14/1991 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N. o 14/91 [1] Processo: n.º 390/89. 2ª Secção Relator: Conselheiro Alves Correia. Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: Relatório 1 — Por decretos de 18 de Julho de 1989, assinados pelo Primeiro Ministro e pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros, foram nomeados para a categoria de embaixador os ministros plenipotenciários de 1.ª classe A., B., C., D. e E.. Submetidos os decretos a «visto» do Tribunal de Contas, veio este a recusá-lo, por acórdão de 14 de Novembro de 1989, com os seguintes fundamentos: A inconstitucionalidade da Lei n.º 105/88, de 31 de Agosto, por falta de definição do sentido da autorização legislativa nela contida, violando, assim, o disposto no artigo 168.º, n.º 2, da Constituição — vício este que «contamina» o decreto-lei autorizado, ao abrigo do qual foram feitas as nomeações em causa (o Decreto-Lei n.º 34-A/89, de 31 de Janeiro). A ilegalidade da norma constante do artigo 11.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 34-A/89, por exceder os limites da autorização legislativa. A ilegalidade dos decretos de nomeação, por falta de fundamentação, exigida pelo artigo 1.º, n.º 1, alíneas e b), do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho, e pelo artigo 268.º, n.º 2 (actual n.º 3), da Lei Fundamental. 2 — Deste acórdão interpôs o representante do Ministério Público junto do Tribunal de Contas o presente recurso, ao abrigo do disposto no artigo 280.º, n. os 1, alínea a), 2, alínea a), e 3, da Constituição e dos artigos 70.º, n.º 1, alíneas a) e c), e 72.º, n. os 1, alínea a), e 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção introduzida pela Lei n.º 85/89, de 7 de Setembro. 3 — Neste Tribunal alegou o Ex. mo Procurador-Geral Adjunto, con­cluindo do seguinte modo: 1.º A decisão recorrida é uma «decisão de tribunal» para efeitos de dela caber recurso para o Tribunal Constitucional; 2.º Porém, o presente recurso carece de interesse processual pois, seja qual for o sentido do juízo de (in)constitucionalidade ou (i)legalidade a proferir pelo Tribunal Constitucional, sempre se manterá a decisão de recusa do visto, com base, pelo menos, na falta de fundamentação dos actos sujeitos a visto; 3.º Termos em que não se deve conhecer do presente recurso; 4.º Caso assim se não entenda e se considere haver utilidade no conhecimento do recurso, deve; julgar-se não inconstitucional a Lei n.º 105/88, de 31 de Agosto, porque nela se descortina, embora em termos rudimentares, a definição do sentido da autorização legislativa que concedeu; consequentemente, julgar-se não inconstitucional o Decreto-Lei n.º 34-A/89, de 31 de Janeiro, porque emitido afinal ao abrigo de autorização legislativa válida; julgar-se não ilegal a norma do n.º 4 do artigo 11.º desse decreto-lei, porque se contém nos limites da autorização legislativa; julgar-se materialmente inconstitucional essa norma, por violação do artigo 47.º, n.º 2, da Constituição. 4 — Entretanto, os diplomatas acima mencionados foram nomeados para a categoria de Embaixador, tendo já tomado posse na referida categoria, com base em concurso aberto ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 146/90, de 8 de Maio, conforme informação do Ministério dos Negócios Estrangeiros, de 28 de Setembro de 1990, prestada pelo ofício n.º 2105 do Gabinete do Ministro — em resposta a um pedido de informação solicitado pelo Relator deste processo —, cujo conteúdo é o seguinte: Em referência ao ofício n.º 75/90, de 17 do corrente, comunico a V. Ex.ª que os Drs. Octávio Neto Valério, António Guilherme Lopes de Oliveira Cascais, António Cabrita Matias, Luís Octávio Roma de Albuquerque e José Eduardo de Melo Gouveia foram nomeados para a categoria de Embaixador, no passado dia 8 de Agosto, tendo já sido empossados na referida categoria. 5 — Corridos os vistos legais, cumpre decidir, começando-se por tratar a questão de saber se deve ou não conhecer-se do recurso. Fundamentos 6 — Uma primeira questão prévia deve ser analisada, ainda que com desejável brevidade, que é a de saber se a decisão de recusa do «visto» proferida pelo Tribunal de Contas, no caso dos autos, constitui uma «decisão de tribunal», para efeitos de recurso de constitucionalidade, nos termos do disposto no artigo 280.º, n.º 1, da Constituição. A resposta deve ser afirmativa. Na verdade, um dado deve ter-se como assente: o de que o Tribunal de Contas português se caracteriza, sob o ponto de vista formal, estrutural e funcional, como um verdadeiro tribunal (cfr. o artigo 216.