Quem foi o relator do acórdão 02685/25.6BELSB?

O relator foi Frederico Macedo Branco, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 02685/25.6BELSB?

O acórdão foi proferido em 25 de setembro de 2025.

02685/25.6BELSB

Sumário

I - A junção de documentos concursais que atestem as declarações constantes do Curriculum Vitae destina-se a fazer prova das qualidades e do percurso profissional que daquele constam, não sendo obrigatória a respetiva apresentação, nem podendo a sua falta ter por consequência a exclusão da proposta apresentada a Concurso, não podendo sua preterição conduzir à exclusão da proposta, nos termos do artigo 70.° n.° 2 a) do CCP, II - Habitualmente é feita a distinção entre os documentos obrigatoriamente constitutivos da proposta ou seja aqueles que contenham atributos ou termos ou condições da proposta, só esses subsumíveis na previsão normativa constante do artigo 57° n° 1 alíneas b) e c) do CCP, e quaisquer outros documentos adicionais ou acessórios que a entidade adjudicante entenda requerer, não determinando a falta destes a exclusão do candidato. III - A falta dos documentos comprovativos da experiência profissional da Diretora Técnica indicada por concorrente não constitui causa de exclusão da proposta da Contrainteressada, nos termos dos artigos 57°, n.° 1, alíneas b) e c) e 146.°, n.° 2, al. d), ambos do CCP. IV - A junção de documentos que atestem as declarações constantes do Curriculum Vitae constitui uma formalidade ad probationem das qualidades e do percurso profissional que daquele constam, não sendo vinculativa a sua apresentação, nem podendo a sua falta ter por consequência a exclusão da proposta apresentada, sem prejuízo do júri do concurso poder, querendo, suscitar a apresentação de comprovativos do declarado. V - O facto de o programa do procedimento não definir qualquer consequência para a não apresentação de documento implica que a proposta não possa ser excluída. VI - À Entidade Adjudicante compete, de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, aferir da relevância, em concreto, de determinada experiência profissional, em função do estrito cumprimento do definido nas peças do procedimento. É ao Júri do procedimento que compete apreciar se a experiência profissional de um qualquer candidato corresponde ao concursalmente pretendido, e se mostra tecnicamente aceitável à luz dos critérios previamente definidos, sendo que a correspondente valoração se encontra refletida nos Relatórios Preliminar e Final, como decorre dos artigos 146.° e 148.° do CCP. VII - O Júri goza de discricionariedade técnica quanto à aferição da razoabilidade, pertinência ou relevância da experiência profissional do Diretor Técnico proposto, no quadro de prestação de serviços na área objeto do contrato a celebrar, no respeito pelos princípios da proporcionalidade, prossecução do interesse público, igualdade, transparência e da legalidade, não competindo ao Tribunal, em obediência ao princípio da separação de poderes, consagrado nos artigos 111.° da Constituição da República Portuguesa e 3.° n.° 1 do CPTA, em regra, sindicar a discricionariedade técnica concedida à Administração, salvo perante um erro grosseiro, crasso ou palmar.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO I. Relatório A Autora, A..., S.A, com os demais sinais nos Autos, recorreu, nos termos do artigo 151.º do CPTA, da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que em 8 de maio de 2025, no âmbito de Ação de Contencioso Pré-contratual, contra o MUNICÍPIO DE LISBOA, decidiu julgar a Ação improcedente. Havia sido peticionado: “a) ser anulada a decisão de adjudicação da proposta apresentada pela B... no Lote 1 do Concurso Público, proferida pela CML e notificada na plataforma eletrónica em 27.12.2024; b) ser anulado o contrato que eventualmente já tenha sido celebrado entre o Município de Lisboa e a B... para o Lote 1 do Concurso Público, na sequência da decisão de adjudicação referida na alínea anterior deste petitório; bem como, a final, c) ser a Entidade Demandada a praticar o ato devido, que consiste na adjudicação da proposta apresentada pela A... no Lote 1 do Concurso Público, por força da exclusão da proposta da B... e da impossibilidade procedimental de adjudicação da proposta da C..., S.A.” A Autora A..., S.A concluiu no seu Recurso: “A. O presente recurso vem interposto do Saneador-Sentença do TAC de Lisboa de 08.05.2025, que julgou improcedente a ação de contencioso pré-contratual proposta pela A..., para impugnação do ato de adjudicação, proferido pela CML, quanto à proposta apresentada pela B... no Lote 1 do Concurso; B. O Saneador-Sentença Recorrido, porém, incorre em diversos erros de julgamento, uma vez que o ato de adjudicação impugnado pela A... é efetivamente ilegal, não devendo a proposta da B... ter sido admitida e adjudicada pela CML; C. Em primeiro lugar, o Saneador-Sentença Recorrido incorre em erro de julgamento ao considerar que a falta de apresentação, pela B..., dos "documentos suscetíveis de provar a experiência indicada nos termos da alínea anterior, designadamente contratos ou declarações abonatórias emitidas pelos respetivos clientes", previstos no ponto 2.3. do artigo 9.° do Programa do Concurso, não constituiria causa de exclusão da proposta; D. O ponto 2.3. do artigo 9.° do Programa do Concurso é muito claro ao exigir que as propostas contivessem o "Curriculum vitae do diretor técnico", "bem como" os "documentos suscetíveis de provar a experiência indicada nos termos da alínea anterior, designadamente contratos ou declarações abonatórias emitidas pelos respetivos clientes", tratando-se de documentos de apresentação obrigatória e cuja falta deveria, pois, ser cominada com a exclusão; E. Acresce que a alínea b) do artigo 9.