7/84 - Tribunal Constitucional

Plenário. Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1 — A pedido da Federação Portuguesa dos Industriais de Moagem, o Ex.mo Provedor de Justiça requereu a apreciação e declaração de incons­titucionalidade, com força obrigatória geral, das normas contidas nos arti­gos 25.º, n.º 1, e 27.º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 70/78, de 7 de Abril, com o fundamento de que, tendo este diploma sido publicado ao abrigo da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 17/78, de 28 de Março, «para definir crimes e penas não superiores a prisão até dois anos», a figura prevista nos referidos preceitos, aí qualificada como «diferenciais de preços», assume a natureza jurídica de verdadeiro imposto, matéria esta reservada à Assembleia da República, nos termos do artigo 167.º, alínea o), da Constituição da República (na sua redacção primitiva). Cumprido o disposto no artigo 54.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, ofereceu o Ex.mo Primeiro-Ministro o parecer da auditoria jurídica da Presidência do Conselho de Ministros, junto a fls. 15, em que se sustenta a não inconstitucionalidade das normas em apreciação, fun­damentalmente porque as diferenças entre os preços a que elas se refe­rem não constituem qualquer tributo «cuja fiscalidade ou sequer parafiscalidade exigisse reserva de lei». Cumpre decidir. 2.1— A Lei n.º 17/78, de 28 de Março, concedeu ao Governo auto­rização para, «no exercício da competência própria e da que resulta da presente lei, definir crimes e penas não superiores a prisão até dois anos e multa correspondente» (artigo 1.º), autorização essa que caducaria seis meses após a entrada em vigor dessa lei (artigo 2.º). No uso de tal auto­rização o Governo aprovou o Decreto-Lei n.º 70/78, de 7 de Abril, que, autorizando a Empresa Pública do Abastecimento de Cereais (EPAC) — segundo o seu próprio sumário — a «adquirir em exclusivo todo o trigo de produção nacional e quaisquer outros cereais de produção nacional», prevê efectivamente (nos diferentes números do seu artigo 29.º) umas tantas infracções ao disposto em algumas das suas disposições. Não é esse preceito — o do artigo 29.º — que está em causa no pre­sente processo, mas sim, como se disse, os dos artigos 25.º, n.º 1, e 27.º, n.ºs 1 e 2, do mesmo diploma. Antes de nos debruçarmos sobre eles, importa, porém, dizer alguma coisa sobre a Empresa Pública do Abastecimento de Cereais e também sobre o Fundo de Abastecimento. 2.2— A Empresa Pública do Abastecimento de Cereais (EPAC) foi criada, ao mesmo tempo que o Instituto dos Cereais, E. P., pelo Decreto­-Lei n.º 663/76, de 4 de Agosto. É, como o seu nome indica, uma empresa pública, dotada de personalidade jurídica, de autonomia admi­nistrativa e financeira e de património próprio, que se rege fundamental­mente pela lei aplicável às empresas públicas e pelos respectivos estatutos (artigo 1.º do referido decreto-lei e artigos 1.º e 2.º dos estatutos a ele anexos). Constituem objectivos da EPAC: a) Dar concretização às medidas definidas pelo Governo relativa­mente à regularização do mercado dos cereais e sementes; b) Contribuir para a regularização e abastecimento do mercado interno de cereais e sementes pela compra, venda e armazena­gem da produção nacional e pela importação; c) Promover a modernização do sistema de comercialização de cereais e sementes, estruturando os respectivos circuitos e criando infra-estruturas de conservação e armazenamento necessários ao seu eficiente funcionamento; d) Colaborar com os serviços oficiais na modernização do sistema comercial, no estabelecimento de medidas sobre preços dos fac­tores de produção agrícola e na elaboração dos programas nacio­nais de abastecimento de cereais; e) Dar parecer sobre a importação de cereais e produtos afins e derivados, tendo em conta o estabelecimento e execução dos pro­gramas de abastecimento; f) Promover, como complemento da sua acção comercial, activi­dades de apoio técnico, junto da indústria utilizadora das matérias-primas fornecidas, por iniciativa própria ou em cola­boração com outras entidades (artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 551/77, de 31 de Dezembro, que extinguiu o Instituto dos Cereais, com efeitos a partir de 1 desse mês, bem como o Ins­tituto dos Cereais, E. P., criado pelo Decreto-Lei n.