0838/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I – Nos termos do art. 150º, nº 1 do CPTA, das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, “excepcionalmente”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. II – Não se justifica, à luz da apontada disposição legal, a admissão de revista excepcional de uma decisão do TCA sobre interpretação de uma declaração negocial, tendo em conta a natureza claramente casuística da questão suscitada, assim reconduzida aos estritos limites do caso presente, enquanto reportada aos termos concretos da declaração da contra-interessada, transcrita nos autos, pelo que sempre se trataria do ajuizamento de uma situação singular e casuística que tem a ver com os termos daquela declaração concreta.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: ( Relatório ) O MUNICÍPIO DE SINTRA interpôs para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150º do CPTA, recurso de revista do acórdão do TCA Sul de 07.03.2013 (fls. ), pelo qual foi concedido provimento ao recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Sintra que julgara improcedente a acção de contencioso pré-contratual contra si intentada por A……………………., SA, com os sinais dos autos, para impugnação da deliberação de adjudicação à empresa B…………………………., SA, da aquisição de serviços de vigilância pontual, rondas, manutenção preventiva, ligação, intervenção em sistemas de segurança em edifícios municipais, para o período de 1ABR a 31DEZ de 2011 e ano de 2012, adoptada pela CMSintra a 30.03.2011, na sequência do Relatório Final do Júri do Concurso. O recorrente alega, em abono da admissão da revista, que está suscitada nos autos uma questão, a seu ver mal decidida, de manifesta repercussão jurídica e social, que o recorrente pretende ver clarificada pelo tribunal de revista: Não contendo o CCP um regime de interpretação da declaração negocial em contratação pública, impõe-se clarificar qual o quadro normativo aplicável, designadamente quando esteja em causa interpretar uma declaração negocial imperfeita. É que a decisão sob recurso termina com a conclusão de que a uma declaração negocial imperfeita não se pode atribuir qualquer sentido, por se tratar de uma contratação pública, que é dominada pela tipicidade e formalidade, o que acaba por remeter para o art. 238º do C.Civil, que interpreta no sentido de, em procedimento concursal, não se poder atribuir qualquer sentido a uma declaração imperfeitamente expressa. Esta solução afigura-se manifestamente excessiva, podendo conduzir à declaração de nulidade de centenas ou milhares de contratos celebrados no âmbito do CCP. ( Fundamentação ) O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, “ excepcionalmente ”, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “ quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ” ou “ quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ”. A jurisprudência do STA, interpretando o comando legal, tem reiteradamente sublinhado a excepcionalidade deste recurso, referindo que o mesmo só pode ser admitido nos estritos limites fixados neste preceito. Trata-se, efectivamente, não de um recurso ordinário de revista, mas antes, como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei n°s 92/VIII e 93/VIII, de uma “ válvula de segurança do sistema ” que apenas deve ser accionada naqueles precisos termos. Deste modo, a intervenção do STA só se justificará em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se generalizar este recurso de revista, o que não deixaria de se mostrar desconforme com os aludidos fins tidos em vista pelo legislador. O Supremo Tribunal Administrativo tem interpretado a norma do art. 150º como exigindo que, em relação à questão objecto de recurso de revista, seja possível entrever, “ainda que reflexamente, a existência de interesses comunitários especialmente relevantes” (Ac. de 19.06.2008 – Proc. nº 490/08), ou ainda que a mesma se relacione com “matéria particularmente complexa do ponto de vista jurídico” (Ac. de 14.04.2010 – Rec. 209/10) ou “particularmente sensível em termos do seu impacto comunitário” (Acs. de 26.06.2008 – Procs. nº 535/08 e nº 505/08), exigindo ao intérprete e ao julgador complexas operações de natureza lógica e jurídica indispensáveis à resolução das questões suscitadas. Na situação sub judice , e à luz da apontada orientação jurisprudencial, entendemos que não se justifica a admissão da revista. O que se passa é que no procedimento em causa, a contra-interessada B………………… – à qual veio a ser atribuída a impugnada adjudicação do serviço posto a concurso (aquisição de serviços de vigilância