° do Programa do Concurso se refere aos "[d]ocumentos que contenham os atributos da proposta", sendo certo que o fator "Valia Técnica" era decomposto pelo subfactor "VT3 - Recursos humanos - Experiência profissional do Diretor Técnico", razão pela qual a experiência profissional do Diretor Técnico era um atributo da proposta; F. Portanto, não existindo dúvidas de que a B... não apresentou os documentos comprovativos da experiência imputada ao Diretor Técnico, que esses documentos eram de apresentação obrigatória e que continham (e diziam respeito a) atributos da proposta, é manifesto que a proposta da Contrainteressada deveria ter sido excluída e que o ato de adjudicação impugnado deveria ter sido anulado pelo Tribunal de primeira instância; G. O Saneador-Sentença Recorrido incorreu assim em erro de julgamento ao considerar que a proposta da Contrainteressada não deveria ser excluída e ao não anular a decisão de adjudicação tomada pela CML no Lote 1 do Concurso, violando, deste modo, o disposto nos artigos 57.°, n.° 1, alínea b), 70.°, n.° 2, alínea b) e 146.°, n.° 2, alínea d), todos do CCP, e ainda o ponto 2.3. do artigo 9.° do Programa do Concurso; H. Além disso, analisado o CV da Diretora Técnica junto à proposta da B..., verifica-se que a respetiva experiência profissional não se refere à prestação de serviços idênticos à remoção de tags e graffitis (objeto do Concurso), mas sim ao desempenho de funções em empresas de limpeza e de lavandaria; I. Ora, o Programa do Concurso exigia que o referido Diretor Técnico tivesse "experiência em funções de direção e coordenação da prestação de serviços idênticos aos do objeto do presente concurso" - conceito que, embora relativamente aberto, não é indefinidamente elástico e não constitui um "cheque em branco" à CML, sendo a sua apreciação passível de escrutínio e, como deveria ter sido o caso, de censura jurisdicional; J. Uma vez que a experiência técnica da Diretora Técnica indicada pela B... não se reporta a serviços idênticos aos que integram o objeto deste Concurso, a CML incorreu em erro manifesto na análise da proposta da B..., devendo o Tribunal a quo ter determinado a anulação do ato de adjudicação impugnado e incorrendo o Saneador-Sentença Recorrido em erro de julgamento ao ter decidido de modo diverso; K. Por último, o Saneador-Sentença Recorrido é ainda ilegal na parte em que desconsiderou o vício de ilegalidade da adjudicação impugnada por prestação de falsas declarações pela B..., uma vez que os factos constitutivos desta causa de exclusão - a invocação de factos sem correspondência com a realidade e a imputação de um intuito deliberado de induzir a entidade adjudicante em erro - foram invocados na petição inicial e o Tribunal a quo nunca poderia ter decidido pela improcedência deste vício sem previamente ter dado à Autora a oportunidade de produzir prova, conforme requerido; L. Em consequência, deverá o Saneador-Sentença Recorrido ser anulado por este Venerando Tribunal Superior e substituído por decisão jurisdicional que anule o ato de adjudicação do Lote 1 do Concurso à B..., proferido pela CML, bem como o contrato com esta Contrainteressada, condenando a Entidade Demandada a adjudicar a proposta apresentada pela A... nesse lote e a celebrar com esta o contrato em causa; M. Na eventualidade de a apelação ser julgada improcedente, deverá a A... ser dispensada do pagamento da taxa de justiça remanescente (nos termos dos artigos 613.°, n.° 3 do CPC - aplicável ex vi artigo 140.°, n.° 3, do CPTA - e 6.°, n.° 7 do RCP), ou, subsidiariamente, a redução substancial do montante a pagar a esse título, de acordo com critérios de proporcionalidade. Nestes termos, e sempre com o douto suprimento de Vossas Excelências, Senhores Desembargadores, que respeitosamente se roga, deve ser dado provimento ao presente recurso e, consequentemente: a) Ser o Saneador-Sentença revogado e substituído por Acórdão que, partindo dos corretos pressupostos de facto e respetiva fundamentação, e sem os vícios de Direito nesta sede alegados, determine (i) a anulação da decisão de admissão e adjudicação da proposta apresentada pela B... no Lote 1, (ii) a anulação do contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada na sequência dessa decisão, e (iii) condene a Entidade Demandada a adjudicar a proposta da Recorrente ao Lote 1 do Concurso; E, em qualquer caso, Ser determinada a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça por parte da A..., nos termos do artigo 6.°, n.° 7 do RCP (ou, subsidiariamente, a redução do montante do remanescente da taxa de justiça, de acordo com critérios de proporcionalidade em função do serviço efetivamente prestado).” O Recorrido/Município, veio apresentar contra-alegações de Recurso em 24 de junho de 2025, sem conclusões, afirmando, a final, “(…) que deve o presente recurso ser julgado improcedente, com as legais consequências.” A Contrainteressada B... LDA, veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 25 de junho de 2025, igualmente sem conclusões, afirmando, a final que “(…) deve o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado, mantendo-se a Sentença Judicial recorrida.” O Recurso Jurisdicional veio a ser admitido em 1ª Instância, por despacho de 1 de julho de 2025. O Ministério Público junto do TCAS, notificado em 10 de julho de 2025, veio a emitir Parecer em 15 de julho de 2025, concluindo que “consideramos que a sentença recorrida não incorre em irregularidades, pelo que o recurso deve ser julgado improcedente.” O TCAS, para onde havia sido interposto o Recurso, por decisão-sumária de 8 de agosto de 2025, veio a declarar “(…) este Tribunal Central Administrativo Sul incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso jurisdicional, declarando-se competente para o efeito o Supremo Tribunal Administrativo.” Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), mas com apresentação antecipada do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento. II - Questões a apreciar Importa apreciar e decidir as questões colocadas no Recurso, sendo que o seu objeto se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, de modo a verificar, designadamente, se como invocado recursivamente, a proposta da Contrainteressada B..., ordenada em primeiro lugar no Lote 1, é ilegal e deveria ter sido excluída em virtude de não ter sido instruída com todos os documentos exigidos e de o currículo da Diretora Técnica indicada pela concorrente não evidenciar experiência relevante nos serviços objeto do concurso público. III – Fundamentação de Facto Foi dada como provada a seguinte factualidade: A) Através do Anúncio de procedimento n.