249/2007 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 249/2007 Processo n.º 122/07 1ª Secção Relatora: Conselheira Maria Helena Brito Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Constitucional: I 1. Por decisão sumária de fls. 341 e seguintes, não se tomou conhecimento do recurso interposto para este Tribunal pela Câmara Municipal de Marco de Canaveses, pelos seguintes fundamentos: “[…] 9. Tendo o presente recurso sido interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional ( supra , 8.), constitui seu pressuposto processual a aplicação, na decisão recorrida, da norma ou interpretação normativa cuja conformidade constitucional se pretende que o Tribunal Constitucional aprecie. Sucede, porém, que em relação à primeira interpretação normativa identificada pela recorrente – a do «artº 6º do ETAF, aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27 de Abril, eventualmente em conjugação com os artigos 842º e 843º do Código Administrativo e com o artigo 24º, alínea a), da LPTA, aprovada pelo DL n.º 267/85, de 16 de Julho, na interpretação […] segundo a qual aquele primeiro preceito, ao consagrar o princípio de que os recursos contenciosos são de mera legalidade, impede que o tribunal conheça da eventual aquisição do direito ao lugar, com base na usucapião, por parte de funcionário nomeado por acto nulo» –, verifica-se, percorrendo o texto da decisão recorrida ( supra , 5.), que o não conhecimento dessa questão se fundou, diversamente, nos artigos 24º e seguintes e 69º e seguintes da LPTA e 134º, n.º 3, do CPA, mencionando-se acessoriamente os artigos 6º do ETAF, 24º, alínea b), da LPTA, 69º da LPTA e 5º e 7º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17 de Junho (cfr. fls. 272-273). Impõe-se, assim, concluir que, quanto a essa interpretação normativa – necessariamente delimitada pelos preceitos legais identificados pela recorrente –, não é possível conhecer-se do objecto do presente recurso, por não se mostrar preenchido um dos respectivos pressupostos processuais: a aplicação, na decisão recorrida, da norma ou interpretação normativa cuja conformidade constitucional se pretende que o Tribunal Constitucional aprecie. 10. Quanto à segunda interpretação normativa questionada pela recorrente – a do «artº 5º, n.º 1, alínea b), do DL n.º 218/2000, de 9 de Setembro, em conjugação com os artºs 7º, n.º 1, alínea b), e 4º, alínea e), ambos do DL n.º 497/99, de 19 de Novembro, e ainda em conjugação com o artº 51º, n.º 3, do DL n.º 247/87, de 16 de Junho, no entendimento de que o sistema acolhido pelo primeiro daqueles diplomas não é aplicável às nomeações ocorridas antes da sua entrada em vigor, ao abrigo do citado artº 51º, n.º 3» –, verifica-se, desde logo, e contrariamente ao que a recorrente sustenta ( supra , 8.) que a respectiva inconstitucionalidade não foi suscitada perante o tribunal recorrido, o que é exigido pelos artigos 70º, n.º 1, alínea b), e 72º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional. Percorrendo, na verdade, as contra-alegações que a ora recorrente produziu perante o tribunal recorrido ( supra , 3.), há que reconhecer que, não obstante se ter nelas sustentado a violação do princípio da igualdade por parte do entendimento segundo o qual «a reclassificação do Recorrido Particular continuaria ilegal em virtude de não se ter verificado uma organização ou reestruturação parcial dos serviços» (cfr. conclusão 26ª), nenhuma inconstitucionalidade foi imputada, em termos minimamente explícitos, aos preceitos legais agora especificados pela recorrente. Não tendo a recorrente, quanto à assinalada segunda interpretação normativa, cumprido o ónus a que se referem os artigos 70º, n.º 1, alínea b), e 72º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional, há que concluir que, em relação a essa interpretação, não se mostra preenchido um dos pressupostos processuais do presente recurso, não podendo, como tal, conhecer-se do respectivo objecto. 11. No que diz respeito à terceira interpretação normativa identificada pela recorrente – a do artigo 6º do ETAF, «segundo a qual o mesmo princípio de que o recurso contencioso é de mera anulação impede que o tribunal conheça da sanação ou convalidação de actos nulos por mera força de lei, como sucede nos casos previstos no artigo 4º, n.