Quem foi o relator do acórdão 0138/17?

O relator foi Casimiro Gonçalves, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0138/17?

O acórdão foi proferido em 27 de setembro de 2017.

Acórdão STA (2017) — Taxa, Instalação de bomba de gasolina

Texto

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: RELATÓRIO 1.1. A………………………, Lda., com sede na …………., n° ………….., Porto, recorre sentença proferida no TAF do Porto em 06/09/2016, que julgou improcedente a impugnação de duas liquidações de taxa, no montante de € 5.000,00 cada uma, operadas pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, com vista à instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis duplo, junto aos dois sentidos da Estrada Nacional 1, Km 292,4, ………………, freguesia de Pedroso, Vila Nova de Gaia. 1.2. Alega e termina com a formulação das conclusões seguintes: A. O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a impugnação apresentada contra o indeferimento da reclamação graciosa apresentada contra as liquidações da taxa devida pela instalação e funcionamento de postos de abastecimento de combustível, referentes a 2012, no montante global de € 10.000. B. A Recorrente considera que a sentença recorrida padece de erro de julgamento, derivado do incorrecto enquadramento jurídico resultante da valoração que dos factos provados foi efectuada e, bem assim, da decisão perfilhada pelo Tribunal a quo. C. Ao contrário do decidido, a Recorrente é parte ilegítima nos procedimentos de liquidação subjacentes aos presentes Autos já que — conforme se reconhece na sentença recorrida — não é titular de qualquer direito de propriedade ou parcelar deste sobre o imóvel no qual se encontram os postos de abastecimento em causa nem tampouco das licenças de exploração emitidas pela Direcção Regional da Economia do Norte relativamente a esses mesmos postos, pelo que não pode ser sujeito passivo da relação tributária in casu. D. Na verdade, o Regulamento Municipal que cria a taxa em crise limita-se a tributar a actividade dos postos de abastecimento com fundamento no seu potencial poluente, sem esclarecer quem é o sujeito passivo do tributo em causa pelo que a ora Recorrente não compreende — nem o Tribunal a quo fundamenta — qual a base legal para que possa ser considerada, em vez da titular do direito de exploração dos postos de abastecimento em causa, como sujeito passivo das taxas em crise. E. Os órgãos do Município de Vila Nova de Gaia não têm competência para o licenciamento e fiscalização dos postos de abastecimento em causa, por falta de atribuições, ao que acresce que a Recorrente não requereu qualquer renovação ou alteração à autorização de exploração dos postos de abastecimento em causa. F. Nem se diga que a ora Recorrente confundiu as atribuições de licenciamento e fiscalização da DRE Norte, com as competências tributárias atribuídas pelo RTGAL aos Municípios em matéria de actividades dos particulares susceptíveis de causar impacto ambiental negativo nos termos do artigo 6°, n° 2 do RTGAL — cfr. p. 6 da sentença proferida — pois que nem a Recorrente as confundiu nem pretende, no contexto dos presentes Autos, negar que os Municípios detenham as referidas competências tributárias na mencionada matéria. G. Todavia, é indefensável e contraditório, no plano do Direito aplicável, que se reconheça, por um lado, que a actividade de fiscalização da actividade dos postos de abastecimento em causa, também quanto ao impacto ambiental eventualmente causado, é competência da DRE, a quem incumbe o controlo do cumprimento das normas ambientais em vigor por parte dos postos de abastecimento — como o faz a sentença recorrida — e, por outro, que o Município se encontra legitimado, perante este quadro legislativo e no caso concreto a liquidar e cobrar um tributo em função de uma pretensa «actividade de vigilância e de acções de prevenção, não só para dar cumprimento à lei, como principalmente para evitar riscos quanto à segurança das pessoas e bens, os riscos para a saúde pública e os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daqueles postos de combustíveis se concretizem» — cfr. parecer do Ilustre Magistrado do Ministério Público, citado na página 8 da sentença recorrida (cit.). H. Se, porventura, o Município desenvolve actividades preventivas e de vigilância em matéria que compete a outra entidade à DRE Norte, como reconhecido nos Autos, não pode pretender valer-se do exercício dessas competências que lhe são alheias, para liquidar uma taxa em virtude de ‘serviços’ que não lhe cabe prestar. I. O artigo 133°, n° 2, al. b) do CPA sanciona os actos administrativos feridos de incompetência por falta de atribuições com a nulidade, padecendo, desta feita, os actos de liquidação em crise deste vício e devendo a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que reconheça a aludida nulidade. J. A taxa em crise é um tributo que não visa compensar o Município de Vila Nova de Gaia pela realização de uma qualquer prestação pública, nem assenta em qualquer dos pressupostos previstos no artigo 3° do RGTAL e no artigo 4° da LGT. K. O tributo em causa não assenta na remoção de um obstáculo jurídico à instalação e exploração dos postos de abastecimento, uma vez que os mesmos já se encontram instalados e a sua actividade devidamente licenciada, pelo menos, até 2028. L. O tributo em causa não assenta na utilização de qualquer bem do domínio público municipal, pois, como aludido supra, os postos de abastecimento estão totalmente implantados em propriedade privada. M. E, por fim, ao contrário do que parece estar implícito na sentença recorrida, o tributo em causa não assenta em qualquer prestação concreta de um serviço público local, uma vez que o Município de Vila Nova de Gaia não tem, tão-pouco, competência para a fiscalização da actividade — mormente no que respeita ao seu impacto ambiental — dos postos de abastecimento em causa, nem demonstrou ou procurou demonstrar que tenha efectuado quaisquer prestações à Recorrente neste domínio. N. Exigir que fosse a ora Recorrente a demonstrar a realização das concretas prestações públicas que fundamentam o direito do Município a liquidar o tributo em crise, constituiria uma inadmissível inversão do ónus da prova legalmente previsto. O. Na sentença recorrida não se deu, aliás, como provada qualquer prestação do Município de Vila Nova de Gaia, no que respeita às mencionadas vigilância e prevenção dos riscos alegadamente causados pela actividade dos postos de combustível em causa, pelo que cabia ao Tribunal a quo retirar daí as devidas consequências de Direito... O que, erroneamente, não fez. P. Ao contrário, conforme se demonstrou ao longo do presente processo, os postos de abastecimento relevantes são objecto de inspecções periódicas, vistorias e de acções de fiscalização regulares por parte da entidade competente para o efeito — que não é, pois, o Município — e caso as condições de instalação e de exploração gerassem impacto ambiental negativo, a exploração dos mesmos deveria cessar de imediato nos termos da Lei. Q. Não sendo o tributo previsto nos artigos 100° do Regulamento e 29° da respectiva Tabela anexa justificado por qualquer contrapartida específica, carecendo de caracter bilateral, este assume a natureza de verdadeiro imposto conforme entendimento já adoptado pelo Tribunal Constitucional, em termos similares, para uma norma regulamentar do Município de Sintra, no acórdão n° 24/2009, da 3ª Secção, de 14 de Janeiro de 2009, proferido no âmbito do processo n° 990/079. R. É por tudo quanto se evidenciou no caso dos Autos — e não por considerar, como poderia resultar implícito da sentença recorrida, que a taxa cobrada pelo Município de Gaia deve abstractamente ser classificada como um imposto — que, configurando-se as taxas concretamente liquidadas à Recorrente e aqui em crise como verdadeiros impostos, já que não assentam em qualquer dos pressupostos legalmente previstos no RTGAL para o efeito, é manifesto que o respectivo regulamento viola frontalmente a alínea i) do n° 1 do artigo 165° da CRP, já que aos municípios não é lícito criar este tipo de tributos. S. O indeferimento da reclamação apresentada e, bem assim, as liquidações da taxa que a motivaram devem ser anulados por violação de lei ordinária e constitucional. T. As normas contidas no artigo 100° do Regulamento e no artigo 29° da respectiva Tabela anexa são orgânica e materialmente inconstitucionais, por violação dos artigos 103°, n° 2 e 165°, n° 1, alínea i) da CRP. Termina pedindo a revogação da sentença, com as demais consequências legais, designadamente a sua substituição por decisão que dê por verificados os vícios de ilegitimidade da ora Recorrente e de violação de Lei ordinária e/ou constitucional alegados. 1.3. A recorrida Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia contra-alegou, terminando com as seguintes conclusões. 1 - A douta sentença recorrida que julgou improcedente a impugnação considerando a impugnante parte legítima, que o Município é competente para proceder à liquidação da taxa de impacto ambiental negativo e que o tributo exigido consubstancia uma taxa e não um imposto, não merece qualquer reparo, encontra-se devidamente fundamentada e fez correcta interpretação da lei aos factos, não violando quaisquer normativos legais nem padecendo de inconstitucionalidade, pelo que deve ser mantida. 2 - De acordo com o n° 3 do artigo 18° da Lei Geral Tributária e o artigo 7° n° 2 do regime geral das taxas das autarquias locais, consagrado na Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro, e que fundamenta a taxa em questão, o sujeito passivo identifica-se pela sua vinculação ao cumprimento da prestação tributária. 3 - Ora, sendo a prestação tributária devida pelo exercício de uma actividade de impacto ambiental negativo e sendo a recorrente quem exerce essa actividade, independentemente de ser titular ou não da propriedade ou da licença de exploração, é a recorrente que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária e, por isso, é o sujeito passivo e parte legítima. 4 - As atribuições e competências das autarquias para criação de taxas decorrem do disposto no artigo 15° da Lei das Finanças Locais e nos artigos 238º n° 4 e 241º da Constituição da República Portuguesa, que conferem poder tributário às autarquias. 5 - O artigo 7° da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro, determina que o sujeito activo da relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento das taxas previstas na presente lei é a autarquia local, titular do direito de exigir aquela prestação. 6 - A referida lei, no n° 2 do artigo 6° da Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro identifica expressamente como sendo possível que as taxas incidem sobre actividades geradoras de impacto negativo. 7 - E o artigo 8º do mesmo diploma legal estipula que as taxas das autarquias locais são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respectivo, o que aconteceu com a presente taxa através do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas. 8 - Por isso, não restam dúvidas de que a taxa em questão é criada pela autarquia que tem competência para o efeito, e é devida à autarquia - Município de Vila Nova de Gaia, sendo a autarquia local o sujeito activo da relação jurídico - tributária geradora da obrigação de pagamento das presentes taxas. 9 - Por último, a douta sentença, que também acompanhou o parecer do Digníssimo Magistrado do Ministério Público, na apreciação da questão sobre a natureza da taxa não merece qualquer reparo. 10 - Como consta da Nota Justificativa da proposta de alteração do Regulamento, submetida a Apreciação Pública, a previsão da taxa em questão surge na sequência do disposto no n° 2 do artigo 6° do RGTAL que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo. 11 - Aliado à circunstância de existirem certos domínios das atividades económicas que foram identificados e considerados no Regulamento, e com os fundamentos constantes da nota justificativa, como o maior exemplo de atividades geradoras de impacto ambiental negativo, onde consta a existência de postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes mas também a instalação de infraestruturas de radiocomunicações, a ocupação do solo com parques de estacionamento a descoberto e os stands de exposição para venda de veículos automóveis ou outros objetos ao ar livre. 