° ...24, publicado no Diário da República, n.° 152/2024, Série II, Parte L, em 7 de agosto, o MUNICÍPIO DE LISBOA publicitou a abertura do Concurso Público com publicidade internacional, por divisão em lotes, para “Aquisição de Serviços de Remoção de Tags e Graffiti na Cidade de Lisboa” (20/CPI/DA/DCP/2024) — cfr. doc. 2, junto com a p.i. B) Consta do Programa do Procedimento, o seguinte: (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) (...)” — cfr. doc. 3, junto com a p.i.. C) Consta do Caderno de Encargos, o seguinte: (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) (...)” - cfr. doc. n° 4, junto com a p.i.. D) De entre as propostas apresentadas, foram admitidas, por lote, as seguintes: (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) - cfr. PA/doc. junto pelo R. com o req. A fls. 3481, do SITAF. E) Consta da proposta da Contrainteressada B... ao lote 1, o seguinte: (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) F) Em 06.11.2024, o Júri elaborou o Relatório Preliminar, onde consta o seguinte: (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) cfr. doc. n° 5, junto com a p.i.. G) Não se conformando com o projeto de decisão constante do Relatório Preliminar, em 13.11.2024, a A... apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia, requerendo a exclusão das propostas apresentadas pela D... para os Lotes 1, 2, 3 e 4, pela B... para os Lotes 1, 2, 3 e 4 e pela E..., S.A. para o Lote 3 - cfr. doc. 6, junto com a p.i.. H) Em 02.12.2024 o Júri elaborou o Relatório Final, onde consta o seguinte: (Dá-se por reproduzido Documento fac-similado constante da decisão de 1ª Instância – Art.º 663º nº 6 CPC) (...)” — cfr. doc. 1, junto com a p.i.. I) Em 27.12.2024 foram os concorrentes notificados da decisão de adjudicação do Lote 1 à proposta apresentada pela B... - cfr. doc. 1, junto com a p.i.. J) Não se conformando com essa decisão, em 06.01.2025, a A... deduziu impugnação administrativa contra a mesma, sob a forma de reclamação para a Câmara Municipal de Lisboa — cfr. doc. 7, junto com a p.i.. K) Não houve impugnação judicial da decisão de adjudicação relativamente aos Lotes 2, 3, 4, 5 e 6 — cfr. req. do R. a fls. 3481, do SITAF. L) Em 03.02.2025, foi celebrado entre a Câmara Municipal de Lisboa, Direção Municipal de Higiene Urbana, e C..., S.A. o contrato n.° ...5 (contrato interno n.° ...26), relativo ao Lote 2 — freguesia ..., ... e ..., pelo período de 3 anos — cfr. doc. junto pelo R. com o req. a fls. 3481, do SITAF. IV – Do Direito A A..., S.A., veio intentar a presente ação de contencioso pré-contratual contra o MUNICÍPIO DE LISBOA, pedindo que: "a) seja anulada a decisão de adjudicação da proposta apresentada pela B... no Lote 1 do Concurso Público, proferida pela CML e notificada na plataforma eletrónica em 27.12.2024; b) seja anulado o contrato que eventualmente já tenha sido celebrado entre o Município de Lisboa e a B... para o Lote 1 do Concurso Público; c) seja a Entidade Demandada a praticar o ato devido (adjudicação da proposta apresentada pela A... no Lote 1 do Concurso Público, por força da exclusão da proposta da B... e da impossibilidade procedimental de adjudicação da proposta).” Perante a decisão do TAC de Lisboa que decidiu julgar a Ação improcedente, veio a Autora A..., S.A Recorrer, alegando recursivamente, em síntese, que a proposta da Contrainteressada B..., ordenada em primeiro lugar no Lote 1, é ilegal e deveria ter sido excluída em virtude de não ter sido instruída com todos os documentos exigidos e de o currículo da Diretora Técnica indicada pela concorrente não evidenciar experiência relevante nos serviços objeto do concurso público. Mais diz a Autora, aqui Recorrente, que com a exclusão da proposta da B..., a proposta da C..., S.A. passará para o primeiro lugar em face do que a sua proposta passaria para segundo, sendo que, uma vez que a C..., S.A. também concorreu a outros lotes e já viu a sua proposta para o Lote 2 do Concurso Público ser adjudicada, tal determinaria que a adjudicação do Lote 1 lhe seria adjudicada. Vejamos: No artigo 9.° do Programa do Procedimento - no que aqui releva, refere-se que das propostas deverá constar: i) Documento com a identificação do diretor técnico proposto afetar à prestação dos serviços, o qual deve indicar expressamente o número de anos de experiência em funções de direção e coordenação da prestação de serviços idênticos aos do objeto do presente concurso; ii) Curriculum vitae do diretor técnico proposto nos termos da alínea anterior, o qual deve indicar os projetos em que este esteve envolvido e a função assumida nos mesmos, bem como ser acompanhado de documentos suscetíveis de provar a experiência indicada nos termos da alínea anterior, designadamente contratos ou declarações abonatórias emitidas pelos respetivos clientes. Com efeito, a junção de documentos que atestem as declarações constantes do Curriculum Vitae destina-se a fazer prova das qualidades e do percurso profissional que daquele constam, não sendo obrigatória a respetiva apresentação, nem podendo a sua falta ter por consequência a exclusão da proposta apresentada a Concurso, não podendo sua preterição conduzir à exclusão da proposta, nos termos do artigo 70.° n.° 2 a) do CCP, O documento referido na alínea ii) do artigo 9.