º 2, alínea a) do DL n.º 420/91, de 29 de Outubro, e no artigo 1º do DL nº 489/99, de 17 de Novembro, que modificou o sistema de regularização de situações previsto no DL 413/91, de 19 de Outubro» –, verifica-se, percorrendo o texto da decisão recorrida ( supra , 5.), que nela nenhuma alusão se faz a essa interpretação normativa, pelo que não se mostra preenchido um dos pressupostos processuais do presente recurso: o da aplicação, na decisão recorrida, da norma ou interpretação normativa cuja conformidade constitucional se pretende que o Tribunal Constitucional aprecie (cfr. o artigo 70º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional). E, ainda que se aceitasse que esse entendimento foi implicitamente acolhido pelo tribunal recorrido, a verdade é que outro motivo existiria para que dele se não conhecesse: se bem se reparar, esse entendimento não traduz qualquer interpretação normativa, redundando num vício (o da omissão de pronúncia) da própria decisão recorrida, em si mesma considerada. Ora, como se sabe, o Tribunal Constitucional não tem competência para sindicar a conformidade constitucional das decisões recorridas, enquanto tais, mas apenas de normas ou interpretações normativas (cfr. as várias alíneas do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional). […].”. 2. Notificada desta decisão sumária, veio a Câmara Municipal de Marco de Canaveses apresentar reclamação para a conferência, nos termos do artigo 78º-A, n.º 3, da Lei do Tribunal Constitucional, formulando as seguintes conclusões (fls. 361 e seguintes): “1ª- No que toca à 1ª questão de inconstitucionalidade suscitada, a ratio decidendi do acórdão recorrido reside na interpretação do artº 6º do ETAF de 1984 segundo o qual os recursos contencioso[s] são de mero controlo de legalidade dos actos impugnados e não de jurisdição plena e por isso neles não é possível conhecer da produção de efeitos putativos, ao abrigo do artº 134º, nº 3, do Código de Procedimento Administrativo, como a aquisição do direito ao lugar, por usucapião, por parte de funcionário nomeado por acto nulo; 2ª - Quanto à 2ª questão de inconstitucionalidade suscitada, a Recorrente invocou, perante o Tribunal Central Administrativo Norte, em termos suficientemente explícitos ou ao menos em termos implícitos, a inconstitucionalidade material do artº 4º, alínea e), do DL nº 497/99, de 19 de Novembro, e do artº 2º, alínea e), do DL 218/2000, de 9 de Setembro, por ofensa do princípio constitucional da igualdade; 3ª - No que concerne à 3ª questão de inconstitucionalidade suscitada, o tribunal a quo julgou improcedente a «questão» suscitada pela Recorrente da sanação do acto de nomeação do funcionário, por força do disposto no artº 4º, nº 2, alínea a), do DL nº 420/91, de 29 de Outubro, por considerar que tal lhe estava vedado pelo princípio estabelecido no artº 6º do ETAF de 1984 segundo o qual o recurso contencioso é de mera legalidade e tem por objecto o controlo da legalidade dos actos, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que entretanto ocorram, de acordo com o princípio « tempus regit actum ». […].”. 3. O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional respondeu à reclamação nestes termos (fls. 391 e seguinte): “1º - A reclamação deduzida é manifestamente improcedente, quanto à segunda questão de inconstitucionalidade colocada, já que a entidade recorrente não suscitou, durante o processo e em termos processualmente adequados, a questão de inconstitucionalidade das normas a que reportou o seu recurso. 2º - Relativamente à questão de constitucionalidade da norma constante do artigo 6º do ETAF, enquanto consagrador do princípio segundo o qual os recursos contenciosos são de mera legalidade, apenas permitindo valorar da estrita nulidade do acto administrativo impugnado – mesmo que se admita que esta interpretação normativa foi realizada e está subjacente ao decidido pelo Tribunal «a quo» – afigura-se que a questão de constitucionalidade colocada sempre seria de qualificar como manifestamente infundada. 