuel Marques Guedes.

Acórdão

56/1985

103/83

Tribunal: Tribunal Constitucional
Data: 25 de março de 1985
Relator: Jorge Campinos

Texto Integral

ACÓRDÃO Nº 56/85

Processo nº 103/83.

1.ª Secção.

Relator: Conselheiro Jorge Campinos.

Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional:

1 — A., S. A. R. L., e Tranquilidade Seguros, E. P., na sequência de danos causados em duas plataformas flutuantes pelo navio Garden State, intentaram acção ordinária de indemnização no 3º Juízo Cível de Lisboa contra B., capitão da marinha mercante liberiana, C., Companhia Nacional de Navegação, E. P., D. Limited, e E., Lda., todos devidamente identificados nos autos.

2 — Na contestação, os ora recorrentes deduziram, como excepção, que a referida acção fora interposta sem ter sido proferida a decisão do capitão do porto, prevista no nº 5 do artigo 209 ° do Regulamento Geral das Capitanias; pelo que, constituindo tal decisão prévia condição de admissibilidade da acção, pretendem a respectiva absolvição da instância.

3 — No despacho saneador o juiz do 3º Juízo Cível de Lisboa julgou improcedente tal excepção, com fundamento na inconstitucionalidade do referido nº 5 do artigo 209 ° do Regulamento Geral das Capitanias, uma vez que, por força da actual Lei Fundamental, não podem os capitães de porto exercer funções jurisdicionais.

4 — Inconformados, os recorrentes recorreram para o Tribunal da Relação de Lisboa; este, em acórdão lavrado em 13 de Julho de 1982, negou provimento ao agravo, confirmando a inconstitucionalidade decidida no saneador, face ao que dispõem os artigos 212º e seguintes da Constituição; mais se acrescentou neste aresto que o artigo 83º, nº 3, da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro, «à luz do qual se poderia defender a manutenção da competência dos tribunais marítimos para assuntos não criminais», foi declarado inconstitucional pela resolução nº 34/82 do Conselho da Revolução (cf. Diário da República, 1ª série, nº 44, de 22 de Fevereiro de 1982), por violação do disposto nos artigos 206º, 208ºe 212º da Constituição da República; desde logo se concluiu «que é o tribunal comum o competente para conhecer das questões postas nestes autos sem qualquer decisão do capitão do porto sobre o fundo da causa».

5 — Deste acórdão viriam igualmente os recorrentes a interpor recurso para o Supremo Tribunal de Justiça; este, porém, em acórdão proferido em 16 de Junho de 1983 (cf. Boletim do Ministério da Justiça, nº 328, pp. 305 e segs.) negou provimento ao agravo e confirmou o acórdão recorrido, concluindo também que «não é de exigir na acção de que emerge o presente recurso, a prévia decisão do capitão do porto».

6 — Não se conformaram, uma vez mais, os recorrentes, interpondo desta feita recurso para o Tribunal Constitucional. Perante este alegaram que os artigos 206º e 209º, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias não ofendem os artigos 205º, 206º, 208ºe 212º da actual Constituição; é que o capitão do porto ao exercer a competência prevista no citado artigo 206ºdo Regulamento Geral das Capitanias age «como um órgão singular que pode e deve ser qualificado de ' tribunal ', pois ele só actua quando as partes o requerem, é independente nas suas decisões e tem autoridade legal».

E se assim não se entender, então deve admitir-se que o mesmo capitão do porto, ao exercer aquela competência, intervém como um órgão administrativo que exerce funções jurisdicionais: ora, «os actos jurisdicionais praticados por um órgão administrativo não são inconstitucionais» se tiverem em vista, como no caso da disposição em apreço, «coadjuvar os tribunais e não subtrair à sua decisão os pleitos em causa»; a esta luz, apenas se poderia questionar a inconstitucionalidade dos nºs 1 e 2 do mencionado artigo 209°, uma vez que tais normas «retiram aos tribunais, em determinados casos, a decisão dos conflitos em causa».

