III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Antes de entrarmos na apreciação do mérito do recurso interposto, importa dissecar algumas vicissitudes do processo.
Na sequência da apresentação do requerimento inicial, foi proferido o despacho de fls. 65 e vº, onde foi suscitada a ineptidão parcial desse requerimento e a ilegalidade dos pedidos formulados nas alíneas b) e c) do mesmo [“b) deve a deliberação em causa inquinada de ilegalidade ser revogada e substituída por outra que determine o deferimento da pensão de invalidez da requerente…” e “c) serem os requeridos intimados a abster-se de condutas violadoras de normas de direito administrativo e da CRP…”], e dirigido convite à requerente para aperfeiçoar o requerimento apresentado.
Tendo a requerente acatado o convite formulado, foi apresentada nova petição corrigida [cfr. fls. 68/85 dos autos], onde foram formulados os seguintes pedidos: “a) suspensão de eficácia da deliberação da Comissão de Recurso, de 16-12-2010, que manteve a deliberação da Comissão de Verificação da Incapacidade Permanente da requerente para o exercício da sua profissão”; e “b) intimação dos requeridos a convocar a requerente para uma nova Comissão de Recurso”.
Proferido novo despacho a fls. 146/147vº, nele se voltou a suscitar a excepção de falta de interesse em agir da requerente, relativamente ao pedido de suspensão de eficácia, bem como a ilegalidade do pedido formulado na alínea b) do requerimento corrigido [intimação dos requeridos a convocar a requerente para uma nova Comissão de Recurso].
Por despacho de fls. 151 foi reiterado o entendimento expresso no anterior despacho de fls. 146/147vº e, por despacho de fls. 162vº, foi suscitada a ilegitimidade do Ministério do Trabalho e da Segurança Social.
Finalmente, através do requerimento que constitui fls. 169, a requerente rectificou o pedido, afirmando “pretender a regulação provisória e cautelar da sua pensão por incapacidade”.
Isto dito, vejamos agora o mérito do recurso interposto, começando pelas nulidades assacadas à sentença.
A recorrente sustenta que os fundamentos da sentença estão em oposição com a decisão em crise e por outro lado, não especifica os fundamentos de facto e de direito que justificam a mesma – artigo 668º, nº 1, alíneas b) e c) do CPCivil e artigo 140º do CPTA –, para além de, quanto ao "fumus boni iuris", os fundamentos de facto e de direito não se encontram devidamente especificados.
Determina o artigo 668º, nº 1, alíneas b) e c) do CPCivil que a sentença é nula quando “não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão” ou quando “os fundamentos estejam em oposição com a decisão”.
Para a verificação da previsão da causa de nulidade da sentença referida na alínea b) do nº 1 do artigo 668º do CPCivil é necessário que sejam omissos todos os fundamentos, quer de facto, quer de direito, que fundamentam a decisão. Ora, a simples leitura da mesma permite vislumbrar quais os fundamentos de facto que foram considerados assentes [cfr. fls. 195/197], e também o enquadramento jurídico desses mesmos factos à luz das normas que foram julgadas pertinentes [cfr. fls. 197/210].
Quanto à apontada contradição entre os fundamentos e a decisão, ela é meramente aparente, já que o que sucedeu foi que a Senhora Juíza “a quo” entendeu que a probabilidade da pretensão formulada no processo principal vir a proceder, por as deliberações das Comissões em que se fundou a negação do pedido da requerente padecerem de falta de fundamentação, não era suficiente para conduzir ao decretamento da providência, uma vez que a provável procedência da acção principal estava alicerçada num vício de forma, pelo que considerou deste modo não preenchido o requisito da alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA que exige um "fumus boni iuris" na sua formulação positiva, concluindo que a acção não podia proceder.
Ou seja, a Senhora Juíza “a quo” introduziu uma interpretação restritiva à norma constante da alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, sem que isso envolva qualquer espécie de contradição; no limite, poderá constituir erro de julgamento, mas nunca nulidade.
Daí que não ocorram as apontadas nulidades da sentença.