3º - Não pode, na verdade, olvidar-se que a decisão recorrida expressamente acentua que tal limitação aos poderes cognitivos, vigente em sede de recurso contencioso de anulação, não coarcta aos interessados a possibilidade de lançar mão de outros meios procedimentais, idóneos para o reconhecimento dos interesses invocados. 4º - O ordenamento jurídico, globalmente considerado, confere tutela efectiva e adequada aos interesses invocados pela entidade recorrida, embora através de meio procedimental diverso do utilizado – o que, sem mais, afasta a invocada violação dos princípios constitucionais de tutela efectiva e do acesso ao direito.”. 4. Notificada para se pronunciar sobre a resposta do Ministério Público, a reclamante nada veio dizer (fls. 394 e seguinte). Cumpre apreciar e decidir. II 5. No que diz respeito à primeira interpretação normativa que constitui o objecto do presente recurso de constitucionalidade – a do artigo 6º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), “ eventualmente em conjugação com os artigos 842º e 843º do Código Administrativo e com o artigo 24º, alínea a), da LPTA, aprovada pelo DL n.º 267/85, de 16 de Julho, na interpretação, acolhida pelo tribunal a quo , segundo a qual aquele primeiro preceito, ao consagrar o princípio de que os recursos contenciosos são de mera legalidade, impede que o tribunal conheça da eventual aquisição do direito ao lugar, com base na usucapião , por parte de funcionário nomeado por acto nulo” –, impõe-se concluir que não pode integrar o objecto do recurso “a conjugação com os artigos 842º e 843º do Código Administrativo ou com o artigo 24º, alínea a), da LPTA”, porque não foi nessa dimensão que o acórdão recorrido se fundou no artigo 6º do ETAF para decidir a questão que lhe foi submetida. Admite-se no entanto assistir razão à reclamante, quando sustenta que, para decidir tal questão, o tribunal recorrido se alicerçou no artigo 6º do ETAF. Simplesmente, valem a este propósito as considerações expendidas, quanto à mesma questão, na Decisão Sumária n.º 101/07, de 1 de Março, proferida no processo n.º 152/07 do Tribunal Constitucional, em que também era recorrente a ora reclamante. Disse-se o seguinte na Decisão Sumária n.º 101/07: “[…] 5. Torna-se necessária, todavia, ainda uma outra advertência. O Tribunal Constitucional não vai analisar a questão de saber se no âmbito do recurso contencioso de anulação, nos termos em que é definido pelo artigo 6º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, é ou não permitido ao tribunal que julgue nulo o acto recorrido conhecer e declarar efeitos que eventualmente possam resultar do decurso do tempo, não obstante tal nulidade (nomeadamente, a aquisição de um direito por usucapião); […]. Com efeito, não cabe no âmbito do recurso de constitucionalidade apreciar, do ponto de vista do direito ordinário, a interpretação que o tribunal recorrido perfilhou; o Tribunal Constitucional apenas tem competência para tomar como objecto do recurso as normas tal como foram interpretadas e aplicadas, e avaliar da sua conformidade ou desconformidade com a Constituição. O objecto do recurso reduz-se, assim, à norma do artigo 6º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, interpretada no sentido de que o princípio de que os recursos contenciosos são de mera legalidade impede o tribunal de conhecer de eventual aquisição de direito ao lugar, com base em usucapião, por parte de funcionário nomeado por acto nulo, norma que a recorrente acusa de violar o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva, consagrado no n.º 4 do artigo 268º da Constituição, bem como o princípio do acesso ao direito. 6. Como se viu, o acórdão recorrido não negou a possibilidade de virem a ser judicialmente reconhecidos eventuais efeitos (nomeadamente derivados do decurso do tempo) a um acto administrativo declarado nulo num recurso contencioso julgado nos termos delimitados pelo artigo 6º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. Apenas decidiu que a via processual em causa, assim definida, não comportava tal verificação, mas que o efeito poderia ser alcançado através da utilização, pelo interessado, do meio processual adequado: « uma acção para reconhecimento de direito, nos termos do artigo 67º da LPTA… e o processo de execução de sentenças (artigos 5º e 7º do Decreto-Lei n.