7 — Ao invés, invocando os artigos 113º, 114º, 205º, 206º, 208º, 212º, 220°, nº 1, e 221º da Constituição de 1976, contra-alegam os recorridos que os artigos 206ºe 209º do Regulamento Geral das Capitanias — únicas normas que, no caso sub judice, constituem objecto do recurso —, são materialmente inconstitucionais por atribuírem poderes jurisdicionais ao capitão do porto; com efeito, ao abrigo da actual Lei Fundamental, os tribunais são «órgãos dotados de independência objectiva ou material», gozando os respectivos juízes de «independência pessoal», pressupondo esta, no mínimo, a garantia da inamovibilidade; pelo contrário, os capitães dos portos, como autoridades administrativas, estão integrados «numa hierarquia militar e dependentes, em última análise, do Chefe do Estado-Maior da Armada e, portanto, do Governo...», carecendo desde logo «das garantias de independência e inamovibilidade».

Advogam ainda os recorridos que o artigo 209 °, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias viola também o direito de acesso aos tribunais, consagrado no artigo 20°, nº 2, da Lei Fundamental; com efeito, aquele preceito, ofende tal direito na medida em que postula que não pode ser intentada acção no tribunal competente sem que o litígio tenha sido previamente submetido à decisão do capitão do porto, a qual está investida «de verdadeiro cariz jurisdicional», não se tratando «de mero parecer técnico ou tentativa extra-judicial de conciliação»; aliás, acresce que, no caso sub judice, a via proposta pelos recorrentes desembocaria em denegação de justiça, uma vez que o direito de acesso aos tribunais não poderia ser concretizado posto que os capitães dos portos, depois da entrada em vigor da actual Constituição da República, se recusam a exercer as competências previstas, em particular, nos artigos 206ºe 209° do Regulamento Geral das Capitanias.

8 — Por seu turno, o representante do Ministério Público junto deste Tribunal contra-alega, tal como os recorrentes, no sentido da constitucionalidade material dos artigos 206º, nº 1, e 209°, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias, concluindo, pois, que o recurso merece ser provido; com efeito, sintetizando o que já havia ditado em alegações apresentadas nos Processos nºs 16/83 e 49/83, então pendentes neste Tribunal Constitucional, sustenta que a decisão do capitão do porto é um mero «acto preparatório», inscrevendo-se na lista dos actos jurídicos da Administração; trata-se, em suma, «de uma actividade pré-processual de um órgão administrativo...».

9 — Tudo visto, cumpre decidir sobre o presente recurso que é restrito à questão da inconstitucionalidade das normas constantes do nº 1 do artigo 206ºe do nº 5 do artigo 209º do Regulamento Geral das Capitanias, julgadas inconstitucionais pelo Supremo Tribunal de Justiça — preferindo, porém, o acórdão recorrido falar em cessação de vigência dessas normas, em virtude da superveniência da Constituição de 1976 — e que, invocadas no requerimento de interposição do recurso, foram em concreto desaplicadas na decisão [cf. artigo 280º, nº 1, alínea a) da Constituição].

10 — Não é a primeira vez que este Tribunal Constitucional se pronuncia sobre os preceitos questionados no presente processo. Com efeito, nos seus Acórdãos nºs 71/84 e 72/84, ambos proferidos em 4 de Julho (ainda inéditos), este Tribunal, reunido na sua 2ª Secção, julgou «inconstitucionais as normas constantes do nº 1 do artigo 206ºe do nº 5 do artigo 209° do Regulamento Geral das Capitanias..., por violação do preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 205º, 206º, 208ºe 212º da Consumição...».

Na verdade, esta conclusão prolonga orientação interpretativa que, muito embora sobre órgãos e preceitos legislativos diferentes, a Comissão Constitucional já havia extraído nos seus Acórdãos nº 41, de 9 de Novembro de 1977 (cf. Apêndice ao Diário da República, de 30 de Dezembro de 1977, pp. 82-89) e 155, de 29 de Maio de 1979 (cf. ibidem, de 31 de Dezembro de 1979, pp. 51-57), bem como no seu Parecer nº 7/82, de 2 de Fevereiro (cf. Pareceres da Comissão Constitucional, Imprensa Nacional, Lisboa, 1984, vol. 18º, pp. 209-250).