12 - E, na verdade, é do senso comum que estas atividades elencadas, e concretamente a instalação de postos de abastecimento, pela agressão que constituem à paisagem urbana ou rural, pela pressão que exercem não só nas rodovias como no tecido urbano envolvente e até pelo desequilíbrio urbano e paisagístico que provocam, são atividades que causam impacto ambiental negativo, isto é, produzem alterações desfavoráveis em termos ambientais numa determinada área, in casu na área do Município de Gaia. 13 - O funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis que, normalmente, acontece junto de elementos vulneráveis como zonas residenciais, vias de comunicação, locais frequentados pelo público, constitui, por isso, uma atividade prejudicial ao ambiente urbano, degradando o ordenamento do território e o urbanismo e a paisagem urbana bem como a qualidade de vida dos cidadãos e colocando problemas a nível de gestão de tráfego, bens ambientais que incumbe ao Município preservar e manter dentro de determinados parâmetros. 14 - O concelho de Gaia, por ser um concelho com uma grande extensão, constituído por vários eixos rodoviários principais e estruturantes e desde sempre ser um concelho de travessia para o Porto e Norte do País, tem instalados muitos postos de abastecimento, o que, em termos urbanísticos e de gestão de tráfego, causa um forte impacto negativo pelas condicionantes urbanísticas e de aproveitamento de solos que a sua instalação determina no espaço público municipal. 15 - Acresce que o funcionamento dos postos de abastecimento provoca ainda impactos negativos ambientais presentes e futuros principalmente ao nível da poluição atmosférica com a emissão de gases e libertação de vapores e outros poluentes mas também com a emissão de ruídos (face à afluência de veículos e também pelo movimento de descargas dos veículos cisterna de combustível) que incumbe à autarquia inspeccionar, fiscalizar e prevenir, sendo nesses postos de abastecimento armazenada e manipulada uma substância perigosa que, por ser altamente inflamável, apresenta problemas de prevenção de segurança civil. 16 - É, assim, evidente o impacto de um posto de abastecimento nos bens ambientais que compete ao município preservar, decorrente não só das suas atribuições e competências gerais como da Lei de Bases do Ambiente. 17 - Como melhor consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n° 5256/11 de 10/07/2012, a atividade de abastecimento de combustíveis, independentemente de estar instalada em propriedade particular, pela natureza do efeito útil pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar. 18 - Assim, de acordo com esta jurisprudência mais recente a taxa em causa assenta na remoção de um obstáculo jurídico, e encontra-se legitimada pela “tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana “nos termos constitucionalmente exigidos”. 19 - O funcionamento desta atividade representa um risco para os bens jurídicos ambientais que, em prejuízo da qualidade ambiental da vida urbana e segurança no concelho, o Município tem de suportar passivamente, acrescido do facto de que, com fundamento no princípio da responsabilização, o beneficiário da actividade, e que com ela tem lucro económico, tem o dever de contribuir, através da taxa em apreço, para ressarcir a comunidade dos danos ambientais reais ou potenciais, aos bens afetados. 20 - A utilidade económica que a recorrente / Impugnante retira da sua atividade é sustentada por correspondente dispêndio de recursos naturais, que exige e requer a execução de serviços pelo Município com vista à redução dos factores de risco ambiental. 21 - Verifica-se, por isso, a existência de fundamento legal para a aplicação da taxa constante do artigo 100º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, que se reveste de uma taxa de desincentivo, pretendendo-se com o valor fixado penalizar este tipo de ocupação dado o seu nível de prejudicialidade. 22 - Também o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 05.02.2013, proferido no processo 06245/12, disponível em www.dgsi.pt e Acórdão n° 581/2012, proferido pelo Tribunal Constitucional em 05 de Dezembro de 2012, vão no mesmo sentido. 23 - Deste modo, bem decidiu a douta sentença ao julgar a impugnação improcedente, e, não ocorrendo a violação de qualquer normativo deve a douta sentença manter-se por válida e legal. 1.4. O MP emite Parecer nos termos seguintes, além do mais: «3.1. Quanto à natureza e incidência subjetiva do tributo, denominado “taxa de impacte ambiental”. O tribunal “a quo” considerou a este propósito que sendo “as taxas devidas pelo impacto ambiental negativo que tal instalação e funcionamento acarreta(m)”, as mesmas são da responsabilidade de quem explora o posto de abastecimento, atento o disposto no artigo 6°, n° 2, da Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro. Mas será assim? Desde logo não deixa de impressionar que o tribunal “a quo” tenha julgado a matéria de direito sem fazer referência uma única vez ao Regulamento Municipal aplicável ao caso concreto, quando é certo que está em causa uma taxa prevista no regulamento, cuja legalidade se questiona. E como se alcança dos autos não foi junto qualquer cópia desse regulamento. Atento que na fundamentação do ato tributário vem mencionado que o mesmo foi realizado ao abrigo do artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, publicado no D.R., II série, n° 140, de 22 de Julho de 2011 [(1) Aviso n° 14751/2011 - Torna-se público que as alterações ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, aprovadas por deliberação da Câmara Municipal de 08.06.11, foram aprovadas em sessão ordinária de Assembleia Municipal realizada em 15.06.11. 1 de Julho de 2011. — O Presidente da Câmara, …………... Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia], é esse texto normativo que vamos seguir na análise. Por outro lado, embora na matéria de facto assente na sentença não conste que o lugar do posto de abastecimento se situa no município do VNGaia, tal facto não é posto em causa pela impugnante, pelo que se parte desse pressuposto que aparentemente foi dado como adquirido pelo tribunal “a quo”. Resulta sim da matéria de facto assente que o posto de abastecimento se situa junto a estrada nacional (ponto a) do probatório), pelo que e desde logo está afastada a competência do município para o respetivo licenciamento, atento o disposto nos artigos 5° e 6° do Dec.-Lei n° 267/2002, de 26 de Novembro, que confere tal competência às direções regionais de economia. Importa, assim, analisar tanto a fundamentação aduzida no ato tributário pelo município recorrido, como debruçar-nos sobre as normas do regulamento municipal ao abrigo do qual foi liquidada a pretensa taxa, para aferir da respetiva natureza e sujeito passivo. Por outro lado estando assente na sentença recorrida que o licenciamento do posto de abastecimento em causa foi concedido pela DRE e obtido por outra entidade que não a impugnante, impõe-se apurar se o município tem competências de fiscalização da instalação e se o sujeito passivo da taxa impugnada é o titular da licença ou se é a pessoa que explora o posto de abastecimento, no caso de não se verificar a identidade dessas pessoas. Dispõe o n° 2 do artigo 6° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais que «as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo”. Por sua vez o artigo 8° da mesma Lei prevê que as taxas sejam criadas por regulamento municipal, o qual deve conter obrigatoriamente, - sob pena de nulidade a indicação da base de incidência objetiva e subjetiva - alínea a) do n° 2 do artigo 8°. Atento que está em causa taxa liquidada em 2012, mostra-se aplicável o já citado Regulamento Municipal de Vila Nova de Gaia - Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia -, em cujo artigo 52º se prevê que nos pedidos de licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis sejam cobradas as taxas previstas em tabela anexa, cujo pagamento é efetuado aquando da apresentação do respetivo pedido. Por sua vez o artigo 100° do mesmo Regulamento Municipal prevê que sejam devidas taxas pela “instalação de postos de abastecimento de combustíveis”, as quais são devidas anualmente até ao dia 31 de Março do ano a que respeitem. [(2) Artigo 100º - Instalação de postos de abastecimento de combustíveis: 1 - Pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis são devidas, anualmente, as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento, devendo o pagamento ser efectuado até ao dia 31 de Março do ano a que respeite. 2 - Ficam isentos do pagamento das taxas previstas no número anterior, os postos de abastecimento licenciados ao abrigo do presente Regulamento, por um período de 10 anos.] Resulta, assim, que o regulamento municipal prevê a cobrança de duas taxas tendo por incidência objetiva a instalação de postos de abastecimento de combustíveis: uma primeira aquando da apresentação do pedido de licenciamento, e que respeita ao licenciamento concedido ao abrigo das competências atribuídas ao município pelo artigo 5° do Dec.-Lei n° 267/2002, calculada e consignado nos artigos 58°, n° 3, e 68°, alínea f), do mesmo regulamento; E a outra de natureza periódica (anual), a cobrar no 1° trimestre de cada ano. Se no que respeita à primeira das taxas não parece oferecer dúvidas que o sujeito passivo da taxa é a entidade que apresenta o pedido de licenciamento, pois a mesma é paga em ato prévio do pedido de licenciamento, já no segundo caso suscitam-se sérias dúvidas sobre o respetivo sujeito passivo. Como se infere do artigo 3° do Regulamento Municipal, o mesmo limitou-se a repetir o que já consta do Regime Geral, que mais não passa do que um enunciado da teoria geral da relação jurídica tributária, ou seja, que o sujeito passivo é a pessoa singular ou coletiva que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária. Todavia o Regulamento Municipal não prevê em qualquer outra norma sobre que pessoa está vinculada a esse cumprimento. É certo que, como refere Sérgio Vasques [(3) cfr. comentário ao artigo 7° do RGTAL, Cadernos IDEFF, n° 8, Almedina, pág. 124] «constituindo as taxas tributos rigorosamente comutativos, assentes sobre prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelos particulares, a delimitação objetiva acaba sempre por revelar nelas maior importância que a delimitação da incidência subjetiva, podendo dizer-se que, bem delimitadas as prestações públicas locais, é razoavelmente fácil as mais das vezes saber quem fica obrigado ao pagamento das taxas correspondentes». Sucede que a delimitação da incidência objetiva da taxa de impacto ambiental negativo no artigo 100° do Regulamento Municipal é demasiado genérica e equívoca. Ao prever a cobrança anual da taxa pela “instalação de postos de abastecimento de combustíveis”, a norma parece ter como objeto de incidência o ato de “instalação” que é contemporâneo do ato do seu licenciamento. Todavia a natureza periódica do tributo chama à colação o caráter permanente da tributação que se repete todos os anos, o que conjugado com a epígrafe da Parte II do Regulamento - “Actividades geradoras de impacto ambiental negativo” - em que a norma está inserida, conduz a que a mesma tenha por referência a atividade desenvolvida na própria “instalação” ou posto de abastecimento e que é suscetível de provocar uma atuação por parte dos serviços municipais ou danos no meio ambiente. Todavia e como se alcança da fundamentação aduzida no ato de liquidação da taxa, esta foi calculada nos termos do n° 3 do artigo 58° do Regulamento Municipal (RMTCU) [(4) 3 - Em operações urbanísticas que integrem o uso de posto de abastecimento de combustíveis, será adicionado ao valor resultante do cálculo descrito no ponto 1, um valor de compensação adicional determinado de acordo com a mesma fórmula, em que: K1 terá o valor de 4,15 em parcelas localizadas total ou parcialmente na faixa de 500 metros adjacente a Eixos de Alta Capacidade ou Eixos Concelhios Estruturantes em qualquer zona do concelho; o valor de 2 quando localizadas em zona I nos termos do artigo 6.°; o valor de 1,25 quando localizadas em zona II nos termos do artigo 6°; Para o cálculo de K2, o Índice de utilização (Iu) corresponde ao número de ilhas (unidades de abastecimento com capacidade funcional para abastecer em simultâneo até duas viaturas), com excepção dos pontos de abastecimento de veículos eléctricos; A ac terá o valor de 1000] — cfr. ponto i) do probatório -, o qual respeita às compensações ao município por “projectos de loteamento e pedidos de licenciamento de operações urbanísticas de impacto relevante”, o que suscita ainda maiores interrogações sobre os fins visados pelo tributo. Por sua vez o n° 2 do artigo 100° do mesmo Regulamento Municipal prevê uma isenção da taxa durante os primeiros 10 anos a contar da data do licenciamento ao abrigo do mesmo regulamento, o que parece incutir que esse benefício fiscal é titulado pela pessoa a quem é atribuída a licença. Ora, mostra-se essencial a junção aos autos do Regulamento municipal donde conste a fundamentação económica que presidiu à criação da taxa em causa. E que o texto do regulamento publicado no D.R., II série, n° 140, de 22 de Julho de 2011, embora contenha os anexos com os cálculos da taxa (art. 29° do Anexo III [(5) Artigo 29º - Instalação de Postos de Combustíbeis Instalação de postos de combustíveis, por ano: 1.1 – Localizada em Zona A, em função do valor de KI - 4,15 nos termos do nº 3 do artigo 58º ..... 