° do Programa do Procedimento aqui controvertido é o Curriculum Vitae, o qual, devidamente assinado, responsabiliza a entidade que o assina pelo seu conteúdo, com todas as consequências jurídicas inerentes á prestação de falsas declarações, o que, diga-se, nunca foi invocado em qualquer momento. Comummente, faz-se a distinção entre os documentos obrigatoriamente constitutivos da proposta ou seja aqueles que contenham atributos ou termos ou condições da proposta, só esses subsumíveis na previsão normativa constante do artigo 57° n° 1 alíneas b) e c ) do CCP, e quaisquer outros documentos adicionais ou acessórios que a entidade adjudicante entenda requerer, não determinando a falta destes a exclusão do candidato. Ou seja não obstante a proposta apresentada pela aqui Contrainteressada no Concurso Público controvertido, não conter documentos suscetíveis de provar a experiência profissional da Diretora Técnica indicada, em funções de direção e coordenação da prestação de serviços idênticos aos do objeto do presente Concurso, para além do declarado no Curriculum Vitae, tal não constitui qualquer irregularidade suscetível de determinar a exclusão da proposta, porquanto os documentos comprovativos da sua experiência profissional, cuja violação ou omissão se aponta, teriam de conter atributos, termos ou condições (elementos de conteúdo da proposta), exigidos pela lei ou pelo Programa do Procedimento - artigos 57.°, n.° 1, alíneas b) e c) e 70.°, n.° 2, al. a), do CCP. o que não é o caso. Os conceitos de "termo ou condição” previstos no artigo 57.°, n.° 1, al. c) do CCP, não tem aplicação no respeitante aos documentos meramente probatórios porquanto não estando em causa um atributo ou um termo ou condição da proposta, a falta do documento mencionado no artigo 9.°, n.° 1, al. b), ponto 2.3. do Programa do Procedimento não constitui qualquer fundamento para a exclusão da proposta da Contrainteressada (cfr. artigos 56.° n.°2, 57.° n.° 1 b) e c), 70° n.°2 a) e 146.° n.° 2 °), todos do CCP). A falta dos documentos comprovativos da experiência profissional da Diretora Técnica da Contrainteressada não constitui, pois, causa de exclusão da proposta da Contrainteressada, nos termos dos artigos 57°, n.° 1, alíneas b) e c) e 146.°, n.° 2, al. d), ambos do CCP. Cabe ao Júri do procedimento avaliar se a experiência profissional da Diretora Técnica indicada é tecnicamente relevante e adequada ao lugar a preencher, em função de critérios técnicos, cuja valoração constam dos Relatórios Preliminar e Final, conforme previsto nos artigos 146.° e 148.° do CCP, respetivamente. Aqui chegados, e em qualquer caso, entende a Recorrente que a proposta da Contrainteressada é ilegal e que, portanto, deveria ter sido excluída, por violação do artigo 9.° n.° 2.3 do Programa do Procedimento. A questão fundamental, como já se enunciou, mas que aqui se reforça, é a de saber se a apresentação dos referidos “documentos suscetíveis de provar a experiência indicada" constituem uma obrigação do Concorrente, cuja preterição conduz à exclusão da proposta, nos termos do artigo 70.° n.° 2 a) do CCP, ou se constitui uma mera faculdade ou ónus probatório. Efetivamente, o documento que é exigido na referida alínea ii) é o Curriculum Vitae, o qual, devidamente assinado, responsabiliza a entidade que o assina pelo seu conteúdo, com todas as consequências jurídico-administrativas e criminais decorrentes da eventual prestação de falsas declarações, o que, sublinha-se, não foi suscitado. A junção de documentos que atestem as declarações constantes do Curriculum Vitae constitui uma formalidade ad probationem das qualidades e do percurso profissional que daquele constam, não sendo vinculativa a sua apresentação, nem podendo a sua falta ter por consequência a exclusão da proposta apresentada, sem prejuízo do júri do concurso poder, querendo, suscitar a apresentação de comprovativos do declarado, o que igualmente não foi feito. Como bem refere PEDRO FERNANDEZ SANCHEZ, in Direito da Contratação Pública, 2.° volume, p. 343 e 344: "só são reconhecidos, por efeito legal, como documentos obrigatoriamente constitutivos da proposta aqueles que contenham atributos ou contenham termos ou condições da proposta. Só esses são subsumíveis na previsão normativa constante das alíneas b) e c) do n.°1 do artigo 57°.” Mais refere o mesmo autor que “não podem beneficiar desta causa de exclusão ope legis quaisquer documentos adicionais ou acessórios que a entidade adjudicante entenda requerer, no programa ou no convite, ao abrigo da sua discricionariedade procedimental, como sucederá com documentos que se destinam a comprovar a existência de atributos ou termos ou condições, completando os documentos (esses sim, legalmente obrigatórios) que contenham tais atributos ou tais termos ou condições, bem como com documentos informativos sobre qualquer elemento atinente aos dados do concorrente ou ao processo produtivo do concorrente e que não correspondem a uma condição contratual.’’ (ibidem). Da proposta apresentada pela Contrainteressada ao Lote 1 do Concurso Público em causa, verifica-se que efetivamente não constam documentos suscetíveis de provar a experiência profissional da Diretora Técnica indicada, em funções de direção e coordenação da prestação de serviços idênticos aos do objeto do presente Concurso, “designadamente através de contratos ou declarações abonatórias emitidas pelos respetivos clientes”. Em qualquer caso, para que o descrito constituísse uma irregularidade material, suscetível de determinar a exclusão da proposta, os documentos comprovativos da experiência profissional da Diretora Técnica da Contrainteressada, cuja falta se aponta, teriam de conter atributos, termos ou condições, exigidos pela lei ou pelo Programa do Procedimento - artigos 57.°, n.° 1, alíneas b) e c) e 70.°, n.° 2, al. a), ambos do CCP, o que não ocorre. Estando em causa documentos meramente probatórios, também não se aplicarão quanto a eles os conceitos de "termo ou condição” [artigo 57.°, n.° 1, al. c) do CCP], por não se tratarem de elementos relativos a aspetos da execução do contrato a celebrar não submetidos à concorrência, nem estarem regulados no Caderno de Encargos. Reafirma-se, assim, que não estando em causa um atributo ou um termo ou condição da proposta, a falta do documento mencionado no artigo 9.°, n.° 1, al. b), ponto 2.3. do Programa do Procedimento não determina a exclusão da proposta da Contrainteressada (cfr. artigos 56.° n.°2, 57.° n.° 1 b) e c), 70° n.°2 a) e 146.° n.