Ora, no caso sub judice, não se vislumbram razões para alterar tal orientação interpretativa, e, a fortiori, modificar a jurisprudência recente que, sobre os preceitos questionados, foi fixada pela 2ª Secção deste Tribunal Constitucional.

Vejamos porquê.

11 — O Regulamento Geral das Capitanias que distingue, «com evidente subtileza» (cf. citado Parecer nº 7/82, in Pareceres..., op. cit., p. 221), entre as competências do capitão do porto enquanto presidente do tribunal marítimo e as competências daquele relativas a litígios de natureza não criminal, determina, no seu capítulo I ( «Repartições marítimas»), e mais precisamente no seu artigo 10°, nº 1, alínea oo), que compete ao mesmo capitão do porto, resolver, nos termos do capítulo XI («Regras processuais»), os litígios referentes, entre outros, a «avarias marítimas e indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes».

No âmbito do referido capítulo XI, o artigo 206º, nº 1, sob a epígrafe «Competência territorial, regra de julgamento», prescreve que «é competente para decidir os litígios referidos na alínea oo) do nº 1 do artigo 10° a autoridade marítima em cuja área de jurisdição ocorreu o facto ou, quando este tenha tido lugar fora das águas de jurisdição nacional, a do primeiro porto nacional que a embarcação escalar».

Mais abaixo, sempre no âmbito do mesmo capítulo XI, o artigo 209 °, agora sob a epígrafe «valor da decisão», prescreve, no seu nº 5, que «não pode ser intentada acção no tribunal competente para resolver qualquer dos litígios a que este capítulo se refere sem ele ter sido submetido a decisão do capitão do porto».

A luz dos arestos e parecer acima citados é pacífico o entendimento de que tais preceitos outorgam à autoridade marítima o exercício de um verdadeiro poder jurisdicional e não apenas o poder relativo à fixação de um mero pressuposto processual.

Tal interpretação é aliás consolidada quando os preceitos acima transcritos são interpretados à luz da economia geral do Regulamento Geral das Capitanias. Desta resulta, com efeito, que o legislador quis que a resolução de litígios relativos a determinadas acções indemnizatórias fosse da competência, em primeira linha, de uma determinada instância jurisdicional, na ocorrência as autoridades marítimas.

Para esse efeito, o legislador instituiu, até, um processo próprio, regulado aos artigos 206ºa 213° do referido Regulamento Geral das Capitanias.

Aliás, em determinados casos, é até definitiva a decisão do capitão do porto, designadamente quanto aos litígios cujo valor, nos termos do artigo 209°, nº 1, não exceda 5000$.

Aliás, o mesmo Regulamento Geral das Capitanias, além da resolução de litígios relativos a avarias marítimas e indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes, outorgou ao capitão do porto outras competências de idêntica natureza.

Com efeito, quedando-nos no âmbito da mesma alínea oo), do nº 1, do seu artigo 10°, compete ainda ao capitão do porto o «julgamento» de litígios referentes, entre outros, à utilização, perda, achado ou apropriação de aparelhos de pesca ou de apanha de mariscos, moluscos e plantas marítimas, ferros, âncoras, amarras e bóias, a danos produzidos ou sofridos pelo referido material, a danos resultantes de violação de zonas legalmente fruídas e à posse de produtos, provenientes ou resultantes das águas ou nelas existentes, quando no domínio público, ou no domínio privado, existindo interesse marítimo.

Assim, sublinha-se a propósito no já citado Parecer nº 7/82 da Comissão Constitucional, depois de descrever tais competências:.. .«ocorre aqui clara atribuição de jurisdição de natureza civil, comercial e administrativa a estas autoridades marítimas, que são sempre oficiais da armada» (Pareceres..., op. cit., vol. 18º, p. 221).

Esta interpretação acha-se até reconfortada pela trajectória histórica em que se inscreve o actual Regulamento Geral das Capitanias.