º 663/76, e determinou que a EPAC iniciasse a sua actividade na mesma data de 1 de Dezembro de 1977). Para realização dos seus objectivos, compete especialmente à Empresa: Adquirir cereais e sementes de produção nacional em regime de exclusivo ou intervenção; Importar, em regime de exclusivo, cereais e sementes de cereais e forragens para garantia do abastecimento; Armazenar, conservar e beneficiar cereais e sementes; Preparar sementes seleccionadas, através das necessárias operações de limpeza, calibragem e ensaque, com vista à respectiva cer­tificação; Distribuir e vender cereais e sementes; Exportar cereais e sementes certificadas de cereais e forragens; Conceder créditos à produção para aquisição de sementes ou actuar como intermediária na obtenção dos mesmos; Assegurar assistência aos produtores de cereais, quando reconheci­damente necessária, no que se refere ao armazenamento e conservação dos seus produtos; Determinar o valor comercial de cereais, em função das suas carac­terísticas legais; Participar na elaboração dos regimes cerealífero e orizícola (alí­neas a), b), c), d), e), f), h), i), k) e l) do artigo 5.º dos esta­tutos). Quanto ao Fundo de Abastecimento: Criado pelo Decreto-Lei n.º 36 501, de 9 de Setembro de 1947, mediante a incorporação nele de outros fundos constantes da lista anexa a esse decreto-lei, destina-se o Fundo de Abastecimento «a suportar parte do custo de algumas mercadorias essenciais ao abastecimento público, de maneira a tornar o seu preço comportável para o consumidor, e a facili­tar a instalação e apetrechamento de frigoríficos, silos e armazéns» (artigo 3.º desse diploma). Este Fundo é dotado de personalidade jurí­dica e os seus serviços gozam de autonomia administrativa e financeira (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 39 035, de 15 de Dezembro de 1952). Nos termos do artigo 4.º deste Decreto-Lei n.º 39 035, compete ao conselho administrativo do Fundo, além do mais: «acompanhar e estudar a evolução dos preços dos produtos essenciais ao abastecimento público» [alínea c)]; «propor a revisão das taxas e diferenciais pertencentes ou não aos fundos incorporados no Fundo de Abastecimento, tendo em vista a melhoria da sua eficiência» [alínea d)]; e «dar parecer sobre os planos de intervenção no mercado dos produtos por parte dos organismos corpora­tivos ou de coordenação económica e sobre a política de preços a seguir» [alínea e)]. Consumem receitas do Fundo de Abastecimento, entre outras, as taxas e diferenciais que lhe estejam legalmente atribuídos, incluindo os dos fun­dos e contas especiais nele incorporados [artigo 8.º, alínea a), do mesmo diploma]. 2.3 — Examinemos agora o n.º 1 do artigo 25.º e os n.ºs 1 e 2 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 70/78, postos em causa no presente pro­cesso. Diz o primeiro: Os diferenciais de preços, relativamente a sementes, cereais e farinhas, que possam resultar da aplicação do presente diploma e legislação complementar, constituirão encargo ou receita do Fundo de Abastecimento. Dispõe, por sua vez, o artigo 27.º: 1— As fábricas de farinhas de trigo e milho e as fábricas de alimentos compostos para animais liquidarão à EPAC, no prazo de 60 dias, para crédito do Fundo de Abastecimento, a diferença entre os preços por que adquiriram os cereais em seu poder à data da entrada em vigor do presente diploma e os novos preços fixa­dos no despacho a publicar ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 1.º deste decreto-lei. 2— As fábricas de farinhas espoadas de trigo liquidarão à EPAC, no prazo de 60 dias, para crédito do Fundo de Abasteci­mento, o diferencial entre os actuais preços de venda das farinhas espoadas de trigo de 1.