º 256-A/77, de 17/6». O Tribunal Constitucional já foi confrontado diversas vezes com a alegação de violação do direito de acesso ao direito e aos tribunais, consagrado no artigo 20º da Constituição, e concretizado, quanto às garantias dos administrados, no n.º 4 do artigo 268º da Constituição. E também já teve a oportunidade de observar que, tratando-se de um « direito fundamental, o acesso aos tribunais para defesa de direitos e interesses legítimos há-de imperativamente ser facultado pelo legislador em termos que permitam uma tutela efectiva desses direitos e interesses. Mas dispõe o legislador de uma considerável margem de liberdade na regulação desse acesso. Liberdade que, no entanto, não pode configurar os meios utilizados para atingir o desiderato constitucional, de modo tal que o acesso se torne injustificada ou desnecessariamente complexo» (acórdão n.º 415/2003, Diário da República, II série, de 17 de Novembro de 2003). A procedência do presente recurso de constitucionalidade exigiria, pois, que da Constituição resultasse a proibição ao legislador ordinário de delimitar o âmbito do recurso contencioso de anulação nos termos já descritos, não obstante prever um outro meio igualmente apto a alcançar os efeitos em jogo. Ora, não sendo, nem claramente inadequada, nem desproporcionadamente onerosa, a via da propositura de uma acção de reconhecimento de direito (cuja sentença comporta a possibilidade de execução forçada, naturalmente), é manifestamente infundada a inconstitucionalidade suscitada no presente recurso. 7. Estão, pois, reunidas as condições para que se proceda à emissão da decisão sumária prevista no nº 1 do artigo 78º-A da Lei nº 28/82. Assim, nega-se provimento ao recurso. […].”. É esta a fundamentação para a qual, também agora, se remete: não obstante ter a reclamante razão quanto à admissibilidade do conhecimento do objecto do presente recurso de constitucionalidade, no que se refere à primeira interpretação normativa indicada no respectivo requerimento de interposição, a verdade é que a questão de constitucionalidade colocada ao Tribunal é manifestamente infundada, assim improcedendo. 6. Relativamente à segunda interpretação normativa cuja apreciação a reclamante/recorrente pretende – reportada ao artigo 5º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 218/2000, de 9 de Setembro, em conjugação com outros preceitos legais –, sustenta a reclamante que, nas conclusões 20ª a 25ª das contra-alegações produzidas no recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte (transcritas na decisão sumária, a fls. 342-346), efectivamente suscitou a inconstitucionalidade, “em termos suficientemente explícitos ou ao menos em termos implícitos”, dos artigos 4º, alínea e), do DL n.º 497/99, de 19 de Novembro, e da alínea e) do artigo 2º do DL n.º 218/2000, de 17 de Junho. Significa isto que a reclamante suscitou, durante o processo, a questão de inconstitucionalidade normativa que pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional? Como é óbvio, não significa. Por um lado, porque nem sequer em relação aos preceitos legais agora indicados na reclamação foi imputada, nas contra-alegações, qualquer inconstitucionalidade, não bastando, para o efeito, que a par de certos preceitos legais, se referenciem, nessas contra-alegações, certos preceitos ou princípios constitucionais; por outro lado, porque a questão de inconstitucionalidade que a reclamante/recorrente pretende que o Tribunal Constitucional aprecie foi, no requerimento de interposição do presente recurso, primariamente identificada pelo artigo 5º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 218/2000, de 9 de Setembro, e a este preceito, como a própria reclamante reconhece, não foi imputada qualquer inconstitucionalidade durante o processo. Improcede, assim, também o alegado quanto à segunda questão de inconstitucionalidade normativa. 