Este provém, com efeito, em recta linha, do Regulamento para a Polícia dos Portos de 1839, que atribuiu ao capitão do porto funções jurisdicionais especializadas, de natureza comercial, laboral e penal, (v. Barbosa de Magalhães, Código Completo do Processo Comercial, I, 1896, p. 53, comentário ao artigo 34º); tais funções são mantidas pelo Regulamento Geral das Capitanias de 1982 (v. Chaves e Castro, Organização e Competência dos Tribunais de Justiça Portugueses, 1910, p. 125), aprovado pelo Decreto de 1 de Dezembro, o qual constitui, historicamente, a fonte imediata essencial do actual Decreto-Lei nº 265/72, de 31 de Julho (v. ainda o Acto de Navegação de 1853).

12 — Ora, sendo assim, os referidos preceitos do actual Regulamento Geral das Capitanias ferem profundamente os artigos 205º, 206ºe 208ºda Lei Fundamental.

Com efeito, resulta dessas disposições constitucionais que os tribunais são os órgãos se soberania que, «independentes» (artigo 208º), têm competência para «administrar a justiça em nome do povo» (artigo 205º), incumbindo-lhes, no exercício dessa competência, «assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados» (artigo 206º).

Destes preceitos não decorre apenas que o poder constituinte outorgou aos tribunais, e tão só a estes, a administração da justiça exercida por juízes ou, se se quiser, lhes reservou, em exclusividade, o exercício da função jurisdicional (v., por todos, G. Canotilho, Direito Constitucional, 3ª ed., Almedina, Coimbra, 1983, pp. 575-578; v., ainda, os Acórdãos do Tribunal Constitucional, nºs 71/84 e 72/84 e da Comissão Constitucional, nºs 4l e 155, todos acima citados; v. contudo, anexadas a este último acórdão, a declaração de voto do vogal Figueiredo Dias); decorre também que os órgãos de soberania «tribunais» têm como característica essencial a «independência», a qual se exprime ou, melhor, é concretizada através das garantias e incompatibilidades dos juízes previstas no artigo 221º da Constituição, nomeadamente a inamovibilidade e a irresponsabilidade.

É que, dir-se-á, repetindo o professor Jorge Miranda, o Estado de Direito constitucionalmente previsto repousa, entre outros, no postulado da «reserva da função jurisdicional aos tribunais, independentes e dotados de garantias de independência dos juízes:...» (in A Constituição de 1976. Formação, Estrutura, Princípios Fundamentais, Livraria Petrony, Lisboa, 1978, p. 476).

Ora, a esta luz, nem as autoridades marítimas referidas no Regulamento Geral das Capitanias podem ser consideradas tribunais nem os capitães dos portos têm a natureza de juízes.

Tais autoridades estão incontestavelmente integradas na Administração Pública (cf. artigo 1º, nº 1, do Regulamento Geral das Capitanias) e os capitães dos portos, que são oficiais da Armada, estão hierarquicamente subordinados a várias entidades, designadamente ao director-geral dos Serviços de Fomento Marítimo (cf. artigo 5º, nº 2, do Regulamento Geral das Capitanias) e, por via deste, ao Chefe de Estado-Maior da Armada e, finalmente, ao próprio Governo.

Posto isto, inútil se torna argumentar que o artigo 206º, nº 2, do Regulamento Geral das Capitanias estipula que «a autoridade marítima decide unicamente em conformidade com a lei aplicável ao caso concreto, sem qualquer sujeição a ordem ou instruções, e não responde pelas suas decisões...»; isto porque sempre falecerá às autoridades marítimas a «independência objectiva ou material», dos tribunais, a qual tem como pressuposto necessário a «independência pessoal dos juízes», que por seu turno, repousa, na «inamovibilidade» dos juízes (cf. citada declaração de voto do vogal Figueiredo Dias, in Apêndice ao Diário da República, de 31 de Dezembro de 1979, p. 56).