ª e 2.ª qualidades e os novos preços fixa­dos no artigo 7.º [deve ler-se 8.º] deste decreto-lei para as quan­tidades em seu poder à data da entrada em vigor do presente diploma. Fala-se no n.º 1 do artigo 25.º em «diferenciais» de preços de semen­tes, cereais e farinhas, e no artigo 27.º em «diferença» entre preços de cereais (n.º 1) e em «diferencial» entre preços de farinhas espoadas de trigo de 1.ª e 2.ª qualidades (n.º 2). De que «diferenciais» ou «diferenças» se trata? O artigo 1.º do diploma, depois de dizer no seu n.º 1 que «a Empresa Pública do Abastecimento de Cereais (EPAC) adquirirá em exclusivo todo o trigo de produção nacional e, em regime de intervenção, as quantida­des de quaisquer outros cereais de produção nacional que lhe sejam entre­gues, para aquisição, pelos produtores», acrescenta no n.º 2: Por despacho dos Ministros da Agricultura e Pescas e do Comér­cio e Turismo serão estabelecidos: a) Os preços de compra e venda pela EPAC do trigo de produção nacional e os preços de venda do trigo impor­tado que se não destine a fins especiais ou a ser trans­formado para exportação; b) Os preços mínimos de compra, as margens da sua varia­ção e os preços de venda dos restantes cereais de produ­ção nacional; c) Os preços de venda dos restantes cereais importados, quando não destinados a fins especiais ou a transforma­ção para exportação; d) Os preços e condições de aquisição e de venda à lavoura das sementes seleccionadas de cereais e sementes forra­geiras. Por seu lado, o artigo 8.º estabelece que «os preços máximos por tone­lada das farinhas espoadas de trigo nas fábricas de moagem ou sobre vagão são os seguintes: farinha de 1.ª qualidade — 8 310$; farinha de 2.a qualidade — 7 998$60». Os «diferenciais» de preços a que se refere o n.º 1 do artigo 25.º são, portanto, as diferenças entre os preços das sementes, cereais e farinhas, em vigor à data do Decreto-Lei n.º 70/78, e os preços para eles resultan­tes da aplicação deste diploma. Tais diferenciais, por força do mesmo pre­ceito, deviam constituir «encargo» ou «receita» do referido Fundo de Abas­tecimento, conforme os novos preços viessem a ser inferiores ou superiores aos preços antigos. Por sua vez, as «diferenças» de preços previstas nos n.ºs 1 e 2 do artigo 27.º são: as diferenças, para mais, entre os preços por que as fábricas de farinhas de trigo e milho e as fábricas de alimentos compostos para animais adquiriram os cereais em seu poder à data da entrada em vigor do mesmo diploma e os novos preços fixados no despacho a publicar ao abrigo do disposto no n.º 2 do artigo 1.º (n.º 1); e as diferenças, para mais, entre os preços de venda das farinhas espoadas de trigo à data do decreto-lei, em poder das fábricas na mesma data, e os novos preços fixa­dos no artigo 8.º (n.º 2). Tais diferenças constituem crédito do Fundo de Abastecimento. São estes «diferenciais» ou «diferenças» de preços que o Ex.mo Prove­dor de Justiça pretende que contêm os elementos essenciais definidores do imposto, cuja criação estava, portanto, reservada à Assembleia da Repú­blica, por força do disposto no artigo 167.º, alínea o), da Constituição da República [hoje, artigo 168.º, n.º 1, alínea i)]. Na verdade, segundo esse preceito (na sua redacção primitiva), é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre «criação de impostos e sistema fiscal». Mas estaremos aqui em presença de um imposto ou, porventura, de uma figura análoga sujeita ao mesmo regime? 2.4 — Como ensina o Prof. José Joaquim Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 1977, n.º 32, «o imposto define-se: prestação pe­cuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos». E explica o mesmo Prof.: «Pres­tação pecuniária: o imposto é uma prestação em dinheiro ou equivalente a dinheiro; coactiva: o montante do imposto é estabelecido na lei ou por força da lei; unilateral: ao pagamento do imposto não corresponde qual­quer contraprestação por parte do Estado; sem o carácter de sanção: o imposto não tem natureza de penalidade, como a multa.» Sobre a noção de imposto e sua distinção de figuras próximas podem ainda ver-se: Ale­xandre Pinto Coelho do Amaral, Direito Fiscal, 1959-1960, I, § 4.