2O Direito
A questão objecto do presente recurso consiste em saber se padece de erro de julgamento a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que considerou que o oponente, aqui Recorrente, foi regularmente notificado da decisão da Direcção Regional de Saúde da Região Autónoma dos Açores, que determinou a restituição da bolsa concedida durante o período do internato complementar de medicina.
A sentença recorrida considerou que, apesar de a carta contendo a notificação ter vindo devolvida, o teor da mesma já era do conhecimento do Recorrente, pelo que entendeu ser o acto administrativo comunicado eficaz e, portanto, a quantia em causa exigível coercivamente, através do processo de execução fiscal em apreço.
O Recorrente não se conforma com tal julgamento, pois que a sentença recorrida, ao julgar verificada a notificação da decisão de devolução da bolsa e exigível a quantia exequenda, afastando o fundamento previsto na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, fez incorrecta interpretação e aplicação da lei, pelo que deve ser revogada.
Com efeito, na presente acção foram invocados dois fundamentos de oposição à execução: a prescrição e a inexigibilidade da dívida exequenda. Porém, este recurso tem como objecto somente esta segunda questão, tendo o julgamento sobre a prescrição transitado em julgado.
O Recorrente defende que o tribunal recorrido errou na subsunção que efectuou dos factos às normas jurídicas, na medida em que fez apelo ao regime das notificações de actos tributários, contido nos artigos 35.º, n.º 1, 36.º, n.º 1 e 38.º, n.ºs 3 e 5 do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT), para a resolução do dissídio. E, na sua óptica, deveria ter aplicado as normas do Código de Procedimento Administrativo (CPA).
A dívida em apreço não tem natureza tributária, dado tratar-se da cobrança de dívida à Direcção Regional de Saúde da Região Autónoma dos Açores, por força de alegado incumprimento de Regulamento, determinando a devolução da bolsa concedida durante o período do internato complementar de medicina, mediante execução fiscal.
Efectivamente, tem razão o Recorrente, pois está em causa um acto administrativo, logo será de aplicar as regras sobre notificação de actos administrativos contidas no CPA e não as regras sobre a notificação de actos tributários previstas no CPPT.
Tais actos, quando gozam de eficácia externa, têm de ser notificados aos interessados, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, de acordo com a imposição do n.º 3 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto.
Por isso, na concretização desse imperativo constitucional, o artigo 66.º do CPA, na redacção aplicável à data, estabelecia que devem ser notificados aos interessados os actos administrativos que decidam sobre quaisquer pretensões por eles formuladas, que imponham deveres, sujeições ou sanções, ou causem prejuízos, ou que criem, extingam, aumentem ou diminuam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afectem as condições do seu exercício.
A notificação desempenha, assim, um papel garantístico ou processual, na medida em que só após a notificação pode o acto ser oponível e iniciar-se o decurso do prazo de impugnação – cfr. Acórdão do STA, de 14/01/2015, proferido no âmbito do processo n.º 1618/13.
Nessa consonância, o artigo 70.º, n.º 1, alínea a), do CPA, na redacção aplicável à data, dispunha que “as notificações podem ser feitas por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando (…)”.
Em anotação a este preceito legal, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e JOÃO PACHECO DE AMORIM, referem, no “Código de Procedimento Administrativo – Comentado”, 2ª Ed., pág. 361, que “o envio da notificação pelos correios é feito sob a forma registada, não havendo nenhuma razão para distinguir neste aspecto o processo judicial e o processo administrativo, considerando-se, portanto, que vale aqui, até por razões de certeza, a regra do artigo 254º do Código de Processo Civil: fica feita prova no processo (ao qual é junto o respectivo talão de registo) de que a notificação foi enviada e em que data, podendo presumir-se (como em juízo) que os serviços postais entregaram, nos prazos normais, aos respectivos destinatários, a correspondência que lhes é confiada. Note-se, porém, que não funciona para as notificações procedimentais feitas por registo postal a regra aplicável em matéria de notificações judiciais (nº 3 do art. 1º do Decreto-Lei nº 121/76), segundo o qual elas se consideram feitas no terceiro dia posterior à data do registo (ou no primeiro dia útil imediatamente subsequente).» (nosso sublinhado)
E também na jurisprudência (cfr, entre outros, o acórdão da Secção de C.A. do STA de 01/10/2008, no recurso n.º 0337/08, onde se deixou frisado que a presunção constante do n.º 3 do art. 254.º do CPC «não é aplicável aos processos administrativos, que são regulados em primeira linha pelo CPA, em que não há qualquer norma que determine a aplicação subsidiária do CPC.») se firmou o entendimento de que não vale para os procedimentos administrativos a presunção que o n.º 3 do art. 254.º do anterior Código de Processo Civil (a que corresponde o art. 248.º do actual CPC) prevê para as notificações de actos judiciais aos mandatários, isto é, de que a notificação produz efeitos ainda que a carta seja devolvida – cfr. Acórdão do STA, de 28/01/2015, proferido no âmbito do processo n.º 0309/14.
