389/1989 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 389/89 [1] Processo: n.° 507/88. 1ª Secção Relator: Conselheiro Monteiro Diniz. Acordam no Tribunal Constitucional: A questão 1 — A. foi julgada em processo de transgressão no Tribunal Judicial da Comarca de Santiago do Cacém como autora material da contravenção prevista pelo artigo 7.°, n. os 3 e 10, do Código da Estrada, havendo por tal sido condenada, na multa de 2000$ e, ao abrigo do disposto no artigo 61.°, n.° 2, alínea b), n.° 2, do mesmo diploma estradai, na inibição de conduzir veículos automóveis pelo período de 15 dias. 2 — Inconformada, levou a ré recurso ao Tribunal da Relação de Évora, arguindo, além do mais, a inconstitucionalidade da norma do artigo 64.°, n.° 5, do Código da Estrada, na qual a sentença impugnada, apesar de omissa quanto aos fundamentos de direito, houve de se basear para atingir o julgado condenatório. Por acórdão de 11 de Outubro de 1988, veio aquele alto Tribunal a conceder provimento ao recurso, revogando a decisão impugnada e decre­tando absolvição da recorrente. Para alcançar este quadro de soluções o aresto em causa buscou arrimo nas seguintes e essenciais considerações: O Decreto-Lei nº 39 672, de 20 de Maio de 1954, abriu no § único do seu artigo 1.° a possibilidade de alteração daquele Có­digo «por decretos simples, salvo quanto às matérias constantes do título vi, à competência dos serviços e às disposições que constituem transcrição ou aplicação de preceitos legais de direito comum». Com apoio neste preceito estaria, pois, legalizada a referida altera­ção — já que a matéria de limites de velocidade não foi ressalvada. Mas a citada regra do diploma introdutório do Código da Estrada não se coaduna com as de hierarquização dos actos norma­tivos, constantes do artigo 115. ° da Constituição da República; e está, por isso, ferida de inconstitucionalidade material. E mais adiante: Reconduzidos à hipótese vertente, verificamos que, ao abrigo da permissão (inconstitucional) do § único do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39 672, veio um decreto regulamentar introduzir alteração de uma norma do Código da Estrada. E é manifesto que a modificação trazida pelo mencionado diploma de 9 de Maio de 1985 (de natureza substancial) não cabe na competência administrativa do Governo — fixada no artigo 202.° da Constituição —, pois excede o quadro da mera regulamentação. E a seguir: Para resolução do recurso não se questiona essa competência. O que se questiona é a inconformidade da regra permissiva constante do § único do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39 672 com o estatuído no artigo 115.° da Constituição da República; e consequentemente se questiona também a ilegalidade da alteração introduzida pelo artigo 1.° do Decreto Regulamentar n.° 28/85, de 9 de Maio. Ora procede (face ao disposto no n.° l do artigo 277.° da Lei Fundamental) a apontada inconstitucionalidade da norma autorizadora da modificação do Código da Estrada — assim concluímos firmados na argumentação que deixámos exposta. E, porque advinda por via regulamentar (ao abrigo de um preceito inconstitucional), a alteração do artigo 7.° desse Código acha-se também inquinada do mesmo vício. E finalmente: Ora a Portaria n.° 332/76 não encontra apoio na norma em que se diz obrigada — pois extravasou os seus limites. Traduz uma definitiva alteração do n.° 3 do artigo 7.° do referido Código e, portanto, também ela está ferida de inconstitucionalidade. 3 — Em conformidade com o disposto nos artigos 280.°, n. os l, alí­nea a), e 2, da Constituição e 72.°, n. os l, alínea a), e 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, trouxe o Ministério Público, a este Tribunal, recurso de constitucionalidade daquela decisão. Nas alegações entretanto produzidas pelo Ex. mo Procurador-Geral da República Adjunto, concluiu-se do modo seguinte: 1.