º da Constituição). Não obsta a esta sua qualificação o reconhecimento de que ele exerce não apenas funções materialmente jurisdicionais, mas também funções de fiscalização ou controlo e funções consultivas (administrativas) (cfr., neste sentido, Sousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, 2.ª ed., Coimbra, Almedina, 1988, p. 408; Pinheiro Farinha, «O Tribunal de Contas na Administração Portuguesa», in Democracia e Liberdade, 11, p. 31; e Ernesto Trindade Pereira, O Tribunal de Contas, Lisboa, 1962, p. 63). A expressão «decisões dos tribunais» do artigo 280.º, n.º 1, da Constituição é susceptível de três interpretações: a) Uma interpretação restritiva, nos termos da qual só seria possível recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais proferidas no exercício da função jurisdicional. A adopção desta interpretação pressupõe necessariamente a destrinça entre as decisões dos tribunais que são jurisdicionais tanto do ponto de vista subjectivo ou orgânico, como do ponto de vista objectivo ou material, daquelas que só o são sob o ponto de vista orgânico. No caso dos autos, ter-se-ia de indagar se a decisão da concessão ou recusa do «visto» de legalidade do Tribunal de Contas tem uma natureza materialmente jurisdicional ou materialmente administrativa e, só no caso de se chegar àquela conclusão, é que seria de admitir o recurso para o Tribunal Constitucional. Este Tribunal teria, então, de entrar em domínios altamente controvertidos, relacionados com a natureza do visto (sobre a controvérsia doutrinária quanto à natureza jurídica do visto, cfr. Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10.ª ed., Coimbra, Almedina, 1980, p. 288; Pinheiro Farinha, ob. cit., pp. 43 e segs.; Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 3.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1989, p. 120, nota 1; Brás Teixeira, Introdução ao Direito Financeiro, Associação Académica da Faculdade de Direito, Lisboa, 1980, pp. 84 e segs.; e o Parecer da Procuradoria-Geral da República, de 16 de Junho de 1977, in Boletim do Ministério da Justiça , n.º 277 (1978), pp. 53 e segs. — todos no sentido do carácter administrativo do visto; e, no sentido do carácter jurisdicional: Águedo de Oliveira, A Fiscalização Financeira Preventiva no Direito Português, Lisboa, 1959, pp. 71-74; Trindade Pereira, ob. cit., p. 63; Sousa Franco, ob. cit., pp. 412 e segs.; e Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 1.º vol., 2.ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1985, p. 336). b) Uma interpretação, como que intermédia, segundo a qual aquela fórmula abrangeria não apenas os actos materialmente jurisdicionais, mas também os actos a eles equiparados, isto é, os actos que, embora não enquadráveis no âmbito das funções jurisdicionais, apresentam com estas fortes analogias. Seria este o caso da decisão do Tribunal de Contas que concede ou recusa o visto (cfr. os acórdãos do Tribunal Constitucional n. os 211/86 e 238/86, publicados no Diário da República, II Série, de 7 de Novembro de 1986 e 13 de Novembro de 1986, respectivamente). Trata-se de uma interpretação inspirada na doutrina da sentença n.º 226, de 18 de Novembro de 1976, da Corte Costituzionale italiana, nos termos da qual cabe recurso para esta instância jurisdicional não apenas das decisões dos tribunais enquadradas no exercício da função jurisdicional, mas também de decisões dos tribunais que não sejam substancialmente jurisdicionais, mas se apresentem «análogas» a estas. Análoga à função jurisdicional seria a actividade da Corte dei Conti, na sua secção de controlo, consubstanciando-se tal actividade num «controlo externo rigorosamente neutral e desinteressado, destinado unicamente a garantir a legalidade dos actos a ela subordinados, isto é, preordenado à tutela do direito objectivo» (cfr. Paolo Saitta, «Nuovi Problemi in Tema d’Instaurazione Incidentale dei Giudizi de Legittimità Costituzionale delle Leggi», in Giurisprudenza Costituzionale, I Parte, 1976, pp. 2056 e segs.; Silvio Pergameno, «Funzioni di Controllo della Corte dei Conti e Instaurazione del Processo di Legittimità Costituzionale», in Giurisprudenza Costituzio­nale, I Parte, 1976, pp. 2031 e segs.; e Ricardo Chieppa, «Ancora sulle Questioni di Legittimità Costituzionale Sollevabili Incidentalmente della Corte dei Conti (Sezione di Controllo)», in Giurisprudenza Costituzionale, I Parte, 1976, pp. 2010 e segs.) c) Uma interpretação mais lata, nos termos da qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das «decisões dos tribunais», independentemente da natureza da função que exerçam. A Constituição, com aquela locução, teria em vista todas as decisões que emanassem de um tribunal, bastando-se, assim, com um juízo orgânico ou subjectivo sobre a função exercida (esta ideia foi acolhida no Acórdão n.