5.000 - 1.2 – Localizada em Zona B, em função do valor de KI - 2 nos termos do nº 3 do artigo 58º ..... 2.500 - 1.3 – Localizada em Zona C, em função do valor de KI - 1,25 nos termos do nº 3 do artigo 58º ..... 1.500]) não contém outros elementos sobre a fundamentação económica (na NET consta um folheto do município de Vila Nova de Gaia, donde consta - capítulo I - Ambiente -, seção IV - sustentabilidade local - promoção da qualidade urbanística, territorial e ambiente - que «afixação dos tributos previstos na presente secção tem por sinalagma a promoção e preservação do equilíbrio urbano e ambiental. Assim, é proposto um critério único de desincentivo face à afetação negativa da paisagem urbana em reforço da sustentabilidade local»). Ora, se a taxa tem por sinalagma “a promoção e preservação do equilíbrio urbano e ambiental” e o critério considerado é de desincentivo, a mesma visa penalizar os sujeitos passivos que desenvolvam tal atividade e para a qual estejam licenciados [(6) Constituindo igualmente um elemento aferidor da natureza do tributo], sendo certo que interessa saber qual é o referido critério de desincentivo. E a justificação adiantada e comunicada à impugnante no âmbito da reclamação graciosa não responde a tal desiderato, tal é a abstração do seu teor, senão mesmo ininteligibilidade. [(7) Ali se menciona: «a cobrança deste tributo justifica-se pelo facto de o impacte no tecido urbano envolvente destas operações urbanísticas não ser proporcional aos parâmetros existentes das operações correntes, designadamente pela sua reduzida área de construção e pela sua elevada dependência e forte afectação dos principais eixos viários concelhios, impõe-se adequar, estas utilizações à real afectação das áreas envolventes pelas operações urbanísticas em causa»]. Por outro lado decorre do ponto d) da matéria de facto assente na sentença recorrida, que o posto de abastecimento de combustíveis foi objeto de licenciamento em 23/12/2008 em nome da sociedade “B………………, S.A.”. E de acordo com a mesma factualidade a impugnante explora o referido posto de abastecimento na sequência de contrato celebrado com aquela sociedade — ponto e) do probatório. Desconhece-se, contudo, os termos desse contrato, sendo certo que não se alcança a que documento se refere o tribunal “a quo” quando remete no referido ponto e) do probatório para “fls. 4 do PA”. De facto, mostram-se apensos ao I volume dos autos dois processos relativos reclamação graciosa, em cuja petição a reclamante invoca que “apenas explora o PA ao abrigo de contrato celebrado com a B…………..”. Todavia não se mostra junto qualquer documento que sirva de suporte a essa afirmação. Ora, se não está em causa que a impugnante explore o posto de abastecimento em causa, também é certo que não ficaram definidos na sentença recorrida os termos dessa exploração. Na redação inicial do Dec.-Lei nº 267/2002, previa o artigo 16º nº 1, alínea b), a obrigatoriedade da entidade exploradora de um posto de abastecimento solicitar o averbamento no processo da “mudança de entidade exploradora e de responsável técnico”. Com as alterações introduzidas pelo Dec.-Lei nº 389/2007, de 30 de Novembro, tal imposição foi revogada. Por sua vez, com as alterações introduzidas pelo Dec.-Lei nº 31/2008, de 25 de Fevereiro, foi introduzida a figura do “técnico responsável pela exploração” — artigos 14º nº 4 e 5, e 18º nº 2. Atento o regime jurídico instituído no Dec.-Lei nº 267/2002, com as sucessivas alterações supra citadas, e Portaria nº 1188/2003, de 10 de Outubro, resulta que para o legislador, a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da atividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa ou entidade. Importante é que seja indicado um responsável técnico (engenheiro técnico com formação adequada). Daí que aparentemente a matéria levada à alínea e) do probatório da sentença recorrida é por si só inócua para julgar a questão da “incidência subjetiva da taxa impugnada”, uma vez que se desconhece se ao abrigo do mencionado contrato foi transmitida a titularidade da licença de exploração e do posto de abastecimento. Afigura-se-nos, assim, que a matéria de facto levada ao probatório se revela insuficiente para apreciar as questões suscitadas pela impugnante. 4. Em face do exposto entendemos que a sentença recorrida padece do vício de insuficiência da matéria de facto que permita proferir decisão de mérito sobre as questões suscitadas pela Recorrente, impondo-se a sua revogação e baixa dos autos à 1ª instância, ao abrigo do artigo 682º, nº 3 do CPC, aplicável subsidiariamente ao processo judicial tributário, a fim de serem recolhidos elementos sobre o contrato celebrado entre a impugnante e a “B…………, S.A.” relativos à cedência de exploração do posto de abastecimento, assim como instruir os autos com o regulamento municipal e respetiva fundamentação económica ao abrigo do qual foi liquidado o tributo impugnado.» 1.5. Corridos os vistos legais, cabe decidir. FUNDAMENTOS 2. Na sentença recorrida julgou-se provada a matéria de facto seguinte: a) Em 21/01/2012, foi elaborada pelos serviços da Gaiurb — Urbanismo e habitação, EEM, uma informação sobre o Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na Estrada Nacional n° 1 KM 292, ………….. 4415-382, onde se concluía pela liquidação de taxa, recaindo sobre tal informação o despacho datado de 23/01/2012 da Vereadora, ………….. com o seguinte teor: “Concordo. Notifique-se nos termos da informação antecedente” (cf. fls. 1/1v dos processos administrativos n° 92/12 e n° 93/12 apensos aos autos doravante, apenas, PA). b) Em 07/02/2012, através das facturas n° 226141PUB/2012 e 22615/PUB/2012, respectivamente, a impugnante foi notificada para proceder ao pagamento dos montantes de € 5000,00 e € 5000,00, relativos a “Instalação e funcionamento de postos de abastecimento de combustíveis — pagamento de taxa anual — Artigo 100º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas” (cf. fls. 10/11 dos PA). c) Por não se conformar com as liquidações a impugnante apresentou reclamação prévia em 16/03/2012, juntando para o efeito as Licenças de Exploração do Posto de Abastecimento de Combustíveis e certidão da 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia (cf. fls. 3/9 dos PA). d) Em 23/12/2008 o Ministério da Economia e da Inovação, através da Direcção Regional da Economia do Norte, emitiu em nome da B……………, S.A., a “Licença de Exploração n° 161 (Proc. N° D-38158/P)” e a “Licença de Exploração n° 162 (Proc. N° D-38159/P,)” relativas “Instalações de Armazenagem de Produtos de Petróleo e de Abastecimento de Combustíveis Líquidos e Gasosos” (cf. fls. 12/13 do P.A.). e) A impugnante explora o posto de abastecimento alvo das liquidações ao abrigo de contrato celebrado com a B…………… (cf. fls. 4 do PA). f) Na sequência da apresentação da reclamação referida em c), os Serviços da Gaiurb elaboraram em 09/11/2012 uma informação onde pugnavam por nova notificação das liquidações à impugnante “contemplando a fundamentação de facto e de direito, bem como a indicação dos meios de defesa e prazos de reacção contra o acto notificado” (cf. fls. 19/20v do PA). g) Sobre a informação referida em recaiu o despacho de 15/11/2012, da Vereadora, …………….. de “Concordo” (cf. fls. 19 do PA). h) Em 15/11/2012, pelos ofícios com as referências 3302/12 e 3303/12, respectivamente, a impugnante foi notificada da “liquidação das taxas devidas pela instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustíveis” (cf. fls. 21 do PA). i) Consta dos mencionados ofícios a seguinte fundamentação: “Nos termos do disposto no artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia (RMTCU), publicado na 2ª Série do Diário da República de 22 de Julho de 2011) e ao abrigo do artigo 6°, n° 2 da Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, a instalação de postos de abastecimento de combustíveis na área do Concelho integra a actividade privada susceptível de causar impacto ambiental negativo, encontrando-se, por isso, sujeita ao pagamento de uma taxa anual, variável em função da zona de localização e cujo valor se encontra previsto no n° 1.1 do artigo 29° da tabela de taxas constante do Anexo I do mesmo Regulamento, sendo que, no caso concreto, o posto de abastecimento explorado pela requerente se encontra localizado em Zona A, tendo liquidada a taxa sido calculada nos termos do n° 3 do artigo 58° do RMTCU” (cf. fls. 21 do PA). j) A presente impugnação foi intentada em 10/07/2012 (cf. fls. 1 dos autos). 3.1. A sentença recorrida enunciou como questões a decidir as seguintes: — Saber se ocorre a ilegitimidade (substantiva) da impugnante, pelo facto de as licenças de exploração do posto de abastecimento terem sido emitidas pela Direcção Regional de Economia (DRE) do Norte em nome da B………………, SA, sendo esta a proprietária do mesmo. — Saber se ocorre falta de atribuições e competência do Município de Vila Nova de Gaia para o licenciamento e fiscalização do posto de abastecimento em causa, uma vez que tal atribuição pertence à DRE. — Saber se o tributo em causa (previsto no art. 100°, n° 1 do Regulamento respectivo) tem natureza de taxa ou imposto. E apreciando-as, concluiu: — Quanto à ilegitimidade: não obstante as Licenças de Exploração do posto de abastecimento tenham sido emitidas em 2008, em nome da B………………, SA, presentemente é ela (impugnante) quem mediante contrato de exploração celebrado com aquela entidade explora esse posto de abastecimento, sendo por ele responsável em todas as questões que ao dito posto digam respeito, inclusive pelas taxas, daí que as taxas tenham sido emitidas em seu nome. Além de que uma coisa é a Licença de Exploração que foi concedida pela DREN à B……………, SA, pelo prazo de 20 anos, permitindo-lhe durante esse período explorar da forma que bem entenda o Posto de Combustível, outra, bem distinta, são as taxas devidas pelo impacto ambiental negativo que tal instalação e funcionamento acarreta, as quais são responsabilidade de quem explora o posto de combustível: no caso, a impugnante (cfr. o nº 2 do art. 6° da Lei n° 53-E/2006, de 29/12), tal como resulta da fundamentação que lhe foi comunicada aquando da notificação das liquidações impugnadas. — Quanto à competência do Município para o licenciamento e fiscalização do posto de abastecimento em questão: Embora na tese da impugnante tal atribuição pertença à DRE, ela está a confundir o licenciamento da exploração do posto de combustível (mediante a atribuição da Licença de Exploração cuja competência pertence à DREN), com a liquidação de taxa de impacto ambiental negativo gerado por essa actividade cuja competência pertence ao Município, tal qual resulta do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas e do art. 6°, nº 2 e 7°, ambos da Lei n° 53- E/2006 de 29/12. — Quanto à natureza do tributo — taxa ou imposto: Embora a impugnante considere que este tributo (exigido no art. 100º nº 1 do citado Regulamento tem a natureza de imposto), carece de razão, pois que, conforme a jurisprudência (do Tribunal Constitucional e do STA) e a doutrina têm sublinhado, atendendo ao disposto nos arts. 3º, nº 2 e 4º, nº 2, ambos da LGT, bem como no art. 2º da Lei nº 53-E/2006 de 29/12 (diploma que aprovou o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais – RGTAL), no conceito de taxa aparece sempre como facto gerador a contraprestação ou, dizendo de outra forma, o seu pressuposto assenta sempre na realização de uma actividade da entidade pública administrativa. E, no caso, os tributos impugnados têm a natureza de taxas dada a existência de uma contraprestação por parte do Município, que consiste sempre numa actividade de vigilância e de acções de prevenção, não só para dar cumprimento à lei, como principalmente para evitar riscos quanto à segurança de pessoas e bens, os riscos para a saúde pública e os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daqueles postos de combustíveis se concretizem, sendo que o funcionamento e exploração de postos de abastecimento de combustíveis envolve riscos quer para a segurança quer para a saúde da população em geral e seguramente interfere com a qualidade do ambiente atenta a emissão de gases e libertação de vapores e outros poluentes a que acresce a emissão de ruídos em face da afluência de veículos a determinado local e a concentração (pela armazenagem) de combustível ali existente, o que implicou que o legislador tenha criado um quadro normativo apertado com carácter preventivo e tenha consagrado um sistema de fiscalização imposto aos Municípios. Destarte, a taxa liquidada não configura um imposto, antes concretizando uma contrapartida específica por parte do Município nos moldes acima mencionados. 