01775/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A recorrente contenciosa, beneficiária, em 1992, da ajuda comunitária POSEIMA, financiada pelo FEOGA- Secção Garantia, estava sujeita ao controlo a posteriori da realidade e regularidade da ajuda concedida, nos termos do Reg.(CEE) nº4045/89, do Conselho, de 21.12.1989, controlo que deveria ter lugar dentro do prazo de três anos exigido para a conservação da respectiva documentação comercial, se outro mais longo não estivesse previsto na legislação nacional, como decorre do segundo parágrafo do artº4º do citado Regulamento.

II- Nos termos do artº40º do Código Comercial, as empresas devem conservar os documentos comerciais durante o prazo de dez anos (cf. tb) artº118º, nº2 do CIRS e artº115º, nº5 do CIRC).

III- O referido em I e II, afasta a possibilidade de aplicação do artº141º do CPA, à revogação do acto de concessão da ajuda, decorrente de irregularidades detectadas através do referido controlo a posteriori.

P. 1775/02- Recurso por oposição de Julgados

Pleno da 1ª Secção

Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

O VOGAL DO CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DO INSTITUTO DE FINANCIAMENTO E APOIO AO DESENVOLVIMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS (IFADAP) E DO INSTITUTO NACIONAL DE INTERVENÇÃO E GARANTIA AGRÍCOLA (INGA), veio interpor recurso por oposição de julgados, do acórdão da 1ª Secção deste STA, proferido nos autos em 28.05.2003, por se encontrar em oposição com o acórdão da mesma Secção, proferido em 16.10.2001, no recurso 47.498, que, por sua vez, remete expressamente para a fundamentação do acórdão de 20.02.2001, rec. 46.162, ambos juntos, por fotocópia, a fls.199 e segs. e já transitados em julgado, no que concerne à aplicabilidade ou não, do regime da revogação de actos inválidos previsto no artº141º do CPA, aos actos de concessão de ajudas comunitárias, no caso ajudas POSEIMA, no âmbito do financiamento FEOGA- secção Garantia, sujeitas a controlo a posteriori nos termos previstos no Reg.(CEE) nº4045/89, do Conselho, de 21.12.89.

Ambas as partes apresentaram alegações, onde formularam as seguintes CONCLUSÕES:

Da autoridade recorrente:

A. De acordo com a jurisprudência do acórdão fundamento, o regime de controlo constante do Reg. (CEE) nº4045/89 e recuperação de verbas, artº8º, nº1 do Reg.(CEE) nº 729/70, afastam a aplicabilidade do artº141º do CPA, no tocante à reposição de ajudas comunitárias indevidamente pagas, devendo, in casu, ser aplicado o artº40º do Código Comercial.

B. O acórdão recorrido, ao invés, pronuncia-se no sentido de os normativos comunitários, Reg. (CEE) nº4045/89 e Reg.(CEE) nº729/70, ao prescreverem a obrigação dos Estados tomarem medidas de prevenção e repressão de irregularidades e recuperação de ajudas indevidamente pagas e ao estabelecerem a exigência dessas medidas serem tomadas de acordo com a legislação ordinária de cada país, as sujeitam ao regime de revogação de actos administrativos constante do artº141º do CPA.

C. Anulando a ordem de reposição do INGA, porquanto emitida para além do prazo de um ano, previsto para a revogação dos actos inválidos.

D. Subjacente ao regime do CPA da revogação de actos administrativos constitutivos de direitos está o princípio da segurança jurídica e de protecção da confiança.

E. O que, justamente, individualiza os princípios jurídicos é o facto de não terem de ser sempre realizados contendo apenas um imperativo de optimização, podendo ser realizados em graus diferenciados.

F. A solução do CPA em matéria de revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos ao optar por estabelecer um critério meramente temporal, não logrou um equilíbrio entre os diversos valores e interesses em jogo, de acordo com uma ideia de proporcionalidade.

G. Desvaloriza a boa ou má fé do particular.

H. Ao arrepio do princípio geral estabelecido no nº1 do artº287º do Código Civil, o prazo de um ano para a revogação conta-se a partir da data da prática do acto, mesmo que, nos casos de erro, a Administração não tenha conhecimento deste no referido prazo.

I. O juiz nacional é o juiz comum do contencioso comunitário e deve, ao abrigo do princípio da aplicação descentralizada do Direito Comunitário, assegura na ordem interna, o respeito por todas as normas e princípios de Direito Comunitário.

J. Ao juiz nacional, porque directamente vinculado à observância dos princípios da aplicabilidade directa e do primado (Ac. Van Gend en Loos, Ac. Costa/Enel, Ac. Simmentahl), incumbe a obrigação de aplicar integralmente o Direito Comunitário deixando inaplicada qualquer disposição eventualmente contrária da lei nacional, quer esta seja anterior, quer seja posterior à regra comunitária.

K. Só na falta de disposições comunitárias, a recuperação dos montantes indevidamente pagos será decidida aplicando o direito nacional, de acordo com o disposto no artº8º, nº1 do Reg.(CEE) nº729/70.

L. A questão da reposição de montantes indevidamente pagos a título de ajuda comunitária, consequente revogação de actos administrativos e sua articulação com os princípios da protecção da confiança e da segurança jurídica está, pacificamente, resolvida pela jurisprudência comunitária desde o Acórdão Deutsche Milchkontor, de 1982.

M. O Direito Comunitário recusa a absolutização do princípio da protecção da confiança em detrimento de outros princípios jurídicos comunitários relevantes.

N. As legislações nacionais, não podem excluir a recuperação de ajudas indevidamente concedidas atendendo às expectativas legítimas dos beneficiários, à inexistência de enriquecimento sem causa, ao decurso e um prazo limite ou o facto de a Administração saber ou dever saber que a ajuda foi injustificadamente atribuída, se os interesses da Comunidade não forem devidamente acautelados.

O. Os tribunais nacionais não podem perfilhar soluções cujos efeitos impliquem, na prática, uma impossibilidade de implementação dos regulamentos comunitários.

P. A aplicação do Direito Comunitário seria indubitavelmente perturbada caso se tornasse virtualmente impossível recuperar ajudas indevidamente atribuídas, nos termos do nº1 do artº8º do Reg(CEE) nº729/70.

Q. De acordo com o acórdão Martin Huber as regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios devidos.

R. O direito nacional, em matéria de revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública, somente na condição de o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão ser integralmente tomado em consideração aquando da apreciação dos interesses em causa, pode tomar em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança, que igualmente fazem parte da ordem jurídica comunitária.

