IIIDo Direito
Vejamos:
Vem o Recorrente interpor Recurso Jurisdicional do Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul, de 15 de julho de 2025, que negou provimento ao recurso interposto confirmando, o acórdão recorrido do TAF, invocando-se recursivamente a verificação de erro de julgamento, ao não ter sido conhecida a inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação, mais se invocando erro de julgamento, pela não aplicação do n.° 2 e o n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA.
Vejamos:
DA VERIFICAÇÃO DA EXCEÇÃO DILATÓRIA DA INIMPUGNABILIDADE DO ATO OBJETO DE IMPUGNAÇÃO
Em bom rigor, e em síntese, estamos perante uma Ação tendente à anulação de despacho que indeferiu reclamação do ato de homologação de avaliação de desempenho, importando verificar, desde logo, a natureza deste ato.
Com efeito, a Entidade Demandada não se conforma com o facto de entender que terá ocorrido erro de julgamento, decorrente da circunstância de ter sido aplicado de forma incorreta o n.° 1 do artigo 627.°, os n.°s 2 e 3, ambos do artigo 635.° e o n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, para justificar a impossibilidade de conhecer a questão da inimpugnabilidade do ato administrativo impugnado.
Terá ainda o Acórdão Recorrido incorrido, igualmente, em erro de julgamento ao ter sido sustentado que a questão da inimpugnabilidade do ato administrativo objeto de impugnação constituía uma questão nova, por não ter aplicado o n.° 2 e o n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° e o n.° 1 do artigo 53.°, ambos do CPTA.
Com efeito, refere-se no Acórdão Recorrido que ”(...) nos articulados o recorrido pede, no essencial, a anulação do ato que negou provimento à reclamação que apresentou relativamente à avaliação de desempenho do biénio 2019-2020, sendo tal pretensão, apreciada e decidida à luz do invocado art. 72º e art. 73º ambos do SIADAP.
É certo que, sendo a reclamação facultativa, e não necessária, o ato que decide a reclamação poderá ser meramente confirmativo do ato de homologação da avaliação de desempenho e, assim, inimpugnável, nos termos do art. 53.º, n.°1, do CPTA: vide art. 3. e art.º 185º n.º 2 do DL n.º 4/2015, de 7 de janeiro - Código de Procedimento Administrativo - CPA versus art. 72º e art. 73º ambos da LSIADAP; vide Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo — STA, de 2025-03-27, processo 090/22.5BESNT e Decisão Sumária de 2025-06-04, proferida no mesmo processo”.
Mais se refere no Acórdão Recorrido que, “(...) a ser assim, a questão que se coloca será a da inimpugnabilidade do ato impugnado (recorde-se: anulação da decisão da reclamação da avaliação de desempenho), e não propriamente a da tempestividade da prática do ato processual que a recorrente entende que deveria ter sido impugnado.
Destarte, não tendo sido suscitada, como não foi, no momento próprio, constitui, questão nova que não pode ser agora conhecida por este Tribunal de recurso: vide o articulado sob o n.°34° a 70° da Contestação; cfr. art. 627°n.° 1, art. 635° n.°2 e 3, art. 639°n.° 1 todos do CPC ex vi art. 140º n.º 3 do CPTA.”
Entendeu-se, assim, no Acórdão Recorrido que, não tendo sido suscitada no momento próprio a questão da inimpugnabilidade do ato impugnado, tal constituiria agora uma questão nova, insuscetível de ser conhecida pelo Tribunal de Recurso.
Aduz o Acórdão Recorrido, para sustentar o referido entendimento, o n.° 1 do artigo 627.°, os n.°s 2 e 3, ambos do artigo 635.° e o n.° 1 do artigo 639.°, todos do Código de Processo Civil, n.° 3 do artigo 140.° do CPTA.
Estabelece o n.° 1 do artigo 627.° do Código de Processo Civil que as decisões judiciais podem ser impugnadas por meio de recursos, sendo que os n.°s 2 e 3 do artigo 635.° do mesmo Código estabelecem que, se a parte dispositiva da sentença contiver decisões distintas, é igualmente lícito ao recorrente restringir o recurso a qualquer delas, desde que especifique no requerimento a decisão de que recorre, sendo que na falta de especificação, o recurso abrange tudo o que na parte dispositiva da sentença for desfavorável ao recorrente.