3.2. Discordando, a recorrente imputa à sentença erro de julgamento quanto à interpretação das normas que aqui serão aplicáveis, continuando a sustentar (i) que não é ela o sujeito passivo da taxa em causa, (ii) que não confunde pedido de licenciamento da exploração do posto de combustível com liquidação da taxa aqui controvertida, sendo que também é da competência da DRE a actividade de fiscalização da actividade dos postos de abastecimento em causa, mesmo no que respeita ao impacto ambiental eventualmente causado e se, porventura, o Município desenvolve actividades preventivas e de vigilância em matéria que compete à DRE, não pode pretender valer-se do exercício dessas competências que lhe são alheias, para liquidar uma taxa em virtude de “serviços” que não lhe cabe prestar e (iii) que a taxa em crise é um tributo, pois que não visa compensar o Município pela realização de uma qualquer prestação pública, nem assenta em qualquer dos pressupostos previstos nos arts. 3° do RGTAL e 4° da LGT, como também não assenta na remoção de um obstáculo jurídico à instalação e exploração dos postos de abastecimento (uma vez que os mesmos já se encontram instalados e a sua actividade devidamente licenciada), nem assenta na utilização de qualquer bem do domínio público municipal (pois os postos de abastecimento estão totalmente implantados em propriedade privada) nem em qualquer prestação concreta de um serviço público local. Estas são, portanto, as questões a decidir no recurso. Vejamos. 4.1. A Lei nº 53-E/2006, de 29/12, aprovou o regime geral das taxas das autarquias locais (RGTAL). Além do mais, dispõe-se nesse diploma: Artigo 6º - Incidência objectiva «1 - As taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela actividade dos municípios, designadamente: (...) 2 - As taxas municipais podem também incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo. (...) Artigo 7º - Incidência subjectiva 1 - O sujeito activo da relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento das taxas previstas na presente lei é a autarquia local titular do direito de exigir aquela prestação. 2 - O sujeito passivo é a pessoa singular ou colectiva e outras entidades legalmente equiparadas que, nos termos da presente lei e dos regulamentos aprovados pelas autarquias locais, esteja vinculado ao cumprimento da prestação tributária. (...) Artigo 8º - Criação de taxas 1 - As taxas das autarquias locais são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respectivo. 2 - O regulamento que crie taxas municipais ou taxas das freguesias contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade: a) A indicação da base de incidência objectiva e subjectiva; b) O valor ou a fórmula de cálculo do valor das taxas a cobrar; c) A fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local; (...)» 4.2. Por sua vez, nos arts. 52º, 58º e 100º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia (RMTCU) — publicado no DR, II série, n° 140, de 22/7/2011 - Aviso nº 14751/2011 — dispõe-se o seguinte: Artigo 52º - Taxas do processo de licenciamento de Instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustíveis «1 - Nos pedidos de licenciamento de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustíveis serão cobradas as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento. 2 - O pagamento de taxas de apreciação dos pedidos de licenciamento deverá ser efectuado aquando da entrega do respectivo processo nos serviços municipais. Artigo 58º - Cálculo do valor da compensação em numerário nos loteamentos e operações urbanísticas de impacte relevante 1 - O valor, em numerário, da compensação a pagar ao município será determinado de acordo com a seguinte fórmula: Compensação (euro) = [K1 x K2 x Aac (m2) x C (euro/m2)]/20 em que: (...) 2 - O preceituado no número anterior é também aplicável, com as devidas adaptações, ao cálculo do valor da compensação em numerário às obras de edificação com impacto urbanístico relevante, conforme descritas no artigo 68º do presente Regulamento. 3 - Em operações urbanísticas que integrem o uso de posto de abastecimento de combustíveis, será adicionado ao valor resultante do cálculo descrito no ponto 1, um valor de compensação adicional determinado de acordo com a mesma fórmula, em que: (...) Artigo 100º - Instalação de postos de abastecimento de combustíveis 1 - Pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis são devidas, anualmente, as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento, devendo o pagamento ser efectuado até ao dia 31 de Março do ano a que respeite. 2 - Ficam isentos do pagamento das taxas previstas no número anterior, os postos de abastecimento licenciados ao abrigo do presente Regulamento, por um período de 10 anos.» 4.3. No caso, conforme decorre da factualidade provada [als. b), h) e i) do Probatório] a liquidação impugnada reporta-se ao “pagamento de taxa anual” prevista no art 100º do apontado RMTCU, devida pela “Instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustíveis”. E na fundamentação que foi notificada à recorrente, acrescentando-se a referência ao art. 6°, n° 2, da Lei n° 53-E/2006, de 29/12, mais se consigna que a instalação de postos de abastecimento de combustíveis na área do concelho integra a actividade privada susceptível de causar impacto ambiental negativo, encontrando-se, por isso, sujeita ao pagamento de uma taxa anual, variável em função da zona de localização e cujo valor se encontra previsto no n° 1.1 do art. 29° da tabela de taxas constante do Anexo I do mesmo Regulamento, sendo que, no caso concreto, o posto de abastecimento explorado pela requerente se encontra localizado em Zona A, tendo a taxa liquidada sido calculada nos termos do n° 3 do art. 58° do RMTCU. Por outro lado, o posto de abastecimento aqui em causa situa-se junto a estrada nacional [al. a) do probatório], pelo que ficaria afastada a competência do município para o respectivo licenciamento (cfr. o disposto nos arts. 5° e 6° do DL n° 267/2002, de 26/11 que confere tal competência às direções regionais de economia - DRE). Sendo certo, contudo, que também vem provado [al. d) do Probatório] que o licenciamento do posto de abastecimento em causa foi deferido pela DRE Norte e obtido por outra entidade (a B………………, S.A.) que não a impugnante. Mas, como se viu, as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo (supra transcrito n° 2 do art. 6° do RGTAL) e podem ser criadas por Regulamento Municipal, o qual deve conter, obrigatoriamente, a indicação da base de incidência objectiva e subjectiva [al. a) do n° 2 do art. 8° do RGTAL]. Ora, atentando nas mencionadas normas do regulamento municipal (RMTCU) vemos que nelas se prevê a cobrança de duas taxas tendo por incidência objectiva a instalação de postos de abastecimento de combustíveis: uma primeira aquando da apresentação do pedido de licenciamento [e que respeita ao licenciamento concedido ao abrigo das competências atribuídas ao município pelo art. 5° do DL n° 267/2002, (Segundo o qual, é da competência das câmaras municipais (a) o licenciamento de instalações de armazenamento de combustíveis; e (b) o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional.) calculada e consignada nos segundo os termos dos arts. 58°, n° 3 e 68°, al. f), do mesmo regulamento] e a outra de natureza periódica (anual), a cobrar no 1° trimestre de cada ano. E se em relação à primeira das taxas parece claro que o respectivo sujeito passivo seja a entidade que pretende o licenciamento, já em relação à segunda se podem suscitar dúvidas a esse respeito, pois que o art. 3° do dito Regulamento Municipal se limita a repetir o que já consta do regime geral (RGTAL): que o sujeito passivo é a pessoa singular ou colectiva que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária; sem que, todavia, no mesmo RMTCU se preveja que pessoa está vinculada a esse cumprimento.(Sobre a incidência subjectiva Sérgio Vasques [Comentário ao artigo 7° do RGTAL, Cadernos IDEFF, n° 8, Almedina, pág. 124] salienta que «constituindo as taxas tributos rigorosamente comutativos, assentes sobre prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelos particulares, a delimitação objetiva acaba sempre por revelar nelas maior importância que a delimitação da incidência subjetiva, podendo dizer-se que, bem delimitadas as prestações públicas locais, é razoavelmente fácil as mais das vezes saber quem fica obrigado ao pagamento das taxas correspondentes».) Acrescendo que, como pondera o MP, a delimitação da incidência objectiva dessa taxa de impacto ambiental negativo está prevista em termos genéricos no dito art. 100° do Regulamento Municipal, prevendo-se a cobrança anual da taxa pela “instalação de postos de abastecimento de combustíveis”: embora a taxa seja devida pela instalação, apela-se, contudo, à natureza periódica (anual) do tributo, o que, face, também, à epígrafe da Parte II do Regulamento — “Actividades geradoras de impacto ambiental negativo” — em que a norma está inserida, conduz a que a mesma tenha por referência a actividade desenvolvida na própria “instalação” ou posto de abastecimento, e que é susceptível de provocar ou uma actuação por parte dos serviços municipais ou danos no meio ambiente. Porém, como se vê da fundamentação aduzida no acto de liquidação da taxa, esta foi calculada nos termos do n° 3 do art. 58° do RMTCU [cfr. al. i) do probatório], que respeita às compensações ao município por “projectos de loteamento e pedidos de licenciamento de operações urbanísticas de impacto relevante”, o que suscita ainda maiores interrogações sobre os fins visados pelo tributo. Sem esquecer, ainda, que no n° 2 do art. 100° do mesmo Regulamento se prevê isenção da taxa durante os primeiros 10 anos a contar da data do licenciamento, acentuando dúvidas sobre se esse benefício fiscal é titulado pela pessoa a quem é atribuída a licença ou por quem desenvolve a actividade na instalação. Ora, (i) não constando do questionado Regulamento Municipal (publicado, como se disse, no DR, II série, n° 140, de 22/7/2011) elementos sobre a fundamentação económica da taxa em causa, (ii) se, de acordo com a alegação da recorrida, «consta da Nota Justificativa da proposta de alteração do Regulamento, submetida a Apreciação Pública, a previsão da taxa em questão surge na sequência do disposto no n° 2 do artigo 6° do RGTAL que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo», «[a]liado à circunstância de existirem certos domínios das atividades económicas que foram identificados e considerados no Regulamento, e com os fundamentos constantes da nota justificativa, como o maior exemplo de atividades geradoras de impacto ambiental negativo, onde consta a existência de postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes mas também a instalação de infraestruturas de radiocomunicações, a ocupação do solo com parques de estacionamento a descoberto e os stands de exposição para venda de veículos automóveis ou outros objetos ao ar livre», (iii) se o posto de abastecimento de combustíveis aqui em questão foi objecto de licenciamento em 23/12/2008 em nome da sociedade “B……………….., S.A.” [al. d) do Probatório] e se (iv) a impugnante explora o referido posto de abastecimento na sequência de contrato celebrado com aquela sociedade ([al. e) do Probatório], desconhecendo-se, contudo, como bem sublinha o MP, os termos desse contrato e não se alcançando a que documento se refere a sentença quando, nessa al. e) remete para “fls. 4 do PA”, então uma vez que face ao regime jurídico instituído no DL nº 267/2002 (considerando as sucessivas alterações e a Portaria nº 1188/2003, de 10/10), a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da actividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa ou entidade (relevante é que seja indicado um responsável técnico), é de concluir que a factualidade especificada na al. e) do Probatório é, por si só, inócua e insuficiente para julgar as questões suscitadas na impugnação, nomeadamente a atinente à incidência subjectiva do tributo, dado que, além do mais, se desconhece se ao abrigo do mencionado contrato foi transmitida a titularidade da licença de exploração e do posto de abastecimento e não se nos afigura que tal factualidade seja despicienda para a apreciação do mérito do recurso. Perante o exposto, impõe-se revogar a decisão recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância para ampliação da matéria de facto e prolação de nova decisão que, sendo caso disso, a tenha em conta (arts. 662º, nº 2, al. c) e 682º, nº 3 do CPC), ficando, consequentemente, prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas no recurso. DECISÃO Termos em que se acorda em dando provimento ao recurso, anular a decisão recorrida, que deve ser substituída por outra que decida, após ampliação da base factual necessária para a aplicação do direito nos termos acima enunciados. Sem custas. Lisboa, 27 de Setembro de 2017. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.

