Quem foi o relator do acórdão 059/22.0BELRA?

O relator foi Frederico Macedo Branco, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 059/22.0BELRA?

O acórdão foi proferido em 05 de fevereiro de 2026.

059/22.0BELRA

Sumário

I - O Tribunal deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando julgue procedente alguma exceção dilatória (Artigo 278.° n.° 1 alínea e) do Código de Processo Civil). Já em matéria de conhecimento das exceções perentórias, estabelece o artigo 579.° do mesmo Código que o tribunal conhece oficiosamente das exceções perentórias cuja invocação a lei não torne dependente da vontade do interessado, tal como resulta, igualmente, do n.° 3 do artigo 89.° do CPTA. II - O conhecimento das exceções dilatórias e perentórias é de conhecimento oficioso, sem prejuízo de as partes as poderem suscitar. III - A inimpugnabilidade de ato constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (cfr. n.° 2 e n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA). IV - Resulta do n.° 1 do artigo 53.° do CPTA, que não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores. V - A decisão decorrente de Reclamação de Ato de Homologação à luz do SIADAP constitui uma reclamação facultativa, não interrompendo o prazo de impugnação contenciosa do ato primário de Homologação. VI - Incidindo a impugnação contenciosa sobre a decisão de indeferimento da reclamação facultativa apresentada do ato de homologação da avaliação, tal decisão constitui um ato meramente confirmativo, sendo, assim, inimpugnável nos termos do n.º 1 do art. 53.° do CPTA, verificando-se, deste modo a exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato, prevista na al. i) do n.º 4 do artigo 89° do CPTA, análise que sempre seria de conhecimento oficioso, nos termos do art. 578.° do CPC e n.º 2 do art. 89.° do CPTA. VII - Estando-se perante uma Reclamação Facultativa, ao Recorrido impendia o ónus de impugnar, tempestivamente, o ato primário. VIII - Há circunstâncias especiais em que a decisão das questões prévias pode ser reapreciada posteriormente pelo tribunal, mormente quando se tratar de pressuposto processual negativo. IX - Nos termos do artigo 53°, n° 1, do CPTA, são atos confirmativos aqueles que "se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores".