° 2 o), todos do CCP). Se é certo que se mostra prevista a junção à proposta dos documentos probatórios da experiência profissional do Diretor Técnico do Concorrente, o que é facto é que do Programa do Procedimento, não consta qualquer consequência para a falta de junção dos mencionados documentos. Como refere PEDRO COSTA GONÇALVES, “O facto de o programa do procedimento não definir qualquer consequência para a não apresentação do documento implica que a proposta não pode ser excluída e ainda que não possa ser exigido o suprimento da falta. Neste caso, a proposta deve, por conseguinte, ser “aproveitada” e considerada no procedimento como se fosse uma proposta regular” (“Direito dos Contratos Públicos”, 6.ª ed., 2023, pág. 726-727). Assim, a falta do controvertido documento não constitui causa formal de exclusão da proposta da Contrainteressada, nos termos dos artigos 57°, n.° 1, alíneas b) e c) e 146.°, n.° 2, al. d), ambos do CCP, devendo considerar-se a proposta da Contrainteressada ao Lote 1 como regular. De resto, não se mostra violado o princípio da igualdade, como invocado pela Recorrente, pois não estão em causa documentos abrangidos pelo regime do artigo 57.° n.° 1 do CCP, que contenham atributos, termos ou condições da proposta, mas singelamente documentos probatórios, em face do que a sua falta não determina a invalidade da Proposta, em benefício de qualquer outro concorrente. Já no que respeita ao facto alegado pela Recorrente, de acordo com a qual a Diretora Técnica, indicada pela Contrainteressada, não demonstrar experiência em funções de direção e coordenação da prestação de serviços idênticos aos do objeto do presente concurso, atendendo a que a mesma não se referir a prestação de serviços idênticos à remoção de tags e graffítis, mas antes ao desempenho de funções em empresas de limpeza e de lavandaria, importa evidenciar que das peças concursais nada consta quanto à necessidade da experiência profissional dever relevar os referidos aspetos. À Entidade Adjudicante compete pois, de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, aferir da relevância, em concreto, de determinada experiência profissional, em função do estrito cumprimento do definido nas peças do procedimento. Assim, importa não perder de vista que é ao Júri do procedimento que compete apreciar se a experiência profissional de um qualquer candidato corresponde ao concursalmente pretendido, e se mostra tecnicamente aceitável à luz dos critérios previamente definidos, sendo que a correspondente valoração se encontra refletida nos Relatórios Preliminar e Final, como decorre dos artigos 146.° e 148.° do CCP. O Júri goza de discricionariedade técnica quanto à aferição da razoabilidade, pertinência ou relevância da experiência profissional do Diretor Técnico, desde que no quadro de prestação de serviços na área objeto do contrato a celebrar, no respeito pelos princípios da proporcionalidade, prossecução do interesse público, igualdade, transparência e da legalidade, não competindo ao Tribunal, em obediência ao princípio da separação de poderes, consagrado nos artigos 111.° da Constituição da República Portuguesa e 3.° n.° 1 do CPTA, em regra, sindicar a discricionariedade técnica concedida à Administração, salvo perante um erro grosseiro, crasso ou palmar, o que não se vislumbra. Como o aqui igualmente relator, sumariou no acórdão do TCA SUL, de 03.02.2022, no processo n.° 25/21.2BEPRT, cujo Recurso não foi então admitido pelo STA: “I-A qualificação da experiência exigida aos candidatos, como adequada e suficiente, é algo que se insere no âmbito da discricionariedade técnica reservada à entidade adjudicatária e ao júri em particular, pelo que não tendo o Recorrente logrado infirmar a apreciação feita, não resultando evidentes quaisquer erros ou vícios que permitissem uma intervenção corretiva do tribunal a esse respeito, está a sua intervenção, por natureza, inviabilizada. II - Com efeito, a discricionariedade consiste numa liberdade de escolha entre várias soluções tidas como igualmente possíveis [a Administração escolhe livremente uma das soluções apontadas na lei, sendo tidas como igualmente boas, qualquer uma delas]. Por outro lado, o controlo jurisdicional do poder discricionário obedece apenas ao controlo da legalidade não se estendendo à esfera da oportunidade, onde o poder discricionário ocupa o seu espaço por excelência. Só em casos extremos é que o tribunal poderá imiscuir-se no exercício da discricionariedade técnica da Administração, anulando os correspondentes atos administrativos com fundamento em "erro manifesto de apreciação". Efetivamente, não se vislumbra que o Júri do procedimento tenha praticado qualquer erro ou ato suscetível de censura, suscetível de determinar a anulação do Procedimento, sendo certo que da proposta da Contrainteressada consta a experiência profissional da Diretora Técnica, nas funções de coordenação e de direção técnica, operacional ou geral, de entidades relacionadas com o setor de atividade de limpeza, desde o ano de 2000. Finalmente, refira-se que resultando dos Autos que o processo não evidencia especial e particular complexidade, nem há rasto de que a conduta das partes se tenha mostrado censurável ou despropositadamente dilatória, conclui-se que as partes agiram de acordo com o determinado nas normas e nos princípios processuais que o nosso ordenamento jurídico contempla, observando, designadamente na relação com o Tribunal e entre si, no essencial, de modo cabal, os deveres de lisura, de correção e respeito mútuos que lhes incumbem, em face do que se entende como justo e adequado dispensar as partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça. * * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao Recurso Jurisdicional interposto, confirmando-se a decisão recorrida, mais se dispensando as partes do pagamento do remanescente da taxa de justiça. Custas pela Recorrente Valor da Causa: €925.892,25 – correspondente ao valor da proposta adjudicada no Lote 1 do Concurso Público, enquanto valor económico do ato objeto de impugnação (artigo 33.º do CPTA). Lisboa, 25 de setembro de 2025. - Frederico Macedo Branco (relator) – Cláudio Ramos Monteiro - Pedro José Marchão Marques.