Salientamos que mesmo nas situações em que o legislador optou por uma presunção legal de notificação por via postal de acto administrativo, só poderá funcionar se a carta não vier devolvida.
Não obstante os pontos 17 e 18 do probatório não serem absolutamente claros, a verdade é que a Administração, aparentemente, optou pela modalidade de carta registada com aviso de recepção – [“17. Por ofício de 08.05.2012 a exequente comunicou ao oponente que decorrido o prazo para audiência de interessados sem que se tenha pronunciado, foi proferido despacho a ordenar que o oponente terá de reembolsar o montante de €65.243,74;
18. A carta referida foi endereçada ao referido domicílio fiscal do oponente, tendo sido devolvida por não ser levantada.”]
Dizemos, aparentemente, porque os elementos dos autos poderão ser equívocos. Na verdade, compulsado o processo administrativo, que se mostra digitalizado a partir da página 284 do processo virtual, no SITAF, observamos um ofício a fls. 105/217 do SITAF, datado de 08/05/2012, sem que do mesmo conste mencionada a modalidade de envio postal que seria levada a cabo, onde se indica o montante a reembolsar à Direcção Regional da Saúde, correspondendo ao dobro dos valores auferidos a título de bolsa de estudo, e fixando-se o prazo de 30 dias para realizar esse pagamento, indicando-se, ainda, que, no caso de não efectuar o pagamento, se procederá à cobrança coerciva da verba em dívida para com a Região Autónoma dos Açores.
Na página imediatamente a seguir do processo administrativo (fls. 106/217 do SITAF) consta uma cópia de um envelope, a que terá correspondido um envio na modalidade de carta registada com aviso de recepção e que terá sido devolvida ao remetente, bem como cópia do respectivo aviso de recepção, mas dos quais não ressalta qualquer marca do dia aposta pelos CTT, Correios, qualquer carimbo, qualquer data, nem qualquer assinatura do distribuidor postal, ou sequer uma nota de que tenha sido deixado aviso para levantamento da carta, inexistindo qualquer menção à existência ou não de receptáculo postal, tão-pouco o motivo da devolução da carta, que poderia até ter sido por recusa do recebimento da mesma, por exemplo; o que não seria indiferente nem despiciendo. Neste circunstancialismo, com a agravante de inexistir guia/talão comprovativo de registo da carta, é impossível relacionar o referido ofício datado de 08/05/2012 com o envelope e o aviso de recepção não assinado, que se mostram ínsitos no processo administrativo.
De todo o modo e dando de barato o envio e devolução da carta registada com aviso de recepção, com proximidade da data de 08/05/2012, não podemos esquecer que esta modalidade de remessa postal tem especificidades, correspondendo a uma notificação pessoal, afastando-se do mero depósito de um objecto postal ou aviso numa caixa de correio. Na hipótese de devolução da carta registada com aviso de recepção, sem que este se mostre assinado, determina o CPC que deverá proceder-se à notificação mediante contacto pessoal (artigo 239.º, correspondente ao actual artigo 231.º do CPC) ou enviar-se nova carta (na hipótese do artigo 237.º-A, n.º 4, correspondente ao actual 229.º do CPC).