Texto

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. RELATÓRIO AA intentou, no TAF, contra o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P. - IEFP, ação administrativa, onde pediu a anulação do despacho, 31/08/2021, do Presidente do Conselho Diretivo da Direção de Serviços de Desenvolvimento de Competências do Departamento de Recursos Humanos deste Instituto, que indeferiu a reclamação que apresentara do ato de homologação da sua avaliação de desempenho, referente ao biénio 2019/2020, bem como a condenação da entidade demandada a reconhecer, para efeitos de ponderação curricular, reconstituição da carreira e posicionamento remuneratório, todo o período em que aí exercera funções desde 01/09/2004, pagando-lhe as consequentes diferenças remuneratórias, acrescidas dos juros de mora contados desde a citação até efetivo e integral pagamento. O TAF proferiu acórdão que anulou o ato objeto de impugnação e condenou a entidade demandada “a corrigir o procedimento de avaliação do A. referente ao biénio 2019/2020, com a contabilização de todo o tempo de serviço por si prestado desde 09.12.20004” e “a proceder ao reposicionamento remuneratório do A. , atendendo ao seu desempenho funcional desde o mês de Dezembro de 2004, com efeitos a 01.06.2020, acrescido de juros de mora calculados à taxa legal desde o pagamento da cada salário do A., até efetivo e integral pagamento.” Por despacho do Exmº. Sr.º Presidente do Supremo Tribunal Administrativo que, ao abrigo do art.° 48,°, do CPTA, foi determinado que ao presente processo fosse dado andamento prioritário. No seguimento de Recurso para o TCA Sul, veio este, por acórdão de 07/03/2025, proferido com uma declaração de voto e um voto de vencido, a negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido. É deste acórdão que a Entidade Demandada/IEFP veio Recorrer para este STA, concluindo, no que aqui releva: “1. Vem o Recorrente interpor Recurso Jurisdicional, a processar como o de Revista, do douto Acórdão proferido pela Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do colendo Tribunal Central Administrativo sul, datado de 15 de julho de 2025, pelo qual foi negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida; 2. A douta Decisão recorrida, salvo o devido respeito, que é muito, incorreu em erro de julgamento, porquanto convoca, interpreta e aplica de forma incorreta o n.° 1 do artigo 627.°, os n.°s 2 e 3, ambos do artigo 635.° e o n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, ex vi n.° 3 do artigo 140.° do CPTA, para justificar a impossibilidade de conhecer a questão da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado; 3. O douto Acórdão Recorrido incorreu em erro de julgamento, já que não convocou, interpretou nem aplicou, como devia, o n.° 2 e o n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° e o n.° 1 do artigo 53.°, ambos do CPTA; (…) DA VERIFICAÇÃO DA EXCEÇÃO DILATÓRIA DA INIMPUGNABILIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, ATENTO O SEU CARÁTER CONFIRMATIVO: 15. Empreendendo uma interpretação da conjugação das normas invocadas pelo douto Acórdão Recorrido para fundamentar a impossibilidade de conhecimento da questão da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado — n.° 1 do artigo 627.°, n.°s 2 e 3 do artigo 635.° e n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, ex vi n.° 3 do artigo 140.° do CPTA, resulta o seguinte: as decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos, sendo lícito ao recorrente, se a parte dispositiva da sentença contiver decisões distintas, restringir o recurso a qualquer delas, uma vez que especifique no requerimento a decisão de que recorre, sendo que na falta de especificação, o recurso abrange tudo o que na parte dispositiva da sentença lhe for desfavorável, devendo apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão; 16. Não se vislumbra como a conjugação das normas invocadas pelo douto Acórdão Recorrido determina a impossibilidade de conhecimento oficioso da questão da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado; 17. De harmonia com o n.° 2 do artigo 89.° do CPTA, as exceções dilatórias são de conhecimento oficioso; 18. O artigo 576.° e o artigo 278.° n.° 1 alínea e), ambos do Código de Processo Civil preveem idêntica solução jurídica; 19. Em homenagem ao princípio da coerência e unidade da ordem jurídica, cumpre salientar que a primeira parte do artigo 578.° do Código de processo Civil consagra a mesma solução, no que tange ao dever de conhecimento oficioso das exceções dilatórias, consignando, lapidarmente, que o tribunal deve conhecer oficiosamente das exceções dilatórias; 20. Quer o Código de Processo Civil, quer o Código de Processo nos Tribunais Administrativos consagram a mesma solução, no que concerne ao dever que impende sobre o Tribunal de conhecimento das exceções dilatórias; 21. O Venerando Tribunal A quo deveria, pois, conhecer oficiosamente da exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado (cfr. AC TRP, 04-06-2025, P. 1025/23.3T8MTS.P1); 22. A inimpugnabilidade do ato impugnado, constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (cfr. n.° 2 e n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA); 23. Em conformidade com o n.° 1 do artigo 53.° do CPTA, não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores; 24. O Recorrente cumpriu, pois, as normas relativas à notificação dos atos administrativos, previstas no artigo 110.° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo; 25. O ato administrativo homologatório da avaliação de desempenho do Recorrido por ponderação curricular era, por isso, eficaz, não se aplicando à situação em apreço o n.° 2 do artigo 53.° do CPTA, por verificação, categórica e inequívoca, dos factos previstos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 59.° do mesmo compêndio normativo; 26. O VOTO DE VENCIDO, constante do douto Acórdão Recorrido acolhe a tese expendida pelo ora Recorrente ao sustentar que “(...) concederia provimento ao recurso por entender que ocorre a exceção da inimpugnabilidade do ato que indeferiu a reclamação (ato aqui impugnado), por ser meramente confirmativo do ato que homologou a avaliação de desempenho do autor (ato reclamado)"; 27. Ao decidir como decidiu, o Tribunal A quo não cumpriu, como lhe competia, o dever de conhecimento oficioso da exceção da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado. Termos em que, e pelo muito que V. Exas., Venerandos Conselheiros, mui doutamente suprirão, deverá ser admitida a presente revista e, consequentemente, dado provimento ao presente recurso, revogando-se o douto Acórdão recorrido, com as legais consequências, designadamente: 1. a procedência da exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado; ou, se assim se não entender, o que apenas se admite por mera cautela de patrocínio mas sem conceder: 2. A baixa dos presentes autos para cumprimento do dever de conhecimento oficioso da exceção da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado. Dessa forma será feita, em nome do povo JUSTIÇA!” O Autor/AA, veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso, concluindo: “1. O recurso de revista é inadmissível, por ausência dos requisitos do artigo 150.° do CPTA; 2. A questão da impugnabilidade foi expressamente decidida no acórdão recorrido, não constituindo nulidade da sentença, nem questão nova; 3. A revista não é o meio próprio para conhecer nulidades não arguidas na sede própria ou reapreciar matéria já decidida; 4. Subsidiariamente, a decisão recorrida não merece censura, tendo aplicado corretamente o regime do artigo 53.°, n.° 1 do CPTA. Termos em que o RECURSO de Revista não deve ser admitido e subsidiariamente, para o caso de o ser, deve o RECURSO ser julgado totalmente improcedente, confirmando-se o acórdão recorrido e assim se fazendo JUSTIÇA!” Este STA veio a emitir Acórdão de Pronuncia Preliminar em 5 de novembro de 2025, na qual se decidiu admitir a revista, aí se discorrendo, no que aqui releva: “(…) O acórdão recorrido, depois de considerar que a exceção da intempestividade da prática do ato processual se consubstanciava, em rigor, na inimpugnabilidade do ato impugnado que, sendo uma questão nova, não podia ser conhecida em sede de recurso, confirmou integralmente o entendimento do TAF. Este acórdão foi objeto de uma declaração de voto, onde se afirmava não acompanhar a sua fundamentação e de um voto de vencido, onde se sustentava a procedência da exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado por este ser "meramente confirmativo do ato que homologara a avaliação de desempenho do autor”. A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social do conhecimento da exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado, atento à sua complexidade e vocação universalista e à potencialidade de expansão, desde logo às várias outras ações cuja tramitação foi suspensa, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação dos art°s. 53.°, n.° 1 e 89.°, n°s. 2 e 4, al, i), ambos do CPTA e dos art°s. 627.°, n.° 1, 635.