S. O recurso às regras nacionais só é possível na medida necessária à execução das disposições do direito comunitário e desde que a aplicação destas regras nacionais não prejudique o alcance e a eficácia do direito comunitário, incluindo os princípios gerais do mesmo, de acordo com o acórdão Flemmer.

T. O Direito Comunitário impõe que o juiz do administrativo nacional assegure, na ordem interna do respectivo Estado, o respeito por princípios básicos do Direito Comunitário, como a aplicabilidade directa, o efeito directo e a exigência, pelo Direito Comunitário, a propósito da concessão pelas autoridades administrativas dos Estados Membros, em violação do direito comunitário, de auxílios económicos ou financeiros de fonte comunitária, da revogação pelos Estados Membros, desses seus actos administrativos constitutivos de direitos, mesmo com preterição de algumas das garantias de que o respectivo direito administrativo nacional rodeia a revogação dos actos constitutivos de direitos.

U. O douto acórdão recorrido, consagra uma solução que torna virtualmente impossível a recuperação das ajudas indevidamente atribuídas imposta pelo nº1 do artº8º do Reg. (CEE) nº729/70 e implica uma impossibilidade de aplicação dos regulamentos comunitários, atentando frontalmente contra as normas e princípios do Direito Comunitário.

V. A aplicação do princípio da protecção da confiança legítima implica que esteja comprovada a boa fé do beneficiário em causa.

W. O princípio da protecção da confiança legítima não pode ser invocado por uma empresa que incorreu em violação manifesta da regulamentação em vigor.

X. Se a má-fé do particular que leva a Administração a incorrer numa convicção errónea sobre dados determinantes do caso administrativo, obtendo uma vantagem, deve entender-se que essa actuação gera a invalidade do acto, por erro induzido ou provocado sobre os pressuposto de facto e de direito, e leva à destruição dos prazos estabelecidos para a revogação anulatória no artº141º do CPA, sendo que, em casos mais graves, a sanção da nulidade do acto será a mais adequada.

Y. Mesmo estando provada a boa fé do beneficiário, a exclusão da reposição de ajuda comunitária, por força de uma regulamentação nacional que tome em consideração critérios como o comportamento negligente das autoridades nacionais e o decurso de um lapso de tempo importante desde o pagamento das ajudas em causa, só poderá ser admitida se forem respeitadas as condições enunciadas no acórdão Deutsche Milchkontor.

Z. O TJCE exige que os interesses da comunidade sejam suficientemente acautelados não podendo os tribunais nacionais consagrar soluções cujos efeitos impliquem uma impossibilidade de aplicação dos regulamentos comunitários, não sendo, nessa medida, aceitáveis soluções, como a solução dada pelo douto aresto recorrido, que tornem virtualmente impossível a recuperação das ajudas indevidamente atribuídas, nos termos do nº1 do artº8º do Reg (CEE) nº729/70, flagrantemente violado no caso concreto.

AA. A secção garantia do FEOGA, destina-se a assegurar mecanismos de intervenção no mercado dos produtos da agricultura, que deverão ter repercussão ao nível dos preços de mercado.

BB. Existe a necessidade de pagar as ajudas no mais curto espaço de tempo, sob pena de não se cumprir o principal objectivo da ajuda- a intervenção ao nível dos preços do mercado.

CC. Na ajuda POSEIMA, o pagamento da ajuda deverá ser efectuado no prazo de dois meses a contar da data da apresentação do pedido de ajuda de acordo com o disposto no nº1 do artº4º do Reg. (CEE) nº1696/92, a fim de assegurar a repercussão nos preços ao consumidor final, cfr. artº5º.

DD. É impossível verificar, antes do pagamento, se o requerente de determinada ajuda cumpre todos os requisitos legais que presidem ao pagamento da ajuda.

EE. A regulamentação das ajudas comunitárias financiadas pelo FEOGA “Garantia” estabelece procedimentos altamente complexos, quer para o pagamento, quer para o controlo.

FF. O número de beneficiários das ajudas pagas pelo INGA ronda, anualmente, os 300.000.

GG. Os controlos são de acordo com o disposto no artº2º do DL nº185/91, de 17.05, que regulamenta o Reg.(CEE) nº4045/89, efectuados por outras entidades.

HH. O recorrente, só teve conhecimento da irregularidade já a ajuda estava paga, há mais de um ano.

II. O entendimento perfilhado pelo acórdão recorrido viola o Direito Comunitário, pois não permite que a regulamentação comunitária, in casu as disposições constantes do Título III do Reg.(CEE) nº1696/92, atinja plenamente os seus fins.

JJ. O artº4º do Reg(CEE) nº4045/89, prevê que os controlos possam ser efectuados passado mais de um ano desde o pagamento da ajuda.

KK. O artº8º do DL 185/91 prescreve, para realização dos referidos controlos, os prazos da legislação comercial.

LL. A tese do aliás douto acórdão recorrido cai no absurdo de os controlos terem de ser efectuados num momento em que a restituição da ajuda já não pode ser pedida.

MM. A ser acolhida tal jurisprudência, conduzirá à falência do sistema de controlo comunitário.

NN. A Comissão, ao detectar uma despesa que não foi efectuada de acordo com as regras comunitárias – de entre as quais as respeitantes a número mínimo de controlos- excluirá essa despesa dos montantes financiados pelo FEOGA, que terá de ser paga com dinheiro do orçamento do Estado.

OO. O acórdão recorrido viola o artº 2º e segs. do Reg(CEE) nº4045/89 e o artº8º do DL 185/91, que o regulamenta.

PP. Esteve bem o acórdão fundamento ao limitar a possibilidade de ser ordenada a reposição das ajudas comunitárias, sempre que estejam em causa controlos realizados ao abrigo do Re.(CEE) nº4045/89, ao prazo de dez anos dentro dos quais os controlos poderão legalmente ser realizados.

QQ. E demonstra ser possível compatibilizar a aplicação do Direito Comunitário com o Direito Nacional, em particular com o aludido princípio da segurança jurídica e protecção da confiança.

RR. O artº8º do DL 185/91, que regulamenta o REg.(CEE) nº4045/89 prescreve que as empresas que têm relações financeiras com o FEOGA “Garantia”, devem conservar os documentos comerciais, durante 10 anos.

SS. A jurisprudência do acórdão fundamento interpreta correctamente as normas e princípios dos dois Ordenamentos em causa e acautela quer os interesses comunitários, quer os nacionais em jogo.

TT. A decisão recorrida deve ser revogada, por violar o princípio do Primado do Direito Comunitário, os princípios da aplicabilidade directa e do efeito directo do Direito Comunitário, o princípio da Boa fé, o nº1 do artº8º do Reg.(CEE) nº729/70, o artº4º do Reg(CEE) nº4045/89, os artº5º e segs. do Reg(CEE) nº1696/92 e o artº8º do DL 189/91.

Do recorrido:

1. Quer as normas comunitárias, quer a jurisprudência do Tribunal de Justiça são no sentido de que a recuperação das importâncias perdidas, em consequência de irregularidades ou negligência, se efectuará de acordo com as disposições legislativas regulamentares e administrativas nacionais.

2. Portugal dispõe de vários instrumentos jurídicos (revogação e nulidade dos actos administrativos, incriminação de condutas fraudulentas, por exemplo) que permitem adequada recuperação dessas importâncias.

3. Quando o órgão competente para o efeito recorrer ao instituto de revogação do acto administrativo constitutivo de direitos, terá, naturalmente, de se conformar com o regime legalmente estabelecido nos artº140 e 141 do CPA.

4. No caso concreto, deverá ser firmada jurisprudência em conformidade com a tese sufragada pelo douto acórdão recorrido, como é de JUSTIÇA.

O Digno PGA acompanhou a posição da autoridade recorrente.

Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

II- OS FACTOS

A matéria de facto é a constante do probatório do acórdão recorrido, para onde se remete, nos termos do nº6 do art.º 713º do CPC.

III- O DIREITO

Questão prévia:

O recorrido jurisdicional veio, nas suas alegações de recurso, invocar como questão prévia, que o único fundamento do acto contenciosamente impugnado, que determinou a devolução das ajudas aqui em causa, foi afastado pelo acórdão recorrido, ao dar como provado no ponto 3 do probatório, que «a mercadoria em causa foi desalfandegada em 25.08.92», e não em 30.06.92, como pretendia a autoridade recorrida, concluindo daí que o tribunal a quo, reconheceu, assim, a inexistência do pressuposto de facto em que assentou o acto impugnado, e, portanto, limitou-se a decidir que o acto recorrido era ilegal, não tendo tido necessidade de se pronunciar expressamente sobre o facto de o acto revogado ser válido e estar submetido ao regime estabelecido na b) do n1 do artº140º do CPA.

E pede que este Pleno se pronuncie sobre esta questão, pois a mesma tornaria irrelevante saber se era ou não aplicável o artº141º do CPA, que supõe a ilegalidade do acto revogado.

A autoridade recorrente veio pronunciar-se no sentido da rejeição da questão prévia, pois, além de se tratar de uma questão pretérita, pois os factos alegados já foram apreciados em sede da invocada incompetência do autor do acto, julgada improcedente com trânsito em julgado, contrariamente ao que alega a recorrida jurisdicional, em nenhuma instância, se decidiu que o acto revogado era válido, pelo contrário todas as instâncias confirmaram a sua invalidade, sendo a violação do prazo do artº141º do CPA o único vício apontado ao acto, que ainda não foi decidido, com trânsito em julgado.

Vejamos:

Contrariamente ao que alega a recorrente contenciosa, a decisão do presente conflito é decisiva para a solução do presente litígio, já que o acto contenciosamente impugnado foi anulado pelo acórdão recorrido, não por o acórdão recorrido ter considerado válido o acto de concessão das ajudas comunitárias aqui em causa, mas sim por violação do artº141º do CPA, e, portanto, no pressuposto, bem ou mal não importa aqui para o caso, de que o acto de concessão das ajudas era um acto inválido. Com efeito, ali se concluiu que «… a revogação praticada relativamente à liquidação e pagamento das ajudas comunitárias há-de resolver-se pela legislação portuguesa, no caso, pela aplicação do artº141º do CPA, nos termos do qual, os actos administrativos inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respectivo recurso contencioso.

Assim sendo, no caso vertente, é ilegal a ordem de reposição de quantias pagas a mais, por ter sido proferida para além do prazo de um ano após o acto constitutivo de direitos se ter firmado na ordem jurídica.».

O facto de, no probatório da sentença proferida na 1ª Instância, se ter consignado que «a mercadoria foi desalfandegada em 25.08.92», probatório, que foi reproduzido no acórdão recorrido, não permite retirar a conclusão, pretendida pela recorrente contenciosa, de que o acórdão recorrido reconheceu a inexistência do pressuposto de facto em que assentou o acto impugnado, desde logo, porque, como se vê da fundamentação do acto contenciosamente impugnado junto ao processo instrutor, o mesmo não teve como pressuposto de facto o referido desalfandegamento da mercadoria em 25.08.92, mas a sua introdução no consumo, ocorrida em 30.06.92, a pedido da recorrente contenciosa, a título excepcional, por se tratar de mercadoria perecível (carne refrigerada), como melhor consta do ofício nº013368, de 27.04.1999, junto ao processo instrutor, que contém a fundamentação do acto, o qual foi expressamente ratificado pelo acto aqui impugnado (cf. documento junto pela recorrente contenciosa com a petição, a fls.13 dos autos e ponto 1 do probatório do acórdão recorrido).

Improcede, pois, a questão prévia suscitada.

Por acórdão interlocutório, proferido nos autos a fls. 264 e segs, foi julgada verificada a invocada oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão fundamento, pelas razões ali expostas que aqui nos dispensamos de transcrever, tendo-se concluído que « … atentando em ambas as pronúncias acabadas de equacionar, salta à vista que, na valoração de acto que determina a reposição de ajuda comunitária, no sistema de financiamento pelo FEOGA, ao qual é aplicável o aludido Regulamento (CEE) nº4045/89, do Conselho, de 21.12.89(…), convindo embora ambos os arestos que o acto de concessão de ajudas comunitárias é um acto constitutivo de direitos, para o acórdão recorrido, um tal acto está sujeito ao regime de revogação de actos administrativos constante do artº141º do CPA, ao passo que para o acórdão fundamento, o regime de revisão dos actos administrativos, quando inválidos, previsto no artº141º do CPA resulta inaplicável.»

Não vindo impugnada esta pronúncia do Tribunal, nem se vendo razão de discordância com a mesma, passamos então a apreciar a questão de direito controvertida.

Quanto ao mérito do recurso:

A questão fundamental de direito que este Tribunal Pleno é chamado, mais uma vez, a decidir, é, pois, a de saber se ao acto de concessão de ajudas comunitárias financiadas pelo FEOGA- Secção Garantia, como é o caso das ajudas POSEIMA aqui em causa, é aplicável o prazo geral de revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos, previsto no artº141º do CPA, sendo certo que, ambos os acórdãos convergem num ponto, que é o de que o acto de concessão de ajudas comunitárias é um acto constitutivo de direitos.

A autoridade recorrente defende a posição sustentada no acórdão fundamento, que, por sua vez, remete expressamente para a fundamentação do acórdão de 20.02.2001, rec. 46162, considerando que, no caso de ajudas comunitárias financiadas pelo FEOGA- Secção Garantia, como é o caso, os controlos a posteriori realizados ao abrigo do Reg.(CEE) nº4045/89 e do artº2º do DL 185/91, de 17.05, devem ser efectuados no prazo de dez anos, previsto no artº40º do C. Comercial, para a conservação dos documentos comerciais, atento o artº8º do citado DL 185/91 e não no prazo geral de um ano, previsto no artº141º do CPA, para a revogação dos actos administrativos, como considerou o acórdão recorrido.

Já a recorrida jurisdicional discorda deste entendimento, sufragando a tese do acórdão recorrido e, portanto, a aplicação, ao caso, do referido prazo de um ano previsto no artº141º do CPC.

No presente caso, a recorrente contenciosa beneficiou das ajudas comunitárias aqui em causa, financiadas no âmbito do denominado programa POSEIMA, aos produtos do sector de carne de bovino, introduzidos no consumo da Região Autónoma da Madeira em 1992, provenientes de outros Estados Membros, vindo a apurar-se, em controlo a posteriori efectuado aos documentos da empresa, no âmbito dos controlos previstos no Reg. (CEE) nº 4045/89, do Conselho de 21.12, relativo ao período de 01.07.93 a 30.06.94, pela Divisão de Fiscalização da Direcção de Serviços e Prevenção e Repressão da Fraude da Direcção Geral das Alfândegas, que as referidas ajudas haviam sido concedidas indevidamente, visto que a introdução da mercadoria no consumo teria efectivamente ocorrido em 30.06.92 e não em 28.08.92, como declarado e, portanto, antes da entrada em vigor do regime POSEIMA.

Ora, embora inicialmente este STA tivesse sustentado, em vários arestos a tese sufragada pelo acórdão recorrido, que chegou a ser maioritária, posteriormente ocorreu uma inversão dessa jurisprudência no sentido do acórdão fundamento, tendo sido esta última orientação jurisprudencial que se firmou no Pleno da Secção, a partir do acórdão de 06.10.2005, proferido no rec. 2037/02, reiterada no acórdão, também do Pleno, de 06.12.2005, rec. 328/02, ambos tirados por unanimidade e onde se discutiam questões idênticas à que ora nos ocupa, também no âmbito de ajudas comunitárias financiadas pelo FEOGA-secção garantia.(Cf., além do referidos acórdãos do Pleno, entre outros, os recentes acórdãos da Secção de 19.09.2006, rec. 1038/05 e de 15.11.2006, rec. 346/06)

Ora, o entendimento jurisprudencial ali firmado, assenta na seguinte fundamentação que, no essencial, se transcreve do acórdão de 06.10.2005:

«III- O Regime Legal Aplicável.

1. A Confiança Legítima em Concurso com o Princípio Geral da Repetição do Indevido.

Atento que ambos os Acórdãos em confronto consideraram que a atribuição das ajudas comunitárias foi um acto constitutivo de direitos para os respectivos destinatários e que a ordem de restituição de montantes entregues a título daquelas ajudas era um acto revogatório não vamos entrar em nenhuma consideração que ponha em causa estes dados do problema, antes vamos concentrar a nossa atenção no ponto em que as decisões, divergentemente, consideraram aplicável, ou não, à ordem de reposição das ajudas comunitárias financiadas pelo Feoga-Garantia, o regime da revogação de actos inválidos do artigo 141.º do CPA, em particular a ordem assente nos resultados de um controlo inspectivo efectuado a partir da documentação comercial.

É assim que não vamos entrar a apreciar se as ajudas concedidas estavam ou não sujeitas a condição resolutiva, apesar de ser questão esta que é tratada em profundidade no Parecer junto aos autos pela entidade pública demandada no pedido de anulação.

No Ac. do STA de 16.10.2001, proferido no Proc. 47498, Acórdão fundamento, a deliberação do INGA que ordenava a reposição sustentou-se num controlo a posteriori realizado à documentação comercial da empresa que beneficiara de ajuda à armazenagem e comercialização de azeite na campanha 1991/92, ao qual considerou aplicável o Regulamento CEE 4045/89 de 21/12, cujo artigo 4.º dispõe que as empresas deverão conservar os documentos e dados comerciais relativos a actividades por via das quais receberam as ajudas, pelo menos três anos a contar da sua emissão.

O Acórdão fundamento é ainda composto, por remissão expressa, pelo Acórdão de 20.2.2001 no P. 46162, em que era analisado um caso de reposição de ajudas concedidas à destilação de vinho. No entendimento perfilhado pelo dito Acórdão “havendo que aplicar em Portugal, por força da 2.ª parte deste art.º 4.º, que autoriza os Estados-membros a prever um período mais longo para a conservação dos documentos em causa, o disposto no Código Comercial (redacção do DL 41/72, de 4/2), o qual prevê um prazo de dez anos para a conservação pelo comerciante da sua escrituração mercantil” o regime previsto no artigo 141.º do CPA para a revogação dos actos inválidos não deverá aplicar-se em sede de exercício pelo Estado-membro, por intermédio dos seus órgãos administrativos, do controlo da matéria de exactidão dos documentos comerciais e correspondente verificação dos pressupostos da ajuda e da forma como foram executadas as operações para as quais foi concedida.

O Acórdão recorrido entendeu que os actos de controlo a posteriori e as ordens de reposição de ajudas não podem considerar-se válidos se não observarem estritamente a lei portuguesa, especificamente quanto ao prazo de revogação dos actos inválidos do artigo 141.º do CPA.

A divergência de soluções assenta pois na prevalência que o Acórdão recorrido concedeu ao princípio da segurança jurídica e de protecção da confiança dos agentes no comércio jurídico, enquanto o Acórdão fundamento considerou que deveria prevalecer um princípio superior de justiça assente na verdade das situações a julgar e no equilíbrio dos interesses em presença.

O principio da segurança jurídica informa a solução adoptada pelo CPA no artigo 141.º para a revogação dos actos inválidos, na medida em que adopta uma solução que faz prevalecer a necessidade de segurança jurídica sem calibrar o peso deste valor com o peso reclamado por outros valores igualmente inscritos no sistema constitucional e comummente aceites como princípios jurídicos de idêntica relevância designadamente para o justo equilíbrio nas relações jurídicas como base das instituições e da paz social.

Um dos princípios gerais de direito imanente a toda a ordem jurídica é a obrigação de restituir o que foi recebido indevidamente, segundo o princípio essencial de justiça “suum cuique tribuere” o qual colide com a necessária estabilidade e segurança do comércio jurídico sempre que tenha decorrido um período considerável de tempo sobre o recebimento indevido.

Na conjugação destes dois princípios a solução adoptada pelo art.º 141.º do CPA tem sido objecto de reparos, especialmente quando interpretada, como tem sido mais usual entre nós, no sentido de o prazo de a revogação do acto ilegal se contar desde a prática do acto e não desde o momento em que é conhecido o facto que determina a necessidade de revogar, como seja o erro sobre os pressupostos da decisão ou o não preenchimento, ainda que posterior, dos pressupostos que estiveram na base da decisão que atribuiu um benefício (o CPA Comentado de M. Esteves de Oliveira, P. Gonçalves e P. Amorim, 2.ª Ed. Pag. 682 assinala a rigidez da solução adoptada no n.º 1 do artigo 141.º nestes termos: “As críticas mais cerradas à solução da lei reportam-se ao facto de o acto inválido só poder ser anulado administrativamente “dentro do prazo do respectivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida” sem se ter deixado margem para qualquer excepção, quando algumas se justificariam bem e permitiriam compor um sistema juridicamente muito mais compreensivo”.

E, Vieira de Andrade assinala os diferentes tipos de actos que são tratados no CPA indistintamente, sob a designação de revogação, limitando-se a manter o modelo tradicional francês da revisão dos actos – Vd. “A Revisão dos actos administrativos no direito português” in Cadernos de Ciência de Legislação INA, n.º 9/10.

Mais adiante refere o mesmo autor que “ … também não é de aceitar pacificamente a proibição em termos absolutos, da anulação administrativa para além da resposta (ou da contestação) da autoridade recorrida.

Se o processo administrativo se prolonga, pelas razões mais variadas, às vezes por muitos anos, porque não admitir que o órgão administrativo competente possa anular o acto – designadamente na hipótese de actos desfavoráveis – em momento posterior à resposta …”

Especificamente quanto ao prazo de revogação de acto inválido, fora do quadro acto da impugnação, diz o Prof. Vieira de Andrade:

“Optou-se por uma solução temporal de total precaridade do acto até um certo momento e de estabilidade absoluta a partir daí, sem considerar aspectos substanciais relevantes, que recomendariam porventura diferente regime.

Por exemplo não se considera aqui a diferença entre actos constitutivos de direitos, actos precários e actos desfavoráveis que poderia ser decisiva para a ponderação dos interesses no caso; tal como não se dá relevo à boa ou má-fé do particular”.

Portanto, os casos apontados são apenas exemplos dos muitos aspectos em que se verifica a necessidade de fazer funcionar o prazo de revogação de acordo com outros parâmetros basilares da ordem jurídica, para além da protecção da confiança e estabilidade.

Igual necessidade de considerar outros valores e de lhes conferir valia surge nos casos em que o acto que se torna necessário retirar da ordem jurídica foi emitido através de uma vontade inquinada por dolo ou má-fé introduzidos pela parte que pretendia beneficiar e beneficiou do acto (má-fé do particular).

Efectivamente, a estabilidade e segurança não devem servir de apoio jurídico para a pessoa que violou gravemente a boa-fé, sob pena de o direito servir para dar cobertura à iniquidade. Estamos assim a ver como o princípio da segurança jurídica e as suas emanações normativas como o prazo de revogação dos actos administrativos ilegais, quando em confronto com outros princípios basilares do direito tem de encontrar uma forma de aplicação em que esses outros princípios também se realizem sob pena de o direito positivo se transformar em suma injustiça.

É nesta direcção tendente a aplicar de modo harmonizado com outros princípios jurídicos, normas idênticas ao art.º 141.º do CPA que em diversos países (como a Alemanha, a Áustria …) se tem entendido que o prazo de um ano para a revogação se conta desde o conhecimento do facto que é fundamento da revogação.

E, nada parece impedir que no direito Português se entenda do mesmo modo porque a norma do CPA (art.º 141.º n.º 1) pode ser lida como dispondo que o prazo de revogação é igual ao prazo máximo do recurso contencioso, isto é, um ano, contado desde o momento em que se torna conhecido o fundamento da invalidade (fundamento de facto, inaplicável ao erro de direito), tal como o prazo do recurso contencioso começa a decorrer apenas depois de o acto ser levado ao conhecimento do interessado pelas formas previstas na lei para que ele posa agir, isto é, apenas a partir do momento em que é possível ao destinatário do acto conhecer dos seus vícios, designadamente pela publicação, para o M.º P.º, começa a decorrer o prazo de impugnação.

Por outro lado, é oportuno referir que a matéria factual considerada no acto administrativo que atribui uma vantagem ao particular, se foi apresentada pelo próprio interessado de modo errado à Administração tendo em vista induzir em erro, enganar e assim obter um beneficio ilegítimo ou até proibido por lei - assim como nos casos em que o particular bem sabe quais os requisitos que tem de cumprir para a atribuição do beneficio e o recebe desde logo para cumprir esses requisitos, mas abusando da confiança que está na base das relações do comércio jurídico, não cumpre as condições que a sua posição na relação jurídica comporta - deveria ter como efeito a obrigação de reposição do que recebeu, como consequência do não preenchimento dos pressupostos que eram esperados da sua parte para a perfeição da relação jurídica, sob pena de se consagrar a obtenção ilegítima do beneficio. É ainda de ter em conta que mesmo não existindo ou não sendo possível caracterizar dolo ou má-fé do particular, o simples incumprimento por este das regras que o vinculam e que aceitou para conseguir um beneficio desde logo atribuído numa base de confiança no preenchimento desses condicionalismos, criam uma situação cuja estrutura se desvia substancialmente da que é própria do acto praticado com base na verificação prévia dos respectivos pressupostos através do procedimento administrativo.

Na situação favorável ao particular que é criada numa base de confiança, enquanto, ou na medida em que os pressupostos que o particular tinha de preencher não se verificarem a relação jurídica está incompleta, mesmo que lhe tenha sido entregue a prestação da parte pública que com ele se encontra em relação, e daí que dê lugar à obrigação de repor tudo o que se recebeu com vista à relação cujos pressupostos se não preencheram e que o controlo verifica que já não vão preencher-se, pelo que não pode considerar-se que estamos perante a mesma estrutura daquele acto em que os pressupostos são verificados pela Administração entes da concessão, nem se pode dizer que estamos em fase de execução da definição operada pela concessão da ajuda, visto que o acto é praticado no conhecimento de que os pressupostos têm de verificar-se no futuro, sendo um ónus que impende sobre o beneficiário da ajuda fazer com que se verifiquem, mas sendo bem conhecido dos intervenientes que alguns pressupostos ainda se não verificam, sabendo-se que, por vezes, alguns deles só poderão passar a verificar-se depois de entregue a ajuda e através da sua aplicação nos termos previstos.

O que o particular recebe nestas situações é entregue em vista de uma relação que se espera vir a tornar-se perfeita, mas se intervierem factores de desvio pode gorar-se antes de se concluir ou tornar perfeita, pelo que surge aqui o dever de repetir o indevido que é um dever geral de justiça e não uma decorrência do “fecho” da relação jurídica em cuja preparação se verificou a entrega da ajuda financeira, entrega que é logo efectuada, porque se fosse remetida para momento posterior retiraria toda a possibilidade de se alcançarem os objectivos que através da sua concessão se pretendem obter.

Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa “à outrance” dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem vindo a firmar desde o Acórdão Deutshe MilchKontor (Proc. 205/82ª 215/82) uma jurisprudência constante e repetida no sentido de que a aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (designadamente nos termos dos Regulamentos CEE 729/70) e postergando outro princípio geral de direito, porventura sem suficiente ponderação dos interesses e valores em presença.

Este princípio do Direito Comunitário não contraria as exigências e princípios do Direito Interno pois que também ele se orienta pelas mesmas razões de justiça efectiva e também na ordem interna vigora o princípio da repetição do indevido, regra de base civilística, mas que perpassa todo o ordenamento, concretizado no direito público como corolário directo do princípio da justiça inscrito no art.º 266.º n.º 2 da Constituição e comando aplicável a toda a actividade administrativa.

O que poderá contrariar a aplicação correcta dos princípios gerais de direito será uma a interpretação rígida da regra do artigo 141.º do CPA transformando-a em regra absoluta e superior a todos os outros princípios jurídicos.

Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre prazo de revogação de actos administrativos ilegais como a do artigo 141.º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas e recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado, nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso).

Como refere expressivamente o Acórdão Martin Huber, de 19.9.2002, P. C-336/2000:

“As regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos …

Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional em matéria de revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública tome em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, dado que estes fazem parte da ordem jurídica comunitária.

Contudo, o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão deve ser integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa.

No mesmo sentido, tendente a fazer sobressair a relevância do princípio da restituição do que foi indevidamente recebido, se pronunciaram além dos dois antes referidos muitos outros Acórdãos do TJC dentre os quais se destacam os casos Oelműhle e Schmidt Sohne, de 16.7.98, P. C-298/96; Flemmer, de 9.10.2001, P. C-80/99.

É sabido que os controlos efectuados de acordo com os Regulamentos Comunitários como aquele que está em causa nestes autos (R. CEE n.º 4045/89) versam sobre a realidade e a regularidade das operações que fazem parte do sistema financiado pelas comunidades e são efectuados por ordem do Estado Membro, muitas vezes por entidades exteriores ao serviço que atribui e paga as ajudas e, de acordo com os artigos 4.º e 5.º incidem sobre a documentação comercial dos últimos três anos ou um período mais longo, se assim o determinar a legislação do Estado Membro, desde que tal documentação esteja relacionada com a operação financiada, pelo que aquelas irregularidades são detectadas muitas vezes passados períodos de alguns anos. O mesmo também pode acontecer em virtude de controlos que resultarem de iniciativas da Comissão.

Em todos estes casos, na interpretação que é efectuada pelo Acórdão recorrido, ficaria excluída por completo a possibilidade de recuperar as ajudas e reaver os meios financeiros indevidamente entregues, caso não se tivesse em conta a exigência de recuperação imposta pelo direito comunitário. Exigência que não afasta por inteiro as preocupações de segurança jurídica porque continua a existir um prazo limite a partir do qual os controlos não são possíveis que será o prazo para a conservação da escrita comercial.

Por outro lado, do ponto de vista estrutural, como se procurou acima explicitar, a ordem de repetição do indevido insere-se numa relação jurídica que embora resulte revertida pela emissão deste novo acto não se encontrava perfeita, razão pela qual o que deve ser reposto não tinha as características de devido, de modo que a revogação assume, nestas circunstâncias, características muito peculiares que reclamam a preponderância do princípio da justiça na vertente da obrigação de repetição do indevido, sobre o princípio da estabilidade ou segurança que nestas situações não encontra a força justificativa que é característica da situação típica de proibição de retirar o que se entregou com uma causa que ocorria efectivamente, embora mais tarde se venha a verificar que estava inquinada de algum vício, ou que foi mal apreciada sob alguma vertente.

Esta análise da estrutura do acto administrativo de concessão da ajuda, idêntico a um feixe de obrigações sinalagmáticas, não encontra, porém, acolhimento na letra do artigo 141.º pelo que não encontra acolhimento fora do contexto da aplicação impositiva do direito comunitário, como vamos ainda aprofundar.

2. A Aplicabilidade directa do Regulamento Comunitário em concorrência com a lei Nacional.

Em favor da prevalência da solução do Acórdão fundamento podemos apontar a regra da aplicabilidade directa dos Regulamentos de direito comunitário.

Na verdade o Regulamento 3389/81, da Comissão de 27.11 que estabelece as regras das restituições à exportação no sector vinícola estabelece no seu artigo 3.º n.º 2 que o exportador deve indicar “Relativamente aos vinhos provenientes de uma lotação a origem e as quantidades de vinhos aplicados” e “os números e as datas dos documentos de acompanhamento” e esta indicação juntamente com outras exigências é, nos termos do n.º 1 do mesmo artigo, um pressuposto da concessão dos benefícios, sendo todos os detentores de produtos vinícolas obrigados a manter registos que indiquem em especial as entradas e saídas desses produtos (art.º 11.º).

E, o Regulamento 4045/89 do Conselho, de 21.12.89, respeitante ao controlo da regularidade das operações do sistema de financiamento Feoga, secção Garantia, depois de definir “documentos comerciais” no artigo 1.º estatui no artigo 4.º que as empresas conservarão esses documentos pelo menos três anos a contar do final do ano da sua emissão e que os Estados podem prever um período mais longo para a conservação desses documentos para efeitos de controlo da verdade e regularidade das operações.

Também resulta da análise daquele Regulamento que o controlo no prazo de um ano é apenas o controlo mínimo exigido aos Estados membros pelos n.ºs 1 e 3 do artigo 2.º, sem prejuízo dos controles resultantes de outras iniciativas nacionais ou comunitárias, bem como dos controlos a que se refere o n.º 5 do mesmo artigo 2.º, efectuados nos termos do art.º 6.º do Reg. CEE 283/72 e 9.º do Regulamento CEE 729/70, os quais têm como limite os três anos indicados ou o período mais longo que a lei nacional apontar para a guarda com carácter obrigatório da documentação comercial.

Isto é, de acordo com as enunciadas normas o pagamento da ajuda é efectuado em face do pedido instruído com a documentação exigida, mas a verificação sobre a realidade e regularidade do pedido e da respectiva documentação não é condição do pagamento da ajuda que é logo colocada à disposição do beneficiário, embora este fique sujeito à verificação da realidade e regularidade do que declarou para obter a ajuda.

O sistema de financiamento FEOGA-GARANTIA assenta, portanto, na base da confiança, na declaração sujeita a controlo “a posteriori”.

Aqui chegados importa agora salientar que as normas contidas em regulamentos comunitários são obrigatórias em todos os seus elementos e tem o carácter de acto legislativo perfeito e completo no sentido de que a sua aplicação e execução dispensam a actividade legislativa dos Estados Membros, e assim, como lei comum aos diversos membros das Comunidades asseguram uma aplicação uniforme.

Como refere Mota Campos, Direito Comunitário, II vol. Lisboa, 1983, p. 89: “os regulamentos comunitários uma vez publicados … entram em vigor em todo o território comunitário, ficam incorporados no ordenamento jurídico interno dos Estados (aplicabilidade directa formal) e são aí aplicáveis a qualquer pessoa, física ou moral, sujeita à jurisdição comunitária (aplicabilidade directa material)”.

Ora, apesar do nome poder inculcar uma ideia diferente, o certo é que os regulamentos comunitários são verdadeiras leis gerais comunitárias e também são leis ao nível do ordenamentos jurídico de cada um dos Estados Membros, pelo que o seu grau hierárquico é igual ao das leis provenientes dos órgãos legislativos nacionais.

Da aplicabilidade directa e desta situação na pirâmide das normas resulta que os acima mencionados regulamentos e suas normas estão ao mesmo nível e reclamam aplicação com força igual ao artigo 141.º do CPA.

Donde resulta a necessidade para os Tribunais nacionais de os interpretar e aplicar de modo a não a excluir a eficácia das respectivas normas, embora não se possa entender o alcance daquelas normas comunitárias como pretendendo revogar a norma nacional.

O problema consiste portanto, na interpretação da lei, a qual não se pode restringir à letra, mas tem de atender ao “pensamento legislativo”, à “unidade do sistema jurídico” às “circunstâncias em que a lei foi elaborada” e “às condições especificas do tempo em que é aplicada” – art.º 9. n.º 1 do CCiv.

O Acórdão fundamento situou-se essencialmente neste patamar ao tomar em consideração que “… um sistema de controlo como o que se pretendeu instituir ficaria sem sentido se o Estado Membro, uma vez verificada a inexactidão de documentação comercial de uma empresa, com base na qual a mesma acedeu a um financiamento do aludido Fundo, não pudesse obrigar esta a restituir o que sem base legal veio a receber.

Obrigação esta que resulta ela própria da lógica desse sistema de controlo, que para ser eficaz deverá poder reconduzir as operações de acordo com a realidade.”

Isto é, o Acórdão fundamento considerou que não é possível interpretar normas situadas ao mesmo nível da hierarquia das leis sem um esforço para garantir que se alcancem as finalidades que com a emissão dessas normas se procurou, fazendo, num primeiro momento, a tentativa de aplicar também a norma em colisão, conferindo-lhe igualmente efeitos que não descaracterizem a sua finalidade.

E foi assim que, na situação concreta de recuperação de entregas indevidas em financiamentos Feoga-Garantia, considerou que a segurança e confiança jurídica continuam a ser protegidas, embora com um alongamento do prazo.

Porém, a aplicabilidade directa do direito comunitário deixa alguma margem de dúvidas em face das dificuldades que suscita a aplicação harmonizada, visto que em termos teóricos haverá aceitar em grande medida as críticas dos que afirmam que a harmonização é uma modificação do regime legal cujas fronteiras são muito perigosas por via da indefinição em que assentam.

3. O primado do Direito Comunitário.

Em virtude das considerações antecedentes a solução do Acórdão fundamento é de adoptar definitivamente com base no princípio de prevalência da norma comunitária e afastamento de aplicação da norma nacional.

Vejamos em que consiste de modo breve.

Através do Direito Comunitário os Estados Membros procuraram instituir um mercado único, um espaço económico sujeito a regras essencialmente iguais.

Este objectivo exigiu de cada país membro uma limitação ou transferência de atribuições para a Comunidade, embora nos domínios e condições em que se vincularam nos tratados criadores, de modo que admitiram a integração nas ordens jurídicas nacionais de um corpo de direito não só de base convencional, mas também provindo de Instituições da Comunidade. Como O TJC decidiu no Acórdão Costa – ENEL e se transformou em regra de direito pacífica:

“… Esta integração no direito de cada país membro de disposições provenientes de fonte comunitária e, mais genericamente, os termos e o espírito do tratado têm por corolário na impossibilidade para os Estados-membros de fazer prevalecer, contra uma ordem jurídica aceite por eles numa base de reciprocidade, uma medida unilateral ulterior … A preeminência do direito comunitário é confirmada pelo artigo 189.º, nos termos do qual os regulamentos têm valor obrigatório e são directamente aplicáveis em qualquer Estado-membro.….Resulta do conjunto destes elementos que emanado de uma fonte autónoma, o direito resultante do tratado não poderia em razão da sua natureza específica original, ver-se judiciariamente confrontado com um texto de direito interno qualquer que este fosse, sem perder o seu carácter comunitário e sem que fosse posta em causa a base jurídica da própria Comunidade.”

(Sublinhados nossos).

O que se extrai para o caso presente deste princípio de primazia do Direito Comunitário é, em derradeira análise, que o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionadas, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional.

Em matéria diferente, sobre recuperação de ajuda estatal ilegalmente concedida - artigo 93.º do Tratado - mas esclarecedor sobre as relações entre o direito comunitário e o direito interno e os princípios que presidem à recuperação de ajudas, refere o Ac. do TJC de 20 de Março de 1997, Proc. C-24/95, caso Alcan:

“A recuperação de um auxílio ilegal deve ocorrer, em princípio, de acordo com as disposições pertinentes do direito nacional, sem prejuízo, todavia, de serem aplicadas de forma a não tornar praticamente impossível a recuperação exigida pelo direito comunitário. Em especial, o interesse da Comunidade deve ser respeitado em toda sua extensão aquando da aplicação de uma disposição que sujeita a revogação de um acto administrativo ilegal à apreciação dos diferentes interesses em causa.

A este respeito, embora a ordem jurídica comunitária não possa opor-se a uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica no domínio da recuperação, todavia, tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efectuado pela Comissão nos termos do art.º 93.º do Tratado, as empresas beneficiárias de um auxilio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi respeitado, mesmo que o Estado em causa seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão de concessão do auxílio que a sua revogação se mostre contrária à boa-fé.

Além disso, estando em causa auxílios de Estado declarados incompatíveis, o papel das autoridades nacionais está limitado a dar execução a qualquer decisão da Comissão. Face à inexistência de poder discricionário da autoridade nacional, mesmo que ela deixe esgotar o prazo de preclusão previsto no direito nacional para a revogação da decisão de concessão do auxílio, o beneficiário de um auxílio concedido ilegalmente deixa de estar na incerteza a partir do momento em que a Comissão adopta uma decisão que declara tal auxílio incompatível e exige a sua recuperação.

Em consequência, a autoridade nacional competente está obrigada, por força do direito comunitário, a revogar a decisão de concessão de um auxílio atribuído ilegalmente, em conformidade com uma decisão definitiva da Comissão que declara o auxílio incompatível e exige a sua recuperação, mesmo que :

- tenha deixado expirar o prazo previsto para esse efeito no interesse da segurança jurídica pelo direito nacional;

- seja de tal modo responsável pela ilegalidade da decisão que a sua revogação se mostre, no que respeita ao beneficiário do auxílio, contrária à boa-fé, desde que o beneficiário do auxílio não tenha podido ter, por inobservância do procedimento previsto no artigo 93.º do Tratado, uma confiança legítima na regularidade do auxílio; e

- o direito nacional a exclua em razão da extinção do enriquecimento, na ausência de má-fé do beneficiário do auxílio, uma vez que tal extinção é a regra no domínio dos auxílios de Estado que são, em geral, atribuídos a empresas em dificuldades, cujo balanço já não revela, no momento da recuperação, o aumento patrimonial que incontestavelmente resultou do auxílio.” (Sublinhados nossos)

No caso dos autos não estamos perante a situação de recuperar ajudas nacionais declaradas incompatíveis como direito Comunitário pelo mecanismo do artigo 93.º do Tratado, mas de recuperar ajudas concedidas pelo Direito Comunitário através da Administração nacional. Mas, em qualquer das situações a concessão da ajuda é considerada ilegal pelo direito interno e pelo direito comunitário e este último impõe indiscutivelmente a respectiva recuperação, mesmo contra normas nacionais de protecção da confiança e da segurança, pelo que estas devem ficar sem aplicação e ceder lugar à aplicação do direito comunitário, impondo-se como devido e legal o acto de revogação da concessão da ajuda.

4. O Prazo limite de Controlo e de Revisão do Acto que concedeu a Ajuda.

Para o caso dos registos relativos a operações do sector vitivinícola existe uma norma específica do Regulamento 2238/93 da Comissão, de 26/7, o artigo 19.º que estabelece para a conservação dos documentos um prazo de cinco anos, sem prejuízo de normas mais rigorosas adoptadas pelos Estados-membros.

5. Além do prazo do Regulamento 2238/93, o direito nacional estabelece no artigo 40.º do C. Comercial - também no CIRS art.º 118.º 2 e no CIRC, art.º 115.º - 5 - (Vd. J M Coutinho de Abreu, Curso de Direito Comercial, I vol. P. 176) o prazo de dez anos para o comerciante conservar a sua escrituração mercantil, pelo que é este prazo mais longo aquele durante o qual podem ser efectuados controlos de acordo com as normas comunitárias, controlos esses que têm necessariamente de surtir os efeitos que para eles a lei determina, designadamente a revisão das ajudas financeiras concedidas e consequente exigência do que foi indevidamente pago e nessa medida a revogação do acto que as concedeu, sendo o prazo desta revogação dilatado até ao referido limite temporal.

Portanto, é recusada a aplicação da norma do artigo 141.º n.º 1 do CPA, embora se considere que a estabilidade e a segurança não deixam de ser protegidas, antes passam a ser protegidas de forma menos intensa, cedendo em parte, à necessidade de protecção de outros valores de semelhante relevância.»

Não existindo qualquer razão para alterar este entendimento do Pleno, e porque, relativamente às ajudas POSEIMA aqui em causa, não estava, à data, especialmente previsto, na legislação comunitária ou nacional, qualquer prazo para a sua recuperação, em caso de irregularidade da sua concessão, detectada após realização do controlo a posteriori à documentação da empresa que suporta o pedido de ajudas, sendo, portanto, de ter em conta para o efeito, pelas razões supra apontadas, o prazo geral de dez anos, previsto na lei nacional para a escrituração mercantil (artº40º do Cód. Com., artº118, nº2º do CIRS e artº115º, nº5 do CIRC), por ser mais longo que o prazo de três anos, previsto, em geral, na legislação comunitária, então aplicável, para a conservação dos documentos comerciais pelas empresas (cf. artº4º, nº1 do REg. (CEE) nº4045/89 do Conselho de 21.12.89), e tendo o acto contenciosamente impugnado, que determinou a devolução das ajudas pagas a mais, sido praticado dentro do referido prazo de dez anos, o acórdão recorrido não se pode manter.

IV- DECISÃO

Termos em que acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e confirmar a sentença da 1ª Instância, embora com diferente fundamentação.

Custas pela recorrente contenciosa, ora recorrida, na Secção e no Pleno, sendo €300 e €400 de taxa de justiça, respectivamente e a procuradoria em metade.

Lisboa, 03 de Maio de 2007. – Fernanda Martins Xavier Nunes (relatora) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – José Manuel da Silva Santos Botelho – Rosendo Dias José – Maria Angelina Domingues – Luís Pais Borges – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – Adérito da Conceição Salvador dos Santos – Jorge Artur Madeira dos Santos.