7. Relativamente ao alegado pela recorrente quanto à terceira questão de inconstitucionalidade normativa, cumpre esclarecer que, competindo ao Tribunal Constitucional apreciar os pressupostos processuais de qualquer recurso de constitucionalidade – nomeadamente, quando esteja em causa o recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, o pressuposto da aplicação, na decisão recorrida, da norma ou interpretação normativa cuja apreciação se requer ao Tribunal Constitucional –, cabe-lhe adoptar critérios objectivos, por forma a determinar, com segurança, a verificação desses pressupostos: ora, a adopção de critérios objectivos postula a consideração do texto das decisões recorridas, a fim de determinar se aquela aplicação ocorreu. É o que também resulta, aliás, das regras que norteiam a interpretação da lei. Assim, não pode o Tribunal Constitucional presumir , ao decidir a questão de saber se o tribunal recorrido aplicou ou não o artigo 6º do ETAF, na interpretação segundo a qual o princípio de que o recurso contencioso é de mera anulação impede o conhecimento da sanação ou convalidação de actos nulos por mera força de lei, que esta interpretação normativa teria sido aplicada unicamente com base na circunstância de a reclamante, em sede de arguição de nulidade de acórdão por omissão de pronúncia, ter alegado que o tribunal recorrido aplicou essa interpretação normativa, e o tribunal recorrido ter rejeitado essa arguição de nulidade. Na verdade, a rejeição dessa arguição de nulidade não envolveu, por parte do tribunal recorrido, qualquer pronúncia sobre a questão de constitucionalidade nem qualquer declaração de que, no primeiro acórdão, o artigo 6º do ETAF, na interpretação censurada pela reclamante, havia sido aplicado (sendo certo que, também neste primeiro acórdão, nenhuma referência se fizera a esta interpretação, conforme decorre da transcrição que, a esse propósito, se fez na decisão sumária: cfr. fls. 347 a 351). Lê-se o seguinte, para o que agora releva, no acórdão que decidiu a arguição de nulidade (cfr. fls. 321 a 323): “[…] A coberto do pedido formulado, o que se pretendia era uma verdadeira reapreciação do julgado no acórdão em referência e com o qual não se concorda. Daí a circunstância de a entidade reclamante tanto falar em excesso como em omissão de pronúncia. Naturalmente que a parte está no seu direito de discordar com o ali decidido. A matéria nele suscitada é controversa como aliás o denota o modo divergente como este tribunal tem vindo a decidir casos idênticos. Todavia, para estes casos aí está a possibilidade de recurso. Finalmente chamamos à colação o princípio da cooperação e boa fé processual consagrado no artº 8º do CPTA e que reclama, além do mais, que todos os intervenientes processuais cooperem entre si para que se obtenha, com brevidade e eficácia, a justa composição do litígio, o que, naturalmente impõe que se abstenham de sugerir ou realizar diligências inúteis ou de adoptar mecanismos dilatórios. Face ao exposto, acorda-se em indeferir a reclamação em causa. […].”. Não procede, assim, a conclusão da reclamante (cfr. fls. 385) de que o tribunal recorrido, ao desatender a arguição de nulidade, implicitamente estaria a declarar ter conhecido da questão de saber se o artigo 6º do ETAF, na interpretação segundo a qual o princípio de que o recurso contencioso é de mera anulação, impede o conhecimento da sanação ou convalidação de actos nulos por mera força de lei, ou a declarar ter conhecido da correspondente questão de constitucionalidade. Ora, não existindo elementos textuais, nem no primeiro acórdão do tribunal recorrido, nem no acórdão que decidiu a arguição de nulidade, no sentido da adopção da terceira interpretação censurada pela reclamante/recorrente, naturalmente que não se pode concluir que tal ocorreu. III 8. Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, indefere-se a presente reclamação, mantendo-se a decisão sumária de fls. 341 e seguintes, que não tomou conhecimento do recurso, excepto no que se refere à primeira questão de inconstitucionalidade colocada pela recorrente, que é agora julgada manifestamente infundada, como tal improcedendo. Sem custas, por a reclamante delas estar isenta. Lisboa, 30 de Março de 2007 Maria Helena Brito Carlos Pamplona de Oliveira Rui Manuel Moura Ramos