Nos presentes autos está em causa o decretamento duma providência cautelar antecipatória, na medida em que a requerente pretende fundamentalmente a regulação provisória e cautelar da sua pensão por incapacidade [cfr. fls. 169].
Para o efeito, a sentença recorrida considerou verificada a existência do "periculum in mora" e a probabilidade de a pretensão formulada no processo principal vir a proceder, por as deliberações das Comissões em que se fundou a negação do pedido da requerente padecerem de falta de fundamentação.
Não obstante, considerou que “estando alicerçada a provável procedência da acção principal num vício de forma, não está preenchido o requisito da alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA que exige um "fumus boni iuris" na sua formulação positiva”, concluindo que “não poderá, portanto, a presente acção proceder”.
Por outro lado, considerou ainda a sentença recorrida o seguinte:
“Face às alegações das partes e aos factos trazidos a estes autos, julga-se que no presente caso verifica-se uma situação em que é manifesta a urgência na resolução definitiva do caso, que exige a ponderação da aplicação do artigo 121º do CPTA. Sem dúvida que a natureza das questões e a gravidade dos interesses envolvidos, permitem concluir que a presente situação não se compadece com uma decisão em sede cautelar e com o aguardar do processo principal. No entanto, para se poder recorrer ao artigo 121º do CPTA é ainda necessário que "tenham sido trazidos ao processo todos os elementos necessários" para o conhecimento em definitivo da questão em apreciação e a antecipar.
Ora, apreciada a PI deste processo e a PI entregue no processo principal de que este é um apenso, verifica-se, que as mesmas contém graves falhas na alegação, que impossibilitam ao tribunal o recurso ao artigo 121º do CPTA. Quanto às gravíssimas falhas da PI deste processo cautelar, ficaram bem expressas ao longo da presente sentença. No que diz respeito ao processo principal, igualmente a PI apresentada é extremamente omissa. Nesse processo a autora também apresentou uma PI na qual demanda a Comissão de Recurso, o Ministério da Saúde e a própria autora. Após a citação dos réus nessa acção, em 6-4-2011 [portanto, após ter sido notificada neste processo cautelar do despacho de fls. 65 e segs. para vir esclarecer as suas "estranhas" demandas], a autora apresentou o requerimento de fls. 90 e segs., alegando que também naquele processo principal cometeu um lapso no envio da PI e enviou a tribunal uma versão rascunho e não a versão actualizada. Envia então um aperfeiçoamento, no qual demanda a Comissão de Recurso, dependente do ISS e o MTSS. A final dessa acção a autora pede para ser decretado "o presente procedimento cautelar e em consequência: a) Deve a deliberação em causa inquinada de ilegalidade ser revogada e substituída por outra que determine o deferimento da pensão de invalidez da autora, aliás, de acordo com o seu estado de saúde "prognóstico é reservado"; b) Serem os réus intimados a absterem-se de condutas violadoras de normas de direito administrativo e da CRP, designadamente intimados a absterem-se de condutas violadoras de normas de direito administrativo e da CRP, pretende que os requeridos não continuem a violar o direito ao livre desenvolvimento da personalidade, à autodeterminação, direito à integridade pessoal, direito à saúde, direito à Segurança Social, direito à qualidade de vida”.
E, perante estas constatações, concluiu que “a antecipação prevista no artigo 121º do CPTA pressupõe que as peças processuais apresentadas tenham um mínimo de correcção e incluam alegações feitas com alguma perfeição. Não é o caso das peças apresentadas nestes autos, que são claramente deficientes e por isso não permitem ao tribunal usar dos meios que tem aos seu dispor para melhor e mais rapidamente alcançar a justiça. O processo administrativo é ainda um processo de partes em que as partes têm de estar patrocinadas por advogado. Não pode o litígio conformar-se sem obediência aos princípios do dispositivo, da disponibilidade privada, da igualdade das partes, do contraditório e da estabilidade da instância. Razões porque se considera não se poder, no caso, recorrer ao artigo 121º do CPTA”.
Vejamos o que dizer.