º; José Manuel Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 2.ª ed., 1972, n.º 2; Prof. Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, I, 1974, n.ºs 6 e segs.; António Braz Teixeira, Princípios de Direito Fiscal, 1979, n.ºs 5 e 6; Alberto F. Amorim Pereira, Noções de Direito Fiscal. 1981, parte I, capí­tulo II, n.ºs 1 e 2; Carlos Pamplona Corte-Real, Curso de Direito Fiscal, I vol., 1982, II parte, A); Prof. A. L. Sousa Franco, Direito Financeiro e Finanças Públicas, vol. II, 1982, capítulo XVI; Prof. Pedro Soares Marti­nez, Manual de Direito Fiscal, 1983, parte I, capítulo II, n.ºs 3 e 4; José Luís Perez de Ayala y Eusébio Gonzalez, Curso de Derecho Tributário, tomo I, 2.a ed., 1978, leccion 8.a; Acórdão do Supremo Tribunal Admi­nistrativo (Tribunal Pleno) de 17 de Março de 1976 (nos Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo, ano XV, n.º 178, p. 1331); Parecer da Procuradoria-Geral da República, n. 53/78, de 13 de Abril (no Boletim do Ministério da Justiça, n.º 281, p. 117). Agora uma referência às chamadas receitas parafiscais. Acerca delas escreveu o Prof. Alberto Xavier, obra citada, n.º 23: Generalizou-se na doutrina financeira o termo de parafiscalidade, pretendendo-se com ele designar outras receitas, análogas ao imposto, mas que deste se distinguiriam ou pela própria essência conceituai ou pela especialidade dos regimes jurídicos a que estão submetidas. Mas verdadeiramente o que caracteriza a parafiscalidade é a natureza do sujeito em cujo favor foram criadas as receitas e a con­sequente especialidade do seu regime de contabilização financeira. Na verdade, as receitas parafiscais são receitas da Administração Central que não são previstas no Orçamento Geral do Estado. São receitas da Administração Central e por isso se não con­fundem com as finanças dos entes territoriais (estados federados, regiões, autarquias). Mas também não são receitas do Estado, na sua acepção de pessoa colectiva de direito público que tem por órgão o Governo. Pertencem a pessoas colectivas autónomas de base institucional (institutos públicos) ou, quando muito, são afectadas a patrimónios autónomos do Estado (fundos, empresas públicas). Ao contrário do que sucede com a generalidade das receitas da Administração Central não constam do Orçamento Geral do Estado, tendo-se verificado quanto a elas o fenómeno da «desorçamentação», com vista a subtraí-las à rigidez e às garantias ine­rentes àquele documento político. Como se sabe, a atribuição da qualificação de receitas parafiscais tem-se discutido quanto às contribuições devidas às caixas de previdência, às quotizações para o Fundo de Desemprego, às chamadas «taxas» dos orga­nismos de coordenação económica. Por último, aludiremos aos monopólios fiscais e às explorações de uti­lidade pública. Sobre esta matéria ensina o Prof. Teixeira Ribeiro, obra citada, n.º 30: As receitas patrimoniais podem ainda provir das explorações industriais ou comerciais do Estado. Efectivamente, o Estado explora certas indústrias e comércios, umas vezes em monopólio, outras em concorrência com os particulares. Quando o faz em monopólio, temos, porém, a distinguir: — ou o Estado se reserva a exploração de determinada indústria com o fim de obter receitas; — ou o Estado se reserva essa exploração, não por causa das receitas, mas para assim satisfazer melhor as necessida­des colectivas. No primeiro caso, o Estado vai fixar preços óptimos de mono­pólio como o faria qualquer monopolista privado, e, através do seu exclusivo legal, vai conseguir vender os artigos aos consumido­res a preço mais alto do que o preço por que lhes seriam vendidos se a exploração da indústria pertencesse a particulares. Os consumidores