Finalmente, o n.° 1 do artigo 639.° do Código de Processo Civil dispõe que o recorrente deve apresentar a sua alegação, na qual conclui, de forma sintética, pela indicação dos fundamentos por que pede a alteração ou anulação da decisão.
Da conjugação dos referidos normativos, resultaria a impossibilidade de conhecimento da questão da inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação
Sendo que estamos perante um ato decorrente de uma Reclamação de ato homologatório, já impugnável, não se acompanha o entendimento adotado pelo Tribunal a quo assente nos normativos referidos, dos quais não resulta a impossibilidade de conhecimento da questão da inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação.
Com efeito, nos termos do n.° 1 do artigo 89.° do CPTA, as exceções são dilatórias ou perentórias, referindo o n.° 2 do mesmo artigo, que as exceções dilatórias são de conhecimento oficioso e obstam a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância ou à remessa do processo para outro tribunal.
Por outro lado, o n.° 3 do mesmo artigo 89.º do CPTA, dispõe que as exceções perentórias consistem na invocação de factos que impedem, modificam ou extinguem o efeito jurídico dos factos articulados pelo autor, sendo de conhecimento oficioso quando a lei não faz depender a sua invocação da vontade do interessado e importam a absolvição total ou parcial do pedido.
O artigo 576.° e o artigo 278.° n.° 1 alínea e), ambos do Código de Processo Civil preveem idêntica solução jurídica.
Efetivamente, o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando julgue procedente alguma outra exceção dilatória (Artigo 278.° n.° 1 alínea e) do Código de Processo Civil).
Decorre da primeira parte do artigo 578.° do Código de processo Civil a mesma solução, constante do n.° 2 do artigo 89.° do CPTA, no que se refere ao dever de conhecimento oficioso das exceções dilatórias, consignando que o tribunal deve conhecer oficiosamente das exceções dilatórias.
Já em matéria de conhecimento das exceções perentórias, estabelece o artigo 579.° do mesmo Código que o tribunal conhece oficiosamente das exceções perentórias cuja invocação a lei não torne dependente da vontade do interessado, tal como resulta, igualmente, do n.° 3 do artigo 89.° do CPTA.
Do Código de Processo Civil, e do Código de Processo nos Tribunais Administrativos decorre relativamente ao conhecimento das exceções dilatórias e das exceções perentórias, que o seu conhecimento, em regra, é oficioso, sem prejuízo de as partes o poderem suscitar.
Se é certo que os tribunais de Recurso não devem conhecer questões novas, tal não deverá abranger questões que sejam de conhecimento oficioso, como decorre do disposto nos arts. 608º nº 2, 627º nº1 e 663° n° 2 do CPC.
Incontornavelmente, a inimpugnabilidade do ato constitui uma exceção dilatória, de conhecimento oficioso, que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, dando lugar à absolvição da instância (cfr. n.° 2 e n.° 4 alínea i), ambos do artigo 89.° do CPTA).
Aqui chegados, importa evidenciar que resulta do n.° 1 do artigo 53.° do CPTA, que não são impugnáveis os atos confirmativos, entendendo-se como tal os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores.
A questão excecionada foi suscitada pela Entidade Demandada na contestação e foi conhecida no acórdão proferido em 1.ª instância, a qual a configurou como intempestividade do ato.
Em qualquer caso, no Acórdão do TCA Sul foi-lhe dado outro enquadramento de direito, por ter sido entendido não estar em causa a intempestividade, mas a inimpugnabilidade do ato, o que determinou que tenha sido entendido estar-se perante a alegação de uma questão nova, não se conhecendo, assim, da mesma.
Efetivamente, discorreu-se no Acórdão do TCA Sul que "No entanto, a ser assim, a questão que se coloca será a da inimpugnabilidade do ato impugnado (recorde-se: anulação da decisão da reclamação da avaliação de desempenho), e não propriamente a da tempestividade da prática do ato processual que a recorrente entende que deveria ter sido impugnado.".