° Não devem ser julgadas inconstitucionais a norma constante do § único do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39 672, de 20 de Maio — até à entrada em vigor da revisão constitucional de 1982 -—, nem as normas constantes do artigo 1.° do Decreto Regulamentar nº 28/85, de 9 de Maio, e da primeira parte da Portaria n.° 332/76, de 3 de Junho, na medida em que fixam em 90 km/hora o limite máximo de velocidade instantânea dos veículos automóveis ligeiros de passageiros sem reboque nas estradas, fora das localidades; 2.° Deve ser concedido provimento ao recurso, determinando--se a reforma da decisão recorrida, na parte impugnada, de acordo com o precedente juízo de não inconstitucionalidade. 4 — Por seu turno, na contralegação oferecida pela recorrida atingiram-se as seguintes conclusões: l. a No presente recurso está apenas em causa a constitucionalidade ou inconstitucionalidade do artigo 1.° do Decreto Regulamentar n. ° 28/85, aprovado ao abrigo do artigo l. °, § único, do Decreto-Lei n. ° 39 672, de 20 de Maio de 1954, e que deu nova redacção ao artigo 7. ° do Código da Estrada, aprovado por esse decreto-Lei, não estando em causa, nem podendo estar a legalidade da Portaria n.° 392/76, tanto mais que ela foi validamente revogada pelo artigo 3.° desse Decreto Regulamentar n.° 28/85 — cf. texto n. os l e 2; 2. a Conforme reconhece o recorrente, «a norma constante do § único do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39 672, de 20 de Maio de 1954, é supervenientemente inconstitucional na medida em que autoriza, para além da entrada em vigor da revisão constitucional de 1982, a modificação (ou integração) com eficácia externa, através de regulamentos (como são os decretos simples), de preceitos do Código da Estrada que tenham categoria ou natureza legislativa» — cf. texto, n. os 3 e 4; 3. a O artigo 1.° do Decreto Regulamentar n.° 28/85, publicado ao abrigo do artigo 1º, § único, do Decreto-Lei n.° 39 672, violou clara e frontalmente o artigo 115.°, n.° 5, da Constituição e o princípio da precedência de lei, sendo, por isso, materialmente inconstitucional, pois: Tem natureza regulamentar e alterou uma norma legal do Código da Estrada: o artigo 7.°, n.° 3; A forma ou força jurídica do artigo 7.° do Código da Estrada, aprovado por decreto-lei não sofreu alteração com as redacções dadas a esse preceito por diplomas regulamentares, ainda que realizadas antes da Revisão Constitucional de 1982; aliás, O artigo 1.° do Decreto Regulamentar n.° 28/85 não visou alterar qualquer norma regulamentar anterior, mas sim, pretensamente ao abrigo da lei — artigo 1.°, § único, do Decreto-Lei n.°39 672 —, alterar o artigo 7.° do Código da Estrada — cf. texto, n. os 4 e 5; 4. a O artigo 1.° do Decreto Regulamentar n.° 28/85 sempre seria organicamente inconstitucional por violação do artigo 168.°, n.° l, alínea b), da Constituição, pois, a fixação de limites de velocidade para os automóveis em circulação contende com os direitos, liberdades e garantias do cidadão (v. artigo 27.° da Constituição) — cf. texto, n.° 6; 5. a O artigo 1º do Decreto Regulamentar n.° 28/85, de 9 de Maio, é material e organicamente inconstitucional, sendo de todo improcedentes as conclusões l. a e 2. a das alegações do recorrente. Passados os vistos legais, cabe agora apreciar e decidir. A fundamentação 1 — Em sede de fiscalização concreta de constitucionalidade, o âmbito e dimensão das questões sujeitas à apreciação deste Tribunal há-de resultar rigorosamente demarcado pelo respectivo enquadramento material em cada caso concreto, devendo por inteiro coincidir com a moldura factual a tal respeito considerada nas decisões sob sindicância. Na situação em presença, tendo em apreço os elementos materiais constantes dos autos e que serviram de suporte ao acórdão posto em crise, pode circunscrever-se o objecto do recurso à questão da constitucionalidade das normas constantes do § único do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39 672, do artigo 1.