Sumário

Não dispondo o STA de base factual para decidir o recurso jurisdicional, impõe-se a baixa dos autos ao tribunal “a quo” para fixação do quadro factual suficiente para o julgamento da causa.

Texto Integral

Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1.1. A………………………, Lda., com sede na …………., n° ………….., Porto, recorre sentença proferida no TAF do Porto em 06/09/2016, que julgou improcedente a impugnação de duas liquidações de taxa, no montante de € 5.000,00 cada uma, operadas pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, com vista à instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustíveis duplo, junto aos dois sentidos da Estrada Nacional 1, Km 292,4, ………………, freguesia de Pedroso, Vila Nova de Gaia.

1.2. Alega e termina com a formulação das conclusões seguintes:

A. O presente recurso vem interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, que julgou improcedente a impugnação apresentada contra o indeferimento da reclamação graciosa apresentada contra as liquidações da taxa devida pela instalação e funcionamento de postos de abastecimento de combustível, referentes a 2012, no montante global de € 10.000.

B. A Recorrente considera que a sentença recorrida padece de erro de julgamento, derivado do incorrecto enquadramento jurídico resultante da valoração que dos factos provados foi efectuada e, bem assim, da decisão perfilhada pelo Tribunal a quo.

C. Ao contrário do decidido, a Recorrente é parte ilegítima nos procedimentos de liquidação subjacentes aos presentes Autos já que — conforme se reconhece na sentença recorrida — não é titular de qualquer direito de propriedade ou parcelar deste sobre o imóvel no qual se encontram os postos de abastecimento em causa nem tampouco das licenças de exploração emitidas pela Direcção Regional da Economia do Norte relativamente a esses mesmos postos, pelo que não pode ser sujeito passivo da relação tributária in casu.

D. Na verdade, o Regulamento Municipal que cria a taxa em crise limita-se a tributar a actividade dos postos de abastecimento com fundamento no seu potencial poluente, sem esclarecer quem é o sujeito passivo do tributo em causa pelo que a ora Recorrente não compreende — nem o Tribunal a quo fundamenta — qual a base legal para que possa ser considerada, em vez da titular do direito de exploração dos postos de abastecimento em causa, como sujeito passivo das taxas em crise.

E. Os órgãos do Município de Vila Nova de Gaia não têm competência para o licenciamento e fiscalização dos postos de abastecimento em causa, por falta de atribuições, ao que acresce que a Recorrente não requereu qualquer renovação ou alteração à autorização de exploração dos postos de abastecimento em causa.

F. Nem se diga que a ora Recorrente confundiu as atribuições de licenciamento e fiscalização da DRE Norte, com as competências tributárias atribuídas pelo RTGAL aos Municípios em matéria de actividades dos particulares susceptíveis de causar impacto ambiental negativo nos termos do artigo 6°, n° 2 do RTGAL — cfr. p. 6 da sentença proferida — pois que nem a Recorrente as confundiu nem pretende, no contexto dos presentes Autos, negar que os Municípios detenham as referidas competências tributárias na mencionada matéria.

G. Todavia, é indefensável e contraditório, no plano do Direito aplicável, que se reconheça, por um lado, que a actividade de fiscalização da actividade dos postos de abastecimento em causa, também quanto ao impacto ambiental eventualmente causado, é competência da DRE, a quem incumbe o controlo do cumprimento das normas ambientais em vigor por parte dos postos de abastecimento — como o faz a sentença recorrida — e, por outro, que o Município se encontra legitimado, perante este quadro legislativo e no caso concreto a liquidar e cobrar um tributo em função de uma pretensa «actividade de vigilância e de acções de prevenção, não só para dar cumprimento à lei, como principalmente para evitar riscos quanto à segurança das pessoas e bens, os riscos para a saúde pública e os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daqueles postos de combustíveis se concretizem» — cfr. parecer do Ilustre Magistrado do Ministério Público, citado na página 8 da sentença recorrida (cit.).

H. Se, porventura, o Município desenvolve actividades preventivas e de vigilância em matéria que compete a outra entidade à DRE Norte, como reconhecido nos Autos, não pode pretender valer-se do exercício dessas competências que lhe são alheias, para liquidar uma taxa em virtude de ‘serviços’ que não lhe cabe prestar.

I. O artigo 133°, n° 2, al. b) do CPA sanciona os actos administrativos feridos de incompetência por falta de atribuições com a nulidade, padecendo, desta feita, os actos de liquidação em crise deste vício e devendo a sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que reconheça a aludida nulidade.

J. A taxa em crise é um tributo que não visa compensar o Município de Vila Nova de Gaia pela realização de uma qualquer prestação pública, nem assenta em qualquer dos pressupostos previstos no artigo 3° do RGTAL e no artigo 4° da LGT.

K. O tributo em causa não assenta na remoção de um obstáculo jurídico à instalação e exploração dos postos de abastecimento, uma vez que os mesmos já se encontram instalados e a sua actividade devidamente licenciada, pelo menos, até 2028.

L. O tributo em causa não assenta na utilização de qualquer bem do domínio público municipal, pois, como aludido supra, os postos de abastecimento estão totalmente implantados em propriedade privada.

M. E, por fim, ao contrário do que parece estar implícito na sentença recorrida, o tributo em causa não assenta em qualquer prestação concreta de um serviço público local, uma vez que o Município de Vila Nova de Gaia não tem, tão-pouco, competência para a fiscalização da actividade — mormente no que respeita ao seu impacto ambiental — dos postos de abastecimento em causa, nem demonstrou ou procurou demonstrar que tenha efectuado quaisquer prestações à Recorrente neste domínio.

N. Exigir que fosse a ora Recorrente a demonstrar a realização das concretas prestações públicas que fundamentam o direito do Município a liquidar o tributo em crise, constituiria uma inadmissível inversão do ónus da prova legalmente previsto.

O. Na sentença recorrida não se deu, aliás, como provada qualquer prestação do Município de Vila Nova de Gaia, no que respeita às mencionadas vigilância e prevenção dos riscos alegadamente causados pela actividade dos postos de combustível em causa, pelo que cabia ao Tribunal a quo retirar daí as devidas consequências de Direito... O que, erroneamente, não fez.

P. Ao contrário, conforme se demonstrou ao longo do presente processo, os postos de abastecimento relevantes são objecto de inspecções periódicas, vistorias e de acções de fiscalização regulares por parte da entidade competente para o efeito — que não é, pois, o Município — e caso as condições de instalação e de exploração gerassem impacto ambiental negativo, a exploração dos mesmos deveria cessar de imediato nos termos da Lei.

Q. Não sendo o tributo previsto nos artigos 100° do Regulamento e 29° da respectiva Tabela anexa justificado por qualquer contrapartida específica, carecendo de caracter bilateral, este assume a natureza de verdadeiro imposto conforme entendimento já adoptado pelo Tribunal Constitucional, em termos similares, para uma norma regulamentar do Município de Sintra, no acórdão n° 24/2009, da 3ª Secção, de 14 de Janeiro de 2009, proferido no âmbito do processo n° 990/079.

R. É por tudo quanto se evidenciou no caso dos Autos — e não por considerar, como poderia resultar implícito da sentença recorrida, que a taxa cobrada pelo Município de Gaia deve abstractamente ser classificada como um imposto — que, configurando-se as taxas concretamente liquidadas à Recorrente e aqui em crise como verdadeiros impostos, já que não assentam em qualquer dos pressupostos legalmente previstos no RTGAL para o efeito, é manifesto que o respectivo regulamento viola frontalmente a alínea i) do n° 1 do artigo 165° da CRP, já que aos municípios não é lícito criar este tipo de tributos.

S. O indeferimento da reclamação apresentada e, bem assim, as liquidações da taxa que a motivaram devem ser anulados por violação de lei ordinária e constitucional.

T. As normas contidas no artigo 100° do Regulamento e no artigo 29° da respectiva Tabela anexa são orgânica e materialmente inconstitucionais, por violação dos artigos 103°, n° 2 e 165°, n° 1, alínea i) da CRP.

Termina pedindo a revogação da sentença, com as demais consequências legais, designadamente a sua substituição por decisão que dê por verificados os vícios de ilegitimidade da ora Recorrente e de violação de Lei ordinária e/ou constitucional alegados.

1.3. A recorrida Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia contra-alegou, terminando com as seguintes conclusões.

1- A douta sentença recorrida que julgou improcedente a impugnação considerando a impugnante parte legítima, que o Município é competente para proceder à liquidação da taxa de impacto ambiental negativo e que o tributo exigido consubstancia uma taxa e não um imposto, não merece qualquer reparo, encontra-se devidamente fundamentada e fez correcta interpretação da lei aos factos, não violando quaisquer normativos legais nem padecendo de inconstitucionalidade, pelo que deve ser mantida.

2- De acordo com o n° 3 do artigo 18° da Lei Geral Tributária e o artigo 7° n° 2 do regime geral das taxas das autarquias locais, consagrado na Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro, e que fundamenta a taxa em questão, o sujeito passivo identifica-se pela sua vinculação ao cumprimento da prestação tributária.

3- Ora, sendo a prestação tributária devida pelo exercício de uma actividade de impacto ambiental negativo e sendo a recorrente quem exerce essa actividade, independentemente de ser titular ou não da propriedade ou da licença de exploração, é a recorrente que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária e, por isso, é o sujeito passivo e parte legítima.

4- As atribuições e competências das autarquias para criação de taxas decorrem do disposto no artigo 15° da Lei das Finanças Locais e nos artigos 238º n° 4 e 241º da Constituição da República Portuguesa, que conferem poder tributário às autarquias.

5- O artigo 7° da Lei 53-E/2006, de 29 de Dezembro, determina que o sujeito activo da relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento das taxas previstas na presente lei é a autarquia local, titular do direito de exigir aquela prestação.

6- A referida lei, no n° 2 do artigo 6° da Lei nº 53-E/2006, de 29 de Dezembro identifica expressamente como sendo possível que as taxas incidem sobre actividades geradoras de impacto negativo.

7- E o artigo 8º do mesmo diploma legal estipula que as taxas das autarquias locais são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respectivo, o que aconteceu com a presente taxa através do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas.

8- Por isso, não restam dúvidas de que a taxa em questão é criada pela autarquia que tem competência para o efeito, e é devida à autarquia - Município de Vila Nova de Gaia, sendo a autarquia local o sujeito activo da relação jurídico - tributária geradora da obrigação de pagamento das presentes taxas.

9- Por último, a douta sentença, que também acompanhou o parecer do Digníssimo Magistrado do Ministério Público, na apreciação da questão sobre a natureza da taxa não merece qualquer reparo.

10- Como consta da Nota Justificativa da proposta de alteração do Regulamento, submetida a Apreciação Pública, a previsão da taxa em questão surge na sequência do disposto no n° 2 do artigo 6° do RGTAL que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.

11- Aliado à circunstância de existirem certos domínios das atividades económicas que foram identificados e considerados no Regulamento, e com os fundamentos constantes da nota justificativa, como o maior exemplo de atividades geradoras de impacto ambiental negativo, onde consta a existência de postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes mas também a instalação de infraestruturas de radiocomunicações, a ocupação do solo com parques de estacionamento a descoberto e os stands de exposição para venda de veículos automóveis ou outros objetos ao ar livre.

12- E, na verdade, é do senso comum que estas atividades elencadas, e concretamente a instalação de postos de abastecimento, pela agressão que constituem à paisagem urbana ou rural, pela pressão que exercem não só nas rodovias como no tecido urbano envolvente e até pelo desequilíbrio urbano e paisagístico que provocam, são atividades que causam impacto ambiental negativo, isto é, produzem alterações desfavoráveis em termos ambientais numa determinada área, in casu na área do Município de Gaia.

13- O funcionamento dos postos de abastecimento de combustíveis que, normalmente, acontece junto de elementos vulneráveis como zonas residenciais, vias de comunicação, locais frequentados pelo público, constitui, por isso, uma atividade prejudicial ao ambiente urbano, degradando o ordenamento do território e o urbanismo e a paisagem urbana bem como a qualidade de vida dos cidadãos e colocando problemas a nível de gestão de tráfego, bens ambientais que incumbe ao Município preservar e manter dentro de determinados parâmetros.

14- O concelho de Gaia, por ser um concelho com uma grande extensão, constituído por vários eixos rodoviários principais e estruturantes e desde sempre ser um concelho de travessia para o Porto e Norte do País, tem instalados muitos postos de abastecimento, o que, em termos urbanísticos e de gestão de tráfego, causa um forte impacto negativo pelas condicionantes urbanísticas e de aproveitamento de solos que a sua instalação determina no espaço público municipal.