O primeiro dos requisitos de que, segundo o disposto no artigo 120º, nº 1, alíneas b) e c) do CPTA, depende a atribuição das providências cautelares traduz-se no "periculum in mora", isto é, no fundado receio de que, quando o processo principal chegue ao fim e sobre ele venha a ser proferida uma decisão, essa decisão já não venha a tempo de dar a resposta adequada às situações jurídicas envolvidas no litígio, seja porque (a) a evolução das circunstâncias durante a pendência do processo tornou a decisão totalmente inútil; seja, pelo menos, porque (b) essa evolução conduziu à produção de danos dificilmente reparáveis.
Ora, quanto a este requisito, a sentença recorrida considerou-o preenchido, pelo que se impunha indagar se “in casu” também se verificava o “fumus boni iuris”.
De acordo com a alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, tem de ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente para que uma providência antecipatória possa ser concedida.
Como, neste domínio, o requerente pretende, ainda que a título provisório, que as coisas mudem a seu favor, sobre ele impende o encargo de fazer prova sumária do bem fundado da pretensão deduzida ou a deduzir no processo principal. Também em processo civil se reconhece que, embora, em sede cautelar, o risco da tomada de decisões injustas seja acrescido, por força da sumariedade dos juízos que nela são formulados, esse risco é exponencialmente agravado no domínio da tutela antecipatória, em que se trata de fazer aceder o interessado a uma nova situação de vantagem.
Consagra-se, por isso, o critério do "fumus boni iuris" [ou da aparência de bom direito], sendo, pois, no essencial, aplicáveis, neste caso, os critérios que, ao longo do tempo, foram elaborados pela jurisprudência e pela doutrina do processo civil sobre a apreciação perfunctória da aparência de bom direito, a que o juiz deve proceder no âmbito dos procedimentos cautelares.
A este propósito, escreve Mário Aroso de Almeida, no Manual de Processo Administrativo, 2010, Almedina, a págs. 447/449, o seguinte:
“O segundo dos domínios enunciados envolve as situações em que o interessado pretende obter uma prestação, a adopção de medidas, que podem envolver ou não a prática de actos administrativos. Neste tipo de situações, em que, no processo declarativo, o interessado aspira à obtenção de um efeito favorável, a tutela cautelar concretiza-se na intimação cautelar à adopção das medidas necessárias para minorar as consequências do retardamento da decisão sobre o mérito da causa.
Em muitos casos, é necessário, para o efeito, antecipar, a título provisório, o resultado favorável pretendido no processo principal, mediante, por exemplo, a inscrição provisória numa Universidade, a admissão provisória num concurso [artigo 112º, nº 2, alínea b)], a permissão provisória da utilização de um bem, a atribuição provisória de uma bolsa [cfr. artigo 112º, nº 2, alínea c)], a permissão provisória da prática de determinado horário de comércio [cfr. artigo 112º, nº 2, alínea d)] ou a atribuição provisória de uma pensão ou de uma bolsa [cfr. artigo 112º, nº 2, alínea e)]. Avulta, neste contexto, a tutela das pretensões dirigidas à prática de actos administrativos, em que pode ser necessário antecipar, a título provisório, a constituição de uma situação jurídica nova, equivalente à situação favorável que, a título definitivo, resultará do acto administrativo cuja emissão se pretende obter com a procedência do processo declarativo. Tudo isto, naturalmente, sem prejuízo de se vir a pôr termo à situação constituída pela providência cautelar no caso de improcedência do processo declarativo, com as devidas consequências: cumprimento das eventuais obrigações de repristinar e restituir, bem como de indemnizar terceiros porventura lesados em consequência da medida provisória.
Note-se que também pode haver lugar, neste contexto, à adopção de regulações provisórias antecipatórias, como a regulação da realização de prestações pecuniárias [cfr. artigos 112º, nº 2, alínea e) e 133º] ou outras, que envolvam a imposição da adopção de comportamentos [cfr. artigo 112º, nº 2, alínea f)] que assegurem a satisfação parcial do interesse do requerente, por conta daquilo que ele pretende obter, na totalidade, com a procedência do processo declarativo. Também aqui é evidente que, do ponto de vista estrutural, estas providências não se concretizam precisamente na realização da prestação a obter com a procedência do processo declarativo, pois não têm exactamente o mesmo conteúdo; mas, do ponto de vista funcional, que é o que deve relevar, atento o critério normativo do artigo 120º, nº 1, por força do qual tertium non datur, desempenham a função de antecipar, ainda que em parte, a fruição, por parte do interessado, da utilidade que ele pretende obter com a procedência do processo declarativo”.