° do Decreto Regulamentar n.° 28/85, na parte em que, alterando a redacção do artigo 7.°, n.° 3, do Código da Estrada, fixou em 90 km/hora o limite máximo de velocidade dos veículos automóveis ligeiros de passageiros fora das localidades, e da norma da primeira parte da Portaria n.° 332/76, na medida em que fixa também em 90 km/hora a velocidade máxima instantânea dos automóveis ligeiros de passageiros sem reboque fora das localidades e em todas as estradas do continente, com excepção das auto-estradas. Na verdade, foi este o complexo normativo objecto de recusa de aplicação, com fundamento na sua inconstitucionalidade, por parte da decisão impugnada. E sobre ele há-de incidir o enfoque constitucional que, de seguida, se intentará desenvolver. Vejamos então. 2 — Importa, liminarmente, deixar assinalado, em ordem a uma melhor compreensão dos desenvolvimento ulteriores, qual o trajecto legislativo das normas cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida. Na sua redacção originária, o n. ° 3 do artigo 7.° do Código da Estrada não estabelecia qualquer limite máximo de velocidade instantânea, fora das localidades, para os veículos automóveis de passageiros com lotação até dez lugares, inclusive. Todavia, dispunha-se no n.° 6 do mesmo preceito do seguinte modo: Poderá a Direcção-Geral de Transportes Terrestres, por sua iniciativa ou por proposta da Junta Autónoma de Estradas ou das câmaras municipais, consoante os casos, fixar um limite de veloci­dade nas vias de grande tráfego e, bem assim, naquelas em que as respectivas características de construção o aconselhem. Este limite será devidamente sinalizado. Simplesmente, prescrevendo-se no § único do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39 672 a possibilidade de o Código da Estrada poder ser alterado por decretos simples (salvo quanto às matérias constantes do título vi, à competência dos serviços e às disposições que constituem transcrição ou aplicação de preceitos legais de direito comum), veio entretanto a ser editado, com prevalência daquela autorização, o Decreto n.° 47 070, de 4 de Julho de 1966, que no seu artigo 1.° concedeu, além do mais, nova redacção ao ar­tigo 7.° daquele Código. Em conformidade com esta nova redacção, o anterior n.° 6, de que se deixou transcrição, passou, com ligeiras modificações, a n.° 7, ficando assim concebido o n.° 6 daquele preceito legal: Por portaria do Ministro das Comunicações, poderão ser fixados limites máximos de velocidade para vigorar em regiões ou nas vias de comunicação que forem designadas, durante os períodos em que a intensidade e características do trânsito o imponham como medida de segurança. Estas determinações serão ainda anunciadas ao público através dos meios usuais de informação. Posteriormente, o Decreto n.° 124/74, de 28 de Março (rectificado no Diário do Governo, l. a série, de 24 de Abril de 1974), fazendo expressa invocação do disposto no § único do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39 672, veio a conceder nova redacção ao n.° 3 do artigo 7.° do Código da Estrada, continuando, porém, a não estabelecer qualquer limite máximo de velocidade instantânea, fora das localidades, para os veículos automóveis ligeiros de passageiros e mistos sem reboque. Foi então publicada a Portaria n.° 332/76, de 3 de Junho, expedida ao abrigo do disposto no artigo 7.°, n.° 6, do Código da Estrada (na redacção que lhe foi dada pelo Decreto n. ° 47 070), dispondo que, a partir das 0 horas do dia 15 de Junho de 1976 até data a determinar oportunamente, a velocidade máxima instantânea permitida para os motociclos simples e automóveis ligeiros de passageiros e mistos sem reboque era fixada em 90 km/hora fora das localidades e em todas as estradas do continente, com excepção das auto-estradas, em que a velocidade máxima foi fixada em 120 km/hora. Veio esta portaria a ser revogada pelo artigo 4.