15- Acresce que o funcionamento dos postos de abastecimento provoca ainda impactos negativos ambientais presentes e futuros principalmente ao nível da poluição atmosférica com a emissão de gases e libertação de vapores e outros poluentes mas também com a emissão de ruídos (face à afluência de veículos e também pelo movimento de descargas dos veículos cisterna de combustível) que incumbe à autarquia inspeccionar, fiscalizar e prevenir, sendo nesses postos de abastecimento armazenada e manipulada uma substância perigosa que, por ser altamente inflamável, apresenta problemas de prevenção de segurança civil.

16- É, assim, evidente o impacto de um posto de abastecimento nos bens ambientais que compete ao município preservar, decorrente não só das suas atribuições e competências gerais como da Lei de Bases do Ambiente.

17- Como melhor consta do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, proferido no Processo n° 5256/11 de 10/07/2012, a atividade de abastecimento de combustíveis, independentemente de estar instalada em propriedade particular, pela natureza do efeito útil pretendido, contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à entidade municipal tutelar.

18- Assim, de acordo com esta jurisprudência mais recente a taxa em causa assenta na remoção de um obstáculo jurídico, e encontra-se legitimada pela “tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana “nos termos constitucionalmente exigidos”.

19- O funcionamento desta atividade representa um risco para os bens jurídicos ambientais que, em prejuízo da qualidade ambiental da vida urbana e segurança no concelho, o Município tem de suportar passivamente, acrescido do facto de que, com fundamento no princípio da responsabilização, o beneficiário da actividade, e que com ela tem lucro económico, tem o dever de contribuir, através da taxa em apreço, para ressarcir a comunidade dos danos ambientais reais ou potenciais, aos bens afetados.

20- A utilidade económica que a recorrente / Impugnante retira da sua atividade é sustentada por correspondente dispêndio de recursos naturais, que exige e requer a execução de serviços pelo Município com vista à redução dos factores de risco ambiental.

21- Verifica-se, por isso, a existência de fundamento legal para a aplicação da taxa constante do artigo 100º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, que se reveste de uma taxa de desincentivo, pretendendo-se com o valor fixado penalizar este tipo de ocupação dado o seu nível de prejudicialidade.

22- Também o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 05.02.2013, proferido no processo 06245/12, disponível em www.dgsi.pt e Acórdão n° 581/2012, proferido pelo Tribunal Constitucional em 05 de Dezembro de 2012, vão no mesmo sentido.

23- Deste modo, bem decidiu a douta sentença ao julgar a impugnação improcedente, e, não ocorrendo a violação de qualquer normativo deve a douta sentença manter-se por válida e legal.

1.4. O MP emite Parecer nos termos seguintes, além do mais:

«3.1. Quanto à natureza e incidência subjetiva do tributo, denominado “taxa de impacte ambiental”.

O tribunal “a quo” considerou a este propósito que sendo “as taxas devidas pelo impacto ambiental negativo que tal instalação e funcionamento acarreta(m)”, as mesmas são da responsabilidade de quem explora o posto de abastecimento, atento o disposto no artigo 6°, n° 2, da Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro.

Mas será assim?

Desde logo não deixa de impressionar que o tribunal “a quo” tenha julgado a matéria de direito sem fazer referência uma única vez ao Regulamento Municipal aplicável ao caso concreto, quando é certo que está em causa uma taxa prevista no regulamento, cuja legalidade se questiona. E como se alcança dos autos não foi junto qualquer cópia desse regulamento. Atento que na fundamentação do ato tributário vem mencionado que o mesmo foi realizado ao abrigo do artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, publicado no D.R., II série, n° 140, de 22 de Julho de 2011 [(1) Aviso n° 14751/2011 - Torna-se público que as alterações ao Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia, aprovadas por deliberação da Câmara Municipal de 08.06.11, foram aprovadas em sessão ordinária de Assembleia Municipal realizada em 15.06.11. 1 de Julho de 2011. — O Presidente da Câmara, …………... Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia], é esse texto normativo que vamos seguir na análise.

Por outro lado, embora na matéria de facto assente na sentença não conste que o lugar do posto de abastecimento se situa no município do VNGaia, tal facto não é posto em causa pela impugnante, pelo que se parte desse pressuposto que aparentemente foi dado como adquirido pelo tribunal “a quo”.

Resulta sim da matéria de facto assente que o posto de abastecimento se situa junto a estrada nacional (ponto a) do probatório), pelo que e desde logo está afastada a competência do município para o respetivo licenciamento, atento o disposto nos artigos 5° e 6° do Dec.-Lei n° 267/2002, de 26 de Novembro, que confere tal competência às direções regionais de economia.

Importa, assim, analisar tanto a fundamentação aduzida no ato tributário pelo município recorrido, como debruçar-nos sobre as normas do regulamento municipal ao abrigo do qual foi liquidada a pretensa taxa, para aferir da respetiva natureza e sujeito passivo.

Por outro lado estando assente na sentença recorrida que o licenciamento do posto de abastecimento em causa foi concedido pela DRE e obtido por outra entidade que não a impugnante, impõe-se apurar se o município tem competências de fiscalização da instalação e se o sujeito passivo da taxa impugnada é o titular da licença ou se é a pessoa que explora o posto de abastecimento, no caso de não se verificar a identidade dessas pessoas.

Dispõe o n° 2 do artigo 6° do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais que «as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo”. Por sua vez o artigo 8° da mesma Lei prevê que as taxas sejam criadas por regulamento municipal, o qual deve conter obrigatoriamente, - sob pena de nulidade a indicação da base de incidência objetiva e subjetiva - alínea a) do n° 2 do artigo 8°.

Atento que está em causa taxa liquidada em 2012, mostra-se aplicável o já citado Regulamento Municipal de Vila Nova de Gaia - Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia -, em cujo artigo 52º se prevê que nos pedidos de licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis sejam cobradas as taxas previstas em tabela anexa, cujo pagamento é efetuado aquando da apresentação do respetivo pedido. Por sua vez o artigo 100° do mesmo Regulamento Municipal prevê que sejam devidas taxas pela “instalação de postos de abastecimento de combustíveis”, as quais são devidas anualmente até ao dia 31 de Março do ano a que respeitem. [(2) Artigo 100º - Instalação de postos de abastecimento de combustíveis: 1 - Pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis são devidas, anualmente, as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento, devendo o pagamento ser efectuado até ao dia 31 de Março do ano a que respeite. 2 - Ficam isentos do pagamento das taxas previstas no número anterior, os postos de abastecimento licenciados ao abrigo do presente Regulamento, por um período de 10 anos.]

Resulta, assim, que o regulamento municipal prevê a cobrança de duas taxas tendo por incidência objetiva a instalação de postos de abastecimento de combustíveis: uma primeira aquando da apresentação do pedido de licenciamento, e que respeita ao licenciamento concedido ao abrigo das competências atribuídas ao município pelo artigo 5° do Dec.-Lei n° 267/2002, calculada e consignado nos artigos 58°, n° 3, e 68°, alínea f), do mesmo regulamento; E a outra de natureza periódica (anual), a cobrar no 1° trimestre de cada ano.

Se no que respeita à primeira das taxas não parece oferecer dúvidas que o sujeito passivo da taxa é a entidade que apresenta o pedido de licenciamento, pois a mesma é paga em ato prévio do pedido de licenciamento, já no segundo caso suscitam-se sérias dúvidas sobre o respetivo sujeito passivo.

Como se infere do artigo 3° do Regulamento Municipal, o mesmo limitou-se a repetir o que já consta do Regime Geral, que mais não passa do que um enunciado da teoria geral da relação jurídica tributária, ou seja, que o sujeito passivo é a pessoa singular ou coletiva que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária. Todavia o Regulamento Municipal não prevê em qualquer outra norma sobre que pessoa está vinculada a esse cumprimento. É certo que, como refere Sérgio Vasques [(3) cfr. comentário ao artigo 7° do RGTAL, Cadernos IDEFF, n° 8, Almedina, pág. 124] «constituindo as taxas tributos rigorosamente comutativos, assentes sobre prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelos particulares, a delimitação objetiva acaba sempre por revelar nelas maior importância que a delimitação da incidência subjetiva, podendo dizer-se que, bem delimitadas as prestações públicas locais, é razoavelmente fácil as mais das vezes saber quem fica obrigado ao pagamento das taxas correspondentes». Sucede que a delimitação da incidência objetiva da taxa de impacto ambiental negativo no artigo 100° do Regulamento Municipal é demasiado genérica e equívoca. Ao prever a cobrança anual da taxa pela “instalação de postos de abastecimento de combustíveis”, a norma parece ter como objeto de incidência o ato de “instalação” que é contemporâneo do ato do seu licenciamento. Todavia a natureza periódica do tributo chama à colação o caráter permanente da tributação que se repete todos os anos, o que conjugado com a epígrafe da Parte II do Regulamento - “Actividades geradoras de impacto ambiental negativo” - em que a norma está inserida, conduz a que a mesma tenha por referência a atividade desenvolvida na própria “instalação” ou posto de abastecimento e que é suscetível de provocar uma atuação por parte dos serviços municipais ou danos no meio ambiente.

Todavia e como se alcança da fundamentação aduzida no ato de liquidação da taxa, esta foi calculada nos termos do n° 3 do artigo 58° do Regulamento Municipal (RMTCU) [(4) 3 - Em operações urbanísticas que integrem o uso de posto de abastecimento de combustíveis, será adicionado ao valor resultante do cálculo descrito no ponto 1, um valor de compensação adicional determinado de acordo com a mesma fórmula, em que: K1 terá o valor de 4,15 em parcelas localizadas total ou parcialmente na faixa de 500 metros adjacente a Eixos de Alta Capacidade ou Eixos Concelhios Estruturantes em qualquer zona do concelho; o valor de 2 quando localizadas em zona I nos termos do artigo 6.°; o valor de 1,25 quando localizadas em zona II nos termos do artigo 6°; Para o cálculo de K2, o Índice de utilização (Iu) corresponde ao número de ilhas (unidades de abastecimento com capacidade funcional para abastecer em simultâneo até duas viaturas), com excepção dos pontos de abastecimento de veículos eléctricos; A ac terá o valor de 1000] — cfr. ponto i) do probatório -, o qual respeita às compensações ao município por “projectos de loteamento e pedidos de licenciamento de operações urbanísticas de impacto relevante”, o que suscita ainda maiores interrogações sobre os fins visados pelo tributo.

Por sua vez o n° 2 do artigo 100° do mesmo Regulamento Municipal prevê uma isenção da taxa durante os primeiros 10 anos a contar da data do licenciamento ao abrigo do mesmo regulamento, o que parece incutir que esse benefício fiscal é titulado pela pessoa a quem é atribuída a licença.

Ora, mostra-se essencial a junção aos autos do Regulamento municipal donde conste a fundamentação económica que presidiu à criação da taxa em causa. E que o texto do regulamento publicado no D.R., II série, n° 140, de 22 de Julho de 2011, embora contenha os anexos com os cálculos da taxa (art. 29° do Anexo III [(5) Artigo 29º - Instalação de Postos de Combustíbeis Instalação de postos de combustíveis, por ano: 1.1 – Localizada em Zona A, em função do valor de KI - 4,15 nos termos do nº 3 do artigo 58º ..... 5.000 - 1.2 – Localizada em Zona B, em função do valor de KI - 2 nos termos do nº 3 do artigo 58º ..... 2.500 - 1.3 – Localizada em Zona C, em função do valor de KI - 1,25 nos termos do nº 3 do artigo 58º ..... 1.500]) não contém outros elementos sobre a fundamentação económica (na NET consta um folheto do município de Vila Nova de Gaia, donde consta - capítulo I - Ambiente -, seção IV - sustentabilidade local - promoção da qualidade urbanística, territorial e ambiente - que «afixação dos tributos previstos na presente secção tem por sinalagma a promoção e preservação do equilíbrio urbano e ambiental. Assim, é proposto um critério único de desincentivo face à afetação negativa da paisagem urbana em reforço da sustentabilidade local»).