Portanto, a modalidade da carta registada com aviso de recepção não é apenas um “plus” formal em relação à modalidade da carta registada, mas sim uma modalidade diferente, com tramitação, formalidades e regime diverso – cfr., neste sentido, o Acórdão deste TCA Norte, de 10/02/2017, proferido no âmbito do processo n.º 00325/10.7BEBRG.
É notório que in casu a notificação para pagamento voluntário, no prazo de 30 dias, da verba referente à restituição da bolsa não chegou ao conhecimento do Recorrente, dado que, supostamente (concedendo), terá sido enviada uma carta registada com aviso de recepção que foi devolvida ao remetente, tendo, seguidamente, sem mais, sido emitida a respectiva certidão de dívida para efeito de cobrança coerciva desse montante – cfr. pontos 19 e 20 do probatório.
Apesar de ter realizado outro enquadramento legal, a sentença recorrida também reconhece que nada mais foi realizado no sentido de notificar o Recorrente antes da instauração do processo de execução fiscal. Todavia, considerou eficaz o acto administrativo para efeitos de exigibilidade da quantia em sede de execução coerciva, com os seguintes fundamentos:
“(…) Ora, de volta ao caso em apreço não foi demonstrado que tenha sido enviado ao oponente nova carta registada com aviso de receção após a devolução da primeira, pelo menos naquele prazo de 15 dias, pois resulta do probatório que foram efetivamente enviadas cartas registadas para efeitos de audição prévia em 10.05.2007, em 19.05.2011 e em 5.03.2012.
Todavia, afigura-se-nos que foi demonstrado que o seu teor chegou ao conhecimento do executado.
Com efeito, tal como consta do probatório e já foi referido na motivação, ficou demonstrado que foi proferida decisão a considerar o oponente devedor da quantia em causa a título de restituição de bolsa de estudo e que foi enviada notificação para audição prévia ao oponente quer para o hospital onde trabalhava quer para o seu domicílio fiscal. Apesar da devolução da carta e após a citação o oponente disse junto da exequente que nunca foi notificado para efetuar o pagamento exigido e deduziu oposição à execução fiscal. Consequentemente, a exequente Direção Regional da Saúde proferiu decisão de anulação da execução fiscal n.º .............1472, em 03.04.2012, para repetir a notificação do oponente para efeitos de audição prévia, dando-lhe a oportunidade de apresentar defesa à execução. Mais se demonstrou, que quando a exequente solicitou ao Serviço de Finanças ... a anulação da execução fiscal, o processo já se encontrava em fase de oposição judicial, neste TAF, razão pela qual foi ali proferida decisão de extinção da instância, por inutilidade superveniente da lide. Foi então enviada carta registada para o domicílio fiscal do oponente para efeitos de audição prévia, que foi devolvida por não ter sido reclamada. Decorrido o prazo que lhe foi dado para pronúncia, sem que se tivesse pronunciado, foi proferida decisão final no sentido de que o oponente teria de proceder ao reembolso dos valores auferidos a título de bolsa, decisão que lhe foi enviada por carta registada, igualmente devolvida por não ter sido levantada.
Portanto, foram enviadas várias cartas registadas ao oponente, que não foram levantadas, dando-lhe conhecimento da dívida, tendo havido inclusivamente anulação da execução em curso, já em fase de oposição judicial, para que o oponente se pudesse pronunciar sobre a execução, razão pela qual temos por indubitável que o teor da decisão de restituição da bolsa de estudo chegou ao seu conhecimento antes da citação que originou os presentes autos, tanto mais que aquele teve oportunidade de apresentar oposição judicial à execução fiscal prévia a esta.
Assim, conclui este Tribunal que a decisão em causa produz efeitos relativamente ao sujeito passivo, sendo, por essa razão, ato eficaz e exigível. Consequentemente, a divida é exigível e a oposição tem de improceder. (…)”
Ora, ressalta, pelo menos, que a notificação não chegou a concretizar-se, por a carta não ter sido recepcionada.
A decisão da primeira instância poderá ser plausível quanto ao acto administrativo, embora fique sempre a dúvida se o Recorrente chegou a ter conhecimento de todos os elementos que lhe deveriam ser transmitidos, conforme dispunha o artigo 68.º do CPA, na redacção à data.