° do Decreto Regulamentar n. ° 28/85, de 9 de Maio, aprovado ao «abrigo do disposto no § único do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39 672, de 20 de Maio de 1954», e «nos termos da alínea c) do artigo 202.° da Constituição». O artigo 1.° deste diploma concedeu nova redacção aos n. os 3 e 4 do artigo 7.° do Código da Estrada, por forma que os veículos automóveis ligeiros sem reboque (situação que ao caso em apreço importa) ficaram sujeitos ao limite máximo de velocidade instantânea de 90 km/hora fora das localidades (n.° 3) e de 120 km/hora nas auto-estradas (n.° 4). E o seu artigo 3. ° veio dispor que, no uso da competência atribuída pelo n.° 8 do artigo 7.° do Código da Estrada, o director-geral de Viação fixará os máximos superiores aos constantes do n.° 3 da mesma disposição, através de despacho publicado no Diário da República, 2. a série, devendo a Junta Autónoma das Estradas ou as câmaras municipais implementar a sinalização adequada no prazo de 30 dias. 3 — Aqui chegados, e encerrado que se mostra o percurso legislativo das normas em controvérsia, cabe retomar a apreciação do tema material sob sindicância. Houve já ensejo de este Tribunal se pronunciar sobre situações similares à presente (cf. os Acórdãos n. os 303/85, e 270/88, in Diário da República, 2. a série, de 10 de Abril de 1986 e de 15 de Fevereiro de 1989), constituindo os desenvolvimentos ulteriores mera tradução da linha jurisprudência! já definida e que, por inteiro, se perfilha e reitera. A norma contida no artigo 115.°, n.° 5, da Constituição, segundo a qual «nenhuma lei pode criar outras categorias de actos legislativos ou conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos», não é uma regra respeitante à competência e forma dos actos normativos, mas sim uma norma relativa ao conteúdo dos actos legislativos. Quer isto dizer que ela proíbe os diplomas legislativos a autorizarem a sua revogação, modificação, interpretação ou integração ou a suspenderem a sua eficácia através de acto não legislativo, designadamente por via de regulamento sob pena de incorrerem no vício de inconstitucionalidade material. Esta injunção apenas se dirige aos actos legislativos enquanto tais, e não já aos actos normativos não legislativos, dependendo assim daquela específica natureza a correlativa conformidade ou desconformidade com a regra constitucional. À luz deste entendimento, há-de afirmar-se que a norma constante do § único do artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 39 672, ao consentir que algumas das normas constitutivas de um acto legislativo (preceitos do Código da Estrada aprovado por aquele diploma e dele fazendo parte integrante) possam ser alteradas por decretos simples (cf. sobre este preciso conceito, Jorge Miranda, Decreto, Coimbra, 1974, pp. 70 e seguintes), tem de se considerar supervenientemente inconstitucional, isto é, inconstitucional a partir da data da entrada em vigor da Lei Constitucional n.° 1/82, de 30 de Setembro, sem afectar porém a sua eficácia anterior (cf. o artigo 282. °, n.° 2, da Constituição). Mas, como já se acentuou, a proibição contida no preceito constitucional a que se vem aludindo apenas contempla os actos legislativos, não valendo no plano da sua incidência para os outros actos normativos, nomeadamente os de natureza administrativa e regulamentar. Ora, toda a estrutura argumentativa do acórdão recorrido se baseia na consideração de que as normas dos n. os 3 e 6 do artigo 7.° do Código da Estrada dispõem de natureza legislativa, traduzindo-se a alteração que, por via regulamentar, lhes foi imposta em contravenção àquela regra constitu­cional. Simplesmente, e como já se acentuou nos Acórdãos n. os 303/85 e 270/88, pode agora repetir-se «que o artigo 7.