Ora, se a taxa tem por sinalagma “a promoção e preservação do equilíbrio urbano e ambiental” e o critério considerado é de desincentivo, a mesma visa penalizar os sujeitos passivos que desenvolvam tal atividade e para a qual estejam licenciados [(6) Constituindo igualmente um elemento aferidor da natureza do tributo], sendo certo que interessa saber qual é o referido critério de desincentivo. E a justificação adiantada e comunicada à impugnante no âmbito da reclamação graciosa não responde a tal desiderato, tal é a abstração do seu teor, senão mesmo ininteligibilidade. [(7) Ali se menciona: «a cobrança deste tributo justifica-se pelo facto de o impacte no tecido urbano envolvente destas operações urbanísticas não ser proporcional aos parâmetros existentes das operações correntes, designadamente pela sua reduzida área de construção e pela sua elevada dependência e forte afectação dos principais eixos viários concelhios, impõe-se adequar, estas utilizações à real afectação das áreas envolventes pelas operações urbanísticas em causa»].

Por outro lado decorre do ponto d) da matéria de facto assente na sentença recorrida, que o posto de abastecimento de combustíveis foi objeto de licenciamento em 23/12/2008 em nome da sociedade “B………………, S.A.”. E de acordo com a mesma factualidade a impugnante explora o referido posto de abastecimento na sequência de contrato celebrado com aquela sociedade — ponto e) do probatório. Desconhece-se, contudo, os termos desse contrato, sendo certo que não se alcança a que documento se refere o tribunal “a quo” quando remete no referido ponto e) do probatório para “fls. 4 do PA”. De facto, mostram-se apensos ao I volume dos autos dois processos relativos reclamação graciosa, em cuja petição a reclamante invoca que “apenas explora o PA ao abrigo de contrato celebrado com a B…………..”. Todavia não se mostra junto qualquer documento que sirva de suporte a essa afirmação. Ora, se não está em causa que a impugnante explore o posto de abastecimento em causa, também é certo que não ficaram definidos na sentença recorrida os termos dessa exploração.

Na redação inicial do Dec.-Lei nº 267/2002, previa o artigo 16º nº 1, alínea b), a obrigatoriedade da entidade exploradora de um posto de abastecimento solicitar o averbamento no processo da “mudança de entidade exploradora e de responsável técnico”. Com as alterações introduzidas pelo Dec.-Lei nº 389/2007, de 30 de Novembro, tal imposição foi revogada. Por sua vez, com as alterações introduzidas pelo Dec.-Lei nº 31/2008, de 25 de Fevereiro, foi introduzida a figura do “técnico responsável pela exploração” — artigos 14º nº 4 e 5, e 18º nº 2.

Atento o regime jurídico instituído no Dec.-Lei nº 267/2002, com as sucessivas alterações supra citadas, e Portaria nº 1188/2003, de 10 de Outubro, resulta que para o legislador, a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da atividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa ou entidade. Importante é que seja indicado um responsável técnico (engenheiro técnico com formação adequada).

Daí que aparentemente a matéria levada à alínea e) do probatório da sentença recorrida é por si só inócua para julgar a questão da “incidência subjetiva da taxa impugnada”, uma vez que se desconhece se ao abrigo do mencionado contrato foi transmitida a titularidade da licença de exploração e do posto de abastecimento.

Afigura-se-nos, assim, que a matéria de facto levada ao probatório se revela insuficiente para apreciar as questões suscitadas pela impugnante.

4. Em face do exposto entendemos que a sentença recorrida padece do vício de insuficiência da matéria de facto que permita proferir decisão de mérito sobre as questões suscitadas pela Recorrente, impondo-se a sua revogação e baixa dos autos à 1ª instância, ao abrigo do artigo 682º, nº 3 do CPC, aplicável subsidiariamente ao processo judicial tributário, a fim de serem recolhidos elementos sobre o contrato celebrado entre a impugnante e a “B…………, S.A.” relativos à cedência de exploração do posto de abastecimento, assim como instruir os autos com o regulamento municipal e respetiva fundamentação económica ao abrigo do qual foi liquidado o tributo impugnado.»

1.5. Corridos os vistos legais, cabe decidir.

FUNDAMENTOS

2. Na sentença recorrida julgou-se provada a matéria de facto seguinte:

a) Em 21/01/2012, foi elaborada pelos serviços da Gaiurb — Urbanismo e habitação, EEM, uma informação sobre o Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na Estrada Nacional n° 1 KM 292, ………….. 4415-382, onde se concluía pela liquidação de taxa, recaindo sobre tal informação o despacho datado de 23/01/2012 da Vereadora, ………….. com o seguinte teor: “Concordo. Notifique-se nos termos da informação antecedente” (cf. fls. 1/1v dos processos administrativos n° 92/12 e n° 93/12 apensos aos autos doravante, apenas, PA).

b) Em 07/02/2012, através das facturas n° 226141PUB/2012 e 22615/PUB/2012, respectivamente, a impugnante foi notificada para proceder ao pagamento dos montantes de € 5000,00 e € 5000,00, relativos a “Instalação e funcionamento de postos de abastecimento de combustíveis — pagamento de taxa anual — Artigo 100º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas” (cf. fls. 10/11 dos PA).

c) Por não se conformar com as liquidações a impugnante apresentou reclamação prévia em 16/03/2012, juntando para o efeito as Licenças de Exploração do Posto de Abastecimento de Combustíveis e certidão da 2ª Conservatória do Registo Predial de Vila Nova de Gaia (cf. fls. 3/9 dos PA).

d) Em 23/12/2008 o Ministério da Economia e da Inovação, através da Direcção Regional da Economia do Norte, emitiu em nome da B……………, S.A., a “Licença de Exploração n° 161 (Proc. N° D-38158/P)” e a “Licença de Exploração n° 162 (Proc. N° D-38159/P,)” relativas “Instalações de Armazenagem de Produtos de Petróleo e de Abastecimento de Combustíveis Líquidos e Gasosos” (cf. fls. 12/13 do P.A.).

e) A impugnante explora o posto de abastecimento alvo das liquidações ao abrigo de contrato celebrado com a B…………… (cf. fls. 4 do PA).

f) Na sequência da apresentação da reclamação referida em c), os Serviços da Gaiurb elaboraram em 09/11/2012 uma informação onde pugnavam por nova notificação das liquidações à impugnante “contemplando a fundamentação de facto e de direito, bem como a indicação dos meios de defesa e prazos de reacção contra o acto notificado” (cf. fls. 19/20v do PA).

g) Sobre a informação referida em recaiu o despacho de 15/11/2012, da Vereadora, …………….. de “Concordo” (cf. fls. 19 do PA).

h) Em 15/11/2012, pelos ofícios com as referências 3302/12 e 3303/12, respectivamente, a impugnante foi notificada da “liquidação das taxas devidas pela instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustíveis” (cf. fls. 21 do PA).

i) Consta dos mencionados ofícios a seguinte fundamentação: “Nos termos do disposto no artigo 100° do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia (RMTCU), publicado na 2ª Série do Diário da República de 22 de Julho de 2011) e ao abrigo do artigo 6°, n° 2 da Lei n° 53-E/2006, de 29 de Dezembro, a instalação de postos de abastecimento de combustíveis na área do Concelho integra a actividade privada susceptível de causar impacto ambiental negativo, encontrando-se, por isso, sujeita ao pagamento de uma taxa anual, variável em função da zona de localização e cujo valor se encontra previsto no n° 1.1 do artigo 29° da tabela de taxas constante do Anexo I do mesmo Regulamento, sendo que, no caso concreto, o posto de abastecimento explorado pela requerente se encontra localizado em Zona A, tendo liquidada a taxa sido calculada nos termos do n° 3 do artigo 58° do RMTCU” (cf. fls. 21 do PA).

j) A presente impugnação foi intentada em 10/07/2012 (cf. fls. 1 dos autos).

3.1. A sentença recorrida enunciou como questões a decidir as seguintes:

- Saber se ocorre a ilegitimidade (substantiva) da impugnante, pelo facto de as licenças de exploração do posto de abastecimento terem sido emitidas pela Direcção Regional de Economia (DRE) do Norte em nome da B………………, SA, sendo esta a proprietária do mesmo.

- Saber se ocorre falta de atribuições e competência do Município de Vila Nova de Gaia para o licenciamento e fiscalização do posto de abastecimento em causa, uma vez que tal atribuição pertence à DRE.

- Saber se o tributo em causa (previsto no art. 100°, n° 1 do Regulamento respectivo) tem natureza de taxa ou imposto.

E apreciando-as, concluiu:

- Quanto à ilegitimidade: não obstante as Licenças de Exploração do posto de abastecimento tenham sido emitidas em 2008, em nome da B………………, SA, presentemente é ela (impugnante) quem mediante contrato de exploração celebrado com aquela entidade explora esse posto de abastecimento, sendo por ele responsável em todas as questões que ao dito posto digam respeito, inclusive pelas taxas, daí que as taxas tenham sido emitidas em seu nome. Além de que uma coisa é a Licença de Exploração que foi concedida pela DREN à B……………, SA, pelo prazo de 20 anos, permitindo-lhe durante esse período explorar da forma que bem entenda o Posto de Combustível, outra, bem distinta, são as taxas devidas pelo impacto ambiental negativo que tal instalação e funcionamento acarreta, as quais são responsabilidade de quem explora o posto de combustível: no caso, a impugnante (cfr. o nº 2 do art. 6° da Lei n° 53-E/2006, de 29/12), tal como resulta da fundamentação que lhe foi comunicada aquando da notificação das liquidações impugnadas.

- Quanto à competência do Município para o licenciamento e fiscalização do posto de abastecimento em questão:

Embora na tese da impugnante tal atribuição pertença à DRE, ela está a confundir o licenciamento da exploração do posto de combustível (mediante a atribuição da Licença de Exploração cuja competência pertence à DREN), com a liquidação de taxa de impacto ambiental negativo gerado por essa actividade cuja competência pertence ao Município, tal qual resulta do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas e do art. 6°, nº 2 e 7°, ambos da Lei n° 53- E/2006 de 29/12.

- Quanto à natureza do tributo — taxa ou imposto:

Embora a impugnante considere que este tributo (exigido no art. 100º nº 1 do citado Regulamento tem a natureza de imposto), carece de razão, pois que, conforme a jurisprudência (do Tribunal Constitucional e do STA) e a doutrina têm sublinhado, atendendo ao disposto nos arts. 3º, nº 2 e 4º, nº 2, ambos da LGT, bem como no art. 2º da Lei nº 53-E/2006 de 29/12 (diploma que aprovou o Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais – RGTAL), no conceito de taxa aparece sempre como facto gerador a contraprestação ou, dizendo de outra forma, o seu pressuposto assenta sempre na realização de uma actividade da entidade pública administrativa.

E, no caso, os tributos impugnados têm a natureza de taxas dada a existência de uma contraprestação por parte do Município, que consiste sempre numa actividade de vigilância e de acções de prevenção, não só para dar cumprimento à lei, como principalmente para evitar riscos quanto à segurança de pessoas e bens, os riscos para a saúde pública e os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daqueles postos de combustíveis se concretizem, sendo que o funcionamento e exploração de postos de abastecimento de combustíveis envolve riscos quer para a segurança quer para a saúde da população em geral e seguramente interfere com a qualidade do ambiente atenta a emissão de gases e libertação de vapores e outros poluentes a que acresce a emissão de ruídos em face da afluência de veículos a determinado local e a concentração (pela armazenagem) de combustível ali existente, o que implicou que o legislador tenha criado um quadro normativo apertado com carácter preventivo e tenha consagrado um sistema de fiscalização imposto aos Municípios.

Destarte, a taxa liquidada não configura um imposto, antes concretizando uma contrapartida específica por parte do Município nos moldes acima mencionados.