Sumário

II- Habitualmente é feita a distinção entre os documentos obrigatoriamente constitutivos da proposta ou seja aqueles que contenham atributos ou termos ou condições da proposta, só esses subsumíveis na previsão normativa constante do artigo 57° n° 1 alíneas b) e c) do CCP, e quaisquer outros documentos adicionais ou acessórios que a entidade adjudicante entenda requerer, não determinando a falta destes a exclusão do candidato.

III- A falta dos documentos comprovativos da experiência profissional da Diretora Técnica indicada por concorrente não constitui causa de exclusão da proposta da Contrainteressada, nos termos dos artigos 57°, n.° 1, alíneas b) e c) e 146.°, n.° 2, al. d), ambos do CCP.

IV- A junção de documentos que atestem as declarações constantes do Curriculum Vitae constitui uma formalidade ad probationem das qualidades e do percurso profissional que daquele constam, não sendo vinculativa a sua apresentação, nem podendo a sua falta ter por consequência a exclusão da proposta apresentada, sem prejuízo do júri do concurso poder, querendo, suscitar a apresentação de comprovativos do declarado.

V- O facto de o programa do procedimento não definir qualquer consequência para a não apresentação de documento implica que a proposta não possa ser excluída.

VI- À Entidade Adjudicante compete, de acordo com critérios de conveniência e oportunidade, aferir da relevância, em concreto, de determinada experiência profissional, em função do estrito cumprimento do definido nas peças do procedimento.