°, n°s, 2 e 3 e 639,°, todos do CPC, por se estar perante uma questão de conhecimento oficioso que deveria ter sido conhecida e declarada procedente. Conforme resulta do que ficou exposto, na sequência da utilização do mecanismo previsto no art.° 48.°, do CPTA, os presentes autos constituem o processo selecionado a que foi dado andamento prioritário, tendo vários outros ficado suspensos a aguardar a decisão deste. Não havendo dúvidas que a decisão se irá projetar sobre um número alargado de pessoas que se encontram em situação idêntica à do A., que o acórdão recorrido não foi proferido por unanimidade, o que é indiciador da dificuldade de resolução da questão e que a decisão nele proferida, que não beneficia de uma fundamentação sólida e consistente, suscita legítimas dúvidas sobre o seu acerto, justifica-se que o Supremo proceda à reanálise do caso, quebrando-se, deste modo, a regra da excecionalidade da admissão da revista.” O Ministério Público, notificado para o efeito em 15 de dezembro de 2025, não veio a emitir Parecer. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. Cumpre apreciar e decidir. II. FUNDAMENTAÇÃO De facto Fixaram as instâncias a seguinte matéria de facto provada: “1. Em 27.04.2021, o A. foi avaliado com a menção quantitativa de 3,200 e a menção qualitativa de desempenho adequado para o biénio 2019-2020 (cf. avaliação a fls. 9 e seguintes do processo instrutor); 2. Em 03.05.2021, a avaliação referida em 1. foi homologada por despacho do dirigente máximo do serviço (cf. avaliação a fls. 9 e seguintes do processo instrutor); 3. Em 11.05.2021, o A. tomou conhecimento da avaliação referida em 1. (cf. avaliação a fls. 9 e seguintes do processo instrutor); 4. Em 11.05.2021, o A. apresentou reclamação da avaliação referida em 1. (cf. reclamação a fls.12 e seguintes do processo instrutor); 5. Em 31.08.2021, o Presidente do Conselho Diretivo da Direção de Serviços de Desenvolvimento de Competências do Departamento de Recursos Humanos da Entidade Demandada não concedeu provimento à reclamação do A. referida em 4. (cf. despacho de fls. 17 do processo instrutor); 6. Em 16.10.2021 a decisão referida em 5. foi comunicada ao A. (cf. correio junto como doc. n.° 1 da p. i.); 7. Em 14.01.2022 o A. propôs a presente ação (cf. comprovativo de fls. 1 do SITAF). III - Do Direito Vejamos: Vem o Recorrente interpor Recurso Jurisdicional do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, de 15 de julho de 2025, que negou provimento ao recurso interposto confirmando, o acórdão recorrido do TAF, invocando-se recursivamente a verificação de erro de julgamento, ao não ter sido conhecida a inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação, mais se invocando erro de julgamento, pela não aplicação do n.° 2 e o n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA. Vejamos: DA VERIFICAÇÃO DA EXCEÇÃO DILATÓRIA DA INIMPUGNABILIDADE DO ATO OBJETO DE IMPUGNAÇÃO Em bom rigor, e em síntese, estamos perante uma Ação tendente à anulação de despacho que indeferiu reclamação do ato de homologação de avaliação de desempenho, importando verificar, desde logo, a natureza deste ato. Com efeito, a Entidade Demandada não se conforma com o facto de entender que terá ocorrido erro de julgamento, decorrente da circunstância de ter sido aplicado de forma incorreta o n.° 1 do artigo 627.°, os n.°s 2 e 3, ambos do artigo 635.° e o n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, para justificar a impossibilidade de conhecer a questão da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado. Terá ainda o Acórdão Recorrido incorrido, igualmente, em erro de julgamento ao ter sido sustentado que a questão da inimpugnabilidade do ato administrativo objeto de impugnação constituía uma questão nova, por não ter aplicado o n.° 2 e o n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° e o n.° 1 do artigo 53.°, ambos do CPTA. Com efeito, refere-se no Acórdão Recorrido que ”(...) nos articulados o recorrido pede, no essencial, a anulação do ato que negou provimento à reclamação que apresentou relativamente à avaliação de desempenho do biénio 2019-2020, sendo tal pretensão, apreciada e decidida à luz do invocado art. 72º e art. 73º ambos do SIADAP. É certo que, sendo a reclamação facultativa, e não necessária, o ato que decide a reclamação poderá ser meramente confirmativo do ato de homologação da avaliação de desempenho e, assim, inimpugnável, nos termos do art. 53.º, n.°1, do CPTA: vide art. 3. e art.º 185º n.º 2 do DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro - Código de Procedimento Administrativo - CPA versus art. 72º e art. 73º ambos da LSIADAP; vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo — STA, de 2025-03-27, processo 090/22.5BESNT e Decisão Sumária de 2025-06-04, proferida no mesmo processo”. Mais se refere no Acórdão Recorrido que, “(...) a ser assim, a questão que se coloca será a da inimpugnabilidade do ato impugnado (recorde-se: anulação da decisão da reclamação da avaliação de desempenho), e não propriamente a da tempestividade da prática do ato processual que a recorrente entende que deveria ter sido impugnado. Destarte, não tendo sido suscitada, como não foi, no momento próprio, constitui, questão nova que não pode ser agora conhecida por este Tribunal de recurso: vide o articulado sob o n.°34° a 70° da Contestação; cfr. art. 627°n.° 1, art. 635° n.°2 e 3, art. 639°n.° 1 todos do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA.” Entendeu-se, assim, no Acórdão Recorrido que, não tendo sido suscitada no momento próprio a questão da inimpugnabilidade do ato impugnado, tal constituiria agora uma questão nova, insuscetível de ser conhecida pelo Tribunal de Recurso. Aduz o Acórdão Recorrido, para sustentar o referido entendimento, o n.° 1 do artigo 627.°, os n.°s 2 e 3, ambos do artigo 635.° e o n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, n.° 3 do artigo 140.° do CPTA. Estabelece o n.° 1 do artigo 627.° do Código de Processo Civil que as decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos, sendo que os n.°s 2 e 3 do artigo 635.° do mesmo Código estabelecem que, se a parte dispositiva da sentença contiver decisões distintas, é igualmente lícito ao recorrente restringir o recurso a qualquer delas, desde que especifique no requerimento a decisão de que recorre, sendo que na falta de especificação, o recurso abrange tudo o que na parte dispositiva da sentença for desfavorável ao recorrente. Finalmente, o n.° 1 do artigo 639.° do Código de Processo Civil dispõe que o recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão. Da conjugação dos referidos normativos, resultaria a impossibilidade de conhecimento da questão da inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação Sendo que estamos perante um ato decorrente de uma Reclamação de ato homologatório, já impugnável, não se acompanha o entendimento adotado pelo Tribunal a quo assente nos normativos referidos, dos quais não resulta a impossibilidade de conhecimento da questão da inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação. Com efeito, nos termos do n.° 1 do artigo 89.° do CPTA, as exceções são dilatórias ou perentórias, referindo o n.° 2 do mesmo artigo, que as exceções dilatórias são de conhecimento oficioso e obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal. Por outro lado, o n.° 3 do mesmo artigo 89.º do CPTA, dispõe que as exceções perentórias consistem na invocação de factos que impedem, modificam ou extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo autor, sendo de conhecimento oficioso quando a lei não faz depender a sua invocação da vontade do interessado e importam a absolvição total ou parcial do pedido. O artigo 576.° e o artigo 278.° n.° 1 alínea e), ambos do Código de Processo Civil preveem idêntica solução jurídica. Efetivamente, o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando julgue procedente alguma outra exceção dilatória (Artigo 278.° n.° 1 alínea e) do Código de Processo Civil). Decorre da primeira parte do artigo 578.° do Código de processo Civil a mesma solução, constante do n.° 2 do artigo 89.° do CPTA, no que se refere ao dever de conhecimento oficioso das exceções dilatórias, consignando que o tribunal deve conhecer oficiosamente das exceções dilatórias. Já em matéria de conhecimento das exceções perentórias, estabelece o artigo 579.° do mesmo Código que o tribunal conhece oficiosamente das exceções perentórias cuja invocação a lei não torne dependente da vontade do interessado, tal como resulta, igualmente, do n.° 3 do artigo 89.° do CPTA. Do Código de Processo Civil, e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos decorre relativamente ao conhecimento das exceções dilatórias e das exceções perentórias, que o seu conhecimento, em regra, é oficioso, sem prejuízo de as partes o poderem suscitar. Se é certo que os tribunais de Recurso não devem conhecer questões novas, tal não deverá abranger questões que sejam de conhecimento oficioso, como decorre do disposto nos arts. 608º nº 2, 627º nº1 e 663° n° 2 do CPC. Incontornavelmente, a inimpugnabilidade do ato constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (cfr. n.° 2 e n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA). Aqui chegados, importa evidenciar que resulta do n.