º 214/90, publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Setembro de 1990). A posição mais correcta é esta última. As razões deste entendimento são, breviter, as seguintes: Em primeiro lugar, esta interpretação é a única que está em consonância com o teor do preceito constitucional, o qual fala em «decisões dos tribunais», sem distinguir a sua natureza. Não utiliza, por exemplo, as expressões «decisões judiciais» ou «decisões jurisdicionais»; Em segundo lugar, ela evita que este Tribunal seja remetido para o terreno altamente escorregadio da natureza do visto do Tribunal de Contas, satisfazendo-se com a simples exigência de que constitui uma «decisão de tribunal»; Em terceiro lugar, a interpretação a que aderimos é a única que impede a ocorrência de situações em que um tribunal recuse a aplicação de uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade, sem que tal juízo seja fiscalizado pelo Tribunal Constitucional. Solução esta que não seria congruente com o nosso sistema de fiscalização da constitucionalidade das normas, em que aos tribunais em geral é cometida competência para o exercício pleno do controlo incidental ou difuso da constitucionalidade das normas (cfr. o artigo 207.º da Constituição), mas que concentra no Tribunal Constitucional a competência para conhecer, a título definitivo, as questões da constitucionalidade daquelas. 7 — Uma segunda questão prévia a tratar é a que consiste em saber se, tendo o visto sido recusado também com base na falta de fundamentação dos actos administrativos de nomeação, ainda assim existe interesse processual no conhecimento das questões de constitucionalidade. A ela responde o Ex. mo Procurador-Geral Adjunto negativamente. Na verdade — escreve este Magistrado do Ministério Público —, tendo o Tribunal de Contas recusado o «visto» também com fundamento na ilegalidade dos actos administrativos de nomeação dos Embaixadores por falta de fundamentação — juízo este que não pode ser sindicado pelo Tribunal Constitucional —, constata-se que qualquer que seja a decisão que o Tribunal Constitucional venha a tomar sobre a questão da inconstitucionalidade e da ilegalidade das normas que constituem objecto do presente recurso a decisão recorrida será sempre a mesma. Com efeito, se o Tribunal Constitucional confirmar os juízos de inconstitucionalidade e de ilegalidade das normas questionadas, manter-se-á a recusa do visto com base no tríplice fundamento invocado na decisão impugnada. Se, ao invés, o Tribunal Constitucional considerar improcedentes os vícios invocados, de igual modo se manterá a recusa do visto, agora com base apenas na ilegalidade dos decretos de nomeações, por carência de fundamentação. Será, assim, indiferente, para o desfecho do caso — que, em qualquer das hipóteses, será sempre a recusa do visto —, o sentido do juízo de (in)constitucionalidade e de (i)legalidade a emitir pelo Tribunal Constitucional. Que dizer deste entendimento? Pode afirmar-se que ele encontra apoio na jurisprudência da Comissão Constitucional e, numa primeira fase, do Tribunal Constitucional. De facto, em alguns arestos, estes dois órgãos jurisdicionais deram corpo à doutrina segundo a qual o recurso só é útil, subsistindo interesse processual na sua apreciação, quando a alegada inconstitucionalidade haja sido «determinante da decisão recorrida e que esta poderia ter sido outra se não houvesse previamente concluído por aquela inconstitucionalidade…» (cfr. o acórdão da Comissão Constitucional n.º 164, de 10 de Julho de 1979, in Apêndice ao Diário da República , de 31 de Dezembro de 1979; e o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 112/84, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4.º Vol., pp. 329 e segs.). Em outros arestos, decidiu este Tribunal que sempre que o tribunal a quo «pudesse ter chegado à decisão a que chegou, mesmo sem ter havido pronúncia de inconstitucionalidade, então [conclui-se] pelo não conhecimento do recurso, uma vez que, em tais hipóteses, o decidir a questão de inconstitucionalidade [é], de todo, irrelevante, despido de interesse prático, coisa vã, ‘res inutilis’ » (cfr. o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 12/83, in Diário da República , II Série, de 28 de Janeiro de 1984, e o Acórdão n.º 113/84, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4.