°, n.° 6, do Código da Estrada não tem natureza legislativa. É certo que o Código da Estrada foi originariamente aprovado por via legislativa (Decreto-Lei n.° 39 672, de 20 de Maio de 1954). Mas o preceito do artigo 7.°, n.° 6, foi acrescentado por um diploma regulamentar, que é o Decreto n.° 47 070, de 4 de Julho de 1966, por sinal ao abrigo do § unico do artigo 1.° do referido Decreto-Lei n.° 39 672, que expressamente admitia que o Código da Estrada podia ser alterado por decreto simples. Privado de natureza legislativa, o questionado preceito do Código da Estrada já não poderá de modo nenhum ser atacada na sua legitimidade constitucional à luz do artigo 115.°, n.° 5, da Constituição da República Portuguesa que só reage para os actos legislativos. Esta norma constitucional proíbe que uma lei permita a sua própria alteração por um acto de natureza legislativa, mas já não impede que um preceito de natureza regulamentar se faça ‘integrar’ por outro regulamento (se é que tal reenvio se pode configurar como ‘integração’ do primeiro pelo segundo (...)». E o que assim se disse a propósito da norma do n.° 6 do artigo 7.° do Código da Estrada vale também para a norma do n.° 3 do mesmo preceito, pois que tal norma, embora originariamente dotada da natureza dos actos legislativos, veio a ser alterada na sua essência por força da edição dos Decreto n. os 47 070 e 124/74, como anteriormente se deixou assinalado. E se estes dois diplomas buscaram apoio na disposição do § único do artigo l. ° do Decreto-Lei n. ° 39 672 (o qual, como já se viu, enferma de vício de inconstitucionalidade superveniente), o certo é que, na data da sua edição, ocorrida em 1966 e 1974, respectivamente, ainda não havia ocorrido o facto legislativo ocasionador daquela ilegitimidade inconstitucional, ou seja, a publicação da lei de revisão de 1982. Transmudada, por esta forma, a natureza daquelas normas de legislativa para regulamentar (ao abrigo de actos normativos válidos e legítimos ao tempo da sua edição), deixa de poder afirmar-se que os preceitos do Decreto Regulamentar n.° 28/85 e da Portaria n.° 332/76, aqui questionados, colidem com o artigo 115.°, n.° 5, da Constituição. E que para tanto seria necessária a existência de um pressuposto não verificado na situação em presença, isto é, que as normas dos n. os 3 e 6 do artigo 7. ° do Código da Estrada detivessem a natureza própria dos actos legislativos. Do mais, isto é, da eventual colisão da Portaria n. ° 332/76, com a norma que na sua expedição se invoca como norma autorizadora — o n. ° 6 do artigo 7.° do Código da Estrada — e do eventual extravasamento dos limites em que haveria de se conter (é essa a conclusão alcançada no acórdão recorrido), não pode conhecer este tribunal, por aí, nessa vertente de observação das coisas, se configurar uma questão de ilegalidade, e não já de inconstitucionalidade. A decisão Na continuidade do que vem de ser exposto decide-se: Não julgar inconstitucionais as normas do § único do artigo l. ° do Decreto-Lei n.° 39 672, de 20 de Maio de 1954 — até à entrada em vigor da Lei Constitucional n.° 1/82, de 30 de Setembro —, do artigo 1.° do Decreto Regulamentar n.° 28/85, de 9 de Maio, e da primeira parte da Portaria n. ° 332/76, de 3 de Junho, na medida em que fixam em 90 km/hora o limite máximo de velocidade instantânea dos veículos automóveis ligeiros de passageiros sem reboque nas estradas, fora das localidades; Conceder, em consequência, provimento ao recurso e deter­minar a reforma da decisão questionada em conformidade com o presente julgamento da questão de inconstitucionalidade. Lisboa, 17 de Maio de 1989. Antera Alves Monteiro Diniz Raul Mateus José Martins da Fonseca Vital Moreira Armando Manuel Marques Guedes. [1] Acórdão publicado no Diário da República., 2. a série, de 13 de Setembro de 1989.