E, mais à frente, acrescenta o mesmo autor:
“Em favor do referido entendimento, argumenta-se que só os actos nulos não são passíveis de sanação ou aproveitamento dos seus efeitos, o que já não sucede com os actos anuláveis – e, em particular, com os actos impugnados por vícios de forma ou de procedimento [Nesta linha, foi sustentado nos Acórdãos do TCA Norte de 19 de Maio de 2005, Processo nº 4/05, e de 9 de Novembro de 2006, Processo nº 391/04, que estaria excluída a possibilidade de evidência da procedência quando um acto administrativo fosse impugnado por vícios formais]. A nosso ver, porém, o argumento não colhe porque a questão da susceptibilidade de aproveitamento dos actos não pode ser colocada, em sede cautelar, em termos abstractos, com base em juízos meramente hipotéticos sobre eventualidades não comprovadas no momento em que se decide. É caso a caso que, quando se afigure evidente a existência de um vício de forma ou de procedimento, ao juiz se impõe verificar se os elementos disponíveis permitem afirmar a existência de uma situação em que deve haver lugar ao aproveitamento do acto [como, na verdade, a jurisprudência tem assumido (cfr., por exemplo, acórdão do STA, de 26 de Setembro de 2006, Processo nº 1273/2005), para que se possa proceder ao aproveitamento de um acto administrativo, no âmbito do processo de impugnação, não basta a mera probabilidade de que a decisão a tomar na sequência da anulação seria a mesma, "exigindo-se antes que o tribunal se convença, para recusar a anulação, de que isso aconteceria inevitavelmente"], sem que se afigure de nenhum modo legítimo assumir-se, à partida, que, por definição, todos os actos anuláveis por vício de forma ou de procedimento são teoricamente passíveis de aproveitamento, pelo que, por definição, nunca seria evidente a procedência das acções que contra eles fossem intentadas.” [cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2010, Almedina, a págs. 483/486].
Isto significa que a interpretação do alcance da alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA feita na sentença recorrida, restringindo-o, não é válida, como se viu do ensinamento de Mário Aroso de Almeida. Ou seja, estendo verificados os requisitos de que a lei faz depender a concessão da providência, nomeadamente o “periculum in mora” – considerou-se que a não procedência da tutela cautelar tem efeitos irreversíveis e de facto na vida da requerente, pelo que sem a sua adopção existe o perigo de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses visados pela autora no processo principal [cfr. fls. 199/200] – e o “fumus boni iuris” – in casu, considerou-se procedente a alegação da autora relativa à falta de fundamentação das deliberações das Comissões, designadamente da Comissão de Recurso, pelo que baseado que seja no processo principal o pedido da ora requerente com base neste vício de falta de fundamentação, muito provavelmente o mesmo procederá –, o juiz não poderá negar a tutela cautelar, a não ser que disponha de elementos que permitem afirmar estar-se perante a existência de uma situação em que deve haver lugar ao aproveitamento ou renovação do acto, sem que se afigure de nenhum modo legítimo assumir-se, à partida, que, por definição, todos os actos anuláveis por vício de forma ou de procedimento são teoricamente passíveis de aproveitamento ou de renovação, já que em tais casos nunca seria evidente a procedência das acções que contra eles fossem intentadas [no limite, face ao juízo sobre a verificação do vício de falta de fundamentação, poderia até ser caso de enquadrar a situação na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA].
Ora, dado que de nenhum elemento constante dos autos resulta essa certeza quanto à renovação do acto, a decisão de considerar verificados os requisitos previstos na alínea c) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, para depois negar a tutela cautelar antecipatória, viola o invocado normativo, pelo que não pode manter-se, impondo-se a intimação do ISS, IP a proceder à regulação provisória e cautelar da pensão por incapacidade da recorrente.