° 1 do artigo 53.° do CPTA, que não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores. A questão excecionada foi suscitada pela Entidade Demandada na contestação e foi conhecida no acórdão proferido em 1.ª instância, a qual a configurou como intempestividade do ato. Em qualquer caso, no Acórdão do TCA Sul foi-lhe dado outro enquadramento de direito, por ter sido entendido não estar em causa a intempestividade, mas a inimpugnabilidade do ato, o que determinou que tenha sido entendido estar-se perante a alegação de uma questão nova, não se conhecendo, assim, da mesma. Efetivamente, discorreu-se no Acórdão do TCA Sul que "No entanto, a ser assim, a questão que se coloca será a da inimpugnabilidade do ato impugnado (recorde-se: anulação da decisão da reclamação da avaliação de desempenho), e não propriamente a da tempestividade da prática do ato processual que a recorrente entende que deveria ter sido impugnado.". Deste modo, é incontornável que está em causa a mesma questão essencial de direito, que consiste em saber se a reclamação prevista na lei é necessária ou facultativa, para daí extrair a conclusão de qual a decisão impugnável e o respetivo prazo legal para a instauração da ação em juízo. Deste modo, a questão da intempestividade e a inimpugnabilidade do ato são exceções que derivam da mesma questão de saber qual a natureza jurídica da reclamação apresentada, sendo que as instâncias face à referida questão, adotaram entendimentos divergentes, sendo a reclamação necessária/obrigatória para a 1.ª instância e facultativa para o TCA Sul. Aqui se acolhe, neste aspeto, a interpretação adotada pelo TCA Sul, de que a reclamação é facultativa. À luz do n.º 1 do art 73.° da LSIADAP do ato de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação jurisdicional, nos termos gerais, que estão consignados no CPTA, sendo que, para o exercício da impugnação contenciosa, consubstanciada na anulação de ato administrativo, no âmbito da ação administrativa, a lei consigna o prazo de três meses, contados a partir da notificação do ato administrativo aos seus destinatários, nos termos da segunda parte do n.º 1 e da al. b) do art. 58.°, conjugados com o n.º 1 e com o n.º 2, do art. 59.°, ambos do CPTA, que se conta nos termos do art. 279.° do Código Civil – CC (cfr. n.º 2 do art. 58.° do CPTA). A se entender estarmos em presença de uma impugnação administrativa necessária, como o fez o Tribunal de 1ª instância, o prazo para a impugnação contenciosa teria começado a correr a partir do dia seguinte à data em que terminou o prazo para a apreciação da reclamação, uma vez que, decorre do n.º 4 do CPTA e n.º 3 do art. 192° do CPA, que quando a reclamação for necessária, o decurso do prazo legal de decisão, sem que a mesma haja sido tomada, confere ao interessado a possibilidade de utilizar o meio de tutela, administrativo ou contencioso, adequado para satisfação da sua pretensão. Resulta da matéria dada como provada que o Autor, aqui Recorrido, apresentou reclamação no mesmo dia em que teve conhecimento do despacho homologatório da sua avaliação de desempenho, ou seja, no dia 11 de maio de 2021 (terça-feira), porquanto, a respetiva decisão teria de ser proferida no prazo máximo de 15 dias úteis, em conformidade com a segunda parte do n.°1 do artigo 72.° da LSIADAP, na versão em vigor à data dos factos, ou seja, até ao dia 1 de junho de 2021 (terça-feira). Assim, a contagem do prazo para a impugnação jurisdicional, nos termos gerais, ter-se-á iniciado no dia 2 de junho de 2021 (quarta-feira), em face do que a presente ação administrativa deveria ter sido proposta no prazo de três meses, de acordo com o n.º 1, al. b) do art. 58.° do CPTA, ou seja, até ao dia 2 de setembro de 2021 (quinta-feira), de acordo com a al. c) do art. 279.° do CC, ex vi n.º 2 do art. 58.° do CPTA. Em síntese, uma vez que se entende que a reclamação do ato de homologação era meramente facultativa, tendo a presente ação administrativa sido apresentada no dia 14 de janeiro de 2022 (sexta-feira), a mesma mostra-se manifestamente intempestiva, por incumprimento da al. b) do n.º 1 do art. 58° do CPTA. Reafirma-se, aliás, a incontornabilidade do afirmado, em decorrência da circunstância do art. 3.° do DL n.º 4/2015, de 07/01, que aprovou o atual CPA, em linha com a redação dada ao art. 72.° do SIADAP, prever a reclamação no procedimento de avaliação da administração pública, na qual não se diz que a impugnação administrativa é "necessária”, nem que do ato de homologação "existe sempre” reclamação, nem que a utilização da reclamação "suspende” o ato de homologação da avaliação. O Ato objeto de impugnação, sendo a decisão de indeferimento da reclamação apresentada do ato de homologação da avaliação, notificado em 16/10/2021, mostra-se, pois, um ato meramente confirmativo do ato de homologação da avaliação, sendo, assim, inimpugnável nos termos do n.º 1 do art. 53.° do CPTA, verificando-se, deste modo a exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato impugnado, prevista na al. i) do n.º 4 do artigo 89° do CPTA, análise que sempre seria de conhecimento oficioso, nos termos do art. 578.° do CPC e n.º 2 do art. 89.° do CPTA. Assim, da conjugação, ainda, dos artigos 72.º e 73.º da Lei n.º 66-B/2007, estamos perante uma reclamação facultativa, pois não se refere que é necessária e se remete para os termos gerais (do CPA) - cfr. Artigo 185.º, n.º 2 do CPA. Aqui chegados, e por estarmos, como se afirmou já reiteradamente, perante a mesma questão subjacente, importa concluir que, em bom rigor, procedem ambas as exceções, de intempestividade e de a inimpugnabilidade do ato, sendo que esta não poderá ser entendida como uma questão nova, insuscetível de ser conhecida. Deste modo, estando-se, como se disse, perante uma Reclamação Facultativa, ao Recorrido impendia o ónus de impugnar, tempestivamente, o ato primário, sendo que o Recorrente não deixou de cumprir as normas relativas à notificação dos atos administrativos, previstas no artigo 110.° e seguintes do CPA. Efetivamente, o ato de homologação da avaliação de desempenho do Recorrido por ponderação curricular, era desde logo eficaz, em face do que se não mostrava aplicável em concreto a exceção prevista no n.° 2 do artigo 53.° do CPTA, que permitiria que o ato resultante da Reclamação daquele ato pudesse ser impugnado. Esta tese mereceu acolhimento num voto vencido no Acórdão recorrido do TCA Sul. Já relativamente à anterior versão do CPTA se havia pronunciado Vieira de Andrade nesse sentido (in “Justiça Administrativa” pág. 283) quando referiu que há circunstâncias especiais em que a decisão das questões prévias pode ser reapreciada posteriormente pelo tribunal, mormente quando se tratar de pressuposto processual negativo. Quanto ao dever de apreciação oficiosa da questão da inimpugnabilidade do ato, refira-se, ainda, que o tribunal tem o dever de verificar, mesmo que não invocado pelas partes, se o ato é meramente confirmativo e, portanto, inimpugnável, ou se constitui uma nova decisão, operando uma rejeição da impugnação em caso de mera confirmação. Na realidade, a inimpugnabilidade de um ato administrativo, por falta de definitividade, vertical ou horizontal, constitui uma exceção dilatória inominada que o tribunal deve verificar oficiosamente em qualquer momento do processo, dada a sua natureza de pressuposto processual negativo. Deste modo, resultando da decisão da Reclamação do ato homologatório, absoluta inexistência de inovação relativamente ao ato primário, já impugnável, constituindo um "ato meramente confirmativo", mostra-se, assim, insuscetível de aplicação a exceção constante do artigo 53°, n° 1, do CPTA. Efetivamente, nos termos do artigo 53°, n° 1, do CPTA, são atos confirmativos aqueles que "se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores". Com efeito, um ato confirmativo é "o ato administrativo pelo qual um órgão da Administração reitera e mantém em vigor um ato administrativo anterior" (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2.ª Edição, 2011, p. 298; JOÃO CAUPERS, Introdução do direito administrativo, 10ª Edição, 2009, p. 262). E é essa a razão pela qual se defende não serem verdadeiros atos administrativos (VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 15ª edição, 2016, p. 174). Estamos perante um ato confirmativo, quando se conclua que há identidade de decisão, sem que nada de substancial tenha sido aduzido, no caso, no ato ulterior à homologação. Entende-se, pois, que procedem ambas as exceções, a de inimpugnabilidade e a de intempestividade, em decorrência da circunstância de estarmos perante a impugnação de uma decisão relativa a uma reclamação facultativa e se mostrar ultrapassado o prazo impugnatório do ato primário. IV - DECISÃO Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao Recurso, revogando-se o Acórdão Recorrido, mais se julgando verificadas as exceções de inimpugnabilidade e intempestividade. Custas pelo Recorrido Lisboa, 5 de fevereiro de 2026. - Frederico Macedo Branco (relator) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Cláudio Ramos Monteiro.

Sumário

I- O Tribunal deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando julgue procedente alguma exceção dilatória (Artigo 278.° n.° 1 alínea e) do Código de Processo Civil).

Já em matéria de conhecimento das exceções perentórias, estabelece o artigo 579.° do mesmo Código que o tribunal conhece oficiosamente das exceções perentórias cuja invocação a lei não torne dependente da vontade do interessado, tal como resulta, igualmente, do n.° 3 do artigo 89.° do CPTA.

II- O conhecimento das exceções dilatórias e perentórias é de conhecimento oficioso, sem prejuízo de as partes as poderem suscitar.

III- A inimpugnabilidade de ato constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (cfr. n.° 2 e n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA).

IV- Resulta do n.° 1 do artigo 53.° do CPTA, que não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores.

V- A decisão decorrente de Reclamação de Ato de Homologação à luz do SIADAP constitui uma reclamação facultativa, não interrompendo o prazo de impugnação contenciosa do ato primário de Homologação.

VI- Incidindo a impugnação contenciosa sobre a decisão de indeferimento da reclamação facultativa apresentada do ato de homologação da avaliação, tal decisão constitui um ato meramente confirmativo, sendo, assim, inimpugnável nos termos do n.º 1 do art. 53.° do CPTA, verificando-se, deste modo a exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato, prevista na al. i) do n.º 4 do artigo 89° do CPTA, análise que sempre seria de conhecimento oficioso, nos termos do art. 578.° do CPC e n.º 2 do art. 89.° do CPTA.

VII- Estando-se perante uma Reclamação Facultativa, ao Recorrido impendia o ónus de impugnar, tempestivamente, o ato primário.

VIII- Há circunstâncias especiais em que a decisão das questões prévias pode ser reapreciada posteriormente pelo tribunal, mormente quando se tratar de pressuposto processual negativo.

IX- Nos termos do artigo 53°, n° 1, do CPTA, são atos confirmativos aqueles que "se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores".

Texto Integral

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

AA intentou, no TAF, contra o INSTITUTO DE EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I.P. - IEFP, ação administrativa, onde pediu a anulação do despacho, 31/08/2021, do Presidente do Conselho Diretivo da Direção de Serviços de Desenvolvimento de Competências do Departamento de Recursos Humanos deste Instituto, que indeferiu a reclamação que apresentara do ato de homologação da sua avaliação de desempenho, referente ao biénio 2019/2020, bem como a condenação da entidade demandada a reconhecer, para efeitos de ponderação curricular, reconstituição da carreira e posicionamento remuneratório, todo o período em que aí exercera funções desde 01/09/2004, pagando-lhe as consequentes diferenças remuneratórias, acrescidas dos juros de mora contados desde a citação até efetivo e integral pagamento.

O TAF proferiu acórdão que anulou o ato objeto de impugnação e condenou a entidade demandada “a corrigir o procedimento de avaliação do A. referente ao biénio 2019/2020, com a contabilização de todo o tempo de serviço por si prestado desde 09.12.20004” e “a proceder ao reposicionamento remuneratório do A. , atendendo ao seu desempenho funcional desde o mês de Dezembro de 2004, com efeitos a 01.06.2020, acrescido de juros de mora calculados à taxa legal desde o pagamento da cada salário do A., até efetivo e integral pagamento.”

Por despacho do Exmº. Sr.º Presidente do Supremo Tribunal Administrativo que, ao abrigo do art.° 48,°, do CPTA, foi determinado que ao presente processo fosse dado andamento prioritário.

No seguimento de Recurso para o TCA Sul, veio este, por acórdão de 07/03/2025, proferido com uma declaração de voto e um voto de vencido, a negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

É deste acórdão que a Entidade Demandada/IEFP veio Recorrer para este STA, concluindo, no que aqui releva:

“1. Vem o Recorrente interpor Recurso Jurisdicional, a processar como o de Revista, do douto Acórdão proferido pela Subsecção Social da Secção de Contencioso Administrativo do colendo Tribunal Central Administrativo sul, datado de 15 de julho de 2025, pelo qual foi negado provimento ao recurso, mantendo-se a decisão recorrida;

2. A douta Decisão recorrida, salvo o devido respeito, que é muito, incorreu em erro de julgamento, porquanto convoca, interpreta e aplica de forma incorreta o n.° 1 do artigo 627.°, os n.°s 2 e 3, ambos do artigo 635.° e o n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, ex vi n.° 3 do artigo 140.° do CPTA, para justificar a impossibilidade de conhecer a questão da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado;

3. O douto Acórdão Recorrido incorreu em erro de julgamento, já que não convocou, interpretou nem aplicou, como devia, o n.° 2 e o n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° e o n.° 1 do artigo 53.°, ambos do CPTA;

(…)

DA VERIFICAÇÃO DA EXCEÇÃO DILATÓRIA DA INIMPUGNABILIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, ATENTO O SEU CARÁTER CONFIRMATIVO:

15. Empreendendo uma interpretação da conjugação das normas invocadas pelo douto Acórdão Recorrido para fundamentar a impossibilidade de conhecimento da questão da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado — n.° 1 do artigo 627.°, n.°s 2 e 3 do artigo 635.° e n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, ex vi n.° 3 do artigo 140.° do CPTA, resulta o seguinte: as decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos, sendo lícito ao recorrente, se a parte dispositiva da sentença contiver decisões distintas, restringir o recurso a qualquer delas, uma vez que especifique no requerimento a decisão de que recorre, sendo que na falta de especificação, o recurso abrange tudo o que na parte dispositiva da sentença lhe for desfavorável, devendo apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão;

16. Não se vislumbra como a conjugação das normas invocadas pelo douto Acórdão Recorrido determina a impossibilidade de conhecimento oficioso da questão da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado;

17. De harmonia com o n.° 2 do artigo 89.° do CPTA, as exceções dilatórias são de conhecimento oficioso;

18. O artigo 576.° e o artigo 278.° n.° 1 alínea e), ambos do Código de Processo Civil preveem idêntica solução jurídica;

19. Em homenagem ao princípio da coerência e unidade da ordem jurídica, cumpre salientar que a primeira parte do artigo 578.° do Código de processo Civil consagra a mesma solução, no que tange ao dever de conhecimento oficioso das exceções dilatórias, consignando, lapidarmente, que o tribunal deve conhecer oficiosamente das exceções dilatórias;

20. Quer o Código de Processo Civil, quer o Código de Processo nos Tribunais Administrativos consagram a mesma solução, no que concerne ao dever que impende sobre o Tribunal de conhecimento das exceções dilatórias;

21. O Venerando Tribunal A quo deveria, pois, conhecer oficiosamente da exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado (cfr. AC TRP, 04-06-2025, P. 1025/23.3T8MTS.P1);

22. A inimpugnabilidade do ato impugnado, constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (cfr. n.° 2 e n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA);

23. Em conformidade com o n.° 1 do artigo 53.° do CPTA, não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores;

24. O Recorrente cumpriu, pois, as normas relativas à notificação dos atos administrativos, previstas no artigo 110.° e seguintes do Código do Procedimento Administrativo;

25. O ato administrativo homologatório da avaliação de desempenho do Recorrido por ponderação curricular era, por isso, eficaz, não se aplicando à situação em apreço o n.° 2 do artigo 53.° do CPTA, por verificação, categórica e inequívoca, dos factos previstos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 59.° do mesmo compêndio normativo;

26. O VOTO DE VENCIDO, constante do douto Acórdão Recorrido acolhe a tese expendida pelo ora Recorrente ao sustentar que “(...) concederia provimento ao recurso por entender que ocorre a exceção da inimpugnabilidade do ato que indeferiu a reclamação (ato aqui impugnado), por ser meramente confirmativo do ato que homologou a avaliação de desempenho do autor (ato reclamado)";

27. Ao decidir como decidiu, o Tribunal A quo não cumpriu, como lhe competia, o dever de conhecimento oficioso da exceção da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado.