Desde logo, o preceituado nos artigos 206º, nº 1, e 209 °, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias é de todo incompatível com o espírito e a letra dos artigos 205º, 206ºe 208ºda Constituição da República.

13 — Assim sendo, tais preceitos cessaram a sua vigência quando da entrada em vigor da actual Lei Fundamental, por força do seu artigo 293 °, nº 1 (redacção de 1976), que dispunha que «o direito anterior à entrada em vigor da Constituição mantém-se, desde que não seja contrário à Constituição ou aos princípios nela consignados» (cf. actual artigo 293º).

Não se ignora, evidentemente, que o artigo 301º, nº 1, da mesma Lei Fundamental, determinava, na sua versão de 1976, que «a revisão da legislação vigente sobre a organização dos tribunais e o estatuto dos juízes estará concluída até ao fim da primeira sessão legislativa»; e que, não sendo a redacção deste preceito perfeitamente cristalina, logo se levantou a questão de saber se a legislação nele referida, anterior à Constituição e contrária a ela, caducava ou ficava salvaguardada até ao fim da primeira sessão legislativa (cf. G. Canotilho e V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, 1978, p. 531). Por outro lado, não se ignora ainda que, se o anterior artigo 212º da Constituição quis definir, limitativamente, as diferentes categorias de tribunais constitucionalmente permitidas (primeiro, os tribunais judiciais, de primeira e segunda instâncias e o Supremo Tribunal de Justiça; depois, os tribunais militares e o Tribunal de Contas; enfim, e eventualmente, os tribunais administrativos e fiscais), não quis todavia estabelecei um «sistema judicial único».

Porém, não menos certas são duas constatações: de uma banda, que o mesmo artigo 212º da Lei Fundamental «determinou só por si uma grande alteração do sistema judicial pré-constitucional, fazendo extinguir ou integrar na estrutura dos tribunais judiciais um grande número de tribunais especiais» (v. G. Canotilho e V. Moreira, op. cit., p. 400); de outra banda que, da interpretação conjugada dos iniciais artigos 293º, nº 1 e 301º, nº 1, da Lei Fundamental, não resulta — bem pelo contrário — que o poder constituinte derivado tenha querido, através deste último preceito, salvaguardar a sobrevivência, enquanto «tribunais», de autoridades marítimas hierarquicamente integradas na Administração Pública; isto é, de instâncias que, como tal, não respeitam minimamente os princípios da independência dos tribunais (cf. artigo 208º) e da separação entre órgãos de soberania (cf. artigo 114º, nº 1).

Aliás, bem mal andaria o poder judicial se adoptasse, nesta matéria, uma interpretação mais restritiva do que aquela atempadamente assumida pelas próprias autoridades marítimas.

Com efeito, a entrada em vigor das novas leis constitucionais adoptadas a partir de 25 de Abril de 1974 logo suscitaram dúvidas, no próprio seio da administração marítima quanto à compatibilidade dos questionados poderes do capitão do porto com o novo complexo jurídico-constitucional (v. circular nº 20/1. 15/74, de 22 de Agosto, da Intendência das Capitanias).

Tais dúvidas mantiveram-se com a entrada em vigor da actual Constituição da República e multiplicaram-se até com a publicação da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais e, mais precisamente, com o estabelecido no seu artigo 83º, nº 3 (Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro). Depois de sucessivas circulares editadas a propósito pela Direcção-Geral dos Serviços de Fomento Marítimo (v. a sua análise no Parecer nº 7/82, in Pareceres…, op. cit., vol. 18º, pp. 226-228), estabeleceu-se finalmente, através do ponto 4 da circular nº 31/78-J-2, de 28 de Julho, não poderem «o capitão do porto e o delegado marítimo decidir em matéria criminal, contravencional ou cível, por imposição constitucional». Ulteriormente confirmada através de outras circulares da mesma Direcção-Geral, esta orientação, que está na origem de alguns conflitos negativos de jurisdição entre capitães dos portos e certos tribunais de comarca, mantinha-se na data da propositura da presente acção.