Deste modo, é incontornável que está em causa a mesma questão essencial de direito, que consiste em saber se a reclamação prevista na lei é necessária ou facultativa, para daí extrair a conclusão de qual a decisão impugnável e o respetivo prazo legal para a instauração da ação em juízo.
Deste modo, a questão da intempestividade e a inimpugnabilidade do ato são exceções que derivam da mesma questão de saber qual a natureza jurídica da reclamação apresentada, sendo que as instâncias face à referida questão, adotaram entendimentos divergentes, sendo a reclamação necessária/obrigatória para a 1.ª instância e facultativa para o TCA Sul.
Aqui se acolhe, neste aspeto, a interpretação adotada pelo TCA Sul, de que a reclamação é facultativa.
À luz do n.º 1 do art 73.° da LSIADAP do ato de homologação e da decisão sobre reclamação cabe impugnação jurisdicional, nos termos gerais, que estão consignados no CPTA, sendo que, para o exercício da impugnação contenciosa, consubstanciada na anulação de ato administrativo, no âmbito da ação administrativa, a lei consigna o prazo de três meses, contados a partir da notificação do ato administrativo aos seus destinatários, nos termos da segunda parte do n.º 1 e da al. b) do art. 58.°, conjugados com o n.º 1 e com o n.º 2, do art. 59.°, ambos do CPTA, que se conta nos termos do art. 279.° do Código Civil – CC (cfr. n.º 2 do art. 58.° do CPTA).
A se entender estarmos em presença de uma impugnação administrativa necessária, como o fez o Tribunal de 1ª instância, o prazo para a impugnação contenciosa teria começado a correr a partir do dia seguinte à data em que terminou o prazo para a apreciação da reclamação, uma vez que, decorre do n.º 4 do CPTA e n.º 3 do art. 192° do CPA, que quando a reclamação for necessária, o decurso do prazo legal de decisão, sem que a mesma haja sido tomada, confere ao interessado a possibilidade de utilizar o meio de tutela, administrativo ou contencioso, adequado para satisfação da sua pretensão.
Resulta da matéria dada como provada que o Autor, aqui Recorrido, apresentou reclamação no mesmo dia em que teve conhecimento do despacho homologatório da sua avaliação de desempenho, ou seja, no dia 11 de maio de 2021 (terça-feira), porquanto, a respetiva decisão teria de ser proferida no prazo máximo de 15 dias úteis, em conformidade com a segunda parte do n.°1 do artigo 72.° da LSIADAP, na versão em vigor à data dos factos, ou seja, até ao dia 1 de junho de 2021 (terça-feira).
Assim, a contagem do prazo para a impugnação jurisdicional, nos termos gerais, ter-se-á iniciado no dia 2 de junho de 2021 (quarta-feira), em face do que a presente ação administrativa deveria ter sido proposta no prazo de três meses, de acordo com o n.º 1, al. b) do art. 58.° do CPTA, ou seja, até ao dia 2 de setembro de 2021 (quinta-feira), de acordo com a al. c) do art. 279.° do CC, ex vi n.º 2 do art. 58.° do CPTA.
Em síntese, uma vez que se entende que a reclamação do ato de homologação era meramente facultativa, tendo a presente ação administrativa sido apresentada no dia 14 de janeiro de 2022 (sexta-feira), a mesma mostra-se manifestamente intempestiva, por incumprimento da al. b) do n.º 1 do art. 58° do CPTA.
Reafirma-se, aliás, a incontornabilidade do afirmado, em decorrência da circunstância do art. 3.° do DL n.º 4/2015, de 07/01, que aprovou o atual CPA, em linha com a redação dada ao art. 72.° do SIADAP, prever a reclamação no procedimento de avaliação da administração pública, na qual não se diz que a impugnação administrativa é "necessária”, nem que do ato de homologação "existe sempre” reclamação, nem que a utilização da reclamação "suspende” o ato de homologação da avaliação.