serão, assim, obrigados a pagar mais caros os artigos produzidos pelo Estado, tudo se passando como se este, através do seu monopólio, cobrasse um imposto equivalente à dife­rença entre o preço que no mercado se estabeleceria, caso hou­vesse concorrência entre empresas privadas, e o preço, mais alto, que fixou. No fundo estes monopólios são, sob o ponto de vista finan­ceiro, meros processos de cobrança de tributos. Por isso se chamam monopólios fiscais. No segundo caso, e no caso de exploração em concorrência, o fim do Estado não é o lucro; o seu fim é a satisfação de necessi­dades colectivas, no convencimento de que, se aquelas indústrias estivessem a cargo dos particulares ou só a cargo deles, não se con­seguiriam satisfazer cabalmente essas necessidades. Daí que o Estado renuncie a parte do lucro que poderia alcan­çar, estabelecendo preços inferiores ao óptimo de monopólio, ou inferiores aos preços que, na falta dele, Estado, as empresas priva­das concorrentes praticariam. E é nesta circunstância de o Estado fixar preços mais baixos que está o sinal de não pretender lucros, mas de satisfazer as necessidades dos consumidores em melhores condições do que de outro modo seriam satisfeitas. Temos, assim, explorações industriais e comerciais de utilidade pública. Ora, as receitas em questão não se incluem, quer no âmbito da fisca­lidade, quer no da parafiscalidade, nem a EPAC constitui um monopó­lio fiscal. Do que se trata aqui — e repetindo afinal o que se disse atrás — é apenas do seguinte: A EPAC compra os cereais e sementes de produção nacional [artigo 5.º, alínea a), dos Estatutos e artigo 1.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 70/78]. Como medida de controlo, obrigam-se os produtores a manifestar na Empresa o cereal utilizado na sementeira e o produzido (artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 70/78). É também a EPAC que distribui e vende os cereais e sementes [artigo 5.º, alínea e), dos Estatutos]. Os preços são fixados em diploma legal pelo Governo ou pelo Minis­tro ou Ministros competentes. Quando haja alteração nos preços é que surgem os tais «diferenciais» ou «diferenças», que, por força dos preceitos em apreciação, constituem receita, ou encargo, do Fundo de Abasteci­mento. Ora, estes «diferenciais» ou «diferenças» não são senão aquilo que o seu próprio nome indica: diferenças de preços. Ou, se se quiser: lucros, tratando-se de diferenças, para mais, entre os preços antigos e os novos preços; perdas, no caso inverso. 2.5 — Chegados aqui, não caberia porventura a este Tribunal justifi­car a atribuição ao Fundo de Abastecimento de tais «diferenciais». Sempre se dirá, todavia, que ela está de acordo com a própria essên­cia e finalidade primeira desse mesmo Fundo, que é a de suportar parte do custo de algumas mercadorias indispensáveis ao abastecimento público (artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 36 501), e, numa perspectiva mais vasta, com as tarefas cometidas ao Estado no domínio económico (vejam-se, por exemplo, as várias alíneas do artigo 81.º da Constituição), e designada­mente «na formação e no controlo dos preços» (artigo 109.º, n.º 1). Como diz o Dr. Carlos Ferreira de Almeida, Direito Económico, I parte, n.º 20, «o lucro não é objectivo característico das empresas públi­cas, mas não está necessariamente ausente dos resultados da sua explo­ração». O que seria injusto — conforme se acentua no parecer da auditoria jurídica da Presidência do Conselho de Ministros — seria que fosse o fabri­cante, adquirindo o cereal ao preço antigo (mais barato) e vendendo a farinha ao novo preço (mais caro), a beneficiar de um proveito que não tinha atrás de si uma causa legítima justificativa; além de que, se fosse ao contrário, ele reclamaria do Fundo a diferença pela baixa, ao abrigo do n.º 1 do artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 70/78. 3 — Pelo exposto, não se declara a inconstitucionalidade das normas do n.º 1 do artigo 25.