14 — Em face do que acaba de se expor, logo se esvai o argumento que se procura extrair, precisamente, da publicação, ao abrigo do anterior artigo 301º, nº 1, da Consumição, da referida Lei nº 82/77, e que se formula nestes termos: dado que o seu mencionado artigo 83º, nº 3, veio declarar «extinta a competência dos tribunais marítimos para o conhecimento de crimes, mantendo-se aqueles, no restante, com a sua organização e funcionamento até à publicação da lei prevista no nº 2 do artigo 56º...», então daqui se deduz que, ao cabo e ao resto, os «tribunais marítimos» nunca tinham deixado de existir, valendo tal asserção para o «capitão do porto», quando do exercício de funções jurisdicionais.

É óbvio que esta argumentação — que repousa, aliás, numa interpretação «legislativa» da Constituição e não numa interpretação «constitucional» da lei — não colhe; isto porque ficou definitivamente adquirido (cf. supra nº 13) que, com a entrada em vigor da Constituição de 1976, os artigos 206º, nº 1, e 209º, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias cessaram a sua vigência; e apenas se poderia chegar a conclusão diversa se se admitisse, aberrantemente, que normas legislativas posteriores podem repristinar normas legislativas entretanto viciadas por inconstitucionalidade superveniente!

Aliás, a discussão é inútil uma vez que, pela sua Resolução nº 34/82, de 10 de Fevereiro de 1982, o Conselho da Revolução, precedendo parecer da Comissão Constitucional, «declarou com força obrigatória geral a inconstitucionalidade do nº 3 do artigo 83º da Lei nº 82/77, de 6 de Dezembro, em virtude de tal norma infringir os artigos 206º, 208ºe 212º da Constituição da República Portuguesa» (cf. Diário da República, 1ª série, nº 44, de 22 de Fevereiro de 1982).

15 — E, na mesma senda, também é de rejeitar o argumento extraído da adopção da Lei Constitucional nº 1/82, de 30 de Setembro (cf. Diário da República, 1ª série, nº 227), que, entrementes, na pendência do processo, foi aprovada e entrou em vigor; isto porque a referida Lei nº 1/82, entre outras revisões, alterou o artigo 212º da Lei Fundamental, nomeadamente no sentido de permitir a existência de tribunais marítimos (nº 2). Com fundamento nesta alteração pretende-se que, sendo os preceitos constitucionais de aplicação imediata, as questionadas disposições do Regulamento Geral das Capitanias deixaram de contrariar qualquer disposição constitucional.

Contudo, seguindo a peugada dos já citados Acórdãos nºs 71/84 e 72/84 deste Tribunal Constitucional, não é assim, essencialmente por três motivos.

Primeiro, porque, como já se demonstrou (v. supra, nº 13), sendo os referidos preceitos do Regulamento Geral das Capitanias contrários às disposições constitucionais, na versão de 1976, cessaram necessariamente a sua vigência aquando da entrada em vigor da Lei Fundamental.

Depois, porque, mesmo admitindo que os mesmos preceitos do Regulamento Geral das Capitanias foram repristinados quando da entrada em vigor da citada Lei Constitucional nº 1/82, em nada se alterou o exposto, uma vez que, na data da propositura da acção, aqueles preceitos não se achavam em vigor porque incompatíveis com o preceituado constitucional então vigente.

Enfim, porque, ao permitir agora a existência de tribunais marítimos, a alteração introduzida em 1982 no artigo 212º da Lei Fundamental também em nada veio modificar a questão da inconstitucionalidade dos artigos 206º, nº 1, e 209 °, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias; isto porque, como acima se expôs (cf. supra nº 12), à luz da interpretação conjugada dos artigos 205º, 206ºe 208ºda Constituição, as «autoridades marítimas» referidas no mesmo Regulamento Geral das Capitanias não têm a natureza de «tribunais», nem os «capitães dos portos» podem ser considerados «juízes»; como tal, as competências a estes atribuídas pelo referido Regulamento Geral das Capitanias ofendem frontalmente a reserva da função jurisdicional constitucionalmente outorgada aos tribunais.