Termos em que, e pelo muito que V. Exas., Venerandos Conselheiros, mui doutamente suprirão, deverá ser admitida a presente revista e, consequentemente, dado provimento ao presente recurso, revogando-se o douto Acórdão recorrido, com as legais consequências, designadamente:

1. a procedência da exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado; ou, se assim se não entender, o que apenas se admite por mera cautela de patrocínio mas sem conceder:

2. A baixa dos presentes autos para cumprimento do dever de conhecimento oficioso da exceção da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado. Dessa forma será feita, em nome do povo JUSTIÇA!”

O Autor/AA, veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso, concluindo:

“1. O recurso de revista é inadmissível, por ausência dos requisitos do artigo 150.° do CPTA;

2. A questão da impugnabilidade foi expressamente decidida no acórdão recorrido, não constituindo nulidade da sentença, nem questão nova;

3. A revista não é o meio próprio para conhecer nulidades não arguidas na sede própria ou reapreciar matéria já decidida;

4. Subsidiariamente, a decisão recorrida não merece censura, tendo aplicado corretamente o regime do artigo 53.°, n.° 1 do CPTA.

Termos em que o RECURSO de Revista não deve ser admitido e subsidiariamente, para o caso de o ser, deve o RECURSO ser julgado totalmente improcedente, confirmando-se o acórdão recorrido e assim se fazendo JUSTIÇA!”

Este STA veio a emitir Acórdão de Pronuncia Preliminar em 5 de novembro de 2025, na qual se decidiu admitir a revista, aí se discorrendo, no que aqui releva:

“(…) O acórdão recorrido, depois de considerar que a exceção da intempestividade da prática do ato processual se consubstanciava, em rigor, na inimpugnabilidade do ato impugnado que, sendo uma questão nova, não podia ser conhecida em sede de recurso, confirmou integralmente o entendimento do TAF.

Este acórdão foi objeto de uma declaração de voto, onde se afirmava não acompanhar a sua fundamentação e de um voto de vencido, onde se sustentava a procedência da exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado por este ser "meramente confirmativo do ato que homologara a avaliação de desempenho do autor”.

A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social do conhecimento da exceção da inimpugnabilidade do ato impugnado, atento à sua complexidade e vocação universalista e à potencialidade de expansão, desde logo às várias outras ações cuja tramitação foi suspensa, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erro de julgamento, por violação dos art°s. 53.°, n.° 1 e 89.°, n°s. 2 e 4, al, i), ambos do CPTA e dos art°s. 627.°, n.° 1, 635.°, n°s, 2 e 3 e 639,°, todos do CPC, por se estar perante uma questão de conhecimento oficioso que deveria ter sido conhecida e declarada procedente.

Conforme resulta do que ficou exposto, na sequência da utilização do mecanismo previsto no art.° 48.°, do CPTA, os presentes autos constituem o processo selecionado a que foi dado andamento prioritário, tendo vários outros ficado suspensos a aguardar a decisão deste.

Não havendo dúvidas que a decisão se irá projetar sobre um número alargado de pessoas que se encontram em situação idêntica à do A., que o acórdão recorrido não foi proferido por unanimidade, o que é indiciador da dificuldade de resolução da questão e que a decisão nele proferida, que não beneficia de uma fundamentação sólida e consistente, suscita legítimas dúvidas sobre o seu acerto, justifica-se que o Supremo proceda à reanálise do caso, quebrando-se, deste modo, a regra da excecionalidade da admissão da revista.”

O Ministério Público, notificado para o efeito em 15 de dezembro de 2025, não veio a emitir Parecer.

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

Cumpre apreciar e decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

De facto

Fixaram as instâncias a seguinte matéria de facto provada:

“1. Em 27.04.2021, o A. foi avaliado com a menção quantitativa de 3,200 e a menção qualitativa de desempenho adequado para o biénio 2019-2020 (cf. avaliação a fls. 9 e seguintes do processo instrutor);

2. Em 03.05.2021, a avaliação referida em 1. foi homologada por despacho do dirigente máximo do serviço (cf. avaliação a fls. 9 e seguintes do processo instrutor);

3. Em 11.05.2021, o A. tomou conhecimento da avaliação referida em 1. (cf. avaliação a fls. 9 e seguintes do processo instrutor);

4. Em 11.05.2021, o A. apresentou reclamação da avaliação referida em 1. (cf. reclamação a fls.12 e seguintes do processo instrutor);

5. Em 31.08.2021, o Presidente do Conselho Diretivo da Direção de Serviços de Desenvolvimento de Competências do Departamento de Recursos Humanos da Entidade Demandada não concedeu provimento à reclamação do A. referida em 4. (cf. despacho de fls. 17 do processo instrutor);

6. Em 16.10.2021 a decisão referida em 5. foi comunicada ao A. (cf. correio junto como doc. n.° 1 da p. i.);

7. Em 14.01.2022 o A. propôs a presente ação (cf. comprovativo de fls. 1 do SITAF).

III- Do Direito

Vejamos:

Vem o Recorrente interpor Recurso Jurisdicional do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, de 15 de julho de 2025, que negou provimento ao recurso interposto confirmando, o acórdão recorrido do TAF, invocando-se recursivamente a verificação de erro de julgamento, ao não ter sido conhecida a inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação, mais se invocando erro de julgamento, pela não aplicação do n.° 2 e o n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA.

Vejamos:

DA VERIFICAÇÃO DA EXCEÇÃO DILATÓRIA DA INIMPUGNABILIDADE DO ATO OBJETO DE IMPUGNAÇÃO

Em bom rigor, e em síntese, estamos perante uma Ação tendente à anulação de despacho que indeferiu reclamação do ato de homologação de avaliação de desempenho, importando verificar, desde logo, a natureza deste ato.

Com efeito, a Entidade Demandada não se conforma com o facto de entender que terá ocorrido erro de julgamento, decorrente da circunstância de ter sido aplicado de forma incorreta o n.° 1 do artigo 627.°, os n.°s 2 e 3, ambos do artigo 635.° e o n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, para justificar a impossibilidade de conhecer a questão da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado.

Terá ainda o Acórdão Recorrido incorrido, igualmente, em erro de julgamento ao ter sido sustentado que a questão da inimpugnabilidade do ato administrativo objeto de impugnação constituía uma questão nova, por não ter aplicado o n.° 2 e o n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° e o n.° 1 do artigo 53.°, ambos do CPTA.