O Ato objeto de impugnação, sendo a decisão de indeferimento da reclamação apresentada do ato de homologação da avaliação, notificado em 16/10/2021, mostra-se, pois, um ato meramente confirmativo do ato de homologação da avaliação, sendo, assim, inimpugnável nos termos do n.º 1 do art. 53.° do CPTA, verificando-se, deste modo a exceção dilatória da inimpugnabilidade do ato impugnado, prevista na al. i) do n.º 4 do artigo 89° do CPTA, análise que sempre seria de conhecimento oficioso, nos termos do art. 578.° do CPC e n.º 2 do art. 89.° do CPTA.
Assim, da conjugação, ainda, dos artigos 72.º e 73.º da Lei n.º 66-B/2007, estamos perante uma reclamação facultativa, pois não se refere que é necessária e se remete para os termos gerais (do CPA) - cfr. Artigo 185.º, n.º 2 do CPA.
Aqui chegados, e por estarmos, como se afirmou já reiteradamente, perante a mesma questão subjacente, importa concluir que, em bom rigor, procedem ambas as exceções, de intempestividade e de a inimpugnabilidade do ato, sendo que esta não poderá ser entendida como uma questão nova, insuscetível de ser conhecida.
Deste modo, estando-se, como se disse, perante uma Reclamação Facultativa, ao Recorrido impendia o ónus de impugnar, tempestivamente, o ato primário, sendo que o Recorrente não deixou de cumprir as normas relativas à notificação dos atos administrativos, previstas no artigo 110.° e seguintes do CPA.
Efetivamente, o ato de homologação da avaliação de desempenho do Recorrido por ponderação curricular, era desde logo eficaz, em face do que se não mostrava aplicável em concreto a exceção prevista no n.° 2 do artigo 53.° do CPTA, que permitiria que o ato resultante da Reclamação daquele ato pudesse ser impugnado.
Esta tese mereceu acolhimento num voto vencido no Acórdão recorrido do TCA Sul.
Já relativamente à anterior versão do CPTA se havia pronunciado Vieira de Andrade nesse sentido (in “Justiça Administrativa” pág. 283) quando referiu que há circunstâncias especiais em que a decisão das questões prévias pode ser reapreciada posteriormente pelo tribunal, mormente quando se tratar de pressuposto processual negativo.
Quanto ao dever de apreciação oficiosa da questão da inimpugnabilidade do ato, refira-se, ainda, que o tribunal tem o dever de verificar, mesmo que não invocado pelas partes, se o ato é meramente confirmativo e, portanto, inimpugnável, ou se constitui uma nova decisão, operando uma rejeição da impugnação em caso de mera confirmação.
Na realidade, a inimpugnabilidade de um ato administrativo, por falta de definitividade, vertical ou horizontal, constitui uma exceção dilatória inominada que o tribunal deve verificar oficiosamente em qualquer momento do processo, dada a sua natureza de pressuposto processual negativo.
Deste modo, resultando da decisão da Reclamação do ato homologatório, absoluta inexistência de inovação relativamente ao ato primário, já impugnável, constituindo um "ato meramente confirmativo", mostra-se, assim, insuscetível de aplicação a exceção constante do artigo 53°, n° 1, do CPTA.
Efetivamente, nos termos do artigo 53°, n° 1, do CPTA, são atos confirmativos aqueles que "se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decisões contidas em atos administrativos anteriores".
Com efeito, um ato confirmativo é "o ato administrativo pelo qual um órgão da Administração reitera e mantém em vigor um ato administrativo anterior" (FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, 2.ª Edição, 2011, p. 298; JOÃO CAUPERS, Introdução do direito administrativo, 10ª Edição, 2009, p. 262). E é essa a razão pela qual se defende não serem verdadeiros atos administrativos (VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 15ª edição, 2016, p. 174).
Estamos perante um ato confirmativo, quando se conclua que há identidade de decisão, sem que nada de substancial tenha sido aduzido, no caso, no ato ulterior à homologação.
Entende-se, pois, que procedem ambas as exceções, a de inimpugnabilidade e a de intempestividade, em decorrência da circunstância de estarmos perante a impugnação de uma decisão relativa a uma reclamação facultativa e se mostrar ultrapassado o prazo impugnatório do ato primário.