Com efeito, no contexto singular dos presentes autos, o Recorrente terá acabado por ter conhecimento do teor do acto através da certidão da dívida exequenda emitida no âmbito do outro processo executivo que foi anulado.
No entanto, o Recorrente desconhecerá o prazo que foi fixado para proceder ao pagamento voluntário (30 dias), pelo que não soube o período temporal que teve para efectuar o pagamento voluntário.
Não podemos olvidar que a execução coerciva só pode verificar-se relativamente a actos administrativos de comando não voluntariamente cumprido.
Como se refere no Acórdão do STA, de 19/10/2011, no processo n.º 0578/11, trazido aos autos pelo Recorrente: “ (…) Para se proceder à execução forçada de um acto é pois necessário: (i) que ele contenha uma obrigação, (ii) que seja notificado ao obrigado, (ii) e que o seu destinatário não tenha cumprido voluntariamente a obrigação que se lhe impôs. Se estas condições não se verificam, então a obrigação não é exigível. (…)”
No caso, não pode considerar-se a notificação eficaz para efeito de instauração do processo de execução fiscal e cobrança coerciva da dívida, na medida em que o seu destinatário não teve oportunidade, previamente, de cumprir voluntariamente a obrigação de restituição da quantia referente à bolsa, dado que não chegou a recepcionar a carta destinada a interpelá-lo para o efeito.
Sem um acto prévio que tenha sido devidamente notificado ao destinatário para cumprir a obrigação pecuniária em determinado prazo, a dívida exequenda não é exigível nem exequível. Neste tipo de actos, a notificação funciona como interpelação ao devedor para cumprimento em determinado prazo, findo o qual se constitui em mora (cfr. artigos 777.º e 805.º do Código Civil).
Não tendo sido notificado o acto ao seu destinatário, não se iniciou o prazo para pagamento voluntário da dívida e, portanto, por falta da necessária interpelação do obrigado, aqui Recorrente, não se pode dizer que a dívida se venceu e tornou exigível.
Se a dívida incorporada no título executivo não é exigível, por falta de acto administrativo previamente notificado ao executado, existe inexequibilidade do título, que é fundamento de oposição à execução, enquadrável na alínea i) do n.º 1 do artigo 204.º do CPPT, por estar em causa a inexigibilidade da obrigação nele incorporada.
Pelo exposto, urge conceder provimento ao recurso, revogar a sentença na parte recorrida e julgar a oposição procedente, extinguindo-se o processo de execução fiscal.
Conclusões/Sumário
I - Estando em causa a cobrança de dívida proveniente de acto administrativo que determinou a devolução de bolsa de estudo, importa atender às regras sobre notificação de actos administrativos contidas no Código de Procedimento Administrativo (CPA) e não às regras sobre notificação de actos tributários contidas no Código de Procedimento e de Processo Tributário.
II - Tal decisão tinha de ser notificada ao interessado, mediante comunicação oficial e formal, na forma prevista na lei, tendo a falta de notificação como consequência legal a ineficácia do acto.
III - Segundo o artigo 70.º, n.º 1, alínea a), do CPA, na redacção à data, as notificações podem ser feitas por via postal desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando; e apesar de a lei não o especificar, o envio da notificação pelos correios deve ser feito sob a forma registada.
IV - Todavia, não funciona para as notificações procedimentais feitas por registo postal a presunção que o n.º 3 do artigo 254.º do anterior CPC (a que corresponde o artigo 248.º do actual CPC) prevê para as notificações de actos judiciais aos mandatários, isto é, de que a notificação produz efeitos ainda que a carta seja devolvida.
V - Recaindo o dever de notificação sobre a administração pública, sobre a qual impende o ónus de diligenciar pela sua efectiva concretização, de forma a levar o acto ao conhecimento do seu destinatário, não pode dar-se como concretizada a notificação efectuada através de carta que veio devolvida e que não chegou à esfera de cognoscibilidade do respectivo destinatário.
VI - Sem um acto prévio que tenha sido devidamente notificado ao destinatário para cumprir a obrigação pecuniária em determinado prazo, a dívida exequenda não é exigível nem exequível.