Com efeito, refere-se no Acórdão Recorrido que ”(...) nos articulados o recorrido pede, no essencial, a anulação do ato que negou provimento à reclamação que apresentou relativamente à avaliação de desempenho do biénio 2019-2020, sendo tal pretensão, apreciada e decidida à luz do invocado art. 72º e art. 73º ambos do SIADAP.

É certo que, sendo a reclamação facultativa, e não necessária, o ato que decide a reclamação poderá ser meramente confirmativo do ato de homologação da avaliação de desempenho e, assim, inimpugnável, nos termos do art. 53.º, n.°1, do CPTA: vide art. 3. e art.º 185º n.º 2 do DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro - Código de Procedimento Administrativo - CPA versus art. 72º e art. 73º ambos da LSIADAP; vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo — STA, de 2025-03-27, processo 090/22.5BESNT e Decisão Sumária de 2025-06-04, proferida no mesmo processo”.

Mais se refere no Acórdão Recorrido que, “(...) a ser assim, a questão que se coloca será a da inimpugnabilidade do ato impugnado (recorde-se: anulação da decisão da reclamação da avaliação de desempenho), e não propriamente a da tempestividade da prática do ato processual que a recorrente entende que deveria ter sido impugnado.

Destarte, não tendo sido suscitada, como não foi, no momento próprio, constitui, questão nova que não pode ser agora conhecida por este Tribunal de recurso: vide o articulado sob o n.°34° a 70° da Contestação; cfr. art. 627°n.° 1, art. 635° n.°2 e 3, art. 639°n.° 1 todos do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA.”

Entendeu-se, assim, no Acórdão Recorrido que, não tendo sido suscitada no momento próprio a questão da inimpugnabilidade do ato impugnado, tal constituiria agora uma questão nova, insuscetível de ser conhecida pelo Tribunal de Recurso.

Aduz o Acórdão Recorrido, para sustentar o referido entendimento, o n.° 1 do artigo 627.°, os n.°s 2 e 3, ambos do artigo 635.° e o n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, n.° 3 do artigo 140.° do CPTA.

Estabelece o n.° 1 do artigo 627.° do Código de Processo Civil que as decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos, sendo que os n.°s 2 e 3 do artigo 635.° do mesmo Código estabelecem que, se a parte dispositiva da sentença contiver decisões distintas, é igualmente lícito ao recorrente restringir o recurso a qualquer delas, desde que especifique no requerimento a decisão de que recorre, sendo que na falta de especificação, o recurso abrange tudo o que na parte dispositiva da sentença for desfavorável ao recorrente.

Finalmente, o n.° 1 do artigo 639.° do Código de Processo Civil dispõe que o recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.

Da conjugação dos referidos normativos, resultaria a impossibilidade de conhecimento da questão da inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação

Sendo que estamos perante um ato decorrente de uma Reclamação de ato homologatório, já impugnável, não se acompanha o entendimento adotado pelo Tribunal a quo assente nos normativos referidos, dos quais não resulta a impossibilidade de conhecimento da questão da inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação.

Com efeito, nos termos do n.° 1 do artigo 89.° do CPTA, as exceções são dilatórias ou perentórias, referindo o n.° 2 do mesmo artigo, que as exceções dilatórias são de conhecimento oficioso e obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal.

Por outro lado, o n.° 3 do mesmo artigo 89.º do CPTA, dispõe que as exceções perentórias consistem na invocação de factos que impedem, modificam ou extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo autor, sendo de conhecimento oficioso quando a lei não faz depender a sua invocação da vontade do interessado e importam a absolvição total ou parcial do pedido.

O artigo 576.° e o artigo 278.° n.° 1 alínea e), ambos do Código de Processo Civil preveem idêntica solução jurídica.

Efetivamente, o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando julgue procedente alguma outra exceção dilatória (Artigo 278.° n.° 1 alínea e) do Código de Processo Civil).

Decorre da primeira parte do artigo 578.° do Código de processo Civil a mesma solução, constante do n.° 2 do artigo 89.° do CPTA, no que se refere ao dever de conhecimento oficioso das exceções dilatórias, consignando que o tribunal deve conhecer oficiosamente das exceções dilatórias.

Do Código de Processo Civil, e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos decorre relativamente ao conhecimento das exceções dilatórias e das exceções perentórias, que o seu conhecimento, em regra, é oficioso, sem prejuízo de as partes o poderem suscitar.

Se é certo que os tribunais de Recurso não devem conhecer questões novas, tal não deverá abranger questões que sejam de conhecimento oficioso, como decorre do disposto nos arts. 608º nº 2, 627º nº1 e 663° n° 2 do CPC.

Incontornavelmente, a inimpugnabilidade do ato constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (cfr. n.° 2 e n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA).

Aqui chegados, importa evidenciar que resulta do n.° 1 do artigo 53.° do CPTA, que não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores.

A questão excecionada foi suscitada pela Entidade Demandada na contestação e foi conhecida no acórdão proferido em 1.ª instância, a qual a configurou como intempestividade do ato.

Em qualquer caso, no Acórdão do TCA Sul foi-lhe dado outro enquadramento de direito, por ter sido entendido não estar em causa a intempestividade, mas a inimpugnabilidade do ato, o que determinou que tenha sido entendido estar-se perante a alegação de uma questão nova, não se conhecendo, assim, da mesma.

Efetivamente, discorreu-se no Acórdão do TCA Sul que "No entanto, a ser assim, a questão que se coloca será a da inimpugnabilidade do ato impugnado (recorde-se: anulação da decisão da reclamação da avaliação de desempenho), e não propriamente a da tempestividade da prática do ato processual que a recorrente entende que deveria ter sido impugnado.".

Deste modo, é incontornável que está em causa a mesma questão essencial de direito, que consiste em saber se a reclamação prevista na lei é necessária ou facultativa, para daí extrair a conclusão de qual a decisão impugnável e o respetivo prazo legal para a instauração da ação em juízo.

Deste modo, a questão da intempestividade e a inimpugnabilidade do ato são exceções que derivam da mesma questão de saber qual a natureza jurídica da reclamação apresentada, sendo que as instâncias face à referida questão, adotaram entendimentos divergentes, sendo a reclamação necessária/obrigatória para a 1.ª instância e facultativa para o TCA Sul.

Aqui se acolhe, neste aspeto, a interpretação adotada pelo TCA Sul, de que a reclamação é facultativa.

À luz do n.º 1 do art 73.° da LSIADAP do ato de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação jurisdicional, nos termos gerais, que estão consignados no CPTA, sendo que, para o exercício da impugnação contenciosa, consubstanciada na anulação de ato administrativo, no âmbito da ação administrativa, a lei consigna o prazo de três meses, contados a partir da notificação do ato administrativo aos seus destinatários, nos termos da segunda parte do n.º 1 e da al. b) do art. 58.°, conjugados com o n.º 1 e com o n.º 2, do art. 59.°, ambos do CPTA, que se conta nos termos do art. 279.° do Código Civil – CC (cfr. n.º 2 do art. 58.° do CPTA).