pontual, rondas, manutenção preventiva, ligação, intervenção em sistemas de segurança em edifícios municipais, para o período de 1ABR a 31DEZ de 2011 e ano de 2012) – não apresentou a declaração constante do ponto ix da alínea c) do nº 1 do art. 10º do Programa do Procedimento, no qual era exigido aos concorrentes que apresentassem uma declaração vinculativa com uma lista detalhada quanto aos procedimentos a executar aquando da recepção de um alarme para efeitos de protecção activa . E, a esse propósito, o ponto 2.1.2 do Caderno de Encargos estabelecia uma lista mínima dos procedimentos que o adjudicatário teria de executar nesse contexto. Como se vê da matéria de facto fixada [al. c)], a contra-interessada B…………………., que não apresentou a dita declaração vinculativa , fez acompanhar a sua proposta de uma declaração sob compromisso de honra , que diz apenas o seguinte: “(…) que a sua representada: Contenha uma lista detalhada com os procedimentos que o concorrente executará aquando da recepção de um alarme para efeitos de protecção activa ”. A decisão da 1ª instância considerou que esta declaração, embora imperfeita, corresponde a uma intenção de vinculação aos limites mínimos dos procedimentos a adoptar aquando da recepção de um alarme para efeitos de protecção activa, pelo que sufragou a suficiência dessa declaração e, por isso, a legalidade da adjudicação atribuída a esse concorrente. O acórdão recorrido, fazendo naturalmente apelo ao regime de interpretação da declaração negocial constante dos arts. 236º e 238º do CCivil, e considerando que a contratação administrativa é um negócio típico e formal, acaba por decidir em sentido contrário, considerando sem qualquer sentido a declaração apresentada e, por isso, ilegal a adjudicação aqui em causa. Afirma o acórdão, a tal propósito: “E como o CCP não estabelece um regime de interpretação da declaração negocial nem é possível hoje convocar os princípios contidos no art.º 186.º , n.º 2, do CPA , por esta norma entretanto ter sido revogada, a interpretação deve basear-se nos artigos 236.º e ss. do CC , o que significa que devem ser tidos em conta todos os elementos que contribuam para o esclarecimento gradual do objecto negocial, designadamente os textos contratuais, o comportamento contratual e pré-contratual, os elementos intrínsecos e extrínsecos à declaração, o contexto em que foi produzida e as finalidades que visa atingir, etc. (…) Ora, tendo em consideração os vários elementos que se podem convocar como auxílio para dilucidar tal sentido, concluiu-se que na posição de um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, dificilmente se pode deduzir a interpretação que o júri do concurso, a entidade adjudicante e a sentença acolheram da referida declaração. É que tal sentido não tem nenhuma correspondência no texto do respectivo documento, nem sequer tem uma correspondência mínima ou imperfeitamente expressa…pelo que a declaração da contra-interessada não pode ser vista como adesão à lista de procedimentos básicos a adoptar em caso de recepção de alarme”. Ou seja, entendeu o acórdão sob recurso, neste labor interpretativo, que à declaração da contra-interessada B………………. não se pode atribuir sentido algum pois que dela não resulta minimamente quais os procedimentos que ela se propõe executar, pelo que entendeu o acórdão que tal proposta não deveria ter sido admitida. A solução sufragada pelo acórdão recorrido não assenta em erro grosseiro ou manifesto, nem é juridicamente insustentável ou descabidamente ilógica. Traduz uma posição juridicamente plausível, de entre o espectro das soluções jurídicas possíveis, fazendo-o, aliás, com apelo aos pertinentes preceitos do CCivil em matéria de interpretação da declaração negocial. Para além disso, deve ter-se em conta a natureza claramente casuística da questão suscitada, assim reconduzida aos estritos limites do caso presente, enquanto reportada aos termos concretos da referida declaração da contra-interessada, atrás transcrita, pelo que sempre se trataria do ajuizamento de uma situação singular e casuística que tem a ver com os termos daquela declaração concreta. O que afasta a capacidade de expansão da controvérsia a outros casos futuros, que serão sempre, como este, de apreciação casuística e restritiva, tendo em conta o teor concreto da declaração em causa. ( Decisão ) Com os fundamentos expostos, por não se verificarem os pressupostos exigidos pelo art. 150º, nº 1 do CPTA, acordam em não admitir a revista. Custas pelos Recorrentes. Lisboa, 20 de Junho de 2013. – Luís Pais Borges (relator) – Rosendo Dias José – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.