º Vol., pp. 335 e segs.). Todavia, numa segunda fase, este Tribunal passou a adoptar uma orientação menos exigente na avaliação da existência de interesse jurídico relevante no conhecimento dos recursos de constitucionalidade. De facto, vem defendendo este Tribunal, na sua jurisprudência mais recente, que todas as decisões de todos os tribunais, proferidas no exercício de competências próprias, que se recusam a aplicar norma jurídica por a julgarem inconstitucional, são recorríveis para o Tribunal Constitucional. Daí que, ao menos em princípio, exista sempre interesse jurídico relevante no conhecimento dos recursos interpostos de decisões do tipo das apontadas. Tal interesse só não existirá se a decisão da questão de constitucionalidade, que constitui objecto do recurso, não puder influir de todo na decisão da questão de fundo — facto que bem se compreende se se tiver em conta que o recurso de constitucionalidade desempenha sempre uma função instrumental (cfr., neste sentido, os Acórdãos n. os 208/86, 250/86 e 275/86, publicados no Diário da República , II Série, de 3 de Novembro, 21 de Novembro e 12 de Dezembro de 1986, respectivamente, e, por último, o Acórdão n.º 86/90, ainda por publicar). A decisão da questão de inconstitucionalidade não é susceptível de influir na decisão da questão de fundo, desde logo, se, por exemplo, a recusa de aplicação da norma jurídica com fundamento na sua inconstitucionalidade for, na decisão recorrida, um simples obiter dictum, e não uma sua ratio decidendi [cfr. o Acórdão n.º 341/87 (Diário da República , II Série, de 24 de Setembro de 1987); cfr. também os Acórdãos n. os 388/87, 307/89 e 419/89 (Diário da República , II Série, de 15 de Dezembro de 1987, 14 de Junho de 1989 e 15 de Setembro de 1989, respectivamente)]. Se, porém, a recusa de aplicação de determinada norma jurídica, baseada na sua inconstitucionalidade, for um dos fundamentos da decisão recorrida, uma sua ratio decidendi, então já não pode afirmar-se, sem mais, que o julgamento da questão de inconstitucionalidade, que constitui objecto do recurso, não é susceptível de se repercutir na decisão da questão de fundo (cfr., neste sentido, o Acórdão n.º 86/90, ainda por publicar). Em face desta orientação do Tribunal Constitucional, o que se pode afirmar é que não é, de modo algum, líquido que a circunstância de a recusa do «visto» se ter fundado também na falta de fundamentação dos decretos de promoção torne juridicamente irrelevante a decisão das questões de inconstitucionalidade que constituem objecto do recurso. 8 — Existe, no entanto, uma outra razão — que consideramos decisiva — para se não conhecer do objecto do presente recurso. Como foi salientado, os diplomatas em causa nestes autos acabaram por ser promovidos com base em concurso aberto ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 146/90, de 8 de Maio, tendo sido já empossados na sua categoria de Embaixador. Este Decreto-Lei n.º 146/90 — para além de revogar o artigo 11.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 34-A/89, de 31 de Janeiro (cfr. artigo 5.º) — veio estabelecer que as promoções para a categoria de ministro plenipotenciário de 2.ª classe, de 1.ª classe e de embaixador são feitas pelo Ministro dos Negócios Estrangeiros com base em listas elaboradas mediante avaliação curricular feita por um júri (cfr. os artigos 1.º, 2.º e 3.º), que, para o efeito, tomará em conta, «além do tempo de serviço prestado na categoria actual e no serviço diplomático», outros elementos, «designadamente respeitantes aos cargos exercidos», e bem assim «as qualidades evidenciadas por cada funcionário para o desempenho das funções próprias de categoria superior» (cfr. o artigo 1.º, n.º 2). Elaborada a lista de graduação para a promoção, é ela homologada pelo Ministro, no prazo de dez dias, tendo os interessados direito de interpor recurso nos termos gerais (cfr. o artigo 4.º, n. os 1, 2 e 3). Do que vem de expor-se decorre que, fosse qual fosse a decisão que este Tribunal viesse a proferir sobre as questões em causa nos autos, nenhuma repercussão poderia ela ter sobre a questão do «visto» que o Tribunal de Contas recusou, o qual — acrescente-se — apresenta um carácter prévio . Atenta, pois, a assinalada natureza instrumental dos recursos de constitucionalidade, há que concluir que, não existindo já interesse jurídico relevante na decisão das referidas questões suscitadas nos presentes autos, há que julgar extinto o recurso, por inutilidade. Decisão 9 — Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se julgar extinto o recurso. Lisboa, 23 de Janeiro de l991. Fernando Alves Correia Messias Bento José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida Bravo Serra Mário de Brito (com ressalva de que acerca da admissibilidade do recurso do «visto» do Tribunal de Contas disse na declaração de voto que fiz no Acórdão n.º 214/90) José Manuel Cardoso da Costa. [1] Publicado no Diário da República , II Série, de 28 de Março de 1991.