A se entender estarmos em presença de uma impugnação administrativa necessária, como o fez o Tribunal de 1ª instância, o prazo para a impugnação contenciosa teria começado a correr a partir do dia seguinte à data em que terminou o prazo para a apreciação da reclamação, uma vez que, decorre do n.º 4 do CPTA e n.º 3 do art. 192° do CPA, que quando a reclamação for necessária, o decurso do prazo legal de decisão, sem que a mesma haja sido tomada, confere ao interessado a possibilidade de utilizar o meio de tutela, administrativo ou contencioso, adequado para satisfação da sua pretensão.

Resulta da matéria dada como provada que o Autor, aqui Recorrido, apresentou reclamação no mesmo dia em que teve conhecimento do despacho homologatório da sua avaliação de desempenho, ou seja, no dia 11 de maio de 2021 (terça-feira), porquanto, a respetiva decisão teria de ser proferida no prazo máximo de 15 dias úteis, em conformidade com a segunda parte do n.°1 do artigo 72.° da LSIADAP, na versão em vigor à data dos factos, ou seja, até ao dia 1 de junho de 2021 (terça-feira).

Assim, a contagem do prazo para a impugnação jurisdicional, nos termos gerais, ter-se-á iniciado no dia 2 de junho de 2021 (quarta-feira), em face do que a presente ação administrativa deveria ter sido proposta no prazo de três meses, de acordo com o n.º 1, al. b) do art. 58.° do CPTA, ou seja, até ao dia 2 de setembro de 2021 (quinta-feira), de acordo com a al. c) do art. 279.° do CC, ex vi n.º 2 do art. 58.° do CPTA.

Em síntese, uma vez que se entende que a reclamação do ato de homologação era meramente facultativa, tendo a presente ação administrativa sido apresentada no dia 14 de janeiro de 2022 (sexta-feira), a mesma mostra-se manifestamente intempestiva, por incumprimento da al. b) do n.º 1 do art. 58° do CPTA.

Reafirma-se, aliás, a incontornabilidade do afirmado, em decorrência da circunstância do art. 3.° do DL n.º 4/2015, de 07/01, que aprovou o atual CPA, em linha com a redação dada ao art. 72.° do SIADAP, prever a reclamação no procedimento de avaliação da administração pública, na qual não se diz que a impugnação administrativa é "necessária”, nem que do ato de homologação "existe sempre” reclamação, nem que a utilização da reclamação "suspende” o ato de homologação da avaliação.

O Ato objeto de impugnação, sendo a decisão de indeferimento da reclamação apresentada do ato de homologação da avaliação, notificado em 16/10/2021, mostra-se, pois, um ato meramente confirmativo do ato de homologação da avaliação, sendo, assim, inimpugnável nos termos do n.º 1 do art. 53.° do CPTA, verificando-se, deste modo a exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato impugnado, prevista na al. i) do n.º 4 do artigo 89° do CPTA, análise que sempre seria de conhecimento oficioso, nos termos do art. 578.° do CPC e n.º 2 do art. 89.° do CPTA.

Assim, da conjugação, ainda, dos artigos 72.º e 73.º da Lei n.º 66-B/2007, estamos perante uma reclamação facultativa, pois não se refere que é necessária e se remete para os termos gerais (do CPA) - cfr. Artigo 185.º, n.º 2 do CPA.

Aqui chegados, e por estarmos, como se afirmou já reiteradamente, perante a mesma questão subjacente, importa concluir que, em bom rigor, procedem ambas as exceções, de intempestividade e de a inimpugnabilidade do ato, sendo que esta não poderá ser entendida como uma questão nova, insuscetível de ser conhecida.

Deste modo, estando-se, como se disse, perante uma Reclamação Facultativa, ao Recorrido impendia o ónus de impugnar, tempestivamente, o ato primário, sendo que o Recorrente não deixou de cumprir as normas relativas à notificação dos atos administrativos, previstas no artigo 110.° e seguintes do CPA.

Efetivamente, o ato de homologação da avaliação de desempenho do Recorrido por ponderação curricular, era desde logo eficaz, em face do que se não mostrava aplicável em concreto a exceção prevista no n.° 2 do artigo 53.° do CPTA, que permitiria que o ato resultante da Reclamação daquele ato pudesse ser impugnado.

Esta tese mereceu acolhimento num voto vencido no Acórdão recorrido do TCA Sul.

Já relativamente à anterior versão do CPTA se havia pronunciado Vieira de Andrade nesse sentido (in “Justiça Administrativa” pág. 283) quando referiu que há circunstâncias especiais em que a decisão das questões prévias pode ser reapreciada posteriormente pelo tribunal, mormente quando se tratar de pressuposto processual negativo.

Quanto ao dever de apreciação oficiosa da questão da inimpugnabilidade do ato, refira-se, ainda, que o tribunal tem o dever de verificar, mesmo que não invocado pelas partes, se o ato é meramente confirmativo e, portanto, inimpugnável, ou se constitui uma nova decisão, operando uma rejeição da impugnação em caso de mera confirmação.

Na realidade, a inimpugnabilidade de um ato administrativo, por falta de definitividade, vertical ou horizontal, constitui uma exceção dilatória inominada que o tribunal deve verificar oficiosamente em qualquer momento do processo, dada a sua natureza de pressuposto processual negativo.

Deste modo, resultando da decisão da Reclamação do ato homologatório, absoluta inexistência de inovação relativamente ao ato primário, já impugnável, constituindo um "ato meramente confirmativo", mostra-se, assim, insuscetível de aplicação a exceção constante do artigo 53°, n° 1, do CPTA.

Efetivamente, nos termos do artigo 53°, n° 1, do CPTA, são atos confirmativos aqueles que "se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores".

Com efeito, um ato confirmativo é "o ato administrativo pelo qual um órgão da Administração reitera e mantém em vigor um ato administrativo anterior" (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2.ª Edição, 2011, p. 298; JOÃO CAUPERS, Introdução do direito administrativo, 10ª Edição, 2009, p. 262). E é essa a razão pela qual se defende não serem verdadeiros atos administrativos (VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 15ª edição, 2016, p. 174).

Estamos perante um ato confirmativo, quando se conclua que há identidade de decisão, sem que nada de substancial tenha sido aduzido, no caso, no ato ulterior à homologação.

Entende-se, pois, que procedem ambas as exceções, a de inimpugnabilidade e a de intempestividade, em decorrência da circunstância de estarmos perante a impugnação de uma decisão relativa a uma reclamação facultativa e se mostrar ultrapassado o prazo impugnatório do ato primário.

IV- DECISÃO

Pelo exposto, acordam, em conferência, os Juízes Conselheiros da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao Recurso, revogando-se o Acórdão Recorrido, mais se julgando verificadas as exceções de inimpugnabilidade e intempestividade.

Custas pelo Recorrido

Lisboa, 5 de fevereiro de 2026. - Frederico Macedo Branco (relator) - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho - Cláudio Ramos Monteiro.

Sumário

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Sumário

Texto Integral

I. RELATÓRIO

II. FUNDAMENTAÇÃO

IV- DECISÃO