º e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 27.º do Decreto-Lei n.º 70/78, de 7 de Abril. Lisboa, 24 de Janeiro de 1984. — Mário de Brito — Antero Alves Monteiro Diniz — Messias Bento — Martins da Fonseca — Vital Moreira — José Magalhães Godinho — José Manuel Cardoso da Costa (com a declaração anexa) — Jorge Campinos — Mário Afonso — Luís Nunes de Almeida — Raul Mateus — Armando M. Marques Guedes. DECLARAÇÃO DE VOTO 1— Em meu entender, pode bem sustentar-se que os «diferenciais» de preços previstos nos artigos 25.º e 27.º do Decreto-Lei n.º 70/78, sejam financeiramente (isto é, do ponto de vista da ciência das Finanças) «impos­tos», quando constituam receita do Fundo de Abastecimento: na verdade, e como em especial se pode observar claramente no caso do artigo 27.º, ocorre aí uma prestação pecuniária em favor de um organismo público sem que nada se receba em troca, e de tal modo que as entidades adstri­tas a essa prestação ficam desse modo unilateralmente despojadas de uma parte do seu «lucro» (daquela parte que corresponderia à valorização dos seus estoques, proveniente da variação dos preços) em proveito do Estado (lato sensu concebido). Independentemente disso, porém, sempre votaria — como votei — o acórdão, por considerar que os diferenciais em apreço, ainda que devam em definitivo receber a apontada qualificação «financeira», de qualquer modo não deverão ser tidos como impostos, do ponto de vista jurídico-constitucional (que é um ponto de vista normativo, e não puramente doutrinário). Com efeito, afigura-se nítido que, ao estabelecê-los, o legis­lador não se move na órbitra tributária (a dos artigos 106.º e seguintes da Constituição da República), mas ainda na órbitra da direcção econó­mica — ou da regulamentação «directa» da economia pelo Estado [cf. arti­gos 81.º, alíneas d) e J), 96.º, n.º 1, alínea c), e, em particular, artigos 103.º e 10.º da Constituição]: está-se num domínio de preços administrativamente fixados, e do que se trata não é propriamente de estabele­cer «autonomamente» (digamos assim) uma receita do Estado, mas antes de definir regras relativas à aplicação de novos preços (em suma: regras de funcionamento do mercado quando se verifiquem actualizações de pre­ços), incluindo aí a definição do destino a dar aos excedentes que por­ventura ocorram. Tanto é assim que o legislador prevê igualmente a hipó­tese de ocorrerem défices, e aí seguramente não estamos perante uma situação tributária: ora, as duas situações devem merecer qualificação e tratamento jurídico-constitucional idênticos. No sentido do que vem de ser exposto pode, de resto, invocar-se — sem com isso, no entanto, se pretender abusivamente concluir «da lei para a Constituição» — o preceituado no n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 2/79, de 3 de Janeiro, o qual exclui da noção de «componente fiscal» de um preço «os diferenciais que visem compatibilizar preços ou regularizar o abas­tecimento do mercado». 2 — Entretanto, e numa outra ordem de considerações, não seria des­picienda, em meu juízo, para concluir no sentido da constitucionalidade das disposições em apreço, a circunstância (invocada no parecer da Audi­toria Jurídica da Presidência do Conselho, oferecido como resposta pelo Primeiro-Ministro) de as mesmas não representarem qualquer inovação, mas simples reprodução de um aspecto do regime do mercado dos cereais e farinhas (o chamado «regime cerealífero») que vem já do Decreto-Lei n.º 46 595, de 15 de Outubro de 1965. É que, sendo assim, e ainda que no caso estivéssemos jurídico-constituticionalmente perante um imposto, poderia dizer-se que o Governo se limitou a «transpor» para o novo diploma uma regulamentação originariamente editada por um órgão cons­titucionalmente competente: ora, quando se verifique uma hipótese deste tipo deve considerar-se excluído qualquer vício orgânico (neste sentido, v., p. ex., o Parecer n.º 3/82 da Comissão Constitucional, ainda não publicado). — José Manuel Cardoso da Costa.