É ao Júri do procedimento que compete apreciar se a experiência profissional de um qualquer candidato corresponde ao concursalmente pretendido, e se mostra tecnicamente aceitável à luz dos critérios previamente definidos, sendo que a correspondente valoração se encontra refletida nos Relatórios Preliminar e Final, como decorre dos artigos 146.° e 148.° do CCP.

VII- O Júri goza de discricionariedade técnica quanto à aferição da razoabilidade, pertinência ou relevância da experiência profissional do Diretor Técnico proposto, no quadro de prestação de serviços na área objeto do contrato a celebrar, no respeito pelos princípios da proporcionalidade, prossecução do interesse público, igualdade, transparência e da legalidade, não competindo ao Tribunal, em obediência ao princípio da separação de poderes, consagrado nos artigos 111.° da Constituição da República Portuguesa e 3.° n.° 1 do CPTA, em regra, sindicar a discricionariedade técnica concedida à Administração, salvo perante um erro grosseiro, crasso ou palmar.

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

A Autora, A..., S.A, com os demais sinais nos Autos, recorreu, nos termos do artigo 151.º do CPTA, da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que em 8 de maio de 2025, no âmbito de Ação de Contencioso Pré-contratual, contra o MUNICÍPIO DE LISBOA, decidiu julgar a Ação improcedente.

Havia sido peticionado:

“a) ser anulada a decisão de adjudicação da proposta apresentada pela B... no Lote 1 do Concurso Público, proferida pela CML e notificada na plataforma eletrónica em 27.12.2024;

b) ser anulado o contrato que eventualmente já tenha sido celebrado entre o Município de Lisboa e a B... para o Lote 1 do Concurso Público, na sequência da decisão de adjudicação referida na alínea anterior deste petitório; bem como, a final,

c) ser a Entidade Demandada a praticar o ato devido, que consiste na adjudicação da proposta apresentada pela A... no Lote 1 do Concurso Público, por força da exclusão da proposta da B... e da impossibilidade procedimental de adjudicação da proposta da C..., S.A.”

A Autora A..., S.A concluiu no seu Recurso:

“A. O presente recurso vem interposto do Saneador-Sentença do TAC de Lisboa de 08.05.2025, que julgou improcedente a ação de contencioso pré-contratual proposta pela A..., para impugnação do ato de adjudicação, proferido pela CML, quanto à proposta apresentada pela B... no Lote 1 do Concurso;

B. O Saneador-Sentença Recorrido, porém, incorre em diversos erros de julgamento, uma vez que o ato de adjudicação impugnado pela A... é efetivamente ilegal, não devendo a proposta da B... ter sido admitida e adjudicada pela CML;

C. Em primeiro lugar, o Saneador-Sentença Recorrido incorre em erro de julgamento ao considerar que a falta de apresentação, pela B..., dos "documentos suscetíveis de provar a experiência indicada nos termos da alínea anterior, designadamente contratos ou declarações abonatórias emitidas pelos respetivos clientes", previstos no ponto 2.3. do artigo 9.° do Programa do Concurso, não constituiria causa de exclusão da proposta;

D. O ponto 2.3. do artigo 9.° do Programa do Concurso é muito claro ao exigir que as propostas contivessem o "Curriculum vitae do diretor técnico", "bem como" os "documentos suscetíveis de provar a experiência indicada nos termos da alínea anterior, designadamente contratos ou declarações abonatórias emitidas pelos respetivos clientes", tratando-se de documentos de apresentação obrigatória e cuja falta deveria, pois, ser cominada com a exclusão;

E. Acresce que a alínea b) do artigo 9.° do Programa do Concurso se refere aos "[d]ocumentos que contenham os atributos da proposta", sendo certo que o fator "Valia Técnica" era decomposto pelo subfactor "VT3 - Recursos humanos - Experiência profissional do Diretor Técnico", razão pela qual a experiência profissional do Diretor Técnico era um atributo da proposta;

F. Portanto, não existindo dúvidas de que a B... não apresentou os documentos comprovativos da experiência imputada ao Diretor Técnico, que esses documentos eram de apresentação obrigatória e que continham (e diziam respeito a) atributos da proposta, é manifesto que a proposta da Contrainteressada deveria ter sido excluída e que o ato de adjudicação impugnado deveria ter sido anulado pelo Tribunal de primeira instância;

G. O Saneador-Sentença Recorrido incorreu assim em erro de julgamento ao considerar que a proposta da Contrainteressada não deveria ser excluída e ao não anular a decisão de adjudicação tomada pela CML no Lote 1 do Concurso, violando, deste modo, o disposto nos artigos 57.°, n.° 1, alínea b), 70.°, n.° 2, alínea b) e 146.°, n.° 2, alínea d), todos do CCP, e ainda o ponto 2.3. do artigo 9.° do Programa do Concurso;

H. Além disso, analisado o CV da Diretora Técnica junto à proposta da B..., verifica-se que a respetiva experiência profissional não se refere à prestação de serviços idênticos à remoção de tags e graffitis (objeto do Concurso), mas sim ao desempenho de funções em empresas de limpeza e de lavandaria;

I. Ora, o Programa do Concurso exigia que o referido Diretor Técnico tivesse "experiência em funções de direção e coordenação da prestação de serviços idênticos aos do objeto do presente concurso" - conceito que, embora relativamente aberto, não é indefinidamente elástico e não constitui um "cheque em branco" à CML, sendo a sua apreciação passível de escrutínio e, como deveria ter sido o caso, de censura jurisdicional;