16 — E à mesma conclusão se chegará caso se pretenda, agora, que as autoridades marítimas, enquanto autoridades administrativas (e já não «tribunais»), podem praticar actos jurisdicionalizados sem que haja violação da Constituição.

Sem dúvida que, como se regista nos citados Acórdãos nºs 71/84 e 72/84 do Tribunal Constitucional, «nada impede que certos processos conducentes à prática de actos administrativos sigam uma forma jurisdicionalizada».

E assim seria, no caso sub judice, se o capitão do porto, com vista a coadjuvar os tribunais no exercício das respectivas funções, interviesse como perito ou mesmo técnico para elaborar um parecer especializado ou, até, como instância conciliatória, na busca de uma solução amistosa entre as partes, como pressuposto processual de uma futura e eventual acção judicial.

Simplesmente, não é essa a competência que o Regulamento Geral das Capitanias outorga ao capitão do porto; esse diploma, expressamente atribui à autoridade marítima competência para «decidir litígios» (cf. artigo 206º, nº 1, do Regulamento Geral das Capitanias) ou «resolver litígios» [cf., ibidem, artigo 10°, nº 1, alínea oo)], entre outros, os que são relativos a «avarias marítimas e indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes;» [cf. item 4) do mesmo preceito]; uma tal decisão consubstancia, com evidência, não um mero acto administrativo jurisdicionalizado, mas um autêntico acto jurisdicional.

Com efeito, parafraseando o que se disse, quanto ao administrador de bairro, no já referido Acórdão nº 41 da Comissão Constitucional, quando o capitão do porto pratica tal acto, «não está, de modo algum, a realizar, principal ou directamente, um interesse público que caiba à administração prosseguir. Está, sim, a dirimir — […] — um conflito de interesses privados, numa lide como tantas outras que os tribunais judiciais decidem»; assim, não parece admissível explicar tal competência «como sendo a competência para a prática de um acto administrativo sujeito a recurso contencioso nos termos gerais. Precisamente porque o interesse público não é imediato e à administração falece iniciativa, não se descortina o exercício da função administrativa do Estado, não há um acto administrativo definitivo e executório cuja ilegalidade se possa arguir, no exercício do direito constitucional dos cidadãos previsto no artigo 269°, nº 2, da Lei Fundamental, em recurso para um órgão de natureza jurisdicional. Não existe uma decisão administrativa impugnável contenciosamente, existe uma decisão materialmente jurisdicional que é impugnável através da solicitação de nova decisão a uma instância superior»; e tanto é assim que «exactamente as mesmas questões são submetidas ao conhecimento dos tribunais comuns».

Assim, quando o capitão do porto resolve os litígios nomeadamente referentes a «indemnizações devidas por danos produzidos ou sofridos por embarcações ou outros corpos flutuantes» está, nos precisos termos do artigo 260° da Lei Fundamental, a dirimir «conflitos de interesses... privados», está a exercer a «função jurisdicional» constitucionalmente reservada aos Tribunais.

17 — Enfim, é de rejeitar a tese que sustenta que não pode o Tribunal, no caso sub judice, pronunciar-se quanto ao fundo enquanto não houver, sobre o litígio pendente, prévia decisão do capitão do porto, mesmo que se considere ser este mera autoridade administrativa; só assim, dir-se-ia, se daria cumprimento à lei e, mais precisamente, ao artigo 209°, nº 5, do Regulamento Geral das Capitanias que postula que «não pode ser intentada acção no Tribunal competente para resolver qualquer dos litígios a que este capítulo se refere sem ele ter sido submetido a decisão do capitão do porto».

É que, com efeito, tal tese viola frontalmente o direito de acesso aos tribunais consagrado na primeira parte do nº 2 do artigo 20º da Lei Fundamental, nestes termos: «A todos é assegurado o acesso aos tribunais para defesa dos seus direitos...», [v. Pereira da Fonseca, «Princípio geral da tutela jurisdicional dos direitos fundamentais (artigo 20.°, nº 1, da Constituição)», in Scientia Jurídica, t. XXX, 1981, pp. 50-77].

É certo que este direito não pode ser interpretado de modo absoluto, como impedindo toda e qualquer regulamentação do acesso aos tribunais, designadamente de cariz processual ou administrativo.

Mas, o que o preceito constitucional não admite decerto é que o acesso aos tribunais seja condicionado ou limitado por prévia e inultrapassável decisão de uma mera autoridade administrativa, precisamente sobre o litígio em causa; autoridade essa, aliás, que no caso concreto, e em obediência a ordem hierárquica, pode recusar tomar a referida decisão...

Por outras palavras: o exercício do direito de acesso aos tribunais pode ser submetido a condições formais, designadamente ao respeito de prazos; é o próprio reforço do direito consagrado que exige e fundamenta a adopção de tais regulamentações. Simplesmente há uma profunda diferença entre meros requisitos formais estabelecidos em vista ao exercício de um direito e limitações substanciais que interferem com o próprio direito, com o seu alcance ou com o âmbito da protecção que esse direito visa estabelecer. Ora, nos termos do artigo 18ºda Lei Fundamental, cada vez que uma limitação interfere com a própria substância de um direito, necessário se torna encontrar na própria Constituição fundamentação para a limitação do direito em apreço; e, quanto ao preceito em juízo, não se vislumbra qualquer apoio para uma qualquer limitação.

Estamos, pois, e em suma, perante um exemplo paradigmático de direito fundamental directamente aplicável e que directamente vincula as autoridades públicas e privadas (cf. artigo 18º, nº 1, da Constituição; v. ainda G. Canotilho, Direito Constitucional, Almedina, Coimbra, 1983, 3.1 ed., p. 494). Esta é a única interpretação que se coaduna com o espírito e a letra da actual Lei Fundamental e com as obrigações internacionalmente assumidas por Portugal em matéria de direito de acesso aos tribunais.

Na ordem interna, reparar-se-á que o direito de acesso aos tribunais, que já foi qualificado como o «direito dos direitos», constitui até um dos «princípios gerais» (Título I) dos «direitos e deveres fundamentais» (Parte I), tal como, por exemplo, o princípio da universalidade e o princípio da igualdade.

E, na ordem internacional, o direito de acesso aos tribunais constitui também um dos fundamentais princípios gerais do direito das gentes, nomeadamente consagrado no artigo 8ºda Declaração Universal dos Direitos do Homem, de 10 de Dezembro de 1948 (v., a este respeito, artigo 16ºda Constituição), do artigo 14º do Pacto Internacional sobre os Direito Civis e Políticos, de 16 de Dezembro de 1966, e no artigo 6º, nº 1, da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, de 4 de Novembro de 1950 (v. a tradução oficial destes preceitos, in, do relator, Direito Internacional dos Direitos do Homem, Textos Básicos, Coimbra Editora, 1984, respectivamente, pp. 548, 50 e 81); a aplicação deste último preceito está, aliás, na origem de variada jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e da Comissão Europeia dos Direitos do Homem, uniformemente no sentido da interpretação acima exposta (cf. Digest of Strasbourg Case-Law relating to the European Convertion on Human Rights, vol, 2 (Article 6), ed. Carl Heymanns-Verlag KG Kõln, Berlin, Bonn, München, 1984, pp. 289-349).

III

18 — Nestes termos, o Tribunal Constitucional julga inconstitucionais as normas constantes do nº 1 do artigo 206ºe do nº 5 do artigo 209 ° do Regulamento Geral das Capitanias, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/72, de 31 de Julho, por violação do preceituado nas disposições conjugadas dos artigos 205º, 206º, 208ºe 212º da Constituição e ainda dos artigos 20°, nº 2, e 18º, nº 2, da mesma Lei Fundamental; em consequência, nega provimento ao recurso e confirma o acórdão recorrido.

Lisboa, 25 de Março de 1985. — Jorge Campinos — Vital Moreira — António Luís Correia da Costa Mesquita — Antero Alves Monteiro Diniz — Raul Mateus — Armando Manuel Marques Guedes.

Texto