3.2. Discordando, a recorrente imputa à sentença erro de julgamento quanto à interpretação das normas que aqui serão aplicáveis, continuando a sustentar (i) que não é ela o sujeito passivo da taxa em causa, (ii) que não confunde pedido de licenciamento da exploração do posto de combustível com liquidação da taxa aqui controvertida, sendo que também é da competência da DRE a actividade de fiscalização da actividade dos postos de abastecimento em causa, mesmo no que respeita ao impacto ambiental eventualmente causado e se, porventura, o Município desenvolve actividades preventivas e de vigilância em matéria que compete à DRE, não pode pretender valer-se do exercício dessas competências que lhe são alheias, para liquidar uma taxa em virtude de “serviços” que não lhe cabe prestar e (iii) que a taxa em crise é um tributo, pois que não visa compensar o Município pela realização de uma qualquer prestação pública, nem assenta em qualquer dos pressupostos previstos nos arts. 3° do RGTAL e 4° da LGT, como também não assenta na remoção de um obstáculo jurídico à instalação e exploração dos postos de abastecimento (uma vez que os mesmos já se encontram instalados e a sua actividade devidamente licenciada), nem assenta na utilização de qualquer bem do domínio público municipal (pois os postos de abastecimento estão totalmente implantados em propriedade privada) nem em qualquer prestação concreta de um serviço público local.

Estas são, portanto, as questões a decidir no recurso.

Vejamos.

4.1. A Lei nº 53-E/2006, de 29/12, aprovou o regime geral das taxas das autarquias locais (RGTAL).

Além do mais, dispõe-se nesse diploma:

Artigo 6º - Incidência objectiva

«1- As taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela actividade dos municípios, designadamente:

(...)

2- As taxas municipais podem também incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.

(...)

Artigo 7º - Incidência subjectiva

1- O sujeito activo da relação jurídico-tributária geradora da obrigação de pagamento das taxas previstas na presente lei é a autarquia local titular do direito de exigir aquela prestação.

2- O sujeito passivo é a pessoa singular ou colectiva e outras entidades legalmente equiparadas que, nos termos da presente lei e dos regulamentos aprovados pelas autarquias locais, esteja vinculado ao cumprimento da prestação tributária.

(...)

Artigo 8º - Criação de taxas

1- As taxas das autarquias locais são criadas por regulamento aprovado pelo órgão deliberativo respectivo.

2- O regulamento que crie taxas municipais ou taxas das freguesias contém obrigatoriamente, sob pena de nulidade:

a) A indicação da base de incidência objectiva e subjectiva;

b) O valor ou a fórmula de cálculo do valor das taxas a cobrar;

c) A fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, designadamente os custos directos e indirectos, os encargos financeiros, amortizações e futuros investimentos realizados ou a realizar pela autarquia local;

(...)»

4.2. Por sua vez, nos arts. 52º, 58º e 100º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas de Vila Nova de Gaia (RMTCU) — publicado no DR, II série, n° 140, de 22/7/2011 - Aviso nº 14751/2011 — dispõe-se o seguinte:

Artigo 52º - Taxas do processo de licenciamento de Instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustíveis

«1- Nos pedidos de licenciamento de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e de postos de abastecimento de combustíveis serão cobradas as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento.

2- O pagamento de taxas de apreciação dos pedidos de licenciamento deverá ser efectuado aquando da entrega do respectivo processo nos serviços municipais.

Artigo 58º - Cálculo do valor da compensação em numerário nos loteamentos e operações urbanísticas de impacte relevante

1- O valor, em numerário, da compensação a pagar ao município será determinado de acordo com a seguinte fórmula:

Compensação (euro) = [K1 x K2 x Aac (m2) x C (euro/m2)]/20

em que:

(...)

2- O preceituado no número anterior é também aplicável, com as devidas adaptações, ao cálculo do valor da compensação em numerário às obras de edificação com impacto urbanístico relevante, conforme descritas no artigo 68º do presente Regulamento.

3- Em operações urbanísticas que integrem o uso de posto de abastecimento de combustíveis, será adicionado ao valor resultante do cálculo descrito no ponto 1, um valor de compensação adicional determinado de acordo com a mesma fórmula, em que:

(...)

Artigo 100º - Instalação de postos de abastecimento de combustíveis

1- Pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis são devidas, anualmente, as taxas previstas na Tabela Anexa ao presente Regulamento, devendo o pagamento ser efectuado até ao dia 31 de Março do ano a que respeite.

2- Ficam isentos do pagamento das taxas previstas no número anterior, os postos de abastecimento licenciados ao abrigo do presente Regulamento, por um período de 10 anos.»

4.3. No caso, conforme decorre da factualidade provada [als. b), h) e i) do Probatório] a liquidação impugnada reporta-se ao “pagamento de taxa anual” prevista no art 100º do apontado RMTCU, devida pela “Instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustíveis”.

E na fundamentação que foi notificada à recorrente, acrescentando-se a referência ao art. 6°, n° 2, da Lei n° 53-E/2006, de 29/12, mais se consigna que a instalação de postos de abastecimento de combustíveis na área do concelho integra a actividade privada susceptível de causar impacto ambiental negativo, encontrando-se, por isso, sujeita ao pagamento de uma taxa anual, variável em função da zona de localização e cujo valor se encontra previsto no n° 1.1 do art. 29° da tabela de taxas constante do Anexo I do mesmo Regulamento, sendo que, no caso concreto, o posto de abastecimento explorado pela requerente se encontra localizado em Zona A, tendo a taxa liquidada sido calculada nos termos do n° 3 do art. 58° do RMTCU.

Por outro lado, o posto de abastecimento aqui em causa situa-se junto a estrada nacional [al. a) do probatório], pelo que ficaria afastada a competência do município para o respectivo licenciamento (cfr. o disposto nos arts. 5° e 6° do DL n° 267/2002, de 26/11 que confere tal competência às direções regionais de economia - DRE). Sendo certo, contudo, que também vem provado [al. d) do Probatório] que o licenciamento do posto de abastecimento em causa foi deferido pela DRE Norte e obtido por outra entidade (a B………………, S.A.) que não a impugnante.

Mas, como se viu, as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo (supra transcrito n° 2 do art. 6° do RGTAL) e podem ser criadas por Regulamento Municipal, o qual deve conter, obrigatoriamente, a indicação da base de incidência objectiva e subjectiva [al. a) do n° 2 do art. 8° do RGTAL].

Ora, atentando nas mencionadas normas do regulamento municipal (RMTCU) vemos que nelas se prevê a cobrança de duas taxas tendo por incidência objectiva a instalação de postos de abastecimento de combustíveis: uma primeira aquando da apresentação do pedido de licenciamento [e que respeita ao licenciamento concedido ao abrigo das competências atribuídas ao município pelo art. 5° do DL n° 267/2002, (Segundo o qual, é da competência das câmaras municipais (a) o licenciamento de instalações de armazenamento de combustíveis; e (b) o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional.) calculada e consignada nos segundo os termos dos arts. 58°, n° 3 e 68°, al. f), do mesmo regulamento] e a outra de natureza periódica (anual), a cobrar no 1° trimestre de cada ano.

E se em relação à primeira das taxas parece claro que o respectivo sujeito passivo seja a entidade que pretende o licenciamento, já em relação à segunda se podem suscitar dúvidas a esse respeito, pois que o art. 3° do dito Regulamento Municipal se limita a repetir o que já consta do regime geral (RGTAL): que o sujeito passivo é a pessoa singular ou colectiva que está vinculada ao cumprimento da prestação tributária; sem que, todavia, no mesmo RMTCU se preveja que pessoa está vinculada a esse cumprimento.(Sobre a incidência subjectiva Sérgio Vasques [Comentário ao artigo 7° do RGTAL, Cadernos IDEFF, n° 8, Almedina, pág. 124] salienta que «constituindo as taxas tributos rigorosamente comutativos, assentes sobre prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelos particulares, a delimitação objetiva acaba sempre por revelar nelas maior importância que a delimitação da incidência subjetiva, podendo dizer-se que, bem delimitadas as prestações públicas locais, é razoavelmente fácil as mais das vezes saber quem fica obrigado ao pagamento das taxas correspondentes».)

Acrescendo que, como pondera o MP, a delimitação da incidência objectiva dessa taxa de impacto ambiental negativo está prevista em termos genéricos no dito art. 100° do Regulamento Municipal, prevendo-se a cobrança anual da taxa pela “instalação de postos de abastecimento de combustíveis”: embora a taxa seja devida pela instalação, apela-se, contudo, à natureza periódica (anual) do tributo, o que, face, também, à epígrafe da Parte II do Regulamento — “Actividades geradoras de impacto ambiental negativo” — em que a norma está inserida, conduz a que a mesma tenha por referência a actividade desenvolvida na própria “instalação” ou posto de abastecimento, e que é susceptível de provocar ou uma actuação por parte dos serviços municipais ou danos no meio ambiente.

Porém, como se vê da fundamentação aduzida no acto de liquidação da taxa, esta foi calculada nos termos do n° 3 do art. 58° do RMTCU [cfr. al. i) do probatório], que respeita às compensações ao município por “projectos de loteamento e pedidos de licenciamento de operações urbanísticas de impacto relevante”, o que suscita ainda maiores interrogações sobre os fins visados pelo tributo. Sem esquecer, ainda, que no n° 2 do art. 100° do mesmo Regulamento se prevê isenção da taxa durante os primeiros 10 anos a contar da data do licenciamento, acentuando dúvidas sobre se esse benefício fiscal é titulado pela pessoa a quem é atribuída a licença ou por quem desenvolve a actividade na instalação.

Ora, (i) não constando do questionado Regulamento Municipal (publicado, como se disse, no DR, II série, n° 140, de 22/7/2011) elementos sobre a fundamentação económica da taxa em causa, (ii) se, de acordo com a alegação da recorrida, «consta da Nota Justificativa da proposta de alteração do Regulamento, submetida a Apreciação Pública, a previsão da taxa em questão surge na sequência do disposto no n° 2 do artigo 6° do RGTAL que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo», «[a]liado à circunstância de existirem certos domínios das atividades económicas que foram identificados e considerados no Regulamento, e com os fundamentos constantes da nota justificativa, como o maior exemplo de atividades geradoras de impacto ambiental negativo, onde consta a existência de postos de abastecimento de combustíveis junto aos eixos rodoviários e vias estruturantes mas também a instalação de infraestruturas de radiocomunicações, a ocupação do solo com parques de estacionamento a descoberto e os stands de exposição para venda de veículos automóveis ou outros objetos ao ar livre», (iii) se o posto de abastecimento de combustíveis aqui em questão foi objecto de licenciamento em 23/12/2008 em nome da sociedade “B……………….., S.A.” [al. d) do Probatório] e se (iv) a impugnante explora o referido posto de abastecimento na sequência de contrato celebrado com aquela sociedade ([al. e) do Probatório], desconhecendo-se, contudo, como bem sublinha o MP, os termos desse contrato e não se alcançando a que documento se refere a sentença quando, nessa al. e) remete para “fls. 4 do PA”, então uma vez que face ao regime jurídico instituído no DL nº 267/2002 (considerando as sucessivas alterações e a Portaria nº 1188/2003, de 10/10), a sociedade que detém a titularidade do licenciamento é que é a responsável pelo exercício da actividade, independentemente de poder ceder a exploração do posto de abastecimento a outra pessoa ou entidade (relevante é que seja indicado um responsável técnico), é de concluir que a factualidade especificada na al. e) do Probatório é, por si só, inócua e insuficiente para julgar as questões suscitadas na impugnação, nomeadamente a atinente à incidência subjectiva do tributo, dado que, além do mais, se desconhece se ao abrigo do mencionado contrato foi transmitida a titularidade da licença de exploração e do posto de abastecimento e não se nos afigura que tal factualidade seja despicienda para a apreciação do mérito do recurso.

Perante o exposto, impõe-se revogar a decisão recorrida e determinar a baixa dos autos à 1ª instância para ampliação da matéria de facto e prolação de nova decisão que, sendo caso disso, a tenha em conta (arts. 662º, nº 2, al. c) e 682º, nº 3 do CPC), ficando, consequentemente, prejudicada a apreciação das demais questões suscitadas no recurso.

DECISÃO

Termos em que se acorda em dando provimento ao recurso, anular a decisão recorrida, que deve ser substituída por outra que decida, após ampliação da base factual necessária para a aplicação do direito nos termos acima enunciados.

Sem custas.

Lisboa, 27 de Setembro de 2017. – Casimiro Gonçalves (relator) – Francisco Rothes – Aragão Seia.

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