J. Uma vez que a experiência técnica da Diretora Técnica indicada pela B... não se reporta a serviços idênticos aos que integram o objeto deste Concurso, a CML incorreu em erro manifesto na análise da proposta da B..., devendo o Tribunal a quo ter determinado a anulação do ato de adjudicação impugnado e incorrendo o Saneador-Sentença Recorrido em erro de julgamento ao ter decidido de modo diverso;

K. Por último, o Saneador-Sentença Recorrido é ainda ilegal na parte em que desconsiderou o vício de ilegalidade da adjudicação impugnada por prestação de falsas declarações pela B..., uma vez que os factos constitutivos desta causa de exclusão - a invocação de factos sem correspondência com a realidade e a imputação de um intuito deliberado de induzir a entidade adjudicante em erro - foram invocados na petição inicial e o Tribunal a quo nunca poderia ter decidido pela improcedência deste vício sem previamente ter dado à Autora a oportunidade de produzir prova, conforme requerido;

L. Em consequência, deverá o Saneador-Sentença Recorrido ser anulado por este Venerando Tribunal Superior e substituído por decisão jurisdicional que anule o ato de adjudicação do Lote 1 do Concurso à B..., proferido pela CML, bem como o contrato com esta Contrainteressada, condenando a Entidade Demandada a adjudicar a proposta apresentada pela A... nesse lote e a celebrar com esta o contrato em causa;

M. Na eventualidade de a apelação ser julgada improcedente, deverá a A... ser dispensada do pagamento da taxa de justiça remanescente (nos termos dos artigos 613.°, n.° 3 do CPC - aplicável ex vi artigo 140.°, n.° 3, do CPTA - e 6.°, n.° 7 do RCP), ou, subsidiariamente, a redução substancial do montante a pagar a esse título, de acordo com critérios de proporcionalidade.

Nestes termos, e sempre com o douto suprimento de Vossas Excelências, Senhores Desembargadores, que respeitosamente se roga, deve ser dado provimento ao presente recurso e, consequentemente:

a) Ser o Saneador-Sentença revogado e substituído por Acórdão que, partindo dos corretos pressupostos de facto e respetiva fundamentação, e sem os vícios de Direito nesta sede alegados, determine

(i) a anulação da decisão de admissão e adjudicação da proposta apresentada pela B... no Lote 1,

(ii) a anulação do contrato celebrado entre a Entidade Demandada e a Contrainteressada na sequência dessa decisão, e

(iii) condene a Entidade Demandada a adjudicar a proposta da Recorrente ao Lote 1 do Concurso;

E, em qualquer caso,

Ser determinada a dispensa do pagamento do remanescente da taxa de justiça por parte da A..., nos termos do artigo 6.°, n.° 7 do RCP (ou, subsidiariamente, a redução do montante do remanescente da taxa de justiça, de acordo com critérios de proporcionalidade em função do serviço efetivamente prestado).”

O Recorrido/Município, veio apresentar contra-alegações de Recurso em 24 de junho de 2025, sem conclusões, afirmando, a final, “(…) que deve o presente recurso ser julgado improcedente, com as legais consequências.”

A Contrainteressada B... LDA, veio apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 25 de junho de 2025, igualmente sem conclusões, afirmando, a final que “(…) deve o presente recurso ser julgado improcedente, por não provado, mantendo-se a Sentença Judicial recorrida.”

O Recurso Jurisdicional veio a ser admitido em 1ª Instância, por despacho de 1 de julho de 2025.

O Ministério Público junto do TCAS, notificado em 10 de julho de 2025, veio a emitir Parecer em 15 de julho de 2025, concluindo que “consideramos que a sentença recorrida não incorre em irregularidades, pelo que o recurso deve ser julgado improcedente.”

O TCAS, para onde havia sido interposto o Recurso, por decisão-sumária de 8 de agosto de 2025, veio a declarar “(…) este Tribunal Central Administrativo Sul incompetente, em razão da hierarquia, para conhecer do presente recurso jurisdicional, declarando-se competente para o efeito o Supremo Tribunal Administrativo.”

Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), mas com apresentação antecipada do projeto de Acórdão aos juízes Conselheiros Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II- Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas no Recurso, sendo que o seu objeto se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, de modo a verificar, designadamente, se como invocado recursivamente, a proposta da Contrainteressada B..., ordenada em primeiro lugar no Lote 1, é ilegal e deveria ter sido excluída em virtude de não ter sido instruída com todos os documentos exigidos e de o currículo da Diretora Técnica indicada pela concorrente não evidenciar experiência relevante nos serviços objeto do concurso público.

III- Fundamentação de Facto

Foi dada como provada a seguinte factualidade:

A) Através do Anúncio de procedimento n.° ...24, publicado no Diário da República, n.° 152/2024, Série II, Parte L, em 7 de agosto, o MUNICÍPIO DE LISBOA publicitou a abertura do Concurso Público com publicidade internacional, por divisão em lotes, para “Aquisição de Serviços de Remoção de Tags e Graffiti na Cidade de Lisboa” (20/CPI/DA/DCP/2024) — cfr. doc. 2, junto com a